ECLI:CZ:NSS:2010:PST.6.2009:28
sp. zn. Pst 6/2009 - 28
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Vojtěcha Šimíčka
a soudců JUDr. Josefa Baxy, JUDr. Jakuba Camrdy, JUDr. Zdeňka Kühna, JUDr. Radana Malíka,
JUDr. Jana Passera a JUDr. Petra Průchy v právní věci navrhovatelky: vláda České republiky,
se sídlem nábřeží Edvarda Beneše 4, Praha 1 – Malá Strana, za kterou jedná na základě pověření
JUDr. Václav Henych, vrchní ředitel Sekce archivnictví a všeobecné správy Ministerstva vnitra, se
sídlem nám. Hrdinů 3, Praha 4 – Nusle, proti odpůrkyni: politická strana „Akce za skutečnou
demokracii“, se sídlem Částkova 50, Plzeň 2 – Slovany, v řízení o návrhu na rozpuštění politické
strany,
takto:
I. Politická strana „Akce za skutečnou demokracii“ se r o z p o u š t í .
II. Navrhovatelce se nepřiznává náhrada nákladů řízení.
III. Odpůrkyně nemá právo na náhradu nákladů řízení.
IV. Likvidátorem se u r č u je Mgr. Radslav Janeček, advokát se sídlem
Bubeníčkova 44, Brno.
Odůvodnění:
I.
Vymezení věci
[1] Dne 18. 12. 2009 byl Nejvyššímu správnímu soudu doručen návrh vlády České republiky
(dále jen „navrhovatelka“) na rozpuštění politické strany „Akce za skutečnou demokracii“
(dále jen „odpůrkyně“) podle §15 odst. 1 zákona č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických
stranách a v politických hnutích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o politických
stranách“). Tento návrh odůvodnila navrhovatelka tím, že ani po rozhodnutí Nejvyššího
správního soudu ze dne 22. 1. 2008, č . j. Pst 18/2007 - 26, kterým byla odpůrkyni pozastavena
činnost pro opakované nesplnění povinností vyplývajících z §18 odst. 1 zákona o politických
stranách (nepředložení výročních finančních zpráv za roky 2004, 2005 a 2006), neuč inila
odpůrkyně kroky k odstranění tohoto závadného stavu. Odpůrkyně nadto nepředložila
Poslanecké sněmovně Parlamentu ČR ani výroční finanční zprávy za rok 2007 a 2008.
Navrhovatelka proto navrhla, aby Nejvyšší správní soud odpůrkyni rozpustil a jmenoval
jejího likvidátora.
[2] Odpůrkyně se k návrhu nevyjádřila.
II.
Přerušení řízení
[3] Nejvyšší správní soud přerušil usnesením ze dne 12. 2. 2010, č . j. Pst 6/2009 – 17, řízení
o návrhu. Učinil tak na základě §94 odst. 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správn í
(dále jen „s. ř. s.“), ve spojení s §15 odst. 2 zákona o politick ých stranách. Důvodem
pro tento postup bylo, že prezident republiky vyhlásil volby do Poslanecké sněmovny Parlamentu
ČR a posléze i do Senátu Parlamentu ČR a zastupitelstev obcí a měst. Po té, co odpadl důvod
pro přerušení řízení, rozhodl Nejvyšší správní soud usnesením ze dne 12. 11. 2010,
č. j. Pst 6/2009 – 22, o pokračování v řízení.
III.
Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
[4] Nejvyšší správní soud nejprve konstatoval, že pravomoc a příslušnost tohoto soudu
rozhodovat o rozpuštění politických stran a hnutí je založena §15 odst. 1 zákona o politických
stranách a současně i §4 odst. 2 písm. b) ve spojení s §95 s. ř. s. Návrh na rozpuštění politické
strany nebo hnutí je oprávněna podat vláda; pokud tak neučiní do 30 dnů od doručení podnětu,
může návrh podat prezident republiky (§15 odst. 1 zákona o politických stranách).
[5] Soud rozhoduje o návrhu na rozpuštění politické strany podle skutkového stavu,
který tu je v době rozhodnutí soudu (§96 s. ř. s.).
[6] Nejvyšší správní soud předesílá, že z §18 odst. 1 zákona o politických stranách vyplývá
povinnost politických stran a hnutí předložit každoročně do 1. dubna Poslanecké sněmovně
k informaci výroční finanční zprávu v členění konkretizovaném pod body a) až e)
tohoto ustanovení. Podle §14 odst. 1 zákona může být činnost strany a hnutí rozhodnutím
soudu pozastavena, jestliže je v rozporu s §1 až 5, §6 odst. 5 a §17 až 19 nebo se stanovami.
[7] Při pozastavení činnosti může politická stra na či hnutí činit pouze úkony zaměřené
na odstranění stavu, který byl důvodem k rozhodnutí soudu o pozastavení její činnosti,
a to nejdéle po dobu jednoho roku. Pokud i po pozastavení činnosti politické straně nadále trvají
skutečnosti, pro které byla činnost strany pozastavena, podají příslušné orgány žalobu
ve správním soudnictví na rozpuštění strany (§14 odst. 2 zákona o politických stranách).
Podle §13 odst. 6 zákona o politických stranách platí, že strana a hnutí mohou být zrušeny
rozhodnutím soudu o jejich rozpuštění, jestliže je jejich činnost v rozporu s §1 až §5 zákona
o politických stranách nebo jestliže i po uplynutí lhůty stanovené v rozhodnutí soudu
o pozastavení činnosti strany nebo hnutí trvají skutečnosti, pro které byla jejich činnost
pozastavena. V rozhodnutí o rozpuštění strany a hnutí určí soud současně likvidátora,
kterým nesmí být osoba, jež byla členem této strany a hnutí.
[8] Z obsahu spisu soud konstatuje zejména následující skutečnosti. Z rozsudku Nejvyššího
správního soudu ze dne 22. 1. 2008, č. j. Pst 18/2007 – 26, plyne, že bylo prokázáno,
že odpůrkyně nepředložila výroční finanční zprávy za roky 2004, 2005 a 2006. Proto soud
pozastavil činnost odpůrkyně, přičemž výslovně uvedl, že pokud nedojde k nápravě vadného
stavu ve stanovené lhůtě, bude následně podán návrh na rozpuštění odpůrkyně. Z usnesení
Poslanecké sněmovny č. 777 (30. schůze, 30. 4. 2008, 5. volební období) a usnesení č. 1221
(56. schůze, 15. 5. 2009, 5. volební období) však plyne, že odpůrkyně nepředložila výroční
finanční zprávu ani za rok 2007 a 2008. V návaznosti na to požádala Poslanecká sněmovna vládu
o podání návrhu na zrušení odpůrkyně. Z usnesení Poslanecké sněmovny č. 1222 (56. schůze,
15. 5. 2009, 5. volební období) plyne, že odpůrkyně nedoplnila chybějící výroční finanční zprávy
za roky 2004 – 2007 ani dodatečně.
[9] Protože Nejvyšší správní soud rozhoduje podle skutkového stavu, který tu je v době
jeho rozhodnutí, vyžádal si vyjádření Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR, zda v mezidobí
od podání návrhu splnila odpůrkyně svou zákonnou povinnost a předložila alespoň dodatečně
Poslanecké sněmovně výroční zprávy v podobě vyžadované zákonem o politických stranách.
Podle vyjádření tajemnice kontrolního výboru Poslanecké sn ěmovny Parlamentu ČR ze dne
24. 11. 2010, č. j. KV/19.11.10/10257/00313/123H, nepředložila odpůrkyně výroční finanční
zprávy za roky 2004 – 2009 ani do 24. 11. 2010.
[10] Nejvyšší správní soud při hodnocení projednávané věci vycházel zejména z následujících
úvah.
[11] Z ústavně právního hlediska je především nutno konstatovat – a v tomto směru Nejvyšší
správní soud plynule navazuje na judikaturu Ústavního soudu [viz zejména nález sp. zn. Pl. ÚS
26/94 ze dne 18. 10. 1995 (N 62/4 SbNU 113; 296/1995 Sb.)] –, že politické strany představují
státem privilegované korporace soukromého práva, nezbytné v reprezentativní formě vlády,
jejichž základní funkcí je vytvářet svorník mezi státem a společností tím, že aktivizují a zapojují
občany do správy veřejných záležitostí. Toto jejich vymezení bezprostředně vyplývá
především z čl. 5 Ústavy a z čl. 20 a 22 Listiny základních práv a svobod.
[12] Za situace, kdy stát politickým stranám a politickým hnutím přiznává ve vztahu k jiným
korporacím soukromého práva privilegované postavení, které se konkrétně projevuje
např. v oblasti jejich přímého státního financování, v monopolu podávat kandidátní listiny
v některých volbách apod., je zcela legitimní po nich vyžadovat transparentnost hospodaření,
aby měl každý občan reálnou možnost získat informace, o jakou politickou stranu (resp. politické
hnutí) se jedná, kdo za ní „finančně stojí“, jaké příjmy je sc hopna získat z členských příspěvků,
zda jsou její vykazované výdaje přiměřené atp. Pokud mají být politické strany a hnutí svorníkem
mezi občany a státem, aktivizujícím občany a zapojujícím je do veřejných záležitostí, nezbytným
článkem zprostředkujícím občanům podíl na politické moci (srov. např. rozsudek NSS ze dne
6. 4. 2005, č. j. Pst 2/2003 – 69, publ. pod č. 586/2005 Sb. NSS, všechna zde cit. rozhodnutí NSS
jsou přístupná na www.nssoud.cz), je toto informační právo občanů–voličů nezbytným
předpokladem férového politického boje. Jinými slovy, nepředložení finančních zpráv splňujících
kritéria zakotvená v §18 zákona o politických stranách nelze považovat za formální
či formalistický důvod pro rozpuštění politické strany či hnutí, nýbrž důvod zaručující
transparentnost politického boje, zabraňující manipulaci s voliči a v konečném důsledku
zajišťující zachování nedeformované politické soutěže. Zároveň je nezbytné, aby výše zmíněné
finanční údaje poskytované samotnými politickými stranami a hnutími byly alespoň do určité
míry verifikovány, k čemuž slouží zejména požadavek na ověření roční účetní závěrky auditorem.
Zákon o politických stranách tedy z těchto důvodů zcela konsekventně spojuje s opakovaným
neplněním povinnosti předkládat výroční finanční zprávy nejprve pozastavení činnosti a, není-li
zjednána náprava, následné rozpuštění politické strany.
[13] Od případů, kdy finanční zprávy nejsou předloženy vůbec či nejsou opatřeny povinnou
zprávou auditora, je pak nutné odlišit případy, kdy finanční zprávy sice předloženy
jsou, ale vyvstane otázka, zda splňují náležitosti zakotvené v §18 zákona o politických stranách.
V posledně jmenované skupině případů Nejvyšší správní soud obzvláště obezřetně dbá
na to, aby zabránil přepjatému formalismu při zkoumání náležitostí předložených finančních
zpráv (srov. např. rozsudek NSS ze dne 24. 9. 2009, č . j. Pst 4/2008 – 89). Nyní projednávaná věc
však spadá do prvně jmenované skupiny případů, neboť odpůrkyně výroční finanční zprávy
nepředložila vůbec, a to hned za několik po sobě jdoucích let.
[14] Zákon o politických stranách obsahuje rovněž další záruky proti nepřiměřené aplikaci
institutu rozpuštění politické strany či hnutí z důvodu nepředložení finančních zpráv. Samotné
rozpuštění politické strany či hnutí podle §13 odst. 6 zákona o politických stranách z důvodu
nepředložení finančních zpráv totiž probíhá ve dvou fázích. Nezbytným prvním krokem
k rozpuštění politické strany je pozastavení její činnosti. Podle §14 odst. 3 zákona o politických
stranách, pokud dojde ve stanovené lhůtě k odstranění stavu, který byl důvodem pro pozastavení
činnosti strany či hnutí, považuje se činnost strany či hnutí za řádně obnovenou dnem,
kterým byla stanovená povinnost uznána za splněnou příslušným orgánem (k tomu blíže
viz usnesení NSS ze dne 29. 8. 2007, č. j. Obn 1/2006 – 11, publ. pod č. 1386/2007 Sb. NSS).
Jinými slovy, ačkoliv Nejvyšší správní soud na základě zj ištěných skutečností rozhodne
o pozastavení činnosti politické strany či hnutí, nic jim nebrání v tom, aby bezprostředně
po splnění zákonných povinností pokračovaly v plném rozsahu ve své činnosti.
[15] Pozastavení činnosti politické strany či politického hnutí tak nepředstavuje nevratný,
či dokonce likvidační krok ve vztahu k dotčené politické straně či hnutí, ale je třeba jej vnímat
jako poslední výzvu ze strany státu k odstranění zjištěných nedostatků, po které teprve může
následovat rozpuštění dané politické strany či hnutí. Touto poslední výzvou byl pro odpůrkyni
rozsudek NSS č. j. Pst 18/2007 – 26, který nabyl právní moci dne 31. 1. 2008 a jímž byla
odpůrkyni pozastavena činnost. Teprve v případě, že dotčená politická strana či hnutí
na tuto poslední výzvu ve stanovené lhůtě nereaguje, připadá v úvahu druhý krok, tj. rozpuštění
politické strany či hnutí. To je právě případ odpůrky ně, která závadný stav, pro nějž jí byla
pozastavena činnost, dosud neodstranila, ba dokonce jej nadále rozšiřuje tím, že nepředložila
ani výroční finanční zprávy za další období (roky 2007, 2008 a 2009).
[16] Na základě výše uvedených skutečností dospěl Nejvy šší správní soud k závěru, že podaný
návrh je důvodný, neboť z nich vyplývá, že odpůrkyně skutečně nesplnila zákonem uložené
povinnosti, když opakovaně nepředložila příslušnému orgánu, tj. Poslanecké sněmovně
Parlamentu ČR, výroční finanční zprávy za roky 2004 – 2006, a neodstranila tak stav, pro který
byla její činnost pozastavena. Neučinila tak ani v době rozhodování Nejvyššího správního soudu.
Odpůrkyně proto nesplnila povinnost uloženou v §18 odst. 1 zákona o politických stranách,
přičemž nesplnění této povinnosti představuje zvláštní a samostatný důvod, pro který může být
rozhodnuto o pozastavení činnosti politické strany a následně v souladu s §13 odst. 6 uvedeného
zákona i o jejím rozpuštění.
[17] Podle názoru zdejšího soudu odpovídá smyslu §14 odst. 1 ve spojení s §13 odst. 6
zákona o politických stranách, že za situace, kdy politická strana vůbec nepředložila výroční
finanční zprávu a kdy se tak stalo opakovaně, je dán důvod pro pozastavení její činnosti
a následně i pro rozpuštění politické strany. Nejvyšší správní soud při svém rozhodování vycházel
i z nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 26/94 (cit. v bodě [11] shora), podle kterého strany
a hnutí trvale porušující zákon (tedy nikoli jednorázově poru šily, ale toto porušování
má charakter perpetuálního chování – viz znění §4 zákona o politických stranách) nemohou
vyvíjet činnost, neboť tímto opakovaným porušováním zákonů se chovají způsobem ohrožujícím
demokratické základy státu.
IV.
Závěr a náklady řízení
[18] S ohledem na shora uvedené skutečnosti dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že návrh
je důvodný, a proto rozhodl o rozpuštění odpůrkyně.
[19] Výrok o nákladech řízení se opírá o §60 odst. 1 s. ř. s. Odpůrkyně, která nebyla
v tomto řízení úspěšná, nemá právo na náhradu nákladů řízení. Navrhovatelce, která v řízení
úspěšná byla, nevznikly v souvislosti s řízením před Nejvyšším správním soudem náklady
převyšující rámec její běžné činnosti, a proto jí soud náhradu nákladů řízení nepřiznal.
[20] Podle §13 o dst. 6 zákona o politických stranách určil Nejvyšší správní soud likvidátorem
odpůrkyně Mgr. Radslava Janečka, advokáta se sídlem Bube níčkova 44, Brno,
který s tímto určením souhlasí. Likvidátor bude postupovat přiměřeně podle předpisů o likvidaci
majetku a závazků obchodních společností (§12 odst. 4 zákona o politických stranách).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky podle soudního řádu
správního přípustné.
Politická strana je o p r á v n ě n a podat návrh podle čl ánku 87 odst. 1
písm. j) Ústavy, jestliže tvrdí, že rozhodnutí o jejím rozpuštění není ve shodě
s ústavními nebo jinými zákony. Návrh lze podat ve lhůtě třiceti dnů od právní
moci tohoto rozsudku k Ústavnímu soudu, podání návrhu má odkladný účinek
(§73 odst. 1, 2; §79 odst. 1 věta druhá zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním
soudu, ve znění pozdějších předpisů).
V Brně dne 7. prosince 2010
JUDr. Vojtěch Šimíček
předseda senátu