ECLI:CZ:NSS:2011:3.AO.6.2011:47
sp. zn. 3 Ao 6/2011 - 47
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu JUDr. Jaroslava
Vlašína a soudců JUDr. Petra Průchy a JUDr. Milana Kamlacha v právní věci navrhovatele: E. Š.,
proti odpůrci: Hlavní město Praha, se sídlem Mariánské náměstí 2, Praha 1, o návrhu na zrušení
opatření obecné povahy – příloh č. 1 a 2 k nařízení č. 9/2011 Sb. hlavního města Prahy, kterým
se vydává tržní řád,
takto:
I. Návrh se odmítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Návrhem na zrušení opatření obecné povahy ze dne 20. 9. 2011 se navrhovatel domáhá
zrušení příloh č. 1 a 2 k nařízení č. 9/2011 Sb. hlavního města Prahy, kterým se vydává tržní řád.
Tržní řád může obec v přenesené působnosti vydat na základě ustanovení §18 zákona
č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání, ve znění pozdějších předpisů, k úpravě nabídky,
prodeje zboží a poskytování služeb mimo provozovnu určenou k tomuto účelu kolaudačním
rozhodnutím. Příloha č. 1 nařízení č. 9/2011 Sb. hlavního města Prahy, kterým se vydává tržní
řád, stanoví seznam tržnic, tržišť, tržních míst, restauračních zahrádek v době po 22.00 hod.,
trhů, tras pro pojízdný prodej zboží nebo poskytování služeb, předsunutých prodejních míst
a míst pro nabídku zboží. Příloha č. 2 vymezuje hranice centrální části města pro tržní místa
s omezeným sortimentem a hranice pražské památkové rezervace.
Navrhovatel předně odmítl názor, že přílohy č. 1 a 2 nelze považovat za opatření obecné
povahy, neboť se jedná o obecně závazný právní předpis – nařízení hlavního města Prahy,
o jehož zrušení může rozhodnout jenom Ústavní soud. Případný právní závěr o výlučné
pravomoci Ústavního soudu rušit nařízení města Prahy není důvodný, neboť nedostatečně
identifikuje, co je předmětem řízení v dané věci. Navrhovatel připomíná, že se nedomáhá zrušení
nařízení hlavního města Prahy, kterým byly přílohy č. 1 a 2 toliko vyhlášeny, ale zrušení
samotných příloh schválených usnesením Rady hlavního města Prahy. Navrhovatel tedy
nespatřuje opatření obecné povahy v nařízení hlavního města Prahy, ale právě v jeho přílohách.
Nařízení v daném případě slouží pouze jako publikační prostředek, jímž se obsah přílohy č. 1 a 2
komunikuje adresátům. Fakt, že jsou vydání příloh tímto způsobem vyhlašována, nečiní z celku
právní předpis.
Navrhovatel odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2005,
č. j. 1 Ao 1/2005 - 98, publ. pod č. 740/2004 Sb. NSS, v němž soud zdůraznil materiální pojetí
opatření obecné povahy. Je tedy nerozhodné, zda právní předpis určitý správní akt jako opatření
obecné povahy výslovně pojmenovává. Podle navrhovatele proto nelze argumentovat
tím, že §18 odst. 1 zákona č. 455/1991 Sb. vymezení míst v tržním řádu za opatření obecné
povahy neoznačuje. Vymezení míst v tržním řádu formou přílohy je tudíž opatřením obecné
povahy, pokud splňuje pojmové znaky tohoto opatření - konkrétnost předmětu a obecnost
vymezení okruhu adresátů. Oba uvedené znaky přílohy č. 1 a 2 nařízení splňují. Z obsahu obou
příloh je zjevná jak konkrétnost předmětu (vymezení míst, na kterých lze mimo provozovnu
k tomuto účelu určenou kolaudačním rozhodnutím podle zvláštního zákona nabízet, prodávat
zboží nebo poskytovat služby), tak obecný okruh adresátů (vztahuje se ke konkrétnímu území,
nikoli ke konkrétním osobám). Schválení či změny příloh k nařízení č. 9/2011 Sb. hlavního města
Prahy je proto opatřením obecné povahy, k jehož přezkumu je v rozsahu stanoveném
ustanovením §101a a násl. s. ř. s. oprávněn Nejvyšší správní soud.
Ke své aktivní procesní legitimaci navrhovatel uvedl, že je nájemcem nebytových prostor
na adrese K. 28, P. 1, které užívá k prodeji zboží na základě živnostenského oprávnění. Jeho
žádosti o zařazení do přílohy č. 1 nařízení nebylo vyhověno, zatímco konkurenční prodejna ve
stejném místě s totožným zbožím zařazena byla. Tím došlo k narušení hospodářské soutěže
a k porušení ústavně garantovaných práv navrhovatele (čl. 1, čl. 4 odst. 1 a čl. 26 odst. 1 Listiny
základních práv a svobod), k jeho diskriminaci a k vytváření prostředí podněcujícího korupci
a nečestné jednání. Svoji aktivní legitimaci navrhovatel spatřoval i v tom, že mu byla na základě
napadeného opatření obecné povahy uložena pokuta za správní delikt. Na základě §101a odst. 1
věta druhá s. ř. s. navrhovatel současně podal správní žalobu proti rozhodnutí Ministerstva vnitra,
které bylo na základě napadeného opatření obecné povahy vydáno. Věc je projednávána
Městským soudem v Praze pod sp. zn. 5 A 240/2011.
Co se týče samotných námitek vůči napadenému opatření obecné povahy, navrhovatel
má za to, že správní orgán při vydávání opatření obecné povahy překročil meze zákonem
vymezené působnosti, opatření obecné povahy je v rozporu se zákonem a správní orgán
při vydávání opatření obecné povahy zneužil zákonem svěřenou pravomoc či působnost.
Nařízení č. 9/2011 Sb. hlavního města Prahy bylo ve smyslu čl. 79 odst. 3 Ústavy ČR
vydáno na základě výslovného zmocnění obsaženého v §18 zákona č. 455/1991 Sb.,
o živnostenském podnikání. Tržní řád hlavního města Prahy - nařízení č. 9/2011 Sb. hlavního
města Prahy obsahuje ustanovení §1: „Na území hlavního města Prahy je možno mimo provozovnu
k tomuto účelu určenou kolaudačním rozhodnutím podle zvláštního zákona nabízet, prodávat zboží
nebo poskytovat služby na místech uvedených v příloze č. 1 k tomuto nařízení, nejde-li o druhy prodeje zboží
nebo poskytování služeb, na které se toto nařízení nevztahuje nebo které jsou zakázány. Místy uvedenými
v příloze č. 1 k tomuto nařízení jsou tržnice, tržiště, tržní místa, restaurační zahrádky v době po 22.00 hod.,
místa pro konání trhů, trasy pro pojízdný prodej zboží nebo poskytování služeb, předsunutá prodejní místa
a místa pro nabídku zboží.“ Seznam těchto míst obsažený v příloze č. 1, který tvoří nedílnou součást
nařízení hlavního města Prahy jako místního prováděcího předpisu, konkrétně vymezuje
jednotlivá místa pro prodej zboží a poskytování služeb uvedením přesné adresy, počtu prodejních
míst a velikosti prostoru v m
2
, prodejní doby, doby provozu a druhu prodávaného zboží
nebo poskytované služby. Navrhovatel je přesvědčen, že citované ustanovení tržního řádu
hlavního města Prahy je rozporné se zákony i ústavním pořádkem České republiky. Zákonné
zmocnění k vydávání tržního řádu jako nařízení obce je zmocněním k vydávání normativního
správního aktu jako nositele obecně závazných pravidel chování. Právní předpis hlavního města
Prahy tedy může obsahovat toliko závazná pravidla chování mající obecnou povahu a vztahující
se vždy na celou skupinu případů stejného druhu a neurčitého počtu. Pokud by se vydáním
právního předpisu územního samosprávného celku obcházelo rozhodování v konkrétní věci vůči
konkrétním adresátům, bylo by to v rozporu se zákonem i ústavním pořádkem a tento právní
předpis by musel být zrušen. Právě k tomuto však podle navrhovatele došlo v případě čl. 1
odst. 1 Nařízení č. 9/2011 Sb. hlavního města Prahy ve spojení s přílohou č. 1. Rada hlavního
města Prahy zcela konkrétně, individuálně, jmenovitě a bez jakýchkoli pravidel zaručujících
materiální a procesní rovnost těch, o nichž je rozhodováno, rozhodla o tom, kde lze tržním
řádem vymezené činnosti konat a kde nikoli. Individuální charakter rozhodovací činnosti Rady
se projevil i na množství novelizací tržních řádů.
Rozhodování o zařazení do přílohy č. 1 nařízení je materiálně nepochybně rozhodováním
o konkrétním povolení pro konkrétního adresáta vztaženém ke konkrétnímu místu,
tedy správním rozhodnutím in rem. Hlavní město Praha přitom k tomuto není ústavou
ani běžným zákonem zmocněno. Navrhovatel uvedl, že na webových stránkách Úřadu městské
části Praha 1 je vystaven formulář „Žádost o zařazení do přílohy nařízení 16/2005 Sb. hlavního města
Prahy, kterým se vydává tržní řád, ve znění pozdějších nařízení“. Lhůta k vyřízení je určena datem
projednání a schválení novely tržního řádu Radou hlavního města Prahy. Současně je uvedeno,
že zde není odvolacího orgánu. Navrhovatel zdůraznil, že rozhodnutí o žádosti není jakkoli
odůvodněné. Poukázal i na názory odborné literatury i judikaturu Ústavního soudu vztahující
se k požadavku obecnosti zákona. Navrhovatel se domnívá, že odpůrce překročil meze
působnosti osobní, neboť opatření obecné povahy má působit vůči obecnému okruhu adresátů,
nikoli vůči konkrétním adresátům, kteří byli zařazeni do přílohy č. 1. Odpůrce překročil i meze
působnosti prostorové, neboť má vykonávat svoji pravomoc na celém území hlavního města
Prahy a nikoli na zcela konkrétních adresách zařazených do přílohy č. 1.
Odpůrce při vydávání příloh č. 1 a 2 překročil rovněž meze působnosti věcné, kdy upravil
okruh vztahů (reklama, zkolaudované provozovny), ke kterým nebyl zákonem zmocněn, neboť
byl zmocněn pouze k regulaci stánkového prodeje. Navrhovatel má dále za to, že pokud čl. 1
odst. 10 nařízení ve spojení s přílohou č. 1 upravuje také vystavování zboží a nabídku na ploše
jako jsou vchodové dveře či okenice, zasahuje tím do sféry upravené zákonem o regulaci reklamy
a stavebním zákonem. Tato úprava odporuje základnímu principu, podle něhož právní předpisy
územně samosprávných celků nemohou nijak právně regulovat ty úseky, které již jsou upraveny
právními předpisy vyšší právní síly.
Navrhovatel namítl, že odpůrce při vydání příloh č. 1 a 2 nedodržel zákonem stanovený
postup pro vydání opatření obecné povahy a porušil povinnosti stanovené v §172 odst. 1 až 3
správního řádu. V důsledku těchto procesním vad nemohly osoby, jejichž práva, povinnosti nebo
zájmy mohly být opatřením obecné povahy přímo dotčeny, uplatnit u správního orgánu písemné
připomínky nebo na veřejném projednání ústní připomínky, ani podat proti návrhu opatření
obecné povahy písemné odůvodněné námitky. Opatření obecné povahy neobsahuje žádné
odůvodnění.
Navrhovat konečně namítl, že napadené přílohy nařízení jsou v rozporu s principem
proporcionality. Soud by se měl zabývat otázkou, zda vůbec umožňují dosáhnout sledovaný cíl,
jímž je mimo jiné i zájem hlavního města Prahy na tom, aby památkově chráněné objekty nebyly
zatěžovány vyvěšováním nabízeného zboží. Před schválením přílohy č. 1 přitom nebylo vyžádáno
vyjádření Národního památkového ústavu. Regulace reklam a výloh, jež jsou příslušenstvím
zkolaudované provozovny, a sledovaný cíl - zájem hlavního města Prahy na úpravě a zkvalitnění
stánkového prodeje s ohledem na místní potřeby obyvatel obce a omezení živelného rozvoje
stánkového prodeje - spolu logicky vůbec nesouvisí. Opatření obecné povahy je podle
navrhovatele rovněž neúměrné sledovanému cíli, jímž je regulace stánkového prodeje. S ohledem
na výše uvedené navrhovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud zrušil ke dni vyhlášení rozsudku
přílohy č. 1 a 2 k nařízení č. 9/2011 Sb. hlavního města Prahy, kterým se vydává tržní řád.
Odpůrce ve svém vyjádření uvedl, že ze znění ustanovení §18 zákona č. 455/1991 Sb.
vyplývá, že vydání tržního řádu a vymezení míst mimo provozovnu, na kterých lze na území
hl. m. Prahy prodávat zboží nebo poskytovat služby, lze realizovat pouze formou obecně
závazného právního předpisu – nařízení, vydaného v přenesené působnosti. Návrhem napadené
přílohy jsou součástí tohoto obecně závazného právního předpisu. Nejsou samostatným,
nezávislým předpisem či dokonce opatřením obecné povahy. Toto členění uvedeného právního
předpisu bylo provedeno pro přehlednost a snazší orientaci v předpise, není v rozporu
s legislativními pravidly ani s běžně aplikovanou praxí u jiných obecně závazných předpisů
a zákonů. Jestliže navrhovatel napadá konkrétnost přílohy č. 1, odpůrce uvádí, že smyslem
tržního řádu je vymezení konkrétních míst, na nichž lze realizovat prodej zboží či poskytování
služeb na veřejném prostranství. Toto vymezení lze provést pouze určením konkrétní adresy,
popř. bližším popisem lokality. Odpůrce upozornil na rozhodnutí Ústavního soudu i Nejvyššího
správního soudu, která nikterak nezpochybnila zmocnění či postup odpůrce při vydání tržního
řádu nařízením č. 16/2005 Sb. hl. m. Prahy, či vyhláškou č. 27/1998 Sb. hl. m. Prahy. Odpůrce
dále uvedl, že při formulaci obsahu nařízení včetně jeho přílohy č. 1 je třeba vycházet z návrhů
městských částí i osob, které mají zájem takto podnikat. Užívání místa zařazeného do tržního
řádu však není vyhrazeno tomu, kdo podal návrh na jeho zařazení. O tom, který subjekt bude
oprávněn na takovém místě prodávat, rozhodují příslušné správní orgány při vydání povolení
ke zvláštnímu užívání komunikace podle zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích.
Nelze se ztotožnit ani s názorem navrhovatele, že může dojít ke kolizi tržního řádu se zákonem
č. 40/1995 Sb., o regulaci reklamy. Zmocňující ustanovení §18 zákona č. 455/1991 Sb. hovoří
o „nabídce“ zboží, což je jiný institut než „reklama“. Odpůrce konečně upozornil
na to, že navrhovatel nedisponuje aktivní legitimací k podání návrhu na zrušení tvrzeného
opatření obecné povahy. Navrhovatel podle svého sdělení v souladu s §17 odst. 3 zákona
č. 455/1991 Sb. ukončil provozování živnosti v provozovně na adrese K. 28, P. 1, ke dni
31. 1. 2010. Podle evidence katastru nemovitostí není navrhovatel ani majitelem uvedené
nemovitosti. Vzhledem k tomu, že napadené přílohy, resp. nařízení bylo schváleno dne
14. 6. 2011 a účinnosti nabylo dne 30. 6. 2011, nemohlo být zasaženo do práv navrhovatele.
Ze všech těchto důvodů odpůrce navrhl, aby Nejvyšší správní soud předmětný návrh na zrušení
opatření obecné povahy odmítl, případně zamítl.
Nejvyšší správní soud předně zkoumal, zda jsou v daném případě splněny podmínky
řízení. Posuzoval, zda lze napadené přílohy nařízení č. 9/2011 Sb. hlavního města Prahy,
které navrhovatel označuje za opatření obecné povahy, lze skutečně za takové opatření
považovat, a zda je tedy dána pravomoc Nejvyššího správního soudu k jejich věcnému přezkumu
v řízení podle §§101a a násl. s. ř. s.
Otázkou, co je třeba rozumět opatřením obecné povahy, se Nejvyšší správní soud zabýval
v rozsudku ze dne 27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005 - 98, publ. pod č. 740/2006 Sb. NSS. Vycházel
přitom z nedostatku definičních znaků opatření obecné povahy, s výjimkou negativního
vymezení v §171 správního řádu. Tam je uvedeno, že závazné opatření obecné povahy není
právním předpisem ani rozhodnutím. Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že opatření obecné
povahy představuje správní akt s konkrétně určeným předmětem a s obecně vymezeným
okruhem adresátů, tedy úkon správního orgánu v určité věci, který se přímo dotýká práv,
povinností nebo zájmů blíže neurčeného okruhu osob. Přitom musí být vydáno v zákonných
mezích a může konkretizovat zákonné povinnosti, nikoliv ukládat nové, nad rámec zákona.
Judikatura Nejvyššího správního soudu a Ústavního soudu dále dospěla k závěru,
podle nějž je třeba opatření obecné povahy pojímat materiálně (v protikladu k formálnímu
pojetí). Rozhodujícím kritériem pro posouzení, zda se jedná o opatření obecné povahy,
tedy nemůže být pouze to, zda daný akt za opatření obecné povahy výslovně označuje příslušný
zákon. Jak Nejvyšší správní soud konstatoval v usnesení ze dne 21. 1. 2011, č.j. 8 Ao 7/2010 - 65,
publ. pod č. 2321/2011 Sb. NSS., úvahy soudu o tom, zda napadený akt je opatřením obecné
povahy či nikoliv, jsou přitom namístě tehdy, kdy zákonné pojmenování takového aktu zcela
chybí, či pokud došlo k zásadní změně právní úpravy, aniž byla formulována výslovná přechodná
ustanovení. Takovýmto případem, kdy nová právní úprava stanovila pro určitý akt formu
opatření obecné povahy, přičemž bylo nutno zhodnotit povahu aktů vydaných před účinností
takové „nové“ úpravy, se zabýval Ústavní soud např. v nálezu ze dne 19. 11. 2008, sp. zn. Pl. ÚS
14/07. Zde posuzoval povahu územního plánu vydaného za účinnosti stavebního zákona z roku
1976, podle něhož byla závazná část územně plánovací dokumentace a její změny vyhlašována
obecně závaznou vyhláškou. Stavební zákon z roku 2006 však již pro tento právní akt stanovil
formu opatření obecné povahy. Ústavní soud mimo jiné konstatoval, že materiálnímu
chápání opatření obecné povahy dal přednost také s ohledem na svou konstantní judikaturu,
dle níž nabízí-li se dvojí možný výklad veřejnoprávní normy, je třeba v intencích zásad
spravedlivého procesu volit ten, který vůbec, resp. co nejméně, zasahuje do toho kterého
základního práva či svobody. Jde o strukturální princip liberálně demokratického státu in dubio
pro libertate plynoucí přímo z ústavního pořádku (čl. 1 odst. 1 a čl. 2 odst. 4 Ústavy nebo čl. 2
odst. 3 a čl. 4 Listiny), vyjadřující prioritu jednotlivce a jeho svobody před státem.
Také Nejvyšší správní soud ve své rozhodovací praxi řešil několikrát materiální povahu
právního aktu napadeného návrhem na zrušení opatření obecné povahy za situace, kdy se jednalo
o nejednoznačnou zákonnou úpravu. Uvést lze např. usnesení ze 7. 1. 2009, č. j. 2 Ao 3/2010 -
55, v němž posuzoval povahu cenového výměru vydaného Ministerstvem financí ve smyslu §10
zákona č. 526/1990 Sb., o cenách, pro který zákon nestanovil žádnou právní formu (dospěl
k závěru, že se jedná o právní předpis). Dále lze uvést rozsudek ve věci vedené pod sp. zn. 7 Ao
6/2010, vyhlášený dne 15. 12. 2010 (v době vyhotovení tohoto usnesení nebyl dosud
publikován): zde soud posuzoval (mimo jiné) povahu nařízení vydaných Správou Národního
parku Šumava, týkajících se omezení vstupu do určitých lokalit, která byla vydána podle §78
odst. 3 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění účinném před novelou,
která do tohoto ustanovení zavedla institut opatření obecné povahy; toto ustanovení ve znění
pro věc relevantním hovořilo pouze o „nařízení“, aniž řešilo povahu takového aktu. Zmínit
lze také rozsudek z 9. 8. 2010, č. j. 4 Ao 4/2010 - 195: v něm soud řešil povahu usnesení
zastupitelstva hlavního města Prahy o členění hlavního města Prahy na volební obvody
pro obecní volby konané 15. – 16. října 2010 a dospěl k závěru, že (chybí-li výslovná úprava
zákona o formě takového aktu) se jedná o opatření obecné povahy, nikoli o „rozhodnutí organizační
povahy sui generis“, jak tvrdil odpůrce, neboť předmětem jeho regulace byla konkrétně vymezená
situace – konkrétní volby do obecního zastupitelstva. Soud zdůraznil, že „zákon nepředpokládá,
že by členění území obce na volební obvody mělo být prováděno obecně závazným právním předpisem, ergo obecně
závaznou vyhláškou“… „Pakliže by zákonodárce upřednostnil, aby členění území obce na volební obvody bylo
prováděno obecně závaznou vyhláškou, bylo by třeba, aby již v zájmu právní jistoty tento formální atribut de lege
ferenda výslovně zakotvil do zákona“.
Všechna citovaná rozhodnutí spojoval předpoklad, že nebyl dán jediný možný výklad
příslušného aktu. V usnesení ze dne 21. 1. 2011, č. j. 8 Ao 7/2010 - 65, publ. pod č. 2321/2011
Sb. NSS, pak Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že za situace, kdy zákon (popř. ústavní
zákon) výslovně stanoví formu příslušného právního aktu, a tato forma je dodržena, není
tu zpravidla prostor pro jiné hodnocení povahy takového aktu. Nejvyšší správní soud tak může
učinit pouze výjimečně za situace, kdy tato právní úprava doznala později podstatné změny
(viz „starý“ a „nový“ stavební zákon).
Při posouzení povahy právního aktu je třeba vycházet z jednoty jeho formy a obsahu.
Projeví-li zákonodárce jednoznačně vůli, aby právní akt byl vydán v určité formě, a při této vůli
setrvá, nemůže soud ve správním soudnictví tuto formu zvrátit. Pokud by si obecný soud
takovou pravomoc osvojil, narušil by principy dělby moci a právní jistotu. Mimo zákonodárce
samého je to pouze Ústavní soud, který – aniž by svou pravomoc překročil - může zasáhnout
v případě, kdy by právem stanovená forma aktu neodpovídala jeho obsahu (srov. usnesení
Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 1. 2011, č. j. 8 Ao 7/2010 - 65, publ. pod č. 2321/2011
Sb. NSS).
Z uvedeného vyplývá, že pro zodpovězení otázky, jaká byla povaha napadených příloh
nařízení č. 9/2011 Sb. hlavního města Prahy, je podstatné, zda ustanovení §18 zákona
č. 455/1991 Sb. výslovně upravuje jejich formu.
Nejvyšší správní soud zde předně dospěl k závěru, že forma konkretizace zákonné úpravy
byla ustanovením §18 odst. 1 zákona č. 455/1991 Sb. jednoznačně stanovena. Podle ustanovení
§18 odst. 1 zákona č. 455/1991 Sb. může obec v přenesené působnosti vydat tržní řád formou
nařízení obce. Podle ustanovení §31 odst. 2 zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze,
orgány hlavního města Prahy vykonávají přenesenou působnost, která je zvláštním zákonem
svěřena orgánům obcí, orgánům obcí s pověřeným obecním úřadem a orgánům obcí s rozšířenou
působností, není-li dále stanoveno jinak. Ustanovení §45 odst. 1 zákona č. 131/2000 Sb.
výslovně označuje nařízení hlavního města Prahy za právní předpis hlavního města Prahy.
Z citovaných ustanovení vyplývá, že ustanovení §18 odst. 1 zákona č. 455/1991 Sb. výslovně
stanoví formu právního aktu, v níž je tržní řád vydáván, a to jako nařízení obce, tedy právní
předpis. Tato forma nebyla zpochybněna ani případnými změnami zákona č. 455/1991 Sb.
Forma nařízení obce byla v příslušném ustanovení zakotvena s účinností od 1. 5. 2004,
kdy v důsledku přijetí nového zákona o obcích (zákon č. 128/2000 Sb.) nahradila předchozí
formu vyhlášky obce. Forma nařízení obce pro vydání tržního řádu zůstala nezměněna
po účinnosti novely soudního řádu správního, která do něj vložila §101a a násl., tedy soudní
přezkum opatření obecné povahy (k 1. 5. 2005), i po účinnosti zákona č. 500/2004 Sb., správního
řádu, od 1. 1. 2006. Nejvyšší správní soud zde podotýká, že navrhovatel tuto formu vydání
tržního řádu nikterak nezpochybnil.
Nejvyšší správní soud dále zdůrazňuje, že součástí právního předpisu jsou i jeho přílohy.
Přílohy konkretizují předchozí část právního předpisu, obsahují zpravidla výčty, tabulky
či formuláře, které je třeba pro přehlednost právního předpisu vyčlenit do zvláštní části. Přílohy
a ostatní text právního předpisu se tedy vzájemně doplňují, obsah příloh nelze aplikovat
bez celého textu právního předpisu. Tento fakt ostatně přiznává sám navrhovatel, když uvádí,
že seznam obsažený v příloze č. 1 je nedílnou součástí nařízení (bod. 17 návrhu) a ve svém
návrhu vznáší námitky nejen vůči samotným přílohám, ale i celému obsahu nařízení. Příloha
jako součást právního předpisu vždy nese jeho právní formu. Nelze proto přisvědčit námitce
navrhovatele, že napadené přílohy č. 1 a 2 byly nařízením hl. m. Prahy pouze vyhlášeny
a že toto nařízení sloužilo pouze jako publikační prostředek.
Podle Nejvyššího správního soudu není v projednávané věci důvod ke zpochybnění
formy právního předpisu kvůli tomu, že by část jeho obsahu, tj. napadené přílohy, odporovaly
materiálním kritériím právního předpisu.
Nejvyšší správní soud zde předně poukazuje na to, že argumentace navrhovatele ohledně
nedostatku kritéria obecnosti právního předpisu není konzistentní. Navrhovatel totiž nejprve
dovozoval přípustnost návrhu z toho, že podle něj byly naplněny materiální znaky opatření
obecné povahy, tj. konkrétnost předmětu i obecné vymezení okruhu adresátů, dále však namítl,
že rozhodování o zařazení do přílohy č. 1 nařízení je materiálně rozhodováním o konkrétním
povolení pro konkrétního adresáta ve vztahu ke konkrétnímu místu, resp. o tom, které konkrétní
osoby jsou oprávněny na konkrétním místě mimo provozovnu určenou k tomuto účelu
kolaudačním rozhodnutím podle zvláštního zákona nabízet a prodávat zboží a poskytovat služby.
Co se týče namítané konkrétnosti úpravy nařízení č. 9/2011 Sb. hlavního města Prahy,
je nutno vycházet z toho, že pro právní předpisy územní správy je vyšší míra konkrétnosti
typická. Vyplývá to z potřeby postihnout místní zvláštnosti, podmínky či záležitosti územního
celku. Ústavní soud se již mírou konkrétnosti právních předpisů obce zabýval např. v nálezu
sp. zn. Pl. ÚS 14/95, publikovaném pod č. 280/1995 Sb., kde zaujal názor, že je nutné,
aby obecně závazná vyhláška, jíž obec v souladu se zákonem o místních poplatcích zpoplatňuje
užívání veřejného prostranství, přesně specifikovala veřejná prostranství pro zvláštní užívání
uvedením názvu místa nebo jinak blíže charakterizovala jejich umístění v obci, aby byla vyloučena
jejich záměna a současně aby nebyla narušena právní jistota občanů. V nálezu ve věci
sp. zn. Pl. ÚS 50/03, publikovaném pod č. 567/2004 Sb., pak Ústavní soud konstatoval,
že imperativ určitosti právního příkazu či zákazu vyžaduje, aby obecně závazná vyhláška
upravující zákaz činností, jež by mohly narušit veřejný pořádek v obci nebo být v rozporu
s dobrými mravy, ochranou bezpečnosti, zdraví a majetku, obsažené v §10 písm. a) zákona
č. 128/2000 Sb., o obcích, určila veřejná prostranství v obci, na která se zákaz vztahuje, co možná
nejpřesněji, tj. tak, aby jeho lokalizace byla dostatečně konkrétní a nevyvolávala žádné
interpretační pochybnosti.
Ani v těchto případech se však nesmí jednat o konkrétnost úpravy v takové míře,
že by sama o sobě zakládala práva a povinnosti jednotlivých konkrétních adresátů.
V projednávané věci dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že právní úprava obsažená
v přílohách nařízení není natolik určitá, aby vybočila z principů normativní právní úpravy,
a že tedy nedošlo k překročení pravomoci odpůrce k úpravě tržního řádu formou právního
předpisu – nařízení obce.
Jak již Nejvyšší správní soud uvedl výše, je povinen respektovat výslovně vyjádřenou
vůli zákonodárce ohledně právní formy právního aktu stejně jako ústavně stanovené limity
své kompetence. Ačkoliv jsou soudy při rozhodování vázány pouze zákony a mezinárodními
smlouvami, které jsou součástí právního řádu, a jsou oprávněny posoudit soulad jiného právního
předpisu se zákonem nebo takovou mezinárodní smlouvou (čl. 95 odst. 1 Ústavy), nejsou
oprávněny „jiný právní předpis“ zrušit, jak požadovali navrhovatelé, a vůbec již ne v řízení
upraveném pro zcela jiný právní institut, zde v řízení dle §101a a násl. s. ř. s. Co se týče
posouzení ústavnosti a zákonnosti jiného právního předpisu, zde nařízení hlavního města Prahy,
je třeba odkázat na postup podle §108 zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze,
a korespondující čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy České republiky, podle něhož rozhoduje Ústavní
soud „o zrušení jiných právních předpisů nebo jejich jednotlivých ustanovení, jsou-li v rozporu
s ústavním pořádkem nebo zákonem“. Podrobný postup upravuje §64 zákona č. 182/1993 Sb.,
o Ústavním soudu.
Vzhledem k tomu, že Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že není dána jeho pravomoc
k přezkumu napadených příloh nařízení, nezabýval se již ostatními podmínkami řízení, mj. aktivní
legitimací navrhovatele.
Nejvyšší správní soud tedy uzavřel, že napadené akty nejsou opatřením obecné povahy
a není zde tedy dána pravomoc soudu podle ustanovení §4 odst. 2 písm. c) s. ř. s.
k jeho přezkumu v řízení podle ustanovení 101a a násl. s. ř. s. Nedostatek pravomoci je svojí
povahou neodstranitelným nedostatkem podmínek řízení. Nejvyšší správní soud proto návrh
na zrušení opatření obecné povahy podle ustanovení §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. odmítl.
Podle ustanovení §101 d) odst. 5 s. ř. s. nemá v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné
povahy žádný z účastníků právo na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3
s. ř. s.).
V Brně dne 31. října 2011
JUDr. Jaroslav Vlašín
předseda senátu