ECLI:CZ:NSS:2011:1.AS.83.2011:565
sp. zn. 1 As 83/2011 – 565
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Josefa Baxy a soudců
JUDr. Marie Žiškové a JUDr. Zdeňka Kühna v právní věci žalobce: Děti Země – Klub
za udržitelnou dopravu, organizační jednotka Dětí Země o. s., se sídlem Cejl 50, Brno-střed,
zastoupen Mgr. Pavlem Černým, advokátem se sídlem Dvořáková 13, Brno-střed, proti
žalovanému: Ministerstvo dopravy, se sídlem nábřeží Ludvíka Svobody 12, Praha 1 – Nové
Město, zastoupen Mgr. Ing. Petrem Severou, LL.M., advokátem se sídlem Křižovnické nám. 2,
Praha 1 – Staré Město, za účasti osoby zúčastněné na řízení: Ředitelství silnic a dálnic ČR,
se sídlem Na Pankráci 56, Praha 4 – Nusle, zastoupena JUDr. Jiřím Hartmannem, advokátem
se sídlem Sokolovská 49, Praha 8 – Karlín, o žalobě proti rozhodnutí ministra dopravy ze dne
15. 10. 2007, čj. 65/2007-510-RK/2, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku
Městského soudu v Praze ze dne 17. 8. 2010, čj. 6 Ca 7/2008 – 419,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
IV. Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
I.
Vymezení věci
[1] Ředitelství silnic a dálnic ČR (dále jen „osoba zúčastněná na řízení“) podalo dne
27. 10. 2004 u žalovaného žádost o stavební povolení pro stavbu „Dálnice D 8, stavba 0805
Lovosice – Řehlovice, část C – most Opárno“. Zahájení řízení bylo žalovaným oznámeno dle
§70 odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajin y, žalobci, který se podáním
ze dne 8. 11. 2004 přihlásil do řízení jako jeho účastník. Následně doručil žalobce žalovanému
písemné námitky proti vydání stavebního povolení. Žalovaný vydal stavební povolení dne
21. 6. 2007 pod čj. 364/2007-910-IPK/6, ve kterém rozhodl i o námitkách žalobce.
[2] Žalobce podal proti rozhodnutí žalovaného rozklad. Ministr dopravy shora označeným
rozhodnutím rozklad zamítl a rozhodnutí žalovaného potvrdil.
II.
Posouzení žaloby městským soudem
[3] Žalobce napadl rozhodnutí ministra dopravy žalobou u městského soudu, který ji ovšem
v záhlaví označeným rozsudkem zamítl. Soud se nejprve zabýval aktivní žalobní legitimací
žalobce a dospěl k závěru, že je dána, neboť žaloba obsahuje dostatečně konkrétní tvrzení
o porušení procesních práv žalobce ve správním řízení.
[4] K námitce napadající způsob posouzení vlivů dopravní studie dálnice D 8 (proces SEA)
na životní prostředí uvedl, že z obsahu spisového materiálu lze dostatečně usoudit na to, že došlo
k veřejnému projednání koncepce, a to ačkoliv není spis komple tní. Pokud jde o posouzení vlivů
záměru – dálnice D 8 – na životní prostředí (proces EIA), soud uzavřel, že nebylo třeba
posuzovat různé varianty, neboť stanovisko EIA je podklade m pro územní řízení, pro něž
je třeba zpracovat dokumentaci týkající se konkrétní trasy. Tuto část rozsudku městský soud
uzavřel tak, že námitky týkající se výběru konkrétní trasy dálnice bylo možné uplatnit již
v územním řízení, a proto je nelze uplatňovat v řízení stavebním. Nejedná se o otázku stavebně -
technického řešení a podmínek pro provedení stavby, které představují předmět stavebního
řízení.
[5] Žalobce se žalobou dále domáhal přezkumu rozhodnutí o udělení výjimky dle §43
zákona o ochraně přírody a krajiny ze zákazu stanoveného §26 odst. 1 písm. f) tohoto zákona.
Soud s poukazem na rozhodnutí rozšířeného senátu NSS čj. 6 As 7/2005 – 97 dovodil,
že se jedná o rozhodnutí, které je způsobilé být předmětem samostatného soudního přezkumu.
Jeho zákonnost proto nemůže být posuzována v rámci soudního přezkumu stavebního povolení.
[6] Dalším z rozhodnutí, jehož přezkumu se žalobce domáhal, je rozhodnutí Správy
Chráněné krajinné oblasti České středohoří o udělení výjimky dle §56 odst. 1 zákona o ochraně
přírody a krajiny ze zákazů stanovených §49 odst. 1 a §50 odst. 2 tohoto zákona. Ro vněž toto
rozhodnutí podléhá dle městského soudu samostatnému soudnímu přezkumu. Ostatně uvedené
rozhodnutí bylo zrušeno rozsudkem městského soudu ze dne 30. 6. 2009, čj. 7 Ca 162/2008 –
173. Stejně tak další rozhodnutí o udělení výjimky dle §56 odst. 1 zákona o ochraně přírody
a krajiny ze zákazů stanovených §49 odst. 1 a §50 odst. 2 tohoto zákona , které vydalo
Ministerstvo životního prostředí, bylo přezkoumáno městským soudem v samostatném řízení.
I toto rozhodnutí bylo rozsudkem ze dne 12. 1. 2009, čj. 7 Ca 99/2006 – 65, zrušeno. Skutečnost,
že obě rozhodnutí o udělení výjimky byla zrušena soudem, není z pohledu zákonnosti stavebního
povolení relevantní, neboť soud vychází ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době
rozhodování správního orgánu. Obě rozhodnutí byla zrušena soudem až poté, co stavební
povolení nabylo právní moci. Ze stejného důvodu je bez významu, že po vydání stavebního
povolení bylo Krajským soudem v Ústí nad Labem zrušeno i územní rozhodnutí o umístění
předmětné stavby.
[7] Samostatnému soudnímu přezkumu podléhá dle městského soudu i poslední
z napadených rozhodnutí, a sice rozhodnutí Městského úřadu Lovosice, kterým bylo povoleno
odnětí pozemků plnění funkcí lesa. Městský soud tento závěr dovodil odkazem na právní názor
rozšířeného senátu NSS vyjádřený v usnesení čj. 1 As 89/2008 – 80. Zákonnost tohoto
rozhodnutí nemůže být přezkoumána v rámci řízení o žalobě proti stavebnímu povolení.
[8] Nedůvodným shledal městský soud žalobní bod, jímž žalobce namítal, že dokument
zabývající se monitoringem životního prostředí byl vložen do spisu až v poslední den lhůty
stanovené účastníkům řízení pro vyjádření se k podkladům pro vydání rozhodnutí. Soud dospěl
k závěru, že se žalobce mohl s tímto podkladem seznámit při ústním jednání, které proběh lo dne
7. 6. 2007 a o jehož konání byl žalobce vyrozuměn v souladu se zákonem veřejnou vyhláškou.
Nedošlo tak ke zkrácení žalobce na jeho procesních právech.
III.
Stručné shrnutí základních argumentů uvedených v kasační stížnosti
[9] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) podal proti rozsudku městského soudu včasnou kasační
stížnost z důvodů dle §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. Konkrétní důvody kasační stížnosti uvedl
až v jejím doplnění, podaném k výzvě městského soudu.
[10] Stěžovatel nejprve namítá, že městský soud zatížil řízení vadou, neboť posoudil žalobní
body napadající zákonnost procesu posouzení vlivů na životní prostředí a zákonnost rozhodnutí
o výjimce ze zákazu stavět nové dálnice na území chráněn é krajinné oblasti, aniž si vyžádal
příslušný spisový materiál. Postupoval tak v rozporu s právním názorem Nejvyššího správního
soudu vyjádřeným v rozsudku čj. 1 As 37/2005 – 154.
[11] Následně stěžovatel napadá způsob, jakým městský soud posoudil žalobní bod týkající
se nezákonnosti stanoviska EIA a procesu, který předcházel jeho vydání. Tato otázka je přitom
relevantní i pro stavební řízení (viz rozsudky NSS čj. 1 As 91/2009 – 83 a čj. 1 As 39/2006 – 55).
Stěžovatel rekapituluje, že nejprve bylo provedeno posouzení dopravní studie týkající se dálnice
D 8. Z něho vyplynuvší stanovisko vybralo jako nejvhodnější trasu C a doporučilo nesledovat
ostatní varianty. Samotné posouzení dopravní studie procesem SEA je nezákonné, neboť
se nejedná o koncepci ve smyslu zákona č. 244/1992 Sb. Od tohoto okamžiku se pracovalo již
jen s variantou C, námitky navrhující prověření i jiných variant byly odmítány bez věcného
vyhodnocení. Následně byl v procesu SEA posouzen územní plán VÚC okres Litoměřice a poté
v procesu EIA samotná stavba dálnice D 8. Stěžovatel namítá, že pos ouzení vlivů dopravní studie
na životní prostředí bylo provedeno bez účasti veřejnosti, tedy v rozporu se zákonem,
resp. neexistuje žádný spisový materiál, který by prokázal, že proběhlo veřejné projednání
dopravní studie. Městský soud však i přes neúplnost správního spisu s ohledem na text jiných
listin dovodil, že se veřejné projednání uskutečnilo. Takový postup je v rozporu s rozsudkem
NSS čj. 1 As 111/2008 – 363. Stěžovatel ze stavu správního spisu naopak dovozuje,
že k veřejnému projednání nedošlo. S ohledem na zákonem stanovené lhůty by k němu mohlo
dojít nejdříve v březnu 1995, nikoliv 29. 11. 1994, jak uzavřel městský soud. Městský soud nadto
zaměnil tvrzení stěžovatele, který nenapadal nedostatky procesu SEA územního plánu VÚC
okres Litoměřice, ale procesu SEA, jehož předmětem byla dopravní studie. Stěžovatel uzavírá,
že městský soud nesprávně posoudil tento žalobní bod, nezohlednil předložené důkazní
prostředky a přezkoumatelně se nevypořádal s jeho tvrzeními.
[12] Stěžovatel rovněž napadá závěr městského soudu, že proti rozhodnutí o udělení výjimky
ze zákazu stavět nové dálnice v chráněné krajinné oblasti, které bylo vydáno dne 14. 2. 2001, měla
být podána samostatná žaloba, jeho zákonnost nelze přezkoumávat v rámci žaloby podané proti
stavebnímu povolení. Poukazuje na to, že až do rozhodnutí rozšířeného senátu NSS ze dne
21. 10. 2008 neexistovala ustálená judikatura týkající se samostatného soudního přezkumu
podkladových rozhodnutí. Vrchní soud v Praze a poté i Nejvyšší správní soud v několika
případech odmítly žaloby směřující proti podkladovým aktům s odůvodněním, že se jedná
o rozhodnutí předběžné povahy, která jsou vyloučena ze soudního přezkumu. Ustálení judikatury
rozhodnutími rozšířeného senátu nelze vztahovat na běžící kauzy, neboť by tím v rozporu
s principy právního státu bylo stěžovateli odepřeno právo na soudní přezkum výjimky min istra
životního prostředí. A to jen proto, že nedokázal v únoru 2001 intuitivně předvídat následný
vývoj judikatury.
[13] Obsahem další kasační námitky je tvrzení stěžovatele, že stav ební řízení bylo stiženo
vadou, která mohla mít vliv na zákonnost stavebního povolení. V námitkách ze dne 6. 6. 2007
poukázal stěžovatel na to, že osoba zúčastněná na řízení nepředložila program monitoringu
životního prostředí, jehož zpracování jí bylo uloženo územním rozhodnutím. Program
monitoringu byl založen do spisu až následující den na ústním jednání, které již dříve nařídil
žalovaný a jehož se stěžovatel neúčastnil. Jednalo se přitom o poslední den, kdy mohli účastníci
řízení uplatnit námitky a vyjádřit se k podkladům pro vydání rozhodnutí. Stěžovatel vytýká
žalovanému, že měl sám aktivně ověřit, zda osoba zúčastněná na řízení předložila veškeré
požadované dokumenty (viz rozsudek NSS čj. 9 As 88/2008 – 30) a teprve poté mohl oznámit
účastníkům, že byly shromážděny veškeré podklady pro vydání rozhodnutí a stanovit jim lhůtu
pro vyjádření se k nim (viz rozsudek NSS čj. 6 As 46/2009 – 104). I kdyby se stěžovatel ústního
jednání zúčastnil a seznámil se na něm s programem monitoringu, který je dokumentem z ásadní
povahy, zbývalo by mu pouze několik hodin k zaujetí fundovaného stanoviska. Takovýto přístup
žalovaného činí z práva vyjádřit se k podkladům pro vydání rozhodnutí (§33 odst. 2 správního
řádu) právo formální, což nelze akceptovat. Postup žalovaného měl za následek zkrácení
stěžovatele na uvedeném procesním právu.
[14] Stěžovatel žádá soud, aby zaujal právní stanovisko k otázce právní subjektivity stěžovatele
v letech 1994 – 2001.
[15] Na závěr stěžovatel navrhuje, aby Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek městského soudu
a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
[16] V replice ze dne 25. 8. 2011 stěžovatel uvedl, že se neztotožňuje s právním názorem
týkajícím se přezkoumatelnosti výstupů procesu EIA a SEA a výjimky dle §43 zákona o ochraně
přírody a krajiny, který Nejvyšší správní soud vyslovil v rozsudku čj. 1 As 6/2011 – 347.
Na základě rekapitulace vývoje celé kauzy stavby dálnice D 8 stěžovatel uzavírá, že se doposud
nedomohl efektivní soudní ochrany, na níž má právo dle čl. 36 Listiny základních práv a svobod
a tzv. Aarhuské úmluvy. Důvodem je značná délka soudního řízení ve věci územního rozhodnutí
na dálnici D 8 a nepřiznání odkladného účinku žalobě proti územnímu rozhodnutí ze strany
krajského soudu. Ačkoliv tedy bylo postupem času několik správních rozhodnutí zrušeno,
je v současné době dokončena stavba mostu Opárno z 95%.
[17] Předmětem repliky jsou z převážné míry výtky proti rozsudku Krajského soudu v Ústí
nad Labem čj. 15 Ca 91/2008 - 465, jímž bylo zrušeno územní rozhodnutí na stavbu dálnice D 8.
Stěžovateli vadí, že se krajský soud při vypořádání žalobního bodu napadajícího zákonnost
procesu SEA a stanoviska EIA neřídil závazným právním názorem Nejvyššího správního soudu,
stejně jako se nedostatečně zabýval žalobním bodem zpochybňujícím rozhodnutí o výjimce dle
§43 zákona o ochraně přírody a krajiny. Jelikož však bylo žalobě stěžovatele proti územnímu
rozhodnutí vyhověno, nemohl napadnout tyto právní názory krajského soudu kasační stížností.
Pokud by byly tyto zásadní argumenty vypořádány při soudním přezkumu územního rozhodnutí,
bylo by lze akceptovat právní názor vyjádřený v rozsudku čj. 1 As 6/2011 – 347. Stejně by tomu
bylo v případě, že by žalobě stěžovatele proti územnímu rozhodnutí byl přiznán odkladný účinek.
[18] Stěžovatel má za to, že v situaci, kdy nebyl zásadní argument proti procesu SEA
a stanovisku EIA vypořádán při přezkumu územního rozhodnutí a kdy územní rozhodnutí bylo
zrušeno až po nabytí právní moci stavebního povolení, musí být možné uplatnit tuto námitku
v žalobě proti stavebnímu povolení. Dále se domnívá, že jelikož je stavební řízení stále procesně
otevřené, musí v něm být vzata v potaz nezákonnost předcházejícího aktu. Stěžovatel
připodobňuje tento případ situaci, kdy v běžícím řízení nelze aplikovat právní normu zrušenou
Ústavním soudem pro neústavnost až po vydání přezkoumávaného správního rozhodnutí.
[19] Rozhodnutí o výjimce dle §43 zákona o ochraně přírody a krajiny sice musí být doloženo
již v územním řízení, to ovšem nezpochybňuje nutnost existence výjimky i před vydáním
stavebního povolení. Zrušení výjimky po vydání územního rozhodnutí by mělo zabránit vydání
stavebního povolení.
[20] V závěru repliky stěžovatel zdůrazňuje, že vada stavebního řízení spočívající v porušení
§33 odst. 2 správního řádu je velmi závažná. Program monitoringu životního prostředí
je významným dokumentem, zejména pro stěžovatele, jehož činnost se zaměřuje na oblast
ochrany životního prostředí.
IV.
Stručné shrnutí vyjádření žalovaného
[21] Žalovaný se ve svém vyjádření ze dne 26. 4. 2011 uvádí, že námitky proti stanoviskům
EIA a SEA lze s ohledem na koncentraci zavedenou §61 odst. 1 starého stavebního zákona
uplatňovat jen v územním řízení (viz rozsudek NSS čj. 8 As 2/2010 – 67). Stěžovatel nadto tyto
námitky nevznesl ve stavebním řízení, ale až v žalobě, a proto jsou nepřípustné. Navíc v době,
kdy probíhal proces SEA a EIA, stěžovatel vůbec neexistoval, vznikl teprve v roce 2001. Z toho
plyne, že mu v těchto postupech nenáležela žádná práva, jejichž porušení by se nyní mohl
dovolávat. I kdyby bylo možné dovodit, že stěžovatel je právním nástupcem sekce
„Za ekologickou dopravu“, správní soudy konstantně judikují, že v oblasti veřejného práva nelze
připustit sukcesi do práv.
[22] K otázce samostatného soudního přezkumu rozhodnutí o udělení výjimky dle §43
zákona o ochraně přírody a krajiny žalovaný uvádí, že v době vydání tohoto rozhodnutí nebylo
pochyb o tom, že jej lze samostatně napadnout žalobou. Žádné ze stěžovatelem citovaných
soudních rozhodnutí se netýká soudního přezkumu rozhodnutí o výjimce, nýbrž jiných úkonů,
které nejsou rozhodnutími. Bez ohledu na to není možné napadat zákonnost rozhodnutí
o udělení výjimky ve stavebním řízení, a to s ohledem na §61 odst. 1 starého stavebního zákona,
neboť takovou námitku mohl stěžovatel uplatnit již v územním řízení.
[23] Žalovaný se domnívá, že stěžovatel nebyl zkrácen na s vých procesních právech tím,
že program monitoringu životního prostředí byl osobou zúčastněnou na řízení předložen až při
ústním jednání. Stěžovatel se svojí neúčastí na tomto jednání sám zbavil možnosti podat námitky
proti uvedenému dokumentu. I tehdy, pokud by postup žalovaného bylo třeba považovat
za procesní vadu, neměnilo by to nic na věcné správnosti a zákonnosti stavebního povolení,
neboť se nejedná o intenzivní (podstatné) porušení procesních norem.
[24] Na závěr žalovaný navrhuje, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost jako nedůvodnou
zamítl.
[25] Přípisem ze dne 10. 8. 2011 doplnil žalovaný své vyjádření o odkaz na rozsudek NSS čj.
1 As 6/2011 – 347, v němž se dle žalovaného zdejší soud zabýval identickými právním i otázkami.
S právními závěry vyřčenými v uvedeném rozsudku se žalovaný ztotožňuje. Dále poukazuje
na rozsudek NSS čj. 2 As 60/2011 – 106, v němž soud vyložil, že ne každá vada správního řízení
je důvodem pro zrušení správního rozhodnutí. Žalovaný zdůrazňuje, že stěžovatel nikdy
v průběhu správního řízení, zejména ani v odvolacím řízení (správně řízení o rozkladu – pozn. NSS),
netvrdil, že by program monitoringu životního prostředí byl věcně chybný a jak by se tato
skutečnost měla eventuálně promítnout do stavebního povolení.
V.
Stručné shrnutí vyjádření osoby zúčastněné na řízení
[26] Osoba zúčastněná na řízení ve svém vyjádření ze dne 15. 4. 2011 k namítaným vadám
řízení před městským soudem uvádí, že soud nebyl povinen opatřit si kompletní spisy týkající
se procesu SEA a EIA, neboť nebylo třeba činit žádná skutková zjištění ohledně těchto procesů .
Příslušný žalobní bod uplatněný v žalobě proti stavebnímu povolení je totiž nepřípustný. Stejně
tak nebyl žádný věcný důvod, proč by si měl soud opatřit spis k rozhodnutí o udělení výjimky
dle §43 zákona o ochraně přírody a krajiny, jestliže dospěl k závěru, že je toto rozhodnutí
samostatně přezkoumatelné ve správním soudnictví.
[27] Rovněž osoba zúčastněná na řízení se domnívá, že stěžovatel nemohl být jakkoliv zkrácen
na svých právech v procesu SEA týkajícím se dopravní studie, neboť tehdy ještě neexistoval.
Chtěl-li stěžovatel zpochybnit stanovisko EIA, měl napadnout zákonnost stanoviska SEA
vydaného k územnímu plánu VÚC okres Litoměřice, což však dle svého vlastního t vrzení
neučinil. Stanovisko EIA je subsumovaným aktem územního rozhodnutí a společně s ním
je soudně přezkoumatelné. Nejedná se však o povinný podklad pro stavební řízení.
[28] Rozhodnutí o udělení výjimky dle §43 zákona o ochraně přírody a krajiny je dle osoby
zúčastněné na řízení samostatně soudně přezkoumatelné. Ani v roce 2001 neexistoval žádný
judikát, který by toto rozhodnutí vy lučoval ze soudního přezkumu. I kdyby byla argumentace
stěžovatele v této části úspěšná, bylo třeba napadnout rozhodnutí o udělení výjimky již spolu
s územním rozhodnutím, nikoliv až v souvislosti se stavebním povolením.
[29] Pokud jde o namítanou vadu správního řízení spočívající v porušení práva stěžovatele
vyjádřit se k podkladům pro vydání rozhodnutí, má osoba zúčastněná na řízen í za to, že nedošlo
ke zkrácení stěžovatele na tomto právu. Stěžovatel měl možnost seznámit se s programem
monitoringu životního prostředí při ústním jednání, jehož se ovšem na základě vlastního
svobodného rozhodnutí neúčastnil. Přitom jako občanskému sdružení, které se účastní řady
stavebních řízení, mu musel být znám klíčový význam ústního jednání pro celé stavební řízení.
Pokud by snad dospěl soud k závěru, že byl stěžovatel zkrácen na svém procesním právu,
nejedná se o vadu takové intenzity, která by op odstatňovala zrušení stavebního povolení.
[30] Osoba zúčastněná na řízení navrhuje, aby byla kasační stížnost zamítnuta.
VI.
Právní názor Nejvyššího správního soudu
[31] Kasační stížnost není důvodná.
[32] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval správností právního názoru městského soudu
ohledně žalobního bodu směřujícího proti procesu SEA a stanovisku EIA [§103 odst. 1 písm. a)
s. ř. s., VI.A.] a správností postupu soudu, který odmítl přezkoumat v rámci žaloby proti
stavebnímu povolení rozhodnutí o udělení výjimky dle §43 zákona o ochraně přírody a krajiny
[§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., VI.B.]. V souvislosti s těmito dvěma námitkami se zabýval
i namítanou vadou řízení před městským soudem, která měla spočívat v tom, že si soud neopatřil
příslušný spisový materiál [§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., VI.A. a VI.B.]. Na závěr se soud
vypořádal s namítanou vadou správního řízení, která má spočívat v porušení práva seznámit
se s poklady pro vydání rozhodnutí [§103 odst. 1 písm. b) s. ř. s., VI.C.]
VI.A.
Námitky proti procesu SEA a EIA
[33] Stěžovatel napadá správnost závěru městského soudu ohledně zákonnosti stanoviska
EIA. Jelikož bylo toto stanovisko zpracováno na podkladě předchozího procesu SEA, v němž
došlo k vážným porušením práv stěžovatele, je třeba jej dle stěžovatele považovat za nezákonné.
Městský soud se k této námitce věcně vyjádřil a dospěl k závěru, že práva stěžovatele nebyla
v procesu SEA porušena. Dodal, že touto námitkou se nelze zabývat v rámci přezkumu
stavebního povolení, neboť ta mohla a měla být uplatněna v územním řízení.
[34] Nejvyšší správní soud se v prvé řadě zaměřil na posouzení otázky, zda uvedené námitky
proti procesu SEA a stanovisku EIA je možné uplatnit ve stavebním řízení. Vyšel přitom z §61
odst. 1 věty třetí starého stavebního zákona (zákon č. 50/1976 Sb.), dle něhož se nepřihlíží
k námitkám účastníků řízení, které byly nebo mohly být uplatněny v územním řízení (z početné
judikatury k aplikaci tohoto ustanovení viz např. rozsudek NSS ze dne 13. 6. 2007,
čj. 5 As 73/2006 – 121, nebo rozsudek ze dne 22. 5. 2008, čj. 1 As 21/2008 – 81 ve věci Okresní
soud Karlovy Vary, všechna zde cit. rozhodnutí NSS jsou přístupná na www.nssoud.cz ).
[35] Argumentaci stěžovatele uplatněnou v kasační stížnosti lze pro lepší pochopení shrnout
následovně. Výběr konkrétního koridoru dálnice D 8 v úseku Lovosice – Řehlovice z variant,
které přicházely v úvahu, byl učiněn na základě posouzení vlivů dopravní studie na životní
prostředí. Jeho výstupem bylo stanovisko SEA, které doporučilo sledovat koridor C (skládající
se z varianty C1 a C2) a upustit od ostatních variant. Stěžovatel ovšem namítá, že v průběhu
tohoto procesu neproběhlo veřejné projednání, které mělo být dle zákona č. 244/1992 Sb. jeho
obligatorní součástí. Následně byl zpracován a vydán územní plán vyššího územního celku –
okres Litoměřice, v němž byla trasa dálnice D 8 zachycena v souladu se stanoviskem SEA
vydanému k dopravní studii. Poté bylo provedeno posouzení vlivů záměru (dálnice D 8)
na životní prostředí (proces EIA), který opět vycházel pouze z již vybraného koridoru. Posouzení
ostatních variant v tomto procesu bylo odmítnuto s odkazem na stanovisko SEA k dopravní
studii. Stěžovatel má zato, že v procesu SEA byla porušena jeho práva, neboť neproběhlo veřejné
projednání dopravní studie, jehož by se mohl účastnit. Výstup tohoto procesu (stanovisko SEA)
je nezákonný. Jelikož stanovisko SEA bylo podkladem pro proces EIA, jehož výstupem
je stanovisko EIA, je i posledně uvedené stanovisko stiženo nezákonností, neboť se jedná o plod
z otráveného stromu. Tento soubor dílčích námitek tedy ve svém souhrnu zpochybňuje výběr
konkrétní trasy dálnice D8.
[36] Shodnou námitkou stěžovatele se Nejvyšší správní soud zabýval již v rozsudku ze dne
1. 6. 2011, čj. 1 As 6/2011 – 347 (část VI.B.), který se týkal stavebního povolení na jinou část
téhož úseku dálnice D 8. Skutkové i právní okolnosti obou případů jsou shodné. Soud neshledává
žádný důvod, a to ani po seznámení se s argumentací obsaženou v replice stěžovatele, pro nějž
by se měl nyní odchýlit od právního názoru zaujatého v uvedeném rozsudku.
[37] Nejvyšší správní soud je ve shodě s městským soudem toho názoru, že uvedenou námitku
bylo třeba uplatnit již v územním řízení (srov. rozsudek NSS ze dne 19. 2. 2004, čj. 5 A 137/2000
– 37, publ. pod č. 640/2005 Sb. NSS, nebo rozsudek NSS ze dne 22. 7. 2010, čj. 8 As 2/2010 –
97 ve věci Společnosti ochránců životního prostředí). Stanovisko EIA je v prvé řadě podkladem
pro územní řízení, v něm se také rozhoduje o umístění stavby na přesně určené pozemky [§4
odst. 1 písm. c) vyhlášky č. 132/1998 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení stavebního
zákona]. Otázka, které se týká námitka stěžovatele (tj. stanovení konkrétní trasy dálnice D 8), byla
předmětem územního řízení. Její posouzení ze strany správních orgánů mohlo být přezkoumáno
soudem pouze v souvislosti s žalobou proti územnímu rozhodnutí. Přesně tímto způsobem
ostatně stěžovatel postupoval, uplatnil tytéž námitky proti procesu SEA a stanovisku EIA
v územním řízení a žalobě proti územnímu rozhodnutí. K souboru námitek stěžovatele týkajících
se procesu SEA a stanoviska EIA, pokud se týkají výběru trasy dálnice D 8, nelze ve stavebním
řízení přihlédnout (§61 odst. 1 věta třetí starého stavebního zákona). Ani z rozsudku NSS ze dne
19. 1. 2010, čj. 1 As 91/2009 – 83, jehož se stěžovatel v kasační stížnosti dovolává, nelze vyvodit
opak. Předmětem stavebního řízení není umísťování stavby do území (v daném případě tedy
výběr konkrétní trasy dálnice), nýbrž stanovení závazných podmínek pro provedení a užívání
stavby (srov. §66 starého stavebního zákona).
[38] Rozsudek NSS ze dne 20. 5. 2009, čj. 1 As 111/2008 – 363, jehož aplikace se stěžovatel
v kasační stížnosti domáhá, se týká územního řízení a závěr v něm vyslovený se stal závazný
pro Krajský soud v Ústí nad Labem, který projednával žalobu stěžovatele proti územnímu
rozhodnutí. Právní závěry Nejvyššího správního soudu se však nikterak nedotýkají řízení
stavebního. Nespokojenost stěžovatele se způsobem, jakým se krajský soud vypořádal s obsahově
shodnou námitkou v řízení o žalobě proti územnímu rozhodnutí, nemůže založit přípustnost této
námitky ve stavebním řízení, resp. v soudním řízení, jehož předmětem je přezkum stavebního
povolení. Je třeba zopakovat, že mezi územním řízením a stavebním řízením, ačkoliv jejich
výstupy představují řetězící se správní akty, existuje z hlediska věcného bariéra striktně oddělující
tato dvě řízení. Správní soudy se mohou při přezkumu stavebního povolení zabývat toliko těmi
námitkami, které mají přímý vztah k předmětu stavebního řízení, a nemohou posuzovat
zákonnost stavebního povolení z pohledu otázek, které se věcně neupínají k předmětu
stavebního řízení. I kdyby se jevil soudní přezkum územního rozhodnutí v konkrétním případě
stěžovateli jako neefektivní, nemohou být ad hoc prolomeny uvedené zásady soudního řízení
správního a kogentní norma obsažená v §61 odst. 1 věty třetí starého stavebního zákona.
[39] Městský soud tedy v tomto směru zaujal správný právní názor. Námitka stěžovatele
je nedůvodná. Věcné vypořádání žalobního bodu ze strany městského soudu již bylo nadbytečné
a k jeho správnosti se Nejvyšší správní soud ze shora uvedeného důvodu nevyjadřuje.
[40] Řízení před městským soudem nemohlo být stiženo vadou ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. , která má dle stěžovatele spočívat v tom, že si soud neopatřil úplný spis týkající
se posouzení vlivů dopravní studie na životní prostředí (proces SEA). Pokud příslušný žalobní
bod nebyl relevantní pro stavební řízení a přezkoumávané správní rozhodnutí, nelze soudu
vytýkat, že si neopatřil dostatečný spisový materiál k věcnému posouzení žalobního bodu. I tato
námitka je proto nedůvodná.
[41] V návaznosti na obsah repliky stěžovatele Nejvyšší správní soud opakuje, že stavební
řízení není pokračováním územního řízení. Předmět obou těchto říz ení, tj. okruh otázek, které
se v nich řeší, je odlišný. Důsledkem této diference je zavedení věcné koncentrace námitek
účastníků řízení v §61 odst. 1 větě třetí starého stavebního zákona (viz rozsudek NSS ze dne
18. 12. 2008, čj. 1 Ao 4/2008 – 110, bod 45). Námitky, které se vztahují k předmětu územního
řízení, lze uplatnit pouze v tomto typu řízení, nikoliv v řízení navazujícím (tj. v daném případě
v řízení stavebním).
[42] Na závěr lze s ohledem na širší argumentaci stěžovatele podanou v jeho replice dodat,
že důvodem pro zrušení stavebního povolení nemůže být ani ta skutečnost, že územní
rozhodnutí bylo po nabytí právní moci stavebního povolení zrušeno. Zrušení stavebního
povolení pro tuto skutečnost brání zásada, dle níž soud vychází ze skutkového a právního stavu
ke dni vydání správního rozhodnutí (§75 odst. 1 s. ř. s.), zásada presumpce zákonnosti správních
aktů a zásada ochrany práv nabytých v dobré víře. Soudní řízení není prodloužením správního
řízení, v němž by bylo lze zohlednit skutečnosti, jež nově nastaly po vydání rozhodnutí,
ale retrospektivním přezkumem pravomocného správního rozhodnutí. Zrušení rozhodnutí, které
bylo podkladem pro vydání jiného rozhodnutí, je důvodem pro obnovu tohoto navazujícího
správního řízení (viz rozsudek NSS ze dne 4. 2. 2009, čj. 1 As 79/2008 – 128,
publ. pod č. 1815/2009 Sb. NSS). Procesní zásada obsažená v §75 odst. 1 s. ř. s. může být
prolomena pouze tehdy, jestliže by její aplikace vedla k porušení ústavně zaručeného hmotného
práva (rozsudek NSS ze dne 13. 6. 2008, čj. 2 As 9/2008 – 77, publ. pod č. 1684/2008 Sb. NSS).
To ovšem není tento případ. Aplikace §75 odst. 1 s. ř. s. v posuzovaném případě nevede
k aprobaci právního stavu, jímž by bylo porušeno ústavně zaručené právo hmotněprávní povahy,
které by příslušelo stěžovateli.
[43] Nelze hledat paralelu s případy, v nichž soud ruší správní rozhodnutí z toho důvodu,
že právní norma, na jejímž základě bylo vydáno, byla násle dně zrušena Ústavním soudem
pro neústavnost. Zásadním rozdílem je, že zatímco právní norma je výstupem legislativ ní
činnosti, správní rozhodnutí (např. územní rozhodnutí) je aktem aplikace právní normy. Zrušení
právní normy pro její protiústavnost zásadně brání její aplikaci v běžících správních i soudních
řízeních (viz rozsudek NSS ze dne 13. 3. 2008, čj. 5 Afs 7/2005 – 127). Zrušení správního
rozhodnutí jakožto aktu aplikace práva ovšem takovéto de facto retroaktivní následky nevyvolává
a neprolamuje účinky §75 odst. 1 s. ř. s. Zatímco aplikovaná právní norma tvoří bezpochyby
součást právního řádu, z něhož správní rozhodnutí vychází, v případě správního rozhodnutí,
které bylo podkladem pro vydání navazujícího rozhodnutí, tento závěr učinit nelze.
VI.B.
Soudní přezkum rozhodnutí o udělení výjimky dle §43 zákona o ochraně přírody a krajiny
[44] Stěžovatel se v žalobě domáhal přezkumu rozhodnutí ministra životního prostředí ze dne
14. 2. 2001, čj. M/100130/01- SRK/813/R-1057/00, jímž byl zamítnut rozklad proti rozhodnutí
Ministerstva životního prostředí. Tímto rozhodnutím byla osobě zúčastněné na řízení udělena
výjimka dle §43 zákona o ochraně přírody a krajiny ze zákazu stanoveného §26 odst. 1 písm. f)
tohoto zákona (zákaz stavět nové dálnice na území chráněné krajinné oblasti). Městský soud
ovšem odmítl přezkoumat na základě §75 odst. 2 s. ř. s. zákonnost tohoto rozhodnutí v řízení
o žalobě proti stavebnímu povolení, neboť se dle něho jedná o rozhodnutí, které není vyloučeno
ze samostatného přezkumu. Stěžovatel napadá uvedený právní názor soudu.
[45] Rovněž touto námitkou se Nejvyšší správní soud zabýval již v rozsudku čj. 1 As 6/2011 –
347 (cit. v bodě [36] shora, část VI.C.). Ani v tomto případě neshledal důvod odchýlit
se od právního názoru vysloveného v uvedeném rozsudku, a to i po zvážení obsahu repliky
stěžovatele.
[46] Stěžovatel argumentuje tím, že dle dobové judikatury bylo rozhodnutí o udělení výjimky
dle §43 zákona o ochraně přírody a krajiny vyloučeno ze samostatného soudního přezkumu.
Tento právní názor změnil až rozšířený senát NSS v usneseních ze dne 21. 10. 2008,
čj. 6 As 7/2005 – 97 a čj. 8 As 47/2005 – 86. Nový právní názor však dle stěžovatele nelze
aplikovat retroaktivně.
[47] V rovině správního procesu je rozhodnutí o udělení výjimky dle §43 zákona o ochraně
přírody a krajiny zcela nepochybně samostatným správním rozhodnutím, které vůči rozhodnutím
dle stavebního zákona představuje řetězící se správní rozhodnutí, nikoliv subsumovaný akt.
Nejvyšší správní soud dospěl v rozsudku čj. 1 As 6/2011 – 347 (cit. v bodě [36] shora) nicméně
k závěru, že nelze spolehlivě dovodit, zda by soudy považovaly v roce 2001 žalobu podanou proti
rozhodnutí o udělení výjimky dle §43 zákona o ochraně přírody a krajiny za přípustnou
(v podrobnostech viz body 76 – 78 cit. rozsudku). Jakékoliv současné úvahy by proto byly čirými
spekulacemi, k nimž se zdejší soud nehodlá uchýlit. Je nicméně nepochybné, že za akceptovatelné
lze považovat jen takové řešení, které by nevedlo k odmítnutí přístupu k soudu, a tedy denegatio
iustitiae.
[48] Nejvyšší správní soud uchopil posouzení této kasační námitky z jiného úhlu pohledu.
Rozhodnutí o udělení výjimky dle §43 zákona o ochraně přírody a krajiny nabylo účinnosti
v roce 2001. Bylo podkladem územního řízení, jak vyplývá z odůvodnění územního rozhodnutí
ze dne 26. 3. 2002. Námitky proti rozhodnutí o udělení výjimky tak bylo možné uplatnit
v územním řízení. Pokud snad v dané době nebyl možný samostatný soudní přezkum rozhodnutí
o udělení výjimky, jak tvrdí stěžovatel, nepochybně bylo možné napadnout žalobou územní
rozhodnutí a v jejím rámci se domáhat na základě §75 odst. 2 s. ř. s. soudního přezkumu
rozhodnutí o udělení výjimky. Výše označené rozhodnutí o udělení výjimky nicméně nebylo
podkladem stavebního řízení, ostatně ani žalovaný nevyjmenovává ve stavebním povolení toto
rozhodnutí o udělení výjimky mezi podklady, z nichž vycházel. Stěžovatel se z tohoto důvodu
nemohl domáhat jeho soudního přezkumu v rámci žaloby proti stavebnímu povolení na základě
§75 odst. 2 s. ř. s.
[49] Vazbu napadeného rozhodnutí o udělení výjimky a územního řízení ostatně podpořil sám
stěžovatel ve své replice, v níž poukazuje na to, že rozhodnutí o udělení výjimky úzce souvisí
s otázkou výběru koridoru dálnice D 8. Umístění stavby spadá přitom do předmětu územního
řízení (viz bod [37] shora). Stěžovatel dále tvrdí, že pokud by bylo rozhodnutí o výjimce zrušeno
před vydáním stavebního povolení, nebylo by možné posléze uvedené rozhodnutí vydat. K tomu
možno uvést, že taková situace v daném případě nenastala, stavební povolení bylo vydáno
v době, kdy rozhodnutí o udělení výjimky bylo v právní moci. Ze strany stěžovatele se tak jedná
pouze o spekulaci. S právním základem této argumentace se Nejvyšší správní soud neztotožňuje
(viz zejména body [47] a [48] shora).
[50] Smyslem §75 odst. 2 s. ř. s. je podrobit soudnímu přezkumu úkony, u nichž nejsou
splněny procesní podmínky pro jejich samostatné přezkoumání soudem. Bylo -li možné
rozhodnutí o výjimce přezkoumat na základě tohoto ustanovení v rámci žaloby proti územnímu
rozhodnutí, neexistuje žádný racionální důvod, proč by měl být připuštěn jeho soudní přezkum
i v souvislosti s žalobou proti stavebnímu povolení (tedy dvojí soudní přezkum).
[51] Městský soud správně odmítl přezkoumat zákonnost rozhodnutí ministra životního
prostředí ve věci udělení výjimky dle §43 zákona o ochraně přírody a krajiny. Námitka
je nedůvodná.
[52] Ani v tomto případě tak nemůže obstát související námitka stěžovatele podřaditelná
pod §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., dle níž se měl městský soud d opustit vady řízení, jelikož
si nevyžádal správní spis vztahující se k rozhodnutí o výjimce. Nejvyšší správní soud neshledal
v postupu městského soudu žádnou vadu. V situaci, kdy se soud nemohl věcně zabývat žalobním
bodem napadajícím zákonnost rozhodnutí o výjimce, nebylo povinností soudu opatřit si příslušný
spisový materiál. Rovněž tato námitka je tedy nedůvodná.
VI.C.
Porušení práva seznámit se s podklady pro vydání rozhodnutí a vyjádřit se k nim
[53] Ze správního spisu zjistil Nejvyšší správní soud následující skutečnosti. Územní
rozhodnutí obsahuje podmínku č. 45, kterou byla osobě zúčastněné na řízení uložena povinnost
předložit jako podklad pro stavební řízení program monitoringu životního prostředí. Stavební
řízení bylo zahájeno dne 27. 10. 2004. Rozhodnutím ze dne 23. 12. 2004 bylo řízení přerušeno
a osoba zúčastněná na řízení byla vyzvána k doplnění žádosti o vydání stavebního povolení.
Oznámením ze dne 2. 5. 2007 bylo rozhodnuto o pokračování stavebního řízení a současně bylo
nařízeno ústní jednání na den 7. 6. 2007. Účastníci řízení byli poučení o tom, že lze nahlédnout
do podkladů pro vydání rozhodnutí a že nejpozději při ústním jednání mohou účastníci upla tnit
své námitky. Stěžovateli bylo toto oznámení doručeno stejně jako ostatním účastníkům řízení
veřejnou vyhláškou.
[54] Dne 6. 6. 2007 byly žalovanému doručeny námitky stěžovatele, v nichž se uvádí: „Stavební
úřad zajistí soulad předložené DSP s podmínkami územního rozhodnutí, a to zejména (…) v bodě č. 45
(do DSP má být dle stanoviska EIA vložen program monitoringu – stavební úřad by měl doložit, zda tam
skutečně je).“
[55] Z prezenční listiny ústního jednání, které se konalo dne 7. 6. 2007 na Obecním úřadě
Velemín, plyne, že se jej nezúčastnila žádná osoba zastupující stěžovatele. Při ústním jednání byl
do správního spisu vložen program monitoringu životního prostředí. Žádná z těchto skutečností
není mezi účastníky řízení ani osobou zúčastněnou na řízení sporná.
[56] Dne 21. 6. 2007 bylo vydáno stavební povolení. V podmínce č. 42 tohoto povolení byla
osobě zúčastněné na řízení uložena povinnost postupovat v souladu s dokumentem označeným
jako Poklady pro zavedení systému environmentálního managementu pro stavbu. Tento
dokument byl součástí spisu od počátku. V podmínce č. 57 písm. g) byla uložena povinnost
zajistit funkčnost navrženého monitorovacího systému. Posledně uvedená podmínka byla
převzata ze stanoviska EIA a její obsah je nutno interpretovat ve spojení s tímto stanoviskem.
Oním monitorovacím systémem je tedy monitoring životního prostředí.
[57] Jelikož bylo stavební řízení zahájeno za účinnosti s tarého správního řádu (zákon
č. 71/1967 Sb.) a nebylo pravomocně skončeno do dne nabytí účinnosti nového správního řádu
(zákon č. 500/2004 Sb.), řídí se celé dle starého správního řádu (§179 odst. 1 nového správního
řádu). S ohledem na §190 odst. 3 nového stavebního zákona (zákon č. 183/2006 Sb.) se v celém
stavebním řízení postupovalo dle starého stavebního zákona (zákon č. 50/1976 Sb.).
[58] Dle §33 odst. 2 starého správního řádu je správní orgán povinen dát účastníkům řízení
možnost, aby se před vydáním rozhodnutí mohli vyjádřit k jeho podkladu i ke způsobu jeho
zjištění, popřípadě navrhnout jeho doplnění. Dle §61 odst. 1 věty druhé starého stavebního
zákona mohou účastníci řízení uplatnit své námitky nejpozději při ústním jednání. K později
uplatněným námitkám se nepřihlíží.
[59] Z obsahu správního spisu plyne, že žádost o vydání stavebního povolení předložená
osobou zúčastněnou na řízení nesplňovala podmínky územního rozhodnutí, neboť její součástí
nebyl program monitoringu životního prostředí. Stěžovateli je třeba dát za pravdu v tom,
že žalovaný měl v této situaci sám vyzvat osobu zúčastněnou na řízení k doplnění žádosti
v přiměřené lhůtě (§60 odst. 1 starého stavebního zákona).
[60] Je rovněž pravdou, že ústní jednání, s jehož konáním stavební zákon spojuje uplynutí
lhůty pro řádné uplatnění námitek, je možné z povahy věci nařídit až poté, co stavební úřad
shromáždil od žadatele všechny potřebné podklady. Do té doby není namístě nařizovat ústní
jednání, resp. spět do fáze těsně před vydáním rozhodnutí. Stavební úřad by měl namísto toho
působit na žadatele procesními prostředky, které mu svěřuje zejména §60 starého stavebního
zákona, v tom směru, aby byla předložena úplná dokumentace k žádosti o stavební povolení,
resp. aby byla uvedena do souladu s územním rozhodnutím. V tomto ohledu žalovaný v dané
věci selhal.
[61] Nelze se nicméně domnívat, jak zřejmě činí stěžovatel, že po nařízení jednání již není
možné doplňovat správní spis o další podklady pro vydání rozhodnutí. Zpravidla teprve
v okamžiku, kdy je nařízeno jednání, se účastníci řízení začnou seznamovat s doposud
shromážděnými podklady pro vydání rozhodnutí. Následně předkládají různá podání, činí
rozličné důkazní návrhy apod., které jsou ve smyslu §32 odst. 2 starého správního řádu rovněž
podkladem pro rozhodnutí. Za časté tak činí až přímo při ústním jednání. Z toho plyne,
že i po nařízení ústního jednání dochází k shromažďování dalších podkladů pro vydání
rozhodnutí (i ze strany žadatele o vydání stavebního povolení), a to až do ukončení ústního
jednání. Právo dle §33 odst. 2 starého správního řádu náleží všem účastníkům řízení, tedy
i žadateli o vydání stavebního povolení.
[62] Účelem seznámení se s podklady pro vydání rozhodnutí je možnost účastníka seznámit
se s obsahem správního spisu v době bezprostředně předcházející vydání rozhodnutí, tj. v době,
kdy mezi seznámením se s podklady a vydáním rozhodnutí již není správní spis o další důkazní
prostředky doplňován [rozsudek ze dne 26. 2. 2010, čj. 8 Afs 21/2009 – 243
(publ. pod č. 2073/2010 Sb. NSS)]. S ohledem na to, že účastníci stavebního řízení mohou
uplatňovat své námitky nejpozději při ústním jednání, musí stavební úřa d zajistit shromáždění
všech podkladů tak, aby se s nimi účastníci mohli seznámit před tímto okamžikem. Neučiní- li tak,
trpí řízení před ním vadou, která mohla mít vliv na zákonnost rozhodnutí [§76 odst. 1 písm. c)
s. ř. s.], a to bez ohledu na to, jaké konkrétní podklady byly do spisu doplněny po tomto
okamžiku či nakolik významné byly tyto podklady z pohledu správního orgánu (rozsudek NSS
ze dne 19. 8. 2009, čj. 5 As 2/2009 – 119 ve věci Stavební bytové družstvo České Budějovice).
[63] Stěžovatel v daném případě měl možnost seznámit se se všemi podklady pro vydání
rozhodnutí (včetně programu monitoringu životního prostředí) při ústním jednání, jehož
se ovšem nezúčastnil, ač mu bylo jeho konání řádně oznámeno. Stěžovatel přitom nemohl
s ohledem na povahu povolované stavby očekávat, že ústní jednání bude pouze formálním
úkonem. Nelze rovněž odhlédnout od toho, že správní rozhodnutí bylo vyhotoveno až 13 dní
po konání ústního jednání, během nichž mohl stěžovatel využít svého práva nahlížet do spisu
(§23 starého správního řádu), a seznámit se tak i přes svojí absenci na ústním jednání
s programem monitoringu životního prostředí.
[64] Lze tedy shrnout, že ačkoliv žalovaný postupoval ve stavebním řízení při shromažďování
podkladů pro vydání rozhodnutí krajně nevhodným způsobem (viz bod [60] shora), nebyl
stěžovatel zkrácen na svém právu seznámit se s podklady pro vydání rozhodnutí. Stěžovatel měl
možnost seznámit se s programem monitoringu životního prostředí při ústním jednání
a event. i kdykoliv poté až do dne vydání správního rozhodnutí.
[65] Od práva seznámit se s poklady pro rozhodnutí je ovšem třeba odlišovat právo vyjádřit
se k těmto podkladům. Obě uvedená práva se zpravidla realizují současně, nicméně ča sté jsou
i případy, kdy s ohledem na složitost věci není možné formulovat vyjádření k podkladům
či navrhnout jejich doplnění bezprostředně po seznámení se s nimi (srov. rozsudek NSS ze dne
13. 8. 2003, čj. 7 A 198/2000 – 51).
[66] Z obsahu správního spisu nelze dovodit, že by stěžovatel byl zkrácen na svém právu
vyjádřit se k podkladům pro vydání rozhodnutí (jmenovitě programu monitoringu životního
prostředí). Tento podklad byl vložen do spisu při ústním jednání, na němž se s ním stěžovatel
mohl seznámit. Rozhodnutí bylo vydáno až za 13 dní, během nichž se stěžovatel reálně mohl
vyjádřit k programu monitoringu životního prostředí, což však neučinil. Ani v rozkladu neuvedl
žádné věcné námitky proti tomuto podkladu pro vydání rozhodnutí. S ohledem na okolnosti
tohoto případu (tj. zejména okamžik založení programu monitoringu do spisu, rozsah
dokumentu a jeho vysoce odborně-technický charakter) by samozřejmě nebylo lze aplikovat §61
odst. 1 větu druhou starého stavebního zákona, podle něhož stavební úřad upozorní účastníky, že své
námitky mohou uplatnit nejpozději při ústním jednání, jinak že k nim nebude přihlédnuto .
[67] V této souvislosti je třeba poznamenat, že procesní práva nejsou samoúčelná, nýbrž slouží
k ochraně práv hmotných. V případě stěžovatele, který je občanským sdružením, jehož hlavním
předmětem činnosti je ochrana přírody a krajiny, pak procesní práva slouží k prosazování
veřejného zájmu na ochraně přírody a krajiny (srov. rozsudek NSS ze dne 4. 2. 2010,
čj. 7 As 2/2009 – 80, publ. pod č. 2061/2010 Sb. NSS).
[68] O zkrácení stěžovatele na jeho právu vyjádřit se k podkladům rozhodnutí by se jednalo
tehdy, pokud by se stěžovatel vyjádřil k programu monitoringu životního prostředí po ústním
jednání a žalovaný by odmítl zabývat se touto námitkou s odkazem na §61 odst. 1 větu druho u
starého stavebního zákona. Ovšem v situaci, kdy stěžovatel vůbec nevyužil relativně velkého
časového prostoru od ústního jednání do okamžiku vydání rozhodnutí k podání vyjádření
k podkladům rozhodnutí, nelze reálně hovořit o zkrácení stěžovatele na jeho procesním právu.
Zkrácení, o němž detailně hovoří stěžovatel v kasační stížnosti, je pouze hypotetické,
ve skutečnosti k němu nedošlo.
[69] Stěžovatelem uváděná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu na tuto otázku
nedopadají. V rozsudku ze dne 21. 4. 2010, čj . 6 As 46/2009 – 104, posuzovat soud případ, kdy
účastník řízení, jenž podal rozklad, nebyl uvěd omen o shromáždění podkladů pro vydání
rozhodnutí o rozkladu (vyjádření stavebníka k rozkladu), a nebylo mu tak umožněno vyjádřit
se k tomuto pokladu před vydáním rozhodnutí o rozkladu. Soud v tomto rozhodnutí akcentoval
tu skutečnost, že osoba podávající rozklad nemůže sama od sebe (tj. bez sdělení ze strany
správního orgánu) vědět, kdy bude ukončeno shromažďování podkladů, a tedy kdy se může
seznámit s podklady pro rozhodnutí a vyjádřit se k nim. V nyní posuzovaném případě však bylo
stěžovateli sděleno, že dne 7. 6. 2007 proběhne ústní jednání, při němž mohou být předloženy
další podklady pro vydání rozhodnutí, a že až do té doby lze uplatňovat námitky. Stěžovateli tedy
bylo známo, že teprve dne 7. 6. 2007 při ústním jednání bude definitivně ukončeno
shromažďování podkladů. Další rozhodnutí, na nějž stěžovatele poukazuje – tj. rozsudek NSS
ze dne 6. 8. 2009, čj. 9 As 88/2008 – 301, se týká zcela odlišných otázek. Lze samozřejmě
souhlasit se stěžovatelem, že stavební úřad má hrát ve stavebním řízení aktivní roli (viz k tomu
bod [60] shora).
[70] Námitka je nedůvodná.
VII.
Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení
[71] S ohledem na shora uvedené dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost
je nedůvodná, a proto ji dle §110 odst. 1 věty druhé s. ř. s. zamítl.
[72] O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl soud v souladu s §60 odst. 1 ve spojení
s §120 s. ř. s. Stěžovatel neměl ve věci úspěch, a proto nemá právo na náhradu nákladů řízení.
[73] Žalovaný sice v řízení úspěšný byl, nicméně náklady na zastoupení ústředního orgánu
státní správy advokátem v soudním řízení správním nelze považovat za důvodně vynaložené.
Z toho důvodu soud aplikoval §60 odst. 7 s. ř. s. a nepřiznal žalovanému náhradu nákladů
právního zastoupení (viz podrobně rozsudek NSS ze dne 26. 4. 2007, čj. 6 As 40/2006 – 87,
publ. pod č. 1260/2007 Sb. NSS ). Mimo nákladů právního zastoupení pak Nejvyšší správní soud
neshledal žádné náklady, které by přesáhly náklady běžné úřední činnosti, a proto rozhodl,
že žalovanému náhradu nákladů řízení nepřiznává.
[74] Osoba zúčastněná na řízení má dle §60 odst. 5 s. ř. s. právo na náhradu jen těch nákladů,
které jí vznikly v souvislosti s plněním povinnosti, kterou jí soud uložil. V tomto řízení však
nebyla osobě zúčastněné na řízení uložena žádná povinnost, a proto Nejvyšší správní soud
rozhodl, že nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 8. září 2011
JUDr. Josef Baxa
předseda senátu