ECLI:CZ:NSS:2011:2.AZS.18.2011:86
sp. zn. 2 Azs 18/2011 - 86
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové
a soudců JUDr. Vojtěcha Šimíčka, Mgr. Radovana Havelce, JUDr. Milana Kamlacha
a JUDr. Zdeňka Kühna v právní věci žalobkyně: N. D., zast. Mgr. Dagmar Rezkovou
Dřímalovou, advokátkou se sídlem v Praze 6, Muchova 9/223, proti žalovanému: Ministerstvo
vnitra, se sídlem Nad Štolou 3, Praha 7, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 10. 11. 2009, č. j.
OAM-1-501/VL-20-PA03-PD1-2007, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku
Městského soudu v Praze ze dne 27. 8. 2010, č. j. 4 Az 20/2009 - 29,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 27. 8. 2010, č. j. 4 Az 20/2009 - 29,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Kasační stížností podanou v zákonné lhůtě se žalobkyně jako stěžovatelka domáhá
zrušení shora uvedeného rozsudku městského soudu, kterým byla zamítnuta její žaloba proti výše
označenému rozhodnutí žalovaného. Tím byla zamítnuta stěžovatelčina žádost o prodloužení
doplňkové ochrany podle §14a zákona č. 325/1999 Sb., o azylu a o změně zákona
č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky ve znění pozdějš ích předpisů (dále též „zákon
o azylu“). Žalovaný zároveň vyslovil, že doplňková ochrana se neprodlužuje pro existenci důvodu
podle §17a odst. 1 písm. a) zákona o azylu, neboť okolnosti, které vedly k udělení doplňkové
ochrany, zanikly nebo se změnily do té míry, že již doplňkové ochrany nen í zapotřebí. To bylo
odůvodněno tím, že v době udělení doplňkové ochrany nebylo zřejmé, zda nebudou neúspěšní
žadatelé o mezinárodní ochranu po návratu do Běloruska perzekuováni. Takové případy však
po celou dobu, kdy byla stěžovatelce doplňková ochrana poskytnuta, zaznamenány nebyly.
Městský soud se pak s hodnocením věci žalovaným ztotožnil.
Stěžovatelka výslovně uvádí, že její kasační stížnost obsahuje důvody uvedené
v ustanovení §103 odst. 1 písm. a), b), d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění
pozdějších předpisů (dále též „s. ř. s.“). Ve skutečnosti ovšem její kasační stížnost obsahuje jen
důvody dle písm. a) tohoto ustanovení, neboť stěžovatelka polemizuje s právním hodnocením
věci městským soudem.
Stěžovatelka dle svých slov jako st oupenkyně opozice roznášela protirežimní letáky.
V důsledku toho se o ni a jejího manžela zajímala policie, která je vyzvala, aby svědčili
proti jednomu z jejich společných přátel, který byl pro opoziční aktivity trestně stíhán.
Stěžovatelka se v Bělorusku účastnila demonstrací proti Lukašenkovu režimu a v této činnosti
pokračuje i na území ČR. Ke kasační stížnosti a jejímu doplnění jsou přiloženy fotografie
z pražské demonstrace běloruských aktivistů, které se stěžovatelka účastnila. Bělorusko není
demokratickým státem, což dokládají zprávy o zemi původu. Stěžovatelce tak hrozí skutečné
nebezpečí vážné újmy, a proto jí měla být doplňková ochrana prodloužena.
Ze všech výše uvedených důvodů stěžovatelka navrhuje, aby napadený rozsudek
městského soudu byl zrušen a věc byla tomuto soudu vrácena k dalšímu řízení.
Žalovaný ve svém vyjádření k podané kasační stížnosti uvádí, že stěžovatelčiny obavy jsou
nedůvodné. Neúspěšní žadatelé o azyl nejsou po návratu do Běloruska nikterak perzekuováni.
Ostatní obavy stěžovatelky, která uvedla, že její běloruský byt za dobu jejího pobytu v ČR
několikrát navštívila tajná policie, jsou málo pravděpodobné a spekulativní. Žalovaný navrhuje
zamítnutí kasační stížnosti.
Nejvyšší správní soud se po shledání přípustnosti kasační st ížnosti (§104 s. ř. s. a contrario)
musel zabývat její přijatelností, tedy otázkou, zda kasační stížnost svým významem podstatně
přesahuje vlastní zájmy stěžovatelky, a tedy je přijatelná. Nejvyšší správní soud se vymezení
institutu přijatelnosti kasační stížnosti ve věcech mezinárodní ochrany podrobně věnoval
např. ve svých usneseních ze dne 26. 4. 2006, č. j. 1 Azs 13/2006 - 39, publ. pod č. 933/2006 Sb.
NSS, případně ze dne 4. 5. 2006, č. j. 2 Azs 40/2006 - 57, www.nssoud.cz, kde dospěl k závěru,
že o přijatelnou kasační stížnost se může jednat mimo jiné tehdy, pokud by bylo v napadeném
rozhodnutí krajského (městského) soudu shledáno zásadní pochybení, které mohlo mít dopad
do hmotněprávního postavení stěžovatele. Tak tomu je i v daném případě, a proto je kasační stížnost
přijatelná.
Poté, co byla kasační stížnost shledána přijatelnou, mohl se Nejvyšší správní soud zabývat
zde uvedenými důvody, přičemž důvodnost kasační stížnosti posoudil v mezích jejího rozsahu a
uplatněných důvodů (§109 odst. 2, 3 s. ř. s.).
Podle §14a odst. 1 zákona o azylu se doplňková ochrana udělí cizinci, který nesplňuje důvody
pro udělení azylu, bude-li v řízení o udělení mezinárodní ochrany zjištěno, že v jeho případě jsou důvodné obavy,
že pokud by byl cizinec vrácen do státu , jehož je státním občanem, nebo v případě, že je osobou bez státního
občanství, do státu svého posledního trvalého bydliště, by mu hrozilo skutečné nebezpečí vážné újmy podle odstavce
2 a že nemůže nebo není ochoten z důvodu takového nebezpečí využít ochr any státu, jehož je státním občanem,
nebo svého posledního trvalého bydliště. Podle odst. 2 se za vážnou újmu podle tohoto zákona považuje
a) uložení nebo vykonání trestu smrti, b) mučení nebo nelidské či ponižující zac házení nebo trestání žadatele
o mezinárodní ochranu, c) vážné ohrožení života nebo lidské důstojnosti z důvodu svévolného násilí v situacích
mezinárodního nebo vnitřního ozbrojeného konfliktu, nebo d) pokud by vycestování ciz ince bylo v rozporu
s mezinárodními závazky České republiky.
Rozhodnutím žalovaného ze dne 21. 4. 2008, č. j. OAM -1-501/VL-20-05-2007, byla
doplňková ochrana dle §14a zákona o azylu stěžovatelce udělena na dobu 18 měsíců. To bylo
odůvodněno tak, že v Bělorusku byl v té době schválen zákon, dle něhož měl být trestně stíhá n
ten, kdo poskytne cizí vládě lživé údaje o politické, ekonomické nebo vojenské situaci
v Bělorusku. V případě stěžovatelky nebylo možné vyloučit, že tohoto zákona nebude užito proti
ní. Napadeným rozhodnutím doplňková ochrana prodloužena nebyla s odůvodněním, že nebyl
zaznamenán případ, kdy by po návratu do vlasti byla perzekuována osoba jen kvůli tomu,
že neúspěšně v zahraničí žádala o azyl. Žalovaný uvedl, že je sice pravděpodobné, že neúspěšní
žadatelé svůj pokus před domácími úřady a okolím tají, nicm éně takový trest by zcela jistě neunikl
pozornosti minimálně domácích lidskoprávních organizací.
Zdejší soud uvádí, že při posuzování, zda má být udělena doplňková ochrana, je naprosto
zásadní zjištění skutkového stavu věci. Podle §3 zákona č. 500/2004 S b., správního řádu, platí,
že nevyplývá-li ze zákona něco jiného, postupuje správní orgán tak, aby byl zjištěn stav věci, o němž nejsou
důvodné pochybnosti, a to v rozsahu, který je nezbytný pro soulad jeho úkonu s požadavky uvedenými v §2
správního řádu. Zjišťování skutkového stavu v řízení ve věci mezinárodní ochrany má ovšem svá
úskalí i specifika. Na tyto zvláštnosti upozorňuje i Příručka k postupům a kritériím pro určování
právního postavení uprchlíků, vydaná Úřadem Vysokého komisaře OSN pro uprchlíky.
Je pravda, že tato příručka není právně závazným dokumentem. K její povaze se Nejvyšší správní
soud vyslovil v rozsudku ze dne 12. 2. 2004, č. j. 2 As 55/2003 - 37, publ. pod č. 555/2005 Sb.
NSS. V něm je uvedeno, že jde o publikaci, kterou má žalovaný s právní orgán „k dispozici jako
pracovní pomůcku, stejně jako další komentáře či poznámková vydání k m ezinárodním smlouvám, zákonům
a jiným právním předpisům a ostatní odborné publikace a slovníky. Zmíněná Příručka má tak charakter
vzdělávací a výkladové publikace, kterou žalovaný používá při své činnosti při posuzování žádostí o udělení azylu.
Při této rozhodovací činnosti je žalovaný vázán kromě zákona i mezinárodními smlouvami…“ Z citovaného
rozsudku dále plyne, že uvedená příručka je pro žalovaného „pouhou výkladovou pomůckou. Pokud
jí žalovaný argumentuje v odůvodnění svých rozhodnutí, lze to opět chápat jen tak, že pro podporu vlastního
hodnocení skutkového stavu poukazuje na obecně přijímaný způsob výkladu azylových podmínek; stejně tak lze
poukazovat na jakoukoliv odbornou publikaci či na soudní rozhodnutí.“
Přesto zdejší soud ve své judikaturní činnosti řadu tezí zmíněné příručky zohledňuje
(k tomu viz např. rozsudek ze dne 1. 4. 2009, č. j. 2 Azs 5/2009 - 113, www.nssoud.cz). Postavení
výpovědi žadatele je totiž v řízení o udělení mezinárodní ochrany skutečně naprosto stěžejní.
Podle §23 zákona o azylu se pohovor s žadatelem o udělení mezinárodní ochrany provádí
za účelem zjištění podkladů pro vydání rozhodnutí. Význam žádosti a pohovoru akcentuje
i Nejvyšší správní soud ve své judikatuře. Z rozsudku ze dne 24. 2. 2004, č. j. 6 Azs 50/2003 - 89,
www.nssoud.cz, plyne, že v řízení o udělení azylu musí správní orgán často rozhodovat v důkazní
nouzi, a proto má pohovor se žadatelem značný význam. Podobné závěry jsou uvedeny
i v rozsudku ze dne 26. 8. 2004, č. j. 5 Azs 170/2004 - 72, www.nssoud.cz, kde se uvádí,
že „správní orgán má povinnost zjišťovat skutečnosti rozhodné pro udělení azylu jen tehdy, jestliže žadatel
o udělení azylu alespoň tvrdí, že existují důvody v tomto ustanovení uvedené, případně neuvádí jen důvody
ekonomické. Ze žádného ustanovení tohoto zákona nelze dovodit, že by správnímu orgánu vznikala povinnost,
aby sám domýšlel právně relevantní důvody pro udělení azylu žadatelem neuplatněné a posléze k těmto důvodům
činil příslušná skutková zjištění. Povinnost zjistit skutečný stav věci (…) má správní orgán pouze v rozsahu
důvodů, které žadatel v průběhu správního řízení uvedl. Tomu konečně odpovídá i povaha soudního přezkumu,
myšleno odkazem na §77 s. ř. s., neboť tam založené oprávnění soudu provádět dokazování dotýkající
se požadavku plné jurisdikce, se však po výtce váže k předmětu soudního řízení, totiž rozhodnutí vydaného
správním orgánem, který je povinen postupovat podle přís lušných procesních předpisů. Takto je třeba chápat
i ust. §75 s. ř. s., podle něhož soud vychází ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování
správního orgánu. Na tomto místě je třeba zdůraznit logiku řízení o žádosti o udělení azylu, k teré je provázeno
zásadou aktivity žadatele o azyl. Správní orgán musí umožnit žadateli o azyl sdělit v řízení všechny okolnosti,
které považuje pro udělení azylu za významné, avšak není jeho úkolem předestírat důvody, pro které je azyl
obvykle poskytován.“ Také v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 1. 2006,
č. j. 6 Azs 386/2004 - 40, www.nssoud.cz, je uvedeno: „Jelikož často není v možnostech žadatele o azyl
prokázat svá tvrzení jiným způsobem než vlastní věrohodnou výpovědí, je srov nání skutečností jím uvedeným
v žádosti o azyl, vlastnoručně psaném prohlášení a v pohovoru významným měřítkem jeho věrohodnosti.“
V nyní posuzovaném případě byl stěžovatelce dán prostor, aby prezentovala svůj příběh.
Ten neměla možnost podpořit důkazními prostředky. V souladu se shora shrnutou judikaturou
pak bylo na správním orgánu, aby příběh porovnal se zprávami o zemi původu, eventuálně našel
v příběhu takové vnitřní rozpory a nekonzistentnost, že by – poté, co by dal stěžovatelce
možnost případné rozpory ozřejmit či vysvětlit – již nebylo třeba popsanou (smyšlenou)
konkrétní situaci se zprávami porovnávat. V daném případě ovšem žádné vnitřní rozpory
ve stěžovatelčině výpovědi nejsou.
Stěžovatelka od počátku uvádí, že k větší politické angažovanosti ji dohnala situace v jejím
bytovém družstvu, které bylo zkorumpované. Tuto situaci se snažila řešit , ale bezvýsledně.
Po této zkušenosti spolu s manželem ve své domovské zemi začala distribuovat protirežimní
letáky a tiskoviny (popsala přesné názvy opozičních novin), b yť nebyla členkou opozičního
uskupení. Kvůli této aktivitě se o ni zajímala policie, která po ni požadovala, aby svědčila proti
opozičnímu aktivistovi S. G. z Běloruské národní fronty, který byl jejich kamarádem. Na
předvolání ale s manželem nereagovali, neboť proti němu svědčit nechtěli. Byli poučeni
o možnosti, že kvůli tomu proti nim může být zahájeno trestní stíhání. Stěžovatelka rovněž
uvedla, že se účastnila protirežimní demonstrace (popsala přesn é datum i místo jejího konání
i řadu dalších podrobností). Na této demonstraci byla zraněna po úderu obuškem. Po uvedených
událostech se rozhodla Bělorusko opustit.
Ve spise jsou založeny zprávy o zemi původu. Z nich plyne, že vláda nedodržuje lidská
práva, dochází ke svévolnému zatýkání, výsledek soudu bývá určen dopředu. Není pravda, jak
uvedl městský soud, že zatýkání se týká jen vůdčích osobností opozičního hnutí. Často dochází
k bití a zatýkání osob jen pro jejich účast na opozičních demonstracích (viz zpráva Ministerstva
zahraničí Spojených států amerických o dodržování lidských práv v Bělorusku ze dne 25. 2. 2009,
str. 3).
Z uvedeného je patrné, že stěžovatelčin příběh plně zapadá do rámce, který byl utvořen
předmětnými zprávami. Žádost a následný pohovor nejsou ve vzájemném rozporu. Všechny
události popsala stěžovatelka shodně a rovněž názvy opozičních tiskovin přesně odpovídají těm,
které uvedla stěžovatelka ve výpovědích.
Samotná skutečnost, že osoby žádající o azyl nejsou bez dalšího po návratu
perzekuovány, jak vyplývá ze zpráv, nepostačí k závěru, že stěžovatelce neměla být doplňková
ochrana udělena. Stěžovatelčina situace je v tomto ohledu specifická. Stěžovatelka totiž není
obyčejným ekonomickým běžencem. Opakovaně uvádí, že v Bělorusku po stránce životní úrovně
nestrádala. Měla práci a vlastní byt, který ve své domovině zanechala. Ještě před svým útěkem
z vlasti byla v předmětem pozornosti policie a navíc v České republice se zapojila do běloruských
opozičních aktivit. Její fotografie z pražské demonstrace proti režimu prezidenta Lukašenka byla
zveřejněna v opozičním tisku v Bělorusku. Opoziční noviny jsou přitom, jak plyne ze zpráv
o zemi původu, monitorovány státním aparátem. Tyto skutečnosti mohou vést státní represivní
složky k tomu, že stěžovatelka bude podrobena jinému režimu než ti, kteří v zahraničí žádali
o azyl bez předchozího konfliktu se státní mocí. Nejde přitom jen o užití příslušného ustanovení
zákona, který zakazuje šířit v zahraničí negativní zprávy o Bělorusku, ale především o to, že nelze
vyloučit, že by stěžovatelka nečelila ste jnému či horšímu zacházení, jakému čelila v době
před svým odjezdem. V tomto směru se městský soud i žalovaný až příliš lehce vypořádali s tím,
že byt, který stěžovatelka v Bělorusku zanechala, je státní mocí sledován. Obavy z toho pramenící
oba orgány považují jen za hypotetické a blíže nepodložené. Znovu je však v této souvislosti
nutné připomenout konstantní judikaturu Nejvyššího správního soudu (rozsudek ze dne
21. 12. 2005, č. j. 6 Azs 235/2004 - 57, www.nssoud.cz): „[n]ení povinností žadatele o azyl,
aby pronásledování své osoby prokazoval jinými důkazními prostředky než vlas tní věrohodnou výpovědí.
Je naopak povinností správního orgánu, aby v pochybnostech shromáždil všechny dostupné důkazy, které
věrohodnost výpovědí žadatele o azyl vyvracejí či zpochybňují.“
Závěrem lze ve vztahu k tomu, že žalovaný i městský soud poukazovali na to,
že stěžovatelka nepatřila k vůdčím představitelům opozičního hnutí, upozornit na závěry
rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 12. 2005, č. j. 6 Azs 235/2004 - 57,
www.nssoud.cz, které se dokonce vztahují k §12 zákona o azylu, což je ustanovení „přísnější“
z hlediska podmínek pro udělení tohoto způsobu ochrany. Toto rozhodnutí se přitom dotýká
situace přímo v Bělorusku. Soud uvedl, že nelze odůvodnit nesplnění podmínek §12 zákona
o azylu jen proto, že žadatel nezastával zásadním způsobem veřejně své politické názory a jeho
aktivity se dostatečně zásadním způsobem neprojevovaly na běloruské opoziční scéně. Takové
odůvodnění je v rozporu se smyslem tohoto ustanovení. Není možné od každého řadového
občana, byť uvědomělého a politicky aktivního, očekávat, že jeho činnost bude zásadním
způsobem ovlivňovat opoziční struktury. Členství v politické straně je jednou, nikoli jedinou
možností, jak mohou být jednotlivci účast ni veřejného života a dávat najevo své politické názory.
Ze samotné skutečnosti, že dotyčný nebyl členem, ale pouze sympatizantem opoziční politické
strany, nelze dovozovat, že neprojevil dostatečně svůj politický názor. To platí tím spíše, pokud
se jedná o zemi, kde pouhá účast na demonstracích organizovaných opozičními stranami obvykle
způsobuje perzekuci ze strany orgánů státní moci. Předpokladem naplnění pojmu pronásledování
pro uplatňování politických práv a svobod proto je, aby žadatel o azyl nějaký politický názor měl,
dokázal jej adekvátním způsobem prezentovat, a věrohodně popsal příkoří, kterého se mu právě
z těchto důvodů dostalo.
Kasační důvod podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. tak byl naplněn, neboť městský soud
nesprávně posoudil právní otázku, zda stěžovatelce měla být udělena (prodloužena) doplňková
ochrana.
Z důvodů shora uvedených Nejvyšší správní soud rozsudek městského soudu zrušil a věc
mu vrátil k dalšímu řízení, v němž je vázán právním názorem v tomto rozsudku vysloveným
(§110 odst. 1, 3 s. ř. s).
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti městský soud rozhodne v novém rozhodnutí
(§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 20. července 2011
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu