ECLI:CZ:NSS:2011:1.AS.86.2011:50
sp. zn. 1 As 86/2011 - 50
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Kaniové
a soudců JUDr. Marie Žiškové a JUDr. Josefa Baxy v právní věci žalobce: Lesostavby Frýdek-
Místek a. s., se sídlem Slezská 2766, Frýdek-Místek, zastoupeného JUDr. Kamilem Halatou,
advokátem se sídlem Metylovice 429, proti žalovanému Ministerstvu životního prostředí,
se sídlem Vršovická 65, Praha 10, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 15. 2. 2008,
č. j. 580/29/ENV/08, sp. zn. 000372/A-10, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku
Městského soudu v Praze ze dne 24. 2. 2011, č. j. 9 Ca 140/2008 - 27,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Rozhodnutím ze dne 5. 11. 2007 Česká inspekce životního prostředí, oblastní inspektorát
Ostrava (dále jen „ČIŽP“) uložila žalobci postupem podle §88 odst. 1 písm. e) zákona
č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny (dále jen „zákon o ochraně přírody a krajiny“),
pokutu ve výši 175 000 Kč, za porušení §50 odst. 2 cit. zákona. Toho se měl žalobce dopustit
tím, že při provádění stavebních prací na stavbě HB Frýdlantská Ondřejnice v ř. km 1,42730 –
2,67850 v k. ú. Čeladná v období od 25. 10. 2005 do 6. 12. 2005 bez pravomocného rozhodnutí
o udělení výjimky orgánem ochrany přírody škodlivě zasáhl do biotopu a tím rušil v rozhodnutí
uvedené zvláště chráněné druhy živočichů (rak říční, vydra říční, vranka pruhoploutvá a ledňáček
říční). Žalovaný k odvolání žalobce změnil rozhodnutí správního orgánu prvního stupně tak,
že časové období, v němž mělo dojít ke spáchání správního deliktu, vymezil „ke dni 6. 12. 2005
prokazatelně“, a dále snížením uložené pokuty na částku 125 000 Kč. Ve zbývající části
rozhodnutí ČIŽP potvrdil. Žalobu podanou proti rozhodnutí odvolacího správního orgánu
zamítl Městský soud v Praze (dále jen „městský soud“) v záhlaví specifikovaným rozsudkem,
proti němuž brojí žalobce (dále též „stěžovatel“) kasační stížností.
[2] Městský soud v odůvodnění napadeného rozsudku vyložil úpravu obsaženou
v §88 odst. 1 písm. e) zákona o ochraně přírody a krajiny jako dostatečně určitou a umožňující
postihovat za předmětný delikt rovněž realizátory stavebních akcí, nikoliv pouze jejich investory.
Sankční povinnost dle uvedeného ustanovení je primárně odvozena od činnosti,
tj. od protiprávního jednání spočívajícího v nedovoleném zasahování do přirozeného vývoje
zvlášť chráněných živočichů, nikoliv od povinnosti opatřit si výjimku podle §56 téhož zákona.
Vzhledem k tomu, že žalobce nepopíral, že škodlivě zasáhl do biotopu, správní orgány
nepochybily, jestliže jej za toto jednání sankcionovaly. Dle §50 cit. zákona tíží každého povinnost
škodlivě nezasahovat do přirozeného vývoje zvlášť chráněných živočichů. Žalobce tak byl
povinen zjistit si, zda při jím vyvíjené činnosti nemůže dojít k takovému zásahu, a v závislosti
na učiněném zjištění si ověřit (např. projednáním se zadavatelem), zda již byla výjimka podle §56
uvedeného zákona udělena, případně se dohodnout na tom, kdo udělení výjimky obstará.
Městský soud neshledal důvodnými ani žalobcovy námitky, dle nichž postup při zadávání
veřejných zakázek vylučuje případnou sankční odpovědnost uchazeče o zakázku, neboť ten nemá
povinnost ani znalosti ke zpracování studií o existenci a zásazích do biotopů.
II. Kasační stížnost a vyjádření žalovaného
[3] Stěžovatel v kasační stížnosti zejména namítá, že nemohl porušit §50 odst. 2 zákona
o ochraně přírody a krajiny, protože nebylo jeho povinností obstarat si udělení výjimky dle §56
téhož zákona. Argumentuje tím, že úprava obsažená v zákoně o ochraně přírody a krajiny
je místy velmi neurčitá, přičemž takto nejasné je právě i řešení otázek, kdo má povinnost požádat
o udělení výjimky podle uvedeného ustanovení a koho stíhá deliktní odpovědnost podle §88 cit.
zákona v případech, kdy jedna osoba jedná na základě objednávky druhé osoby. Stěžovatel
se kloní k výkladu, podle nějž by v případě investičních akcí měla uvedená odpovědnost
postihovat pouze investora (zadavatele), nikoli realizátora akce.
[4] Stěžovatel poukázal na §1, §4 odst. 2 a §67 zákona o ochraně přírody a krajiny s tím,
že výslovně zmiňují úlohu vlastníků a správců pozemků při ochraně krajiny, respektive investorů,
kterými jsou však zpravidla vlastníci či správci pozemku. Dle stěžovatele jsou to právě vlastníci
(správci), u nichž lze předpokládat znalost relevantních informací o krajině, do které mají být
provedeny zásahy, a mohou tak nejlépe vyhodnotit potenciální rizika plynoucí z těchto zásahů.
Ustanovení §4 odst. 2 uvedeného zákona se sice vztahuje k jinému chráněnému prvku
(k tzv. významnému krajinnému prvku), avšak jde o ustanovení analogické §56 cit. zákona. Totéž
má platit i pro §67 uvedeného zákona, který vypočítává povinnosti investorů, mezi něž patří
zajištění provedení přírodovědného průzkumu dotčených pozemků. Realizátor žádnou takovou
zákonem stanovenou povinnost nemá.
[5] Dle stěžovatele je investor nejlépe vybaven k podávání žádostí o udělení výjimek
na základě §56 zákona o ochraně přírody a krajiny také proto, že nelze rozumně předpokládat,
že by realizátor akce mohl za obvyklých okolností doložit splnění zákonných podmínek nutných
k jejímu udělení. Takový realizátor bývá zřídkakdy místní podnikatel, často se jedná o zahraniční
subjekty, které mohou jen stěží dokládat, že je dán veřejný zájem výrazně převažující nad zájmem
ochrany přírody, či že neexistuje jiné uspokojivé řešení. Navíc pokud se jedná o veřejnou zakázku
(což je i posuzovaný případ), pak by měl realizátor na provedení biologického průzkumu
a případné získání výjimky nejvýše 30 dnů. Podle stěžovatele by tak v případech, kdy jedná
realizátor na popud investora, byla daleko logičtější odpovědnost investora.
[6] Stěžovatel dále poukázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 3. 2009, č. j.
9 As 50/2008 - 64 (všechna zde uváděná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná
na www.nssoud.cz). V duchu logiky daného judikátu pak stěžovatel konstatoval, že by jej nikdy
nenapadlo provádět „na vlastní pěst“ předmětné stavební práce. Možnost realizace této akce
„vysoutěžil“ ve výběrovém řízení, pokud by v něm zvítězil jiný účastník, realizoval by akci on.
Ve smlouvě o dílo uzavřené mezi stěžovatelem a investorem, ani v dalších dokumentech nebyla
žádná zmínka o tom, že by bylo nutno žádat o výjimku kvůli chráněným živočichům.
Z pozdějších vyjádření investora je zřejmé, že např. o výskytu raků nevěděl ani on; „Jak to tedy měl
tušit žalobce?“. Neprodleně po zjištění výskytu chráněných živočichů na staveništi podal investor
žádost o výjimku a ta mu byla udělena. Investorem je zde subjekt Lesy České republiky, s. p.,
jakožto správce toků na základě povinnosti stanovené mu v §47 zákona č. 254/2001 Sb.,
o vodách a o změně některých zákonů (dále jen „vodní zákon“). Ten je zde tedy nositelem onoho
veřejného zájmu, o němž hovoří ustanovení §56 zákona o ochraně přírody a krajiny, nikoli
stěžovatel jako podnikatel, který provádí svou činnost za účelem zisku. Proto by měl o výjimku
žádat investor.
[7] Vyřešení problému, který vyvstal v nynější věci, má dle stěžovatele zásadní
celospolečenský význam. Jedná se totiž o přípravu a realizaci investičních akcí, které se nějak
dotýkají či mohou dotýkat přírody (tedy téměř všechny investiční akce). Takové akce se v praxi
realizují tak, že investor akci připraví, pak vyhlásí výběrové řízení, z nějž vzejde její realizátor.
Uchazeči výběrového řízení přitom předpokládají, že investor má (zejména v rámci územního
a stavebního řízení) vyřešeny veškeré „povolovací a jiné administrativní problémy“, a s tímto
předpokladem zpracují nabídku (zejména z hlediska ceny a časového harmonogramu investiční
akce). Pokud by byl tento předpoklad mylný, znamenalo by to, že by každý uchazeč o zakázku
musel na své náklady zpracovat studie, zda realizací díla nedojde k případnému porušení právních
předpisů z hlediska ochrany životního prostředí. V případě veřejných zakázek by měli uchazeči
na zpracování studií i zajištění výjimek velice krátkou dobu. Protože uchazečů o zakázky bývá
mnoho, zpracovávaly by se tytéž studie a vyřizovaly tytéž výjimky paralelně, což by vedlo pouze
„ke zvýšení zaměstnanosti u tvůrců takových studií a úředníků příslušných úřadů“. Zbytečně vynaložené
náklady by mohly dosáhnout až řádů miliard Kč, nadto by došlo k prodloužení trvání veškerých
investičních akcí. Podle stěžovatele je „v oboru“ o případ velký zájem, protože se může stát
významným precedentem.
[8] Stěžovatel konečně také požádal o přiznání odkladného účinku kasační stížnosti s tím,
že zaplacení částky 125 000 Kč by v současné krizové situaci (panující zejména ve stavebnictví)
pro něj znamenalo nemalou újmu a znesnadnilo by jeho další podnikání. O této žádosti však
Nejvyšší správní soud samostatně nerozhodoval, neboť bezprostředně po předložení spisu
městským soudem a po vykonání nezbytných procesních úkonů rozhodl přímo ve věci samé.
[9] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti odkázal na odůvodnění svého rozhodnutí
a na vyjádření k žalobě s tím, že se zde již podrobně vypořádal se všemi nyní uplatňovanými
námitkami. Navrhl tak zamítnutí kasační stížnosti. Opodstatněným neshledal ani požadavek
na přiznání odkladného účinku.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[10] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek městského soudu v rozsahu
kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů (§109 odst. 2, 3 s. ř. s) a dospěl k závěru,
že kasační stížnost není důvodná.
[11] Jak vyplývá ze shora provedené rekapitulace projednávané věci, mezi účastníky řízení není
sporu ohledně skutkových okolností případu, nýbrž toliko o jeho právním posouzení. Proto také
stěžovatel v kasační stížnosti de facto uplatňuje jedinou kasační námitku vyjádřenou dílčími
argumenty, jenž míří do nesprávného právního posouzení jeho odpovědnosti za správní delikt
městským soudem i správními orgány /důvod podle §103 odst. 1 písm. a) a b) zákona
č. 150/2002 Sb., soudní řád správní; dále jen „s. ř. s.“/.
III.A Správní delikt podle §88 odst. 1 písm. e) zákona o ochraně přírody a krajiny
[12] Stěžovatel byl v projednávané věci sankcionován na základě §88 odst. 1 písm. e) zákona
o ochraně přírody a krajiny, podle nějž orgán ochrany přírody „uloží pokutu až do výše 1 000 000 Kč
právnické osobě nebo fyzické osobě při výkonu podnikatelské činnosti, která se dopustí protiprávního jednání tím,
že usmrcuje nebo chová ptáky s výjimkou těch, kteří mohou být loveni, nebo zvláště chráněné živočichy
bez povolení, anebo jinak nedovoleně zasahuje do jejich přirozeného vývoje“. Stěžovatel nepopírá, že zasáhl
do biotopu několika zvláště chráněných druhů živočichů (a tím i do jejich přirozeného vývoje),
aniž by k tomu měl udělenu potřebnou výjimku. Namítá však, že tím, kdo může být v případě
realizace investičních akcí odpovědným podle uvedeného ustanovení, je pouze zadavatel
(investor), nikoli realizátor akce.
[13] K tomu je třeba předně uvést, že odpovědnost vznikající na základě §88 cit. zákona,
je odpovědností objektivní; obdobně je tomu ostatně i v případě deliktní odpovědnosti
právnických osob a jim naroveň postavených fyzických osob při výkonu podnikání, vznikající
na základě řady dalších předpisů z oblasti správního práva. Jestliže je odpovědnost za určitý delikt
objektivní, pak se jedná o odpovědnost za následek, tj. bez ohledu na zavinění. Znamená to,
že otázka zavinění se vůbec nezkoumá. Zkoumá se zejména naplnění obligatorních znaků
objektivní stránky v dané věci dotčené skutkové podstaty, kterými jsou jednání, následek
a příčinná souvislost mezi nimi. Příčinná souvislost – kauzální nexus – je vztah mezi protiprávním
jednáním jako příčinou a škodlivým následkem, který je právě tímto jednáním vyvolán. Ve shodě
s doktrínou je přitom jednání příčinou následku pouze tehdy, jestliže by následek bez tohoto
jednání nenastal buď vůbec, anebo by bez něho nenastal takovým způsobem, jakým konkrétně
nastal.
[14] Jak uvedl správní orgán prvního stupně ve svém rozhodnutí, stěžovatel při provádění
stavebních prací škodlivě zasáhl do biotopu, a tím rušil specifikované zvláště chráněné druhy
živočichů, a zasáhl do jejich přirozeného vývoje bez pravomocného rozhodnutí o udělení výjimky
vydaného orgánem ochrany přírody, čímž porušil §50 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny.
[15] Podle §50 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny „je zakázáno škodlivě zasahovat
do přirozeného vývoje zvláště chráněných živočichů, zejména je chytat, chovat v zajetí, rušit, zraňovat
nebo usmrcovat. Není dovoleno sbírat, ničit, poškozovat či přemisťovat jejich vývojová stádia nebo jimi užívaná
sídla. Je též zakázáno je držet, chovat, dopravovat, prodávat, vyměňovat, nabízet za účelem prodeje nebo výměny“.
[16] Zákon o ochraně přírody a krajiny pak v §56 odst. 1 normuje: „Výjimky ze zákazů
u památných stromů a zvláště chráněných druhů rostlin, živočichů a nerostů podle §46 odst. 2, §49, 50 a §51
odst. 2 může v případech, kdy jiný veřejný zájem výrazně převažuje nad zájmem ochrany přírody, povolit orgán
ochrany přírody“. Zákon však již nestanoví, komu přísluší o toto povolení žádat.
[17] Pro škodlivé zasahování do přirozeného vývoje zvláště chráněných živočichů tedy podle
citovaných ustanovení platí, že má-li být vůbec připuštěno, pak může být učiněno pouze
s povolením orgánu ochrany přírody. Proto každý, a je lhostejné, zda to bude investor, realizátor
či jakákoli třetí osoba, kdo škodlivě zasáhne, aniž by to orgán ochrany přírody povolil,
do přirozeného vývoje zvláště chráněných živočichů, dopustí se jednání naplňujícího skutkovou
podstatu přestupku podle §88 odst. 1 písm. e) zákona o ochraně přírody a krajiny.
[18] Stěžovatel nesprávně interpretuje rozhodnutí ČIŽP, pokud v kasační stížnosti dovozuje,
že „v rozhodnutí o uložení pokuty je uvedeno, že žalobce porušil §50 odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb., protože
v období od 25. 10. 2004 do 6. 12. 2005 neměl k zásahu do biotopu zvlášť chráněných druhů rozhodnutí
o udělení výjimky podle §56 zákona. Uvedenou skutečnost žalobce nepopírá a nikdy nepopíral, zpochybňuje
ovšem to, že bylo povinností žalobce si toto rozhodnutí opatřit“ (zvýraznění provedl NSS). ČIŽP stěžovateli
uložila pokutu, jelikož porušil §50 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny tím, že škodlivě
zasáhl do přirozeného vývoje zvláště chráněných živočichů. Skutečnost, že neexistovalo povolení
k takovému zásahu znamená, že byl naplněn jeden ze znaků skutkové podstaty správního deliktu
podle §88 odst. 1 písm. e) zákona o ochraně přírody a krajiny, tedy nedovolenost zásahu. ČIŽP
stěžovatele nesankcionovala za neobstarání si povolení k zásahu, nýbrž za tento nedovolený
škodlivý zásah. Zákon o ochraně přírody a krajiny ani neobsahuje samostatnou skutkovou
podstatu, jež by odrážela porušení povinnosti podle §56 tohoto zákona, a proto za ni nemohl být
stěžovatel postižen. Pokud by zákonodárce v zákoně zakotvil i skutkovou podstatu „neobstarání
si povolení“, bylo by jinou otázkou, kdo je v takovém případě odpovědný. Odpověď na tuto
otázku je však pro posouzení projednávaného případu nepodstatná.
[19] Rozporuje-li tedy stěžovatel, že to nebyl on, kdo musel žádat o povolení podle §56
zákona o ochraně přírody a krajiny, jedná se o námitku pro posouzení odpovědnosti za správní
delikt podle §88 odst. 1 písm. e) tohoto zákona irelevantní, neboť za tento delikt
je sankcionována osoba, jež do přirozeného vývoje zvláště chráněných živočichů škodlivě
zasáhla, nikoli ta, které příslušelo obstarat povolení podle §56 zákona o ochraně přírody
a krajiny. Stejně tak skutečnost, že následně orgán ochrany přírody povolení vydal, nic nemění
na tom, že bylo jasně prokázáno, že stěžovatel ve vymezeném rozsahu spáchal předmětný správní
delikt.
[20] I kdyby zákon (obdobně jako je tomu u vlastníků např. při vydávání povolení ke kácení
dřevin stojících mimo les podle §8 odst. 3 vyhlášky ministerstva životního prostředí
č. 395/1992 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení zákona České národní rady
č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny) ukládal požádat o příslušné povolení investorovi,
nemohl by být v nyní projednávaném případě za přestupek podle §88 odst. 1 písm. e) zákona
o ochraně přírody a krajiny sankcionován, neboť to nebyl on, kdo nedovoleně zasáhl do biotopu
(tato skutečnost není mezi účastníky řízení sporná). Samozřejmě je možné představit si situaci
(srov. bod 27 a násl.), kdy by mohla nastoupit deliktní odpovědnost realizátora i investora, a to
například pokud by uvedené práce prováděli oba, resp. zaměstnanci obou subjektů, či kdy
by zaměstnanci investora na místě samém řídili práce či dávali pokyny k provádění prací
prováděných realizátorem. Tak tomu však v daném případě nebylo.
[21] K výše uvedeným závěrům ostatně dospěl i městský soud, jestliže uvedl, že sankční
odpovědnost podle §88 odst. 1 písm. e) zákona o ochraně přírody a krajiny je odvozena
od protiprávního jednání spočívajícího v nedovoleném zasahování do přirozeného vývoje zvláště
chráněných živočichů bez povolení, nikoli od povinnosti opatřit si výjimku podle §56 zákona
o ochraně přírody a krajiny. S takovým posouzením se Nejvyšší správní soud naprosto ztotožňuje
a má proto za to, že ze strany městského soudu nedošlo v předcházejícím řízení k nesprávnému
posouzení této právní otázky.
III.B Povinnosti investora podle §67 zákona o ochraně přírody a krajiny
[22] Nepřípadný je odkaz stěžovatele na §67 zákona o ochraně přírody a krajiny. Ten sice
stanoví povinnosti v případě zamýšlené výstavby investorovi, toto hmotněprávní ustanovení však
nenachází odraz v žádné sankční normě podle zákona o ochraně přírody a krajiny, tím spíše
proto nelze uvažovat při nesplnění těchto povinností o postihu investora podle §88 odst. 1
písm. e) tohoto zákona. Nejvyšší správní soud v každém případě považuje takovou legislativní
konstrukci přinejmenším za problematickou. Zákon zde nedůsledně na jedné straně (§67) ukládá
investorovi přesně stanovené povinnosti, z jejich nesplnění však nevyvozuje žádné sankční
postihy. Obdobná je situace i v případě §56 cit. zákona, jenž stanoví (nekonkrétnímu subjektu)
povinnost obstarat si povolení k nedovolenému škodlivému zásahu do zájmů chráněných
zákonem o ochraně přírody a krajiny, skutkovou podstatu správního deliktu však tvoří až sám
nepovolený zásah, nikoli porušení povinnosti obstarat si povolení. Takové nastavení deliktní
odpovědnosti v zásadě brání uplatňování její preventivní funkce (srov. III.D).
[23] Městský soud správně vyložil, že §67 se vztahuje k zájmům chráněným podle části druhé,
třetí a páté zákona o ochraně přírody a krajiny, Nejvyšší správní soud má však na rozdíl
od městského soudu za to, že zájem na ochraně zvláště chráněných živočichů je také zájmem
chráněným podle části druhé zákona o ochraně přírody a krajiny, která obsahuje ustanovení
o obecné ochraně rostlin a živočichů (§5 cit. zákona). To ovšem nic nemění na skutečnosti,
že správní orgány nemohly konstatovat odpovědnost investora, jelikož ten svým jednáním
nenaplnil znaky skutkové podstaty správního deliktu podle §88 odst. 1 písm. e) zákona o ochraně
přírody a krajiny. Případné porušení povinností investora podle §67 tohoto zákona by muselo
být předmětem jiného řízení. I tuto otázku tak žalovaný a městský soud posoudily správně.
[24] S městským soudem lze taktéž souhlasit, že §1 zákona o ochraně přírody a krajiny
vymezuje jeho účel; toto ustanovení lze jistě použít jako interpretační vodítko pro výklad zákona,
nikoli však pro stanovení konkrétního subjektu odpovědného za správní delikt. Stejně tak lze
aprobovat výklad městského soudu, že §4 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny upravuje
obecně povinnosti při ochraně významného krajinného prvku. Kasační soud odmítá přístup,
jehož pomocí by na základě použití §4 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny měla být
odpovědnost za správní delikt rozšířena i na jiné osoby, než na ty, jež provedly škodlivý zásah
do přirozeného vývoje zvláště chráněných živočichů. Tyto námitky stěžovatele jsou proto
nedůvodné.
III.C Soukromoprávní ujednání a odpovědnost za správní delikty
[25] Nepřiléhavá je i námitka stěžovatele, že možnost realizace jím provedených prací
„vysoutěžil“ ve výběrovém řízení a že ve smlouvě ani v dalších dokumentech nebyla žádná
zmínka o tom, že by bylo nutno žádat o nějakou výjimku kvůli chráněným živočichům. Nejvyšší
správní soud má za to, že stěžovatel jako stavební profesionál musí počítat s možností zásahů
do zájmů chráněných zákonem o ochraně přírody a krajiny (jak ostatně sám uvádí –
při investičních akcích se tomu tak stává zcela běžně) a musí být obeznámen s platnou úpravou,
která je, jak sám konstatuje, značně problematická a nepřesná, proto je na něm, aby se případně
sám informoval u příslušného orgánu ochrany přírody o tom, zda bylo příslušné povolení
vydáno, či zda by mělo být vzhledem k plánovaným zásahům vydáno, popřípadě korigovat
neblahé následky v případě absence příslušných povolení soukromoprávním ujednáním
s investorem. Pokud tak neučinil a spoléhal na to, že investor měl vyřešena všechna veřejnoprávní
povolení, nemůže tuto situaci hojit před správními soudy.
[26] Jak vyplývá z ustálené judikatury správních soudů, objektivní odpovědnosti v oboru práva
veřejného se nelze zásadně vyhnout poukazem na smluvní ujednání mezi účastníky
soukromoprávního (obchodního) vztahu a na porušení smluvních povinností ze strany druhého
účastníka smlouvy (srov. rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 23. 9. 1994, č. j. 6 A 197/93 -
18; rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 22. 1. 1999, č. j. 3 A 23/98 - 17 či rozsudek
Vrchního soudu v Praze ze dne 14. 1. 1997, č. j. 7 A 185/94 - 23, v němž soud vyložil, že „právní
úprava odpovědnosti za správní delikty právnických osob či fyzických osob spadá do oblasti práva veřejného; jejím
cílem je zajistit dodržování povinností stanovených zákonem na ochranu hodnot, na jejichž vytváření a ochraně
je veřejný zájem, a postihovat protiprávní jednání, jež je v rozporu se zájmy společnosti, je společensky škodlivé
nebo nebezpečné. Odpovědnosti za správní delikt v oboru práva veřejného se nelze zásadně vyhnout poukazem
na smluvní či jiné ujednání mezi účastníky soukromoprávního vztahu ani poukazem na porušení povinnosti
ze strany jiného subjektu.“) Obdobně se vyjadřuje i právní teorie: „Důsledky porušení závazkového vztahu
je možné řešit pouze z hlediska úpravy odpovědnosti plynoucí ze smluvního vztahu. Nelze je hodnotit ve správním
řízení a nejsou způsobilé mít v řízení o uložení sankce právní důsledky. Za odpovědného je tedy orgány ochrany
životního prostředí považován „ten, kdo drží pilu“. (Langrová, V. Právní odpovědnost za správní delikty
v ochraně životního prostředí. In: České právo životního prostředí, roč. 2004, č. 2, s. 53).
[27] K této otázce se vyjádřil i zdejší soud, a to například v rozsudku ze dne 22. 1. 2009, č. j.
9 As 26/2008 – 73, ve kterém se jednalo o otázku deliktní odpovědnosti za pokácení dřevin
stojících mimo les bez povolení ve smyslu §8 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny. Toto
pokácení provedla fyzická osoba při výkonu podnikatelské činnosti na objednávku obce
a domáhala se následně zproštění odpovědnosti za přestupek podle §88 odst. 1 písm. c) zákona
o ochraně přírody a krajiny. Zdejší soud konstatoval, že „žalobce, jakožto fyzická osoba podnikající
podle živnostenského zákona, jehož předmětem podnikání je mimo jiné činnost související s pěstováním lesa
a těžbou dřeva, by si měl být vědom povinností a zejména pak povolení, jež si musí jako odpovědná osoba opatřit
nebo mít k dispozici a v případě, že tak neučiní a nesplní tak své povinnosti, musí za toto své jednání nést
odpovědnost. Nejvyšší správní soud proto na základě výše uvedeného konstatuje, že shora zmíněný nekompetentní
postup orgánů Obce Rudíkov a Obce Vlčatín je nezbytné zohlednit z hlediska výše uložené pokuty, a nikoliv
z hlediska posouzení samotného naplnění skutkové podstaty správního deliktu dle ust. §88 odst. 1 písm. c)
zákona o ochraně přírody a krajiny.“ Nejvyšší správní soud má za to, že závěry uvedené v citovaném
rozsudku devátého senátu lze vztáhnout i na nyní projednávaný případ. Odvolávání
se na nedostatečnosti ve smlouvě mezi stěžovatelem a zadavatelem prací či na nemožnost ověřit
si, zda jsou pro provedení objednaných zásahů potřebná povolení správních orgánů nemohou
žádným způsobem ovlivnit závěry o odpovědnosti stěžovatele za spáchaný správní delikt.
III.D Odpovědnost za správní delikty podle zákona o ochraně přírody a krajiny
[28] Nejvyšší správní soud považuje za nutné, v souvislosti s úvahami stěžovatele ohledně
rozložení deliktní odpovědnosti mezi zadavatele a zhotovitele, učinit obecnější poznámku
k problematice odpovědnosti v oblasti práva životního prostředí, resp. správních deliktů jako
celku.
[29] Předpokladem prosazování a fungování práva nejen v oblasti práva životního prostředí
je precizní vymezení a stanovení primární povinnosti v zákoně a následné přesné zakotvení
deliktní odpovědnosti (srov. Damohorský, M. K některým problémům správních deliktů na úseku ochrany
životního prostředí. Životní prostředí a právo. In: AUC Iuridica, roč. 1999, č. 3-4, s. 50.). Deliktní
odpovědnost v právu životního prostředí by měla plnit zejména funkci preventivní
a kompenzační. Právě funkce preventivní se v právu životního prostředí musí uplatňovat
o to výrazněji, neboť následky protiprávního jednání v této oblasti jde mnohdy odstranit pouze
stěží. Preventivní funkce odpovědnosti odráží i jedny ze základních principů práva životního
prostředí – princip odpovědnosti původce a princip prevence.
[30] Nejvyšší správní soud souhlasí se stěžovatelem, že úprava odpovědnosti v zákoně
o ochraně přírody a krajiny je v mnoha ohledech problematická a doktrína i judikatura shodně
zastávají názor, že ve své současné podobě často nenaplňuje své základní funkce. Jak už zdejší
soud naznačil výše, prvním z problémů je fakt, že porušení některých hmotněprávních norem
zákona o ochraně přírody a krajiny nenachází svůj odraz v normách sankčních (srov. §67 a §56
zákona o ochraně přírody a krajiny). Dalším problémem, jež vyvstal i v nyní projednávaném
případě, je nejasné rozhraničení odpovědnosti v případech, kdy lze uvažovat o více osobách
jako pachatelích správního deliktu. V projednávaném případě se konkrétně jedná o rozdělení
odpovědnosti mezi investora (resp. zadavatele prací či vlastníka pozemků nebo porostů)
a realizátora (resp. zhotovitele či jiné osoby, jež provádějí zásahy na základě ujednání
se zadavatelem).
[31] Řešení tohoto „problému“, jak konstatuje stěžovatel, jistě má celospolečenský význam,
neboť neefektivní nastavení právní odpovědnosti právě v právu životního prostředí nesvědčí
účinné ochraně životního prostředí, ani spravedlivému rozložení odpovědnosti mezi subjekty
vystupující v procesech podle zákona o ochraně přírody a krajiny. Na rozdíl od úpravy
trestněprávní, neumožňují normy uplatňované při správním trestání zvažovat odpovědnost
spolupachatele, případně návodce či organizátora, jak je tomu při trestání soudním. Absence
obecného předpisu, jež by upravoval obdobné instituty i v oblasti správních deliktů,
pak způsobuje nemožnost zohlednění skutečnosti, že se na jejich spáchání mohlo různým
způsobem podílet vícero osob. Tento náhled se objevuje i v právní teorii: „Důvodem existence sporné
právní otázky, tedy zda je odpovědný „ten, kdo držel pilu“ (resp. jiné deliktně významné jednání vlastním jménem
fakticky provedl – zhotovitel díla), nebo „ten, kdo deliktně významné jednání inicioval“ (zadavatel díla), případně
oba, je absence trestnosti účastenství (organizátorství, návod, pomoc) v oblasti správního trestání (na rozdíl od
trestního práva). Zákon č. 114/1992 Sb. přitom ve většině případů neobsahuje skutkovou podstatu přestupku
nebo jiného správního deliktu dopadající přímo na jednání zadavatele prací. Spíše výjimečným případem,
kdy takovou skutkovou podstatu obsahuje, je např. nesplnění ohlašovací povinnosti určené zákonem (§87 odst. 1
písm. e), §88 odst. 1 písm. h) zákona č. 114/1992 Sb.)“ (Jelínková, J. Komu uložit za sankci za delikt podle
zákona o ochraně přírody a krajiny – vývoj názorů a aplikační praxe. In: Ochrana přírody, 2009, č. 4, s. 15.).
[32] V komentáři k §88 zákona o ochraně přírody a krajiny (Miko, L. a Borovičková, H. Zákon
o ochraně přírody a krajiny, Praha: C. H. Beck, 2007, 2. vydání, str. 331-332), se uvádí,
že „s podmínkami založení odpovědnosti také souvisí často diskutovaná otázka sankční odpovědnosti
v případech, kdy jedna osoba jedná na základě objednávky druhé osoby. Na tuto otázku nelze dát jednoduchou
a jednoznačnou odpověď. V obecné rovině lze říci, že výše uvedené podmínky pro založení sankční odpovědnosti
v převážné většině případů splňuje ten subjekt, které na základě objednávky koná a fakticky části přírody svou
činností poškodí. V jednotlivých konkrétních případech je možné se zabývat i otázkou odpovědnosti objednatele,
zda i jeho jednání nenaplňuje skutkové znaky deliktu.“ Citovaný komentář nicméně blíže nespecifikuje,
v jakých případech a z jakých důvodů by měla namísto obecné odpovědnosti subjektu, který
na základě objednávky koná, nastoupit odpovědnost objednatele.
[33] Obdobně vykládá odpovědnost vznikající na základě §88 cit. zákona rovněž judikatura
Nejvyššího správního soudu. V rozsudku ze dne 5. 3. 2009, č. j. 9 As 50/2008 - 64, jehož
se dovolává stěžovatel, sice zdejší soud aproboval rozsudek, kterým městský soud zrušil
rozhodnutí žalovaného týkající se pokuty udělené podle §88 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně
přírody a krajiny, ve znění účinném v rozhodné době (jednalo se o provedení škodlivého zásahu
do významného krajinného prvku, konkrétně o provedení těžby v lese, bez souhlasu orgánu
ochrany přírody a v rozporu s právními předpisy). Příčinou zrušení rozhodnutí žalovaného
zde přitom byla skutečnost, že správní orgány nedostatečně zdůvodnily, co považovaly za činnost
představující škodlivý zásah do významného krajinného prvku a jak dospěly k závěru, že takovou
činnost prováděla pouze jimi označená osoba (která byla v daném případě dle vyjádření
zadavatele jeho „externím zaměstnancem“). Nejvyšší správní soud tedy v tomto případě připustil
odpovědnost i jiných osob, než přímo realizátora, a to například zadavatele jednajícího
prostřednictvím „externího“ zaměstnance. V nyní posuzovaném případě však nebylo sporu
o tom, že práce, jimiž bylo zasaženo do biotopu, prováděl pouze stěžovatel. Závěry zmíněného
rozsudku Nejvyššího správního soudu tedy na nyní souzenou věc nedopadají.
[34] Vytváření shora naznačených disproporcí v rozdělení odpovědnosti za správní delikty
pak oprávněně nejen v účastnících, ale i v široké veřejnosti, vyvolává pocity nespravedlnosti.
Nejvyšší správní soud však nemá možnost legislativní nedostatečnosti a nepřesnosti doplňovat
či opravovat. Judikatura Nejvyššího správního soudu (citovaná i stěžovatelem - rozsudek NSS
ze dne 13. 5. 2004, č. j. 1 As 9/2003 – 90, publ. pod č. 360/2004 Sb. NSS) požaduje,
aby v případě, kdy zákonodárce přijme úpravu, jež nevede k funkčnímu uspořádání
společenských vztahů, byla dána přednost takovému výkladu dotčené právní normy, který
je rozumný a odpovídá přirozenému smyslu pro spravedlnost. V nyní projednávaném případě
však nelze dospět při výkladu §88 odst. 1 písm. e) zákona o ochraně přírody a krajiny k jinému
závěru, než že za tento správní delikt je odpovědná osoba (či osoby), jež nedovoleně škodlivě
zasáhla do přirozeného vývoje zvláště chráněných živočichů, nikoli osoba, jíž příslušelo vyžádat
si povolení k takovému zásahu, resp. osoba, jež si objednala práce, v jejichž rámci došlo
ke škodlivému zásahu. Opačný výklad by totiž vedl k nezákonnému rozšiřování deliktně
odpovědných osob a k rozporu se zásadou právní jistoty a zásadou in dubio pro mitius.
[35] Nejvyšší správní soud je proto vzhledem k výše uvedenému toho názoru, že by na úseku
správních deliktů v oblasti ochrany životního prostředí k vyššímu preventivnímu působení práva
přispěla úprava odpovědnosti objednatele díla, zvláště když k protiprávnímu jednání dochází
na jeho přímý pokyn a objednatel díla je často právě tou osobou, která má z protiprávního
jednání mnohem větší prospěch než osoba, která porušení povinnosti konkrétně způsobila.
V obecné rovině kritiky současné úpravy odpovědnosti podle zákona o ochraně přírody a krajiny
(zejména co se týče subjektu správního deliktu) se lze tedy se stěžovatelem ztotožnit. Konkrétní
námitky však Nejvyšší správní soud, jak vyplývá se shora uvedeného, neshledal důvodnými.
I. Závěr
[36] Nejvyšší správní soud shledal námitky stěžovatele nedůvodnými. Jelikož v řízení nevyšly
najevo ani žádné vady, k nimž musí kasační soud přihlížet z úřední povinnosti (§109 odst. 3
s. ř. s.), zamítl kasační stížnost jako nedůvodnou (§110 odst. 1 věta druhá s. ř. s.).
[37] O náhradě nákladů řízení Nejvyšší správní soud rozhodl podle §60 odst. 1 za použití
§120 s. ř. s. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti, neboť ve věci
neměl úspěch; žalovanému správnímu orgánu, kterému by jinak jakožto úspěšnému účastníku
řízení právo na náhradu nákladu řízení příslušelo, náklady řízení nad rámec jeho běžné úřední
činnosti nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 27. července 2011
JUDr. Lenka Kaniová
předsedkyně senátu