ECLI:CZ:NSS:2011:2.AZS.11.2011:100
sp. zn. 2 Azs 11/2011 - 100
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové
a soudců JUDr. Vojtěcha Šimíčka, Mgr. Radovana Havelce, JUDr. Milana Kamlacha
a JUDr. Zdeňka Kühna v právní věci žalobce: S. H., zast. Mgr. Lilianou Křístkovou, advokátkou
se sídlem v Praze 2, nám. I. P. Pavlova 3, proti žalovanému: Ministerstvo vnitra, se sídlem Nad
Štolou 3, Praha 7, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 10. 11. 2009, č. j. OAM-1-500/VL-20-
ZA04-PD1-2007, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze
dne 27. 10. 2010, č. j. 2 Az 18/2009 - 58,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 27. 10. 2010, č. j. 2 Az 18/2009 - 58,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Kasační stížností podanou v zákonné lhůtě se žalobce jako stěžovatel domáhá zrušení
shora uvedeného rozsudku městského soudu, kterým byla zamítnuta jeho žaloba proti výše
označenému rozhodnutí žalovaného. Tím byla zamítnuta stěžovatelova žádost o prodloužení
doplňkové ochrany podle §14a zákona č. 325/1999 Sb., o azylu a o změně z ákona
č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky ve znění pozdějš ích předpisů (dále též „zákon
o azylu“). Žalovaný zároveň vyslovil, že doplňková ochrana se neprodlužuje pro existenci důvodu
podle §17a odst. 1 písm. a) zákona o azylu, neboť okolnosti, které vedly k udělení doplňkové
ochrany, zanikly nebo se změnily do té míry, že již doplňkové ochrany není zapot řebí. To bylo
odůvodněno tím, že v době udělení doplňkové ochrany nebylo zřejmé, zda nebudou neúspěšní
žadatelé o mezinárodní ochranu po návratu do Běloruska perzekuováni. Takové případy však
po celou dobu, kdy byla stěžovateli doplňková ochrana poskytnuta , zaznamenány nebyly.
Městský soud se pak s hodnocením věci žalovaným ztotožnil.
Stěžovatel uvádí, že jeho kasační stížnost obsahuje důvody uvedené v ustanovení §103
odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů
(dále též „s. ř. s.“). Stěžovatel tedy polemizuje s právním hodnocením věci městským soudem.
Stěžovatel dle svých slov jako stoupenec opozice ro znášel protirežimní letáky
a projevoval nesouhlas s režimem prezidenta Lukašenka. V atmosféře strachu a bezpráví, která je
v Bělorusku přítomna, představuje každá jednotlivá zakázaná činnost riziko postihu ze strany
orgánů veřejné moci. Možnost státní represe je dána pouhou účastí na demonstraci. Úřady
nerozlišují mezi zadrženými do té míry, aby zkoumaly, zda se osoba účastní demonstrací setrvale
či spíše nahodile. Když před lety opouštěl Bělorusko, bylo to v době, kdy neexistoval systém
elektronické kontroly osob, které zemi opouští. Proto se mu podařilo ze země dostat bez potíží.
Tento systém dnes již funguje a je předmětem kritiky mezinárodních organizací, neboť slouží
státní represivní moci, která jej zneužívá. S ohledem na nedávné volby v Bělorusku je nutno
upozornit na další zhoršení stavu lidských práv. Prezident označil demonstranty za bandity
a vandaly a vyhrožoval jim, že půjdou do vězení. Uvedl, že sou dci jsou již na ně připraveni
a revoluci v zemi nepřipustí za žádných okolností. Tato jeho prohlášení jsou dostupná i ze zpráv
ČTK (např. dne 20. 12. 2010). Také v důsledku uvedených prohlášení zavedla Evrop ská unie
nové sankce proti Lukašenkovu režimu. Stěžovateli navíc v Bělorusku stále chodí předvolání
od státních orgánů, a tak je přesvědčen, že mu hrozí skutečné n ebezpečí vážné újmy, a proto
mu měla být doplňková ochrana prodloužena.
Ze všech výše uvedených důvodů stěžovatel navrhuje, aby napadený rozsudek městského
soudu byl zrušen a věc byla tomuto soudu vrácena k dalšímu řízení.
Žalovaný ve svém vyjádření k podané kasační stížnosti uvádí, že stěžovatelovy obavy jsou
nedůvodné. Neúspěšní žadatelé o azyl nejsou po návratu do Běloruska nikterak perzekuováni.
Poukazuje také na judikaturu týkající se návratu občanů Běloruska do vlasti – viz např. usnesení
Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 1. 2011, sp. zn. 4 Azs 27/2010. Žalovaný navrhuje
zamítnutí kasační stížnosti.
Nejvyšší správní soud se po shledání přípustnosti kasační stížnosti (§104 s. ř. s. a contrario)
musel zabývat její přijatelností, tedy otázkou, zda kasační stížnost svým významem podstatně
přesahuje vlastní zájmy stěžovatele, a tedy je přijatelná. Nejvyšší správní soud se vymezení
institutu přijatelnosti kasační stížnosti ve věcech mezinárodní ochrany podrobně věnoval
např. ve svých usneseních ze dne 26. 4. 2006, č. j. 1 Azs 13/2006 - 39, publ. pod č. 933/2006 Sb.
NSS, případně ze dne 4. 5. 2006, č. j. 2 Azs 40/2006 - 57, www.nssoud.cz, kde dospěl k závěru,
že o přijatelnou kasační stížnost se může jednat mimo jiné tehdy, pokud by bylo v napadeném
rozhodnutí krajského (městského) soudu shledáno zásadní pochybení, které mohlo mít dopad
do hmotněprávního postavení stěžovatele. Tak tomu je i v daném případě, a proto je kasační stížnost
přijatelná.
Poté, co byla kasační stížnost shledána přijatelnou, mohl se Nejvyšší správní soud zabývat
zde uvedenými důvody, přičemž důvodnost kasační stížnosti p osoudil v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů (§109 odst. 2, 3 s. ř. s.).
Podle §14a odst. 1 zákona o azylu se doplňková ochrana udělí cizinci, který nesplňuje důvody
pro udělení azylu, bude-li v řízení o udělení mezinárodní ochrany zjištěno, že v jeho případě jsou důvodné obavy,
že pokud by byl cizinec vrácen do státu, jehož je státním občanem, nebo v případě, že je osobou bez státního
občanství, do státu svého posledního trvalého bydliště, by mu hrozilo skutečné nebezpečí vážné újmy podle odstav ce
2 a že nemůže nebo není ochoten z důvodu takového nebezpečí využít ochrany státu, jehož je státním občanem,
nebo svého posledního trvalého bydliště. Podle odst. 2 se za vážnou újmu podle tohoto zákona považuje
a) uložení nebo vykonání trestu smrti, b) m učení nebo nelidské či ponižující zacházení nebo trestání žadatele
o mezinárodní ochranu, c) vážné ohrožení života nebo lidské důstojnosti z důvodu svévolného násilí v situacích
mezinárodního nebo vnitřního ozbrojeného konfliktu, nebo d) pokud by vyces tování cizince bylo v rozporu
s mezinárodními závazky České republiky.
Rozhodnutím žalovaného ze dne 21. 4. 2008, č. j. OAM -1-500/VL-20-05-2007, byla
doplňková ochrana dle §14a zákona o azylu stěžovateli udělena na dobu 18 měsíců. To bylo
odůvodněno tak, že v Bělorusku byl v té době schválen zákon, dle něhož měl být trestně stíhán
ten, kdo poskytne cizí vládě lživé údaje o politické, ekonomické nebo vojenské situaci
v Bělorusku. V případě stěžovatele nebylo možné vyloučit, že tohoto zákona nebude užito proti
němu. Napadeným rozhodnutím doplňková ochrana prodloužena nebyla s odůvodněním,
že nebyl zaznamenán případ, kdy by po návratu do vlasti byla perzekuována osoba jen kvůli
tomu, že neúspěšně v zahraničí žádala o azyl. Žalovaný uved l, že je sice pravděpodobné,
že neúspěšní žadatelé svůj pokus před domácími úřady a okolím tají, nicméně takový trest
by zcela jistě neunikl pozornosti minimálně domácích lidskoprávních organizací.
Zdejší soud uvádí, že při posuzování, zda má být udělena doplňková ochrana, je naprosto
zásadní zjištění skutkového stavu věci. Podle §3 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, platí,
že nevyplývá-li ze zákona něco jiného, postupuje správní orgán tak, aby byl zjištěn stav věci, o němž nejsou
důvodné pochybnosti, a to v rozsahu, který je nezbytný pro soulad jeho úkonu s požadavky uvedenými v §2
správního řádu. Zjišťování skutkového stavu v řízení ve věci mezinárodní ochrany má ovšem svá
úskalí i specifika. Na tyto zvláštnosti upozorňuje i Příručka k postupům a kritériím pro určování
právního postavení uprchlíků, vydaná Úřadem Vysokého komisaře OSN pro uprchlíky.
Je pravda, že tato příručka není právně závazným dokumentem. K její povaze se Nejvyšší správní
soud vyslovil v rozsudku ze dne 12. 2. 2004, č. j. 2 As 55/2003 - 37, publ. pod č. 555/2005 Sb.
NSS. V něm je uvedeno, že jde o publikaci, kterou má žalovaný správní orgán „k dispozici jako
pracovní pomůcku, stejně jako další komentáře či poznámková vydání k m ezinárodním smlouvám, zákonům
a jiným právním předpisům a ostatní odborné publika ce a slovníky. Zmíněná Příručka má tak charakter
vzdělávací a výkladové publikace, kterou žalovaný používá při své činnosti při posuzování žádostí o udělení azylu.
Při této rozhodovací činnosti je žalovaný vázán kromě zákona i mezinárodními smlouvami…“ Z citovaného
rozsudku dále plyne, že uvedená příručka je pro žalovaného „pouhou výkladovou pomůckou. Pokud
jí žalovaný argumentuje v odůvodnění svých rozhodnutí, lze to opět chápat jen tak, že pro podporu vlastního
hodnocení skutkového stavu poukazuje na obecně přijímaný způsob výkladu azylových podmínek; stejně tak lze
poukazovat na jakoukoliv odbornou publikaci či na soudní rozhodnutí.“
Přesto zdejší soud ve své judikaturní činnosti řadu tezí zmíněné příručky zohledňuje
(k tomu viz např. rozsudek ze dne 1. 4. 2009, č. j. 2 Azs 5/2009 - 113, www.nssoud.cz). Postavení
výpovědi žadatele je totiž v řízení o udělení mezinárodní ochrany skutečně naprosto stěžejní.
Podle §23 zákona o azylu se pohovor s žadatelem o udělení mezinárodní ochrany provádí
za účelem zjištění podkladů pro vydání rozhodnutí. Význam žádosti a pohovoru akcentuje
i Nejvyšší správní soud ve své judikatuře. Z rozsudku ze dne 24. 2. 2004, č. j. 6 Azs 50/2003 - 89,
www.nssoud.cz, plyne, že v řízení o udělení azylu musí správní orgán často rozhodovat v důkazní
nouzi, a proto má pohovor se žadatelem značný význam. Podobné závěry jsou uvedeny
i v rozsudku ze dne 26. 8. 2004, č. j. 5 Azs 170/2004 - 72, www.nssoud.cz, kde se uvádí,
že „správní orgán má povinnost zjišťovat skutečnosti rozhodné pro udělen í azylu jen tehdy, jestliže žadatel
o udělení azylu alespoň tvrdí, že existují důvody v tomto ustanovení uvedené, případně neuvádí jen důvody
ekonomické. Ze žádného ustanovení tohoto zákona nelze dovodit, že by správnímu orgánu vznikala povinnost,
aby sám domýšlel právně relevantní důvody pro udělení azylu žadatelem neuplatněné a posléze k těmto důvodům
činil příslušná skutková zjištění. Povinnost zjistit skutečný stav věci (…) má správní orgán pouze v rozsahu
důvodů, které žadatel v průběhu správního řízen í uvedl. Tomu konečně odpovídá i povaha soudního přezkumu,
myšleno odkazem na §77 s. ř. s., neboť tam založené oprávnění soudu provádět dokazování dotýkající
se požadavku plné jurisdikce, se však po výtce váže k předmětu soudního řízení, totiž rozhodnutí vydaného
správním orgánem, který je povinen postupovat podle příslušných procesních předpis ů. Takto je třeba chápat
i ust. §75 s. ř. s., podle něhož soud vychází ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování
správního orgánu. Na tomto místě je třeba zdůraznit logik u řízení o žádosti o udělení azylu, které je provázeno
zásadou aktivity žadatele o azyl. Správní orgán musí umožnit žadateli o azyl sdělit v řízení všechny okolnosti,
které považuje pro udělení azylu za významné, avšak není jeho úkolem předestírat důvody, pro které je azyl
obvykle poskytován.“ Také v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 1. 2006,
č. j. 6 Azs 386/2004 - 40, www.nssoud.cz, je uvedeno: „Jelikož často není v možnostech žadatele o azyl
prokázat svá tvrzení jiným způsobem než vlastní věr ohodnou výpovědí, je srovnání skutečností jím uvedeným
v žádosti o azyl, vlastnoručně psaném prohlášení a v pohovoru významným měřítkem jeho věrohodnosti.“
V nyní posuzovaném případě byl stěžovateli dán prostor, aby prezentoval svůj příběh.
Ten neměl možnost podpořit mnoha důkazními prostředky. V souladu se shora shrnutou
judikaturou pak bylo na správním orgánu, aby příběh porovnal se zprávami o zemi původu,
eventuálně našel v příběhu takové vnitřní rozpory a nekonzistentnost, že by – poté, co by dal
stěžovateli možnost případné rozpory ozřejmit či vysvětlit – již nebylo třeba popsanou
(smyšlenou) konkrétní situaci se zprávami porovnávat. V daném případě ovšem žádné vnitřní
rozpory ve stěžovatelově výpovědi nejsou a stěžovatel také předložil několik (byť ne mnoho)
důkazních prostředků, které potvrzují jeho verzi (viz předvolání k výslechu a zpráva o operaci
jeho ženy předložená v její věci).
Stěžovatel od počátku uvádí, že k větší politické angažovanosti ho dohnala situace
v bytovém družstvu, jehož byl členem a jehož vedení bylo zkorumpované. Tuto situaci se snažil
řešit, ale bezvýsledně. Po této zkušenosti spolu s manželkou ve své domovské zemi začal
distribuovat protirežimní letáky a tiskoviny (popsal přesné názvy opozičních novin), byť nebyl
přímým členem opozičního uskupení. Kvůli této aktivitě se o ně zajímala policie, která po nich
požadovala, aby svědčili proti opozičnímu aktivistovi S. G. z Běloruské národní fronty, který byl
jejich kamarádem. Na předvolání ale s manželkou nereagovali, neboť proti němu svědčit nechtěli.
Byli důrazně poučeni o možnosti, že kvůli tomu proti nim může být zahájeno trestní stíhání.
Stěžovatel rovněž uvedl, že se účastnil protirežimní demonstrace (popsal přesné datum i místo
jejího konání i řadu dalších podrobností). Na této demonstraci byla jeho manželka zraněna po
úderu obuškem do břicha a musela být operována pro gynekologické potíže z toho plynoucí. On
sám byl zraněn lehce. Následně obdrželi několik předvolání na policii. Policií byli také zastaveni
při jízdě autem a následně bylo jejich auto kompletně prohledáno. Po uvedených událostech se
rozhodli Bělorusko opustit.
Ve spise jsou založeny zprávy o zemi původu. Z nich plyne, že vláda nedodržuje lidská
práva, dochází ke svévolnému zatýkání, výsledek soudu bývá určen dopřed u. Není pravda, jak
uvedl městský soud, že zatýkání se týká jen vůdčích osobností opozičního hnutí. Často dochází
k bití a zatýkání osob jen pro jejich účast na opozičních demonstracích (viz zpráva Ministerstva
zahraničí Spojených států amerických o dodržování lidských práv v Bělorusku ze dne 25. 2. 2009,
str. 3).
Z uvedeného je patrné, že stěžovatelův příběh plně zapadá do rámce, který byl utvořen
předmětnými zprávami. Žádost a následný pohovor nejsou ve vzájemném rozporu. Všechny
události popsal stěžovatel shodně a rovněž skutečné názvy opozičních tiskovin přesně odpovídají
těm, které uvedl stěžovatel ve výpovědích. Manželka stěžovatele doložila, že byla operována
v uvedenou dobu s popsanými problémy a výpověď stěžovatele a jeho manželky (viz rozhodnutí
zdejšího soudu sp. zn. 2 Azs 18/2011) také neobsahují rozpory.
Samotná skutečnost, že osoby žádající o azyl nejsou bez dalšího po návratu
perzekuovány, jak vyplývá ze zpráv, nepostačí k závěru, že stěžovateli neměla být doplňková
ochrana udělena. Stěžovatelova situace je v tomto ohledu specifická. Stěžovatel totiž není
obyčejným ekonomickým běžencem. Opakovaně uvádí, že v Bělorusku po stránce životní úrovně
s manželkou nestrádali. Měli práci a vlastní byt, který ve své domovině zanechali. Ještě před svým
útěkem z vlasti byli předmětem zájmu policie a navíc v České republice se účastnili demonstrace
proti Lukašenkovu režimu. Účast na této demonstraci žalovaný i městský soud poněkud zlehčují,
neboť uvádějí, že šlo spíše o setkání národnostních menšin. Nelze ov šem přehlédnout, že na této
demonstraci vlála běloruská vlajka nikoliv v oficiálním zelenočerveném provedení, ale vlajka
bíločervená, která je, jak plyne ze spisu, vlajkou, kterou jako státní vlajku prosazuje opozice.
Nelze souhlasit ani s tvrzením městského soudu, že účast na demonstraci ještě v Bělorusku
neměla pro stěžovatele negativní dopady. On sám byl zraněn a manželka se dokonce musela
podrobit operaci, což bylo doloženo. Nikterak také nebylo zpochybněno to, že se o něj zajímala
v jeho zemi policie, která ho vystavovala šikanózním prohlídkám.
U městského soudu předložil stěžovatel také předvolání na policii v zemi původu, kterým
prokazoval, že tamní orgány o něj zájem neztratily. Dle městského soudu mělo jít o předvolání
ve věci svědectví proti S. G.; zde však nelze s městským soudem souhlasit - s ohledem na stav
lidských práv v zemi – že pouhé předvolání ke svědecké výpovědi nenese žádné nebezpečí. Je
totiž třeba si uvědomit, že jde o politickou kauzu, kde stěžovatel svědčit odmítá. Jeho fotografie
z pražské demonstrace proti režimu prezidenta Lukašenka byla zveřejněna v opozičním tisku
v Bělorusku. Opoziční noviny jsou přitom, jak plyne ze zpráv o zemi původu, monitorovány
státním aparátem. Tyto skutečnosti mohou vést státní represivní složky k tomu, že stěžovatel
bude podroben jinému režimu než ti, kteří v zahraničí žádali o azyl bez předchozího konfliktu se
státní mocí. Nejde přitom jen o užití příslušného ustanovení zákona, který zakazuje šířit
v zahraničí negativní zprávy o Bělorusku, ale především o to, že nelze vyloučit, že by stěžovatel
nečelil stejnému či horšímu zacházení, jakému čelil v době před svým odjezdem. Jak plyne ze
spisu ve věci stěžovatelovy manželky, je byt, který manželé v Bělorusku zanechali, státní mocí
sledován. Znovu je v této souvislosti ve vztahu k tvrzením, která stěžovatel soustavně uváděl,
nutné připomenout konstantní judikaturu Nejvyššího správního soudu (rozsudek ze dne
21. 12. 2005, č. j. 6 Azs 235/2004 - 57, www.nssoud.cz): „[n]ení povinností žadatele o azyl,
aby pronásledování své osoby prokazoval jinými důkazními prostředky než vlastní věrohodnou výpovědí.
Je naopak povinností správního orgánu, aby v pochybnostech shromáždil všechny dostupné důkazy, které
věrohodnost výpovědí žadatele o azyl vyvracejí či zpochybňují.“ Stěžovatelovy výpovědi přitom vyvráceny
v daném případě nebyly.
Není případný ani poukaz žalovaného na usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne
26. 1. 2011, č. j. 4 Azs 27/2010 - 87, www.nssoud.cz. To se totiž zabývalo situací běloruského
občana, který nebyl politicky aktivní jako stěžovatel. Soud naopak poukázal v citovaném usnesení
na závěry rozsudku ze dne 21. 5. 2008, č. j. 2 Azs 48/2007 - 71, www.nssoud.cz, kde s ohledem
na nedostatek politické angažovanosti nelze očekávat perzekuci žadatele pouze kvůli tomu,
že v zahraničí požádal o azyl. Zároveň však soud výslovně upozornil, že „u osoby politicky aktivní
a exponované by mohla být situace jiná“.
Závěrem lze ve vztahu k tomu, že žalovaný i městský soud poukazovali na to,
že stěžovatel nepatřil k vůdčím představitelům opozičního hnutí, upozornit na závěry rozsudku
Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 12. 2005, č. j. 6 Azs 235/2004 - 57, www.nssoud.cz, které
se dokonce vztahují k §12 zákona o azylu, což je ustanovení „přísnější“ z hlediska podmínek
pro udělení tohoto způsobu ochrany. Toto rozhodnutí se přitom dotýká situace přímo
v Bělorusku. Soud uvedl, že nelze odůvodnit nesplnění podmínek §12 zákona o azylu jen proto,
že žadatel nezastával zásadním způsobem veřejně své politické názory a jeho aktivity
se dostatečně zásadním způsobem neprojevovaly na běloruské opoziční scéně. Takové
odůvodnění je v rozporu se smyslem tohoto ustanovení. Není možné od každého řadového
občana, byť uvědomělého a politicky aktivního, očekávat, že jeho činnost bude zásad ním
způsobem ovlivňovat opoziční struktury. Členství v politické straně je jednou, nikoli jedinou
možností, jak mohou být jednotlivci účastni veřejného života a dávat najevo své politické názory.
Ze samotné skutečnosti, že dotyčný nebyl členem, ale pouze s ympatizantem opoziční politické
strany, nelze dovozovat, že neprojevil dostatečně svůj politický názor. To platí tím spíše, pokud
se jedná o zemi, kde pouhá účast na demonstracích organizovaných opozičními stranami obvykle
způsobuje perzekuci ze strany orgánů státní moci. Předpokladem naplnění pojmu pronásledování
pro uplatňování politických práv a svobod proto je, aby žadatel o azyl nějaký politický názor měl,
dokázal jej adekvátním způsobem prezentovat, a věrohodně popsal příkoří, kterého se mu právě
z těchto důvodů dostalo.
Kasační důvod podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. tak byl naplněn, neboť městský soud
nesprávně posoudil právní otázku, zda stěžovateli měla být udělena (prodloužena) doplňková
ochrana.
Z důvodů shora uvedených Nejvyšší správní soud rozsudek městského soudu zrušil a věc
mu vrátil k dalšímu řízení, v němž je vázán právním názorem v tomto rozsudku vysloveným
(§110 odst. 1, 3 s. ř. s).
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti městský soud rozhodne v novém rozhodnutí
(§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 20. července 2011
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu