ECLI:CZ:NSS:2011:1.AS.81.2011:42
sp. zn. 1 As 81/2011 - 42
ROZSUDEK
Nevyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Josefa Baxy a soudců
JUDr. Jana Vyklického a JUDr. Marie Žiškové v právní věci žalobce: Ing. P. H., zastoupen Mgr.
Jiřím Šlencem, advokátem v Hradci Králové, Velké náměstí 148, proti žalovanému: Ministerstvo
životního prostředí ČR, se sídlem Vršovická 1442/65, Praha 10 – Vršovice, o kasační stížnosti
žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 29. 11. 2010, č. j. 9 Ca 17/2008 – 20,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 29. listopadu 2010, č. j. 9 Ca 17/2008 - 20
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
(1) Včas podanou kasační stížností napadá žalobce výše uvedený rozsudek městského soudu,
kterým zamítl žalobu proti rozhodnutí Ministerstva životního prostředí ČR ze dne 15. 11. 2007,
č. j. 560/3059/07 o zamítnutí odvolání žalobce proti rozhodnutí České inspekce životního
prostředí ze dne 6. 9. 2007, č. j. ŽP/47/OOP/0716611.010/07/BJR a toto rozhodnutí bylo
potvrzeno. Žalobce byl v řízení před správními orgány uznán vinným ze dvou přestupků. Jednak
ze spáchání přestupku „ve smyslu §31 odst. 1 písm. i) zákona č. 100/2004 Sb.“, o obchodování
s ohroženými druhy živočichů a rostlin a dále z přestupku dle §87 odst. 3 písm. l) zákona
č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny.
(2) Prvého přestupku se dopustil tím, že na internetových serverech www.zacatek.cz
a www.ibazar.cz nabízel k prodeji 6 mláďat sokola stěhovavého /Falco peregrinus/, přestože
neměl povolení k výjimce ze zákazu obchodních činností (s tímto chráněným druhem). Takové
jednání je v rozporu s ust. čl. 8 odst. 1 Nařízení Rady (ES) č. 338/1997 a týká se exemplářů druhů
zařazených do přílohy „A“ Nařízení Komise ES č. 1332/2005.
(3) Druhý přestupek spočíval v tom, že žalovaný nesplnil podmínku č. 4 výjimky ze zákazu
č. j. ŽP /01/33/5407, vydané dle §56 zákona č. 114/1992 Sb. k držení jestřábů lesních
/Accipiter gentilus/. Žalobce totiž neoznámil Krajskému úřadu Jihomoravského kraje do 15 dnů
úhyn konkrétního samce jestřába lesního.
(4) Podle §12 odst. 2 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, v tehdy platném znění, byla
žalobci za oba přestupky uložena pokuta ve výši 50 000 Kč a povinnost zaplatit náklady řízení
ve výši 1000 Kč.
Relevantní argumentace Městského soudu v Praze
(5) Soud vycházel z důkazů, provedených v průběhu řízení před správními orgány. O žalobě
rozhodl bez jednání, neboť účastníci s tímto postupem souhlasili (§51 odst. 1 s. ř. s.). Vyšel
ze spisového materiálu správních orgánů, z něhož vyplynulo:
a/ při kontrole chovu ptáků u žalobce dne 30. 5. 2007 zjistila Česká inspekce životního prostředí
(dále ČIŽP), že žalobce nabízí na internetu k prodeji šest mláďat sokola stěhovavého a to
bez udělené výjimky ve smyslu Nařízení Rady (ES) č. 338/1997,
b/ žalovanému byla rozhodnutím ČIŽP ze dne 23. 11. 2001, č. j. 7/12607/01/Pař uložena
pokuta 8000 Kč za přestupky dle §87 odst. 1 písm. c/, g/ (chování živočichů zvláště chráněných
a neprokázání původu takových živočichů) a §87 odst. 2 písm. c/ (chytání, usmrcování zvláště
chráněných živočichů nebo způsobení jejich úhynu) dle zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně
přírody a krajiny v tehdy platném znění. Za poslední z přestupků bylo možné uložit pokutu
až do výše 10 000 Kč.
(6) Městský soud se ztotožnil s argumentací odvolacího správního orgánu k hodnocení
tvrzení žalobce, že žádného chráněného živočicha k prodeji nenabízel, nýbrž jen zjišťoval zájem.
Ze znění inzerátu („Prodám letošní chov mláďat sokola stěhovavého“, respektive „Prodám mláďata
z letošního chovu sokola stěhovavého za dobrou cenu“) jasně vyplývá, že nabízí mláďata k prodeji
a rozhodně text nelze vyložit tak, že jen zkoumá poptávku na trhu. Tak považuje soud
za prokázané naplnění znaků přestupku podle §31 odst. 21 písm. i) zákona č. 100/2004 Sb.
ve spojení s čl. 8 odst. 1 Nařízení Rady (ES) č. 338/97, neboť tato ustanovení postihují nejen
prodej, ale také pouhou nabídku prodeje chráněného živočicha. Obě takové činnosti jsou proto,
bez udělené výjimky, zakázány. Žalobce v době nabídky prodeje výjimku udělenou neměl a jen
předpokládal, že ji později získá. Soud konstatoval, že šlo o jednání, obecně naplňující znaky
přestupku dle §2 odst. 1 zákona o přestupcích, bylo zaviněné ve formě vědomé nedbalosti
(§4 přestupkového zákona) a porušovalo definovaný společenský zájem. Skutková podstata
deliktu je uvedena v §31 odst. 1 písm. h/ zákona o ochraně ohrožených druhů zákona
č. 100/2004 Sb. platném znění. Městský soud tak v části žalobcovy argumentace neshledal
opodstatněnou jeho námitku, že jednání, kvalifikované jako přestupek, „nevykazuje žádnou
společenskou nebezpečnost a přestupkem tak ani být nemůže“.
(7) Žalobce namítal, že postupem správních orgánů došlo k nepřípustnému omezení jeho
vlastnického práva. Městský soud v Praze se s námitkou vypořádal odkazem na princip
vyplývající z čl. 11 odst. 3 Listiny, že vlastnictví nesmí poškozovat, mimo jiné, přírodu a životní
prostředí nad míru stanovenou zákonem. Ochrana přírody a krajiny omezením prodeje
chráněných (ohrožených) druhů živočichů představuje nepochybně obecný zájem celé
společnosti, pro který lze vlastnické právo přiměřeně a na základě zákona omezit.
(8) Soud se pro nekonkrétnost nezabýval námitkou žalobce o nesprávné aplikaci platného
práva, neboť v námitce chyběly náležitosti podle §71 odst. 1 s. ř. s. V té souvislosti je třeba
doplnit, že ohledně druhého přestupku dle §87 odst. 3 písm. l) zákona č. 114/1992 Sb.,
o ochraně přírody a krajiny, skutkově spočívajícího v tom, že žalobce včas nesplnil podmínku č. 4
rozhodnutí o povolení chovu jestřábů lesních oznámit úhyn chovaného živočicha, se žalobce
ani nedomáhal přezkoumání správního rozhodnutí žalobou a soud se tímto případem také
nezabýval. Výhrady k posuzování okolností tohoto přestupku zmínil žalobce až v kasační
stížnosti (viz dále).
Argumenty kasační stížnosti
(9) Žalobce (stěžovatel) vytýká soudu pochybení, spočívající v tom, že:
- odmítl námitku, že omezuje jeho vlastnické právo, konkrétně právo vlastníka svobodně
nakládat s vlastním majetkem, zaručené čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod,
- se nevypořádal s jeho názorem o vyloučení společenské nebezpečnosti jeho jednání,
například jak by vlastní odchov sokolů mohl poškodit obecný zájem na ochraně přírody
a jejich ohrožených živočišných druhů. Polemizoval rovněž se základním argumentem
správních orgánů, který se týkal nedovoleného prodeje chráněných sokolů a setrval
u tvrzení, že jednak pouze zjišťoval zájem na trhu a rovněž vycházel z toho, že mu bude
udělena výjimka z obecného zákazu prodeje těchto živočichů,
- ignoroval jeho námitku proti odůvodnění výše uložené pokuty včetně toho, že žalobci byl
k tíži přičten přestupek, za který byl sankcionován před víc než šesti lety,
- odmítl námitku porušení zákona č. 552/1991 Sb., o státní kontrole. ČIŽP žalobci
kontrolu předem neoznámila a v důsledku toho žalobce neměl připraveny všechny
požadované doklady a to mu bylo přičteno k tíži,
- se soud nezabýval námitkou nesprávné aplikace platného práva. V kasační stížnosti
polemizoval na téma včasného oznámení úhynu jestřába lesního z jeho chovu a rovněž
o důkazní povinnosti v přestupkovém řízení.
Vyjádření žalovaného ke kasační stížnosti
(10) Žalovaný předně odmítá stěžovatelovo tvrzení o omezení výkonu jeho vlastnického práva
odkazem na důvody, které uvedl již městský soud v napadeném rozhodnutí (vlastnictví zavazuje
a nesmí být zneužito na újmu práv druhých anebo v rozporu se zákonem chráněnými obecnými
zájmy. Takový zájem (a mezinárodní povinnost a odpovědnost státu) právě představuje ochrana
druhů ohrožených vyhynutím nebo vyhubením a to, mimo jiné, prostřednictvím regulace
obchodu s nimi. Žalovaný zdůraznil, že stěžovatel nebyl sankcionován za existenci vlastnictví,
v tomto případě vlastního odchovu sokolů, nýbrž za to, že nedodržel pravidla, kterými se řídí
obchodní transakce v daných případech.
(11) Žalovaný odmítl rovněž stěžovatelovu kritiku nedostatečně odůvodněné výše sankce.
Připomněl, že úvaha správních orgánů o výši sankce se pohybovala v intencích zákonných kriterií
(§12 zákona o přestupcích). Sankce z minulosti byla zohledněna právě proto, že byla uložena
za typově obdobné jednání (nedodržení pravidel týkajících se chráněných živočichů).
(12) Žalovaný nesouhlasí ani s tvrzením stěžovatele, že mu provedení kontroly mělo být
předem oznámeno, neboť ze zákona nic podobného nevyplývá.
(13) Konečně tvrzení stěžovatele, že splnil telefonicky podmínku nahlášení úhynu chovaného
exempláře, žalovaný zpochybnil odkazem na stanovisko krajského úřadu, že taková hlášení
telefonicky nepřijímá a podle stanovených podmínek to ani není možné, neboť oznámení musí
být podloženo zprávou veterinárního lékaře.
Argumentace Nejvyššího správního soudu
(14) Nejvyšší správní soud nejprve konstatuje, že výhrady proti přestupku dle §87 odst. 3
písm. l/ zákona č. 144/1992 Sb. v platném znění nemohou tvořit způsobilý předmět zkoumání
ve fázi řízení o kasační stížnosti, neboť nebyly vůbec ani předmětem žaloby proti rozhodnutí
správních orgánů. V této části je kasační stížnost nepřípustná podle §104 odst. 4 s. ř. s. Tato
skutečnost bude přiměřeně vyjádřena v novém rozhodnutí Městského soudu v Praze.
(15) Jistě zásadní žalobcovu námitku tvoří tvrzení, že postupem správních orgánů bylo
porušeno jeho vlastnické právo, konkrétně právo vlastníka svobodně nakládat se svým majetkem,
zaručené čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod.
(16) Nejvyšší správní soud v tomto směru nepřehlédl zásadní argumenty, obsažené zejména
v judikatuře Ústavního soudu k problematice ochrany vlastnictví. Tak například v rozhodnutí
sp. zn. II. ÚS 482/02 ze dne 8. 4. 2004 konstatuje Ústavní soud na jedné straně právo každého
vlastnit majetek a stejný zákonný obsah a ochranu vlastnictví. S odkazem na Listinu však
upozorňuje také na to, že vlastnické právo není neomezené. Z čl. 11 odst. 3 Listiny možnost
omezení vlastnického práva nepochybně vyplývá, a to z důvodu ochrany práv druhých a ochrany
obecných zájmů, mezi kterými je uvedeno lidské zdraví, ale také příroda a životní prostředí.
Ústavní soud zároveň připomíná povinnost šetřit podstatu a smysl vlastnického práva (čl. 4
odst. 4 Listiny) s imperativem zákazu případného omezení vlastnického práva ve větší
než přiměřené míře.
(17) Identicky se soud problematikou zabývá také v rozhodnutí ze dne 16. května 2011,
č. j. 2 As 44/2011 - 99. Nejvyšší správní soud dodává, že shora uvedená interpretace je v souladu
i s čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod a obecně
vzato slouží k posouzení, zda omezení vlastnického práva sleduje legitimní cíl a je také v souladu
s vnitrostátním právem.
(18) Nejvyšší správní soud považuje argumentaci městského soudu v napadeném rozhodnutí
za přiléhavou a materiálně souladnou s citovanými rozhodnutími Ústavního i Nejvyššího
správního soudu. Formalizovaná ochrana ohrožených druhů živočichů a rostlin představuje
shodu mezinárodního společenství (viz Nařízení Rady (ES) č. 338/1997) na jednom způsobu,
jak čelit riziku poškození diverzity přírody a zároveň respektovat povinnost minimalizace dopadu
do osobní sféry konkrétních lidí. Vlastnická práva nejsou uvedenou shodou dotčena ve své
podstatě, resp. omezení, nezbytné pro ochranu legitimního cíle (zachování živočišného druhu)
představuje minimální možný zásah do ústavně chráněného práva.
(19) Vlastnické právo žalobce bylo v jeho podstatě hypoteticky dotčeno (zákazem nakládání
s majetkem jeho neomezeným prodejem), avšak princip přiměřenosti omezení byl respektován
nezbytností ochrany živočišného druhu a omezení minimalizováno také možností udělení
výjimky ze zákazu prodeje. Omezení vyplývá z legitimního cíle vnitrostátní úpravy (zde zákon
č. 100/2004 Sb., o obchodování s ohroženými druhy živočichů a rostlin a zákon č. 114/1992 Sb.,
o ochraně přírody a krajiny). Stěžovatel shora uvedené principy pomíjí a právní úpravu, včetně té
vyjádřené normami ústavního pořádku, vnímá subjektivisticky, bez dostatečného ohledu
na zákonem definovanou ochranu obecných zájmů a tedy, obecně, také práv jiných. Nedošlo tedy
k nepřiměřenému omezení vlastnického práva žalobce (čl. 4 odst. 4 Listiny), nýbrž k ohrožení
legitimního cíle zákonného omezení jeho práva, zde spočívajícího v povinnosti každého
respektovat ochranu ohrožených druhů živočichů a rostlin.
(20) S námitkou porušení zákona č. 552/1991 Sb. v platném znění o státní kontrole se již
městský soud vypořádal správným odkazem na §25 odst. 4 písm. a/, §30 zákona
č. 100/2004 Sb., o obchodování s ohroženými druhy. Třeba souhlasit, že výkon kontroly ČIŽP
a oprávnění inspekce jsou ve vztahu k námitce žalobce upraveny právě zákonem o obchodování
s ohroženými druhy v §30 odst. 1/ a 2/, ze kterých, ale ani z jiných ustanovení zákona, rozhodně
povinnost předběžné informace o úmyslu kontrolu provést nevyplývá. Rovněž zákon o státní
kontrole, jehož se žalobce dovolává, neobsahuje povinnost předběžného oznámení kontroly.
Z ust. §11 a §12 (oprávnění a povinnosti kontrolních pracovníků při provádění kontrol) lze
přirozeně vyvodit povinnost kontrolních orgánů dbát na minimální zásah do práv kontrolované
osoby, respektující princip minimalizace účinku při zachování legitimního cíle činnosti orgánu
státu. Přirozeně také to, že kontrola musí být kontrolovanému oznámena (tedy nesmí být
kontrolovanému zatajena). Nic nenasvědčuje tomu, že by v dané věci kontrolní orgány
postupovaly jinak. Ostatně soud musí připomenout, že skutkové tvrzení žalobce neodpovídá
provedeným důkazům, ze kterých nevyplývá, že by ČIŽP zahájila přestupkové řízení nebo vůbec
činila významné závěry z toho, že žalobce při kontrole dne 30. 5. 2007 neměl u sebe veškeré
doklady ke kontrolovaným exemplářům chovaných dravců. Přestupkové řízení bylo zahájeno
nikoli z tohoto důvodu, nýbrž proto, že dravce nabízel k prodeji na internetu. Pro předložení
dokladů byla jednoznačně žalobci poskytnuta odpovídající lhůta do 29. 6. 2007. Tato námitka
žalobce tedy byla dostatečně vyvrácena již v řízení před správními orgány a soud se v odůvodnění
napadeného rozsudku s touto námitkou dostatečně vyrovnal.
(21) Jinak je tomu v otázce, zda Městský soud v Praze vyhodnotil všechny argumenty tvrzení
žalobce o vyloučení „společenské nebezpečnosti“ jeho jednání. Nelze přehlédnout žalobcovu
pochybnost, jak by vlastní chov sokolů stěhovavých mohl ohrozit obecný zájem na ochraně
přírody, když se jedná o mláďata dravců, která nikdy v přírodě nebyla a narodila se v zajetí
z rodičů, rovněž pocházejících z odchovu v zajetí. Oprávněnost této námitky nebyla podrobena
žádnému zkoumání, neboť soud se jí nezabýval vůbec a v napadeném rozsudku se k této otázce
nijak nevyjádřil; na rozdíl od žalovaného, který vyslovil zásadní argument, akcentující opačný
názor, totiž vliv odchovu dravců v zajetí na zesílení zájmu získat exempláře z volné přírody
z důvodů genetických (ozdravění chovu). Pro uvedenou argumentaci nepochybně existují
kompetentní stanoviska, nicméně v řízení před městským soudem a v rozhodnutí soudu chybí.
Přitom se jedná o skutečnost, která má význam nejen pro komplexní posouzení stupně porušení
zájmu společnosti jednáním žalobce, ale také třeba pro úvahu soudu o případné moderaci
uložené sankce.
(22) Nejvyšší správní soud musí souhlasit také s tvrzením žalobce (stěžovatele), že městský
soud ignoroval jeho námitku, týkající se právě posouzení výše uložené pokuty. Přitom se nejedná
o námitku bezvýznamnou. Uložená sankce za přestupky je poměrně vysoká a žalobce také
vyjadřuje zásadní pochybnost o míře zohlednění dřívějšího přestupku jako přitěžující okolnosti,
a to s důrazem na časový aspekt, tedy fakt, kdy se takového přestupku dopustil. A nejen to může
být důležité. Také materiální povaha dřívějšího přestupku nebo kontextuální pojetí jednání
stěžovatele nemusí představovat bezvýznamné skutečnosti. Uvedené je třeba posoudit
ve vzájemné souvislosti. Nejvyšší správní soud se v tomto směru nemohl vypořádat s názorem
městského soudu, neboť žádný názor ve vztahu k výši uložené pokuty a také k povaze námitky
nebyl v napadeném rozsudku vyjádřen.
(23) V takovém případě nemůže soud rovněž přehlédnout vlastní standardní judikaturu.
Tak např. v rozsudku ze dne 18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004 - 73 se uvádí „Opomene-li krajský
soud v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu přezkoumat jednu z žalobních námitek, je jeho
rozhodnutí, jímž žalobu zamítl nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů (§103 odst. 1 písm. d/ s. ř. s.).
(24) Významem věcného posouzení případné námitky stěžovatele proti výši uložené sankce
za správní delikt se soud zabýval také v rozsudku ve věci č. j. 6 As 39/2006 - 45 ze dne
26. 7. 2007, kde uvedl „V žalobě, jíž byl uložen trest za správní delikt, je oprávněn žalobce navrhnout,
aby soud od trestu upustil nebo jej snížil (§65 odst. 3/, §78 odst. 2 s. ř. s.). Jestliže krajský soud žalobu jako
nedůvodnou zamítne a o uvedeném eventuálním petitu týkajícím se moderace nerozhodne, je rozhodnutí soudu
zatíženo vadou spočívající v nepřezkoumatelnosti pro nedostatek důvodů, pro kterou NSS v řízení o kasační
stížnosti napadený rozsudek zruší ex officio (§109 odst. 3, §103 odst. 1písm. d/ s. ř. s.)“.
(21) Při rozhodování o kasační stížnosti je Nejvyšší správní soud vázán jejím rozsahem (§109
odst. 2 s. ř. s.) a důvody (§109 odst. 3/ s. ř. s.). To ovšem neplatí v případech, kdy je třeba
považovat napadené rozhodnutí za nepřezkoumatelné podle §103 odst. 1 písm. d/. V tomto
smyslu právě napadené rozhodnutí trpí takovou vadou v důsledku absence přezkoumání shora
uvedených námitek kasační stížnosti. Za takové situace Nejvyšší správní soud napadený rozsudek
podle §110 odst. 1, věta prvá s. ř. s. zrušit musí a věc vrací Městskému soudu v Praze k novému
projednání. V dalším řízení je tento soud vázán vysloveným právním názorem.
(22) V novém rozhodnutí rozhodne Městský soud v Praze i o nákladech řízení o kasační
stížnosti - §110 odst. 2 s. ř. s.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 17. srpna 2011
JUDr. Josef Baxa
předseda senátu