ECLI:CZ:NSS:2011:3.ANS.2.2011:96
sp. zn. 3 Ans 2/2011 - 96
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu JUDr. Jaroslava
Vlašína a soudců JUDr. Petra Průchy a JUDr. Milana Kamlacha v právní věci žalobkyně:
T-Mobile Czech Republic a.s., se sídlem Tomíčkova 2144/1, Praha 4, zastoupené advokátem
JUDr. Petrem Hromkem, se sídlem AK Vinohradská 30, Praha 2, proti žalovanému: Český
telekomunikační úřad, se sídlem Sokolovská 219, Praha 9, žaloby na ochranu proti nečinnosti
správního orgánu, o kasační stížnosti žalobkyně proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne
13. 4. 2010, č. j. 10 Ca 293/2009 – 48,
takto:
Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 13. 4. 2010, č. j. 10 Ca 293/2009 – 48
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
V záhlaví uvedeným usnesením odmítl Městský soud v Praze pro nedostatek podmínek
řízení žalobu na ochranu proti nečinnosti správního orgánu, jíž se žalobkyně domáhala
toho, aby bylo předsedovi Rady Českého telekomunikačního úřadu (dále jen Úřad) uloženo vydat
rozhodnutí v řízení o rozkladu žalobce proti rozhodnutí Úřadu ze dne 8. 4. 2009 č.j. 7876/2009–
634/II. vyř. do třiceti dnů od právní moci rozsudku.
Soud dospěl k závěru, že žalobce před podáním žaloby nevyčerpal prostředky k ochraně
před nečinností podle §80 správního řádu tak, jak ukládá §79 odst. 1 s. ř. s. Při určování
nadřízeného správního orgánu pak soud vycházel z ustanovení §178 odst. 1 správního řádu
v návaznosti na ustanovení §107 odst. 8 písm. b) bod 1 zák. č. 127/2005 Sb., o elektronických
komunikacích. Dospěl přitom k závěru, že nadřízeným správním orgánem předsedy Rady Úřadu
je samotná Rada Úřadu, neboť rozhoduje o opravných prostředcích proti rozhodnutím vydaným
předsedou Rady Úřadu v první instanci. Je sice zřejmé, že proti rozhodnutím vydaným předsedou
Rady Úřadu jakožto druhoinstačním orgánem není rozklad přípustný, to však nevylučuje
možnost přezkumu takového rozhodnutí např. v přezkumném řízení podle §94 a následujících
správního řádu, k němuž je příslušný nadřízený orgán, tj. Rada Úřadu. Tvrzení žalobce
o tom, že samotné oprávnění rozhodovat o opravných prostředcích nečiní z Rady Úřadu
nadřízený orgán vůči předsedovi Rady Úřadu, je tak ve zřejmém rozporu s citovaným
ustanovením §178 odst. 1 správního řádu.
Včas podanou kasační stížností napadla žalobkyně (dále též stěžovatelka) předmětné
usnesení z důvodu uvedeného v ustanovení §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. V ní jednak namítala,
že nevyčerpání prostředků k ochraně proti nečinnosti v řízení před správním orgánem není
důvodem k odmítnutí žaloby, ale k jejímu případnému zamítnutí, jednak, s poukazem
na argumentaci uplatněnou již v žalobě dovozovala, že pokud příslušným k rozhodnutí
je předseda Rady Úřadu, není zde již žádný nadřízený správní orgán, u něhož by bylo vůbec
možno žádost o přijetí opatření proti nečinnosti uplatnit. V souvislosti s tím poukázala
stěžovatelka opětovně na rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 1. 7. 2008, č. j. 62 Ca 39/2008
– 102, v němž se uvádí: Před podáním žaloby podle §79 odst. 1 s. ř. s. proti nečinnosti správního orgánu,
který nemá nadřízený správní orgán (in concreto: vedoucího ústředního orgánu státní správy, který má rozhodovat
o opravném prostředku – rozkladu), není nutné využít ochranu proti nečinnosti podle §80 správního řádu.
I kdyby se žalobce (účastník správního řízení) domáhal toho, aby správní orgán sám sobě uložil povinnost
„být činným“ a ve vztahu k sobě samotnému její splnění kontroloval, a tím vyvolával dojem, že „sám sebe
uposlechl“, jednalo by se nejvýše o formální naplnění litery zákona. Nijak by se neprojevilo ve faktickém
postěžování si na podřízený správní orgán a očekávání nápravy z pozice nadřízené autority, a tím skutečné pomoci
žalobci (účastníku správního řízení), k níž má ustanovení §80 správního řádu směřovat. Skutkový stav
uvedený v judikovaném případě je zcela identický se stavem v projednávané věci (tzn. jde
o nečinnost žalovaného, jakožto vedoucího ústředního orgánu státní správy, který, rozhodujíc
o opravném prostředku – rozkladu, již nemá žádný instančně nadřízený orgán, který by mohl
přijmout opatření proti jeho nečinnosti). Stěžovatelka proto navrhla, aby bylo napadené usnesení
zrušeno a věc vrácena Městskému soudu v Praze k dalšímu řízení.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti zaujal právní názor obdobný tomu, o nějž
se opírá napadené usnesení, a dovozoval, že na danou situaci nelze vztáhnout ustanovení §178
odst. 2 věta poslední správního řádu, neboť předsedovi Rady Úřadu je jako správní orgán
nadřízena Rada Úřadu podle §107 odst. 8 písm. b) bod 1 zákona o elektronických komunikacích.
Navrhl proto zamítnutí kasační stížnosti.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené usnesení v mezích uplatněného stížního
bodu a po posouzení věci dospěl k závěru, že kasační stížnost je v plném rozsahu důvodná.
Mezi účastníky nebyl sporný skutkový stav, soud proto pouze ve stručnosti rekapituluje některé
skutečnosti rozhodné pro posouzení věci. V projednávaném případě rozhodoval Český
telekomunikační úřad jako správní orgán prvního stupně ve věci úhrady dlužné částky
za poskytnutou službu elektronických komunikací u telefonní stanice podle §64 odst. 1 zákona
o elektronických komunikacích. Rozhodnutí bylo stěžovatelce doručeno dne 14. 4. 2009, rozklad
proti tomuto rozhodnutí byl stěžovatelkou podán dne 27. 4. 2009. Rozklad byl předsedovi Rady
Úřadu postoupen dne 29. 5. 2009. O rozkladu nebylo předsedou Rady Úřadu do vydání
napadeného usnesení krajského soudu rozhodnuto.
Nejvyšší správní soud dále konstatoval, že na řízení ve věcech, v nichž zákon svěřuje
Českému telekomunikačnímu úřadu pravomoc rozhodovat, se podle ustanovení §122 zákona
o elektronických komunikacích vztahuje správní řád s výjimkami stanovenými tímto zákonem.
Vzhledem k tomu, že Český telekomunikační úřad je podle §2 odst. 1, bod 11 zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, ústředním
orgánem státní správy, v jehož čele nestojí ministr, tedy tzv. jiným ústředním správním úřadem,
bylo možno v projednávané věci podat proti jeho rozhodnutí rozklad, o němž podle §152 odst. 2
správního řádu rozhoduje jeho vedoucí. Tím je s ohledem na ustanovení §107 odst. 1 zákona
o elektronických komunikacích předseda Rady Úřadu. Rozkladovou komisi ve smyslu §152
odst. 3 správního řádu mohou tvořit podle §122 odst. 1 zákona o elektronických komunikacích
mimo jiné členové Rady Úřadu, kteří se pro tento účel nepovažují za zaměstnance Úřadu.
Ani o tomto nebylo mezi účastníky sporu.
Spornou a pro posouzení celé věci klíčovou je až otázka určení nadřízeného správního
orgánu předsedy Rady Úřadu pro případ, že ten zůstane v řízení o rozkladu nečinný. Městský
soud v Praze byl toho názoru, že na řešení dané otázky dopadá ustanovení §178 odst. 1
správního řádu a s odkazem na ustanovení §107 odst. 8 písm. b) bod 1 zákona o elektronických
komunikacích dospěl k závěru, že tímto nadřízeným orgánem je Rada Úřadu. Za nerozhodnou
přitom považoval skutečnost, že v daném případě se nejednalo o věc, v níž by předseda Rady
Úřadu rozhodoval v první instanci.
Tento právní názor Nejvyšší správní soud nesdílí, byť uznává, že velmi originální pojetí
funkční příslušnosti jednotlivých orgánů Českého telekomunikačního úřadu pro rozhodování
obsažené v citovaném ustanovení §107 zákona o elektronických komunikacích může k takovým
závěrům svádět. Zde je nicméně třeba na prvním místě zdůraznit, že pojmy nadřízeného orgánu
a orgánu odvolacího nejsou totožné, první pojem je širší, navíc ne každý nadřízený správní orgán
je i orgánem odvolacím (viz. např. vztah Ministerstva práce a sociálních věcí a České správy
sociálního zabezpečení) a ne každý odvolací orgán musí být rovněž orgánem bezprostředně
nadřízeným (viz. §89 odst. 1 správního řádu). Z tohoto hlediska proto považuje Nejvyšší správní
soud za nepřesvědčivý již závěr Městského soudu v Praze o tom, že Rada Úřadu je obecně
nadřízeným správním orgánem předsedovi Rady Úřadu z toho důvodu, že ve věcech,
kde předseda rozhoduje v první instanci, je pro něho orgánem odvolacím. Takovéto paušální
ztotožnění orgánu, který je odvolacím pro některé věci, s orgánem nadřízeným zajisté nelze
z ustanovení §178 odst. 1 správního řádu dovodit. V daném konkrétním případě je Rada
orgánem Úřadu, předseda je jejím členem a řídí její činnost, stojí také v čele Úřadu a jedná
jeho jménem. Není tedy nikterak osobou oddělenou od Rady, právě naopak. Pouze v případech,
kdy Rada rozhoduje o opravném prostředku proti jeho rozhodnutí, neúčastní se předseda Rady
podle §123 odst. 2 zákona o elektronických komunikacích hlasování, aniž by ovšem zákon
stanovil, že by se na něj v těchto případech nemělo hledět jako na předsedu Rady či dokonce
jako na jejího člena. Nelze se tedy ztotožnit se závěrem, že obecně je Rada nadřízeným orgánem
předsedy Rady za situace, kdy tento je za všech okolností jejím členem, řídí její činnost a stojí
v čele Úřadu, jehož je Rada orgánem.
Jakkoliv by ovšem mohlo určení nadřízeného správního orgánu v důsledku nezvyklé
právní úpravy funkční příslušnosti ve správním řízení před Českým telekomunikačním úřadem
činit potíže za situace, kdyby předseda Rady rozhodoval o věci v první instanci, nemá
Nejvyšší správní soud žádné pochybnosti v projednávaném případě, kdy je k řízení a rozhodnutí
o rozkladu dána funkční příslušnost předsedy Rady a kdy ostatní členové Rady mohou být
nejvýše v postavení členů rozkladové komise. Jelikož zvláštní zákon, jak bylo rozebráno výše,
nadřízený správní orgán předsedovi Rady nestanoví (jakožto vedoucímu ústředního správního
úřadu mu koneckonců z povahy věci ani stanovit nemůže) a odvolání proti rozhodnutí
o rozkladu není přípustné, je aplikace ustanovení §178 odst. 1 správního řádu v projednávané
věci vyloučena. Nadřízený správní orgán tak lze určit jen podle ustanovení §178 odst. 2 věty
poslední správního řádu, která je ostatně právě pro případy rozhodování ministrů a vedoucích
jiných ústředních správních úřadů určena. Podle zde uvedeného pravidla se nadřízeným
správním orgánem ministra nebo vedoucího jiného ústředního správního úřadu rozumí
vedoucí příslušného správního úřadu. Nadřízeným správním orgánem předsedovi Rady Úřadu
je tak z hlediska citovaného ustanovení v projednávané věci předseda Rady Úřadu sám.
Nejvyšší správní soud pak dále posuzoval, jak se výše uvedený závěr promítá do úvah
o možnosti využití opatření proti nečinnosti podle §80 správního řádu. Zde dospěl k závěru,
že v daném případě nebylo na místě po stěžovatelce využití tohoto institutu požadovat, ostatně
některé formy opatření zde uvedené by ani nebylo možno realizovat. Teoreticky si lze jistě
představit, že by předseda Rady sám sobě přikázal, aby ve stanovené lhůtě učinil potřebné
opatření ke zjednání nápravy nebo vydal rozhodnutí, případně aby si přiměřeně prodloužil
zákonnou lhůtu pro vydání rozhodnutí, vyloučeny jsou vzhledem k okolnostem případu atrakce
věci či pověření jiného správního orgánu. Bez ohledu na aplikovatelnost jednotlivých forem
opatření proti nečinnosti by však jejich použití za daných okolností ve výsledku stejně neplnilo
účel, k němuž je tento institut určen, to jest realizace principu rychlosti a hospodárnosti řízení
prostřednictvím nástrojů řízení, které mají správní orgány k dispozici v důsledku hierarchického
uspořádání výkonu státní správy. V praxi by se jednalo jen o dodržení formy bez reálného
obsahu. V tomto bodu se tedy Nejvyšší správní soud ztotožnil s právním názorem vysloveným
v obdobné věci Krajským soudem v Brně ve stěžovatelkou předloženém rozsudku ze dne
1. 7. 2008 č. j. 62 Ca 39/2008 – 102, ostatně shodný právní názor vyslovil Nejvyšší správní soud
již i ve svém vlastním rozhodnutí týkajícím se týchž účastníků jako v projednávané věci,
a to v rozsudku ze dne 10. 11. 2010 č. j. 3 Ans 30/2010 – 91.
Nejvyšší správní soud tak uzavírá, že stěžovatelce nelze vytýkat nevyužití prostředků,
které procesní předpis k ochraně proti nečinnosti správního orgánu stanoví, proto Městským
soudem v Praze dovozovaný nedostatek žalobní legitimace, jakožto základní podmínky řízení,
není dle jeho názoru dán. Z tohoto důvodu Nejvyšší správní soud napadené usnesení
podle ustanovení §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil a věc vrátil Městskému soudu v Praze k dalšímu
řízení. V něm je tento soud vázán právním názorem výše uvedeným, v novém rozhodnutí
rozhodne též o nákladech řízení o kasační stížnosti.
Poučení: Prot i tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3
s. ř. s.).
V Brně dne 23. února 2011
JUDr. Jaroslav Vlašín
předseda senátu