ECLI:CZ:NSS:2011:3.AS.4.2010:151
sp. zn. 3 As 4/2010 - 151
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v rozšířeném senátě složeném z předsedy JUDr. Josefa
Baxy a soudců JUDr. Jakuba Camrdy, JUDr. Miluše Doškové, JUDr. Michala Mazance, JUDr.
Petra Průchy, JUDr. Karla Šimky a JUDr. Marie Turkové v právní věc i žalobce: A. Ch.,
zastoupeného Mgr. Petrem Václavkem, advokátem se sídlem Václavské náměstí 21, 110 00 Praha
1, proti žalovanému: Policie ČR, Ředitelství služby cizinecké policie, se sídle m Olšanská 2,
130 51 Praha 3, v řízení o kasační stížnosti žalobce p roti rozsudku Městského soudu v Praze ze
dne 22. 9. 2009, č. j. 10 Ca 28/2009 - 54,
takto:
I. Při výkladu pojmů „veřejný pořádek“, resp. „závažné narušení veřejného pořádku“, používaných
v různých kontextech zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců n a území České
republiky, je třeba brát v úvahu nejen celkový smysl dané právní úpravy, ale přihlížet
i k rozdílným okolnostem vzniku, původu a účelu jednotlivých ustanovení, v nichž jsou
tyto pojmy užity.
II. Narušením veřejného pořádku podle §119 odst. 2 písm. b) zákona č. 326/1999 Sb.,
o pobytu cizinců na území České republiky, může být jen takové jednání, které bude
představovat skutečné, aktuální a dostatečně závažné ohrožení některého ze základních
zájmů společnosti (srov. čl. 27 odst. 2 směrnice Evropského parlamentu a Rady
2004/38/ES). I v takovém případě je však nutno zohlednit individuální okolnosti života
cizince a přihlédnou k jeho celkové životní situaci.
III. Věc se vrací k projednání a rozhodnutí třetímu senátu.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci a dosavadní průběh řízení před správními orgány a soudy
1. Rozhodnutím z 22. 9. 2008 správní orgán I. stupně žalobci uložil správní vyhoštění
v souladu s §119 odst. 2 písm. b) v návaznosti na §119 odst. 1 písm. a) bod 3 a §119 odst. 1
písm. c) body 2 a 3 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky
a o změně některých zákonů (dále jen „zákon o pobytu cizinců“ či „cizinecký zákon“) . Dobu,
po kterou cizinci nelze umožnit vstup na území České republiky, stanovil na 5 let. Zároveň
rozhodl, že na žalobce se nevztahuje důvod znemožňující vycestování. Správní orgán dospěl
k závěru, že žalobce v důsledku opakovaného protiprávního jednání závažným způsobem narušil
veřejný pořádek na území České republiky.
2. Rozhodnutím z 15. 1. 2009 žalovaný odvolání žalobce proti rozhodnutí správního orgánu
I. stupně zamítl a rozhodnutí vydané v I. stupni potvrdil. Uvedl, že narušení veřejného pořádku
závažným způsobem spatřuje v opakovaném porušování zákonů České republiky (opakovaný
vědomý neoprávněný pobyt na území před a po ukončení řízení ve věci žádosti o azyl,
rozhodnutí o správním vyhostění, maření výkonu rozhodnutí o správním vyhoštění, uvádění
nepravdivých skutečností s úmyslem ovlivnit rozhodování správního orgánu). Žalovaný
konstatoval, že veřejným pořádkem lze označit stav, kdy jsou dodržována pravidla chování,
výslovně vyjádřená v právních předpisech, jakož i pravidla výslovně nevyjádřená právními
předpisy, pokud je jejich zachování podle obecného přesvědčení většiny lidí třeba chápat jako
obecně uznávané závažné narušení veřejného pořádku. Podle žalovaného byl předmětem
posouzení celkový způsob jednání žalobce a jeho přístup k dodržování českého právního řádu.
Z jednání žalobce je zřejmé, že z území České republiky nehodlá vycestovat a činí všechny kroky
k tomu, aby je nemusel opustit. Žalovaný rovněž hodnotil soukromé vazby žalobce, ať již
se jednalo o jeho vztah s manželkou J. F., přítelkyní P. F. či strýcem žalobce. Ačkoli žalovaný
zdůraznil, že „správní orgán I. stupně nezpochybnil vztah pana A. Ch. s paní F. P. a z důvodu splnění
podmínek v ustanovení §15a zákona č. 326/1999 Sb. bylo na jeho osobu pohlíženo jako na rodinného
příslušníka občana Evropské unie,“ nelze přesto žádný ze soukromých vztahů žalobce považovat za
natolik hluboký a trvalý, aby bylo podle §119a odst. 2 cizineckého zákona upuštěno od vydání
rozhodnutí o správním vyhoštění, neboť by mohlo představovat nepřiměřený zásah do
soukromého nebo rodinného života cizince.
3. Dne 18. 4. 2009 žalobce uz avřel sňatek s P. F. (po uzavření sňatku P. A.).
4. Žalobu podanou proti rozhodnutí žalovaného Městský soud v Praze zamítl. Soud mimo
jiné odmítl tvrzení žalobce, že z jeho strany nedošlo k narušení veřejného pořádku zvlášť
závažným způsobem. Soud v této souvislosti uvedl, že správní orgány dospěly mj. k závěru,
že žalobce uzavřel účelové manželství s J. F. Soud přitom vyšel z výkladu pojmu „narušení veřejného
pořádku zvlášť závažným způsobem“, jak byl proveden v rozsudku Nejvyššího správního soudu z 16.
5. 2007, č. j. 2 As 78/200 6 - 64, podle něhož při posuzování, zda v konkrétním případě takové
nebezpečí je dáno, musí být souběžně zvažováno, jednak do jaké míry je určité jednání obecně
závažné ve smyslu společenské nebezpečnosti a jednak do jaké míry narušuje právě zájmy
chráněné zákonem o pobytu cizinců, tedy fungování takového režimu vstupu cizinců na české
území a jejich pobytu zde, který bude jak v souladu se zájmy ČR jako celku, tak bude respektovat
lidská práva těchto cizinců. Podle soudu se tak v případě žalobce jedná o porušení veřejného
pořádku právě v té části vymezeného heterogenního normativního systému, která má chránit
zájmy, na nichž je postavena zákonná úprava pobytu cizinců v ČR. „Ze dvou kritérií, jež mají být při
zvažování narušení veřejného pořádku brána v potaz, je tak kritérium blízkosti porušené normy k zájmům
chráněným zákonem o pobytu cizinců splněno v tak značné míře, že žalobcovo jednání je nutno považovat za
porušení veřejného pořádku. V daném případě totiž žalobce jednak uzavřel fiktivní manželství, což sice v době
jeho uzavření nebylo možno kvalifikovat jako trestný čin ani přestupek, nicméně kromě toho se žalobce dopustil
dalšího jednání, jež má znaky přestupku (pobyt na území bez víza). Žalobce kromě toho uváděl nepravdivé
(vzájemně rozporné) informace i v samotném řízení o správním vyhoštění.“
5. Proti rozsudku městského soudu podal žalobce (dále též „stěžovatel“) kasační stížnost.
V prvé řadě nesouhlasí se skutkovými zjištěními jak žalovaného, tak městského soudu, který
krom toho, že se ztotožnil se skutkovými zjištěními žalovaného, závažné narušení veřejného
pořádku nad rámec důvodů uvedených žalovaným spatřoval také v tom, že stěžovatel uzavřel
fiktivní manželství. Stěžovatel dále uvádí, že správní orgány nezjistily dostatečně skutkový stav,
když neprokázaly, že se dopustil maření výkonu úředního rozhodnutí ve smyslu §119 odst. 1
písm. a) bodu 3 cizineckého zákona, ani že v tvrzeném období pobýval na území ČR. V daném
řízení totiž nenese důkazní břemeno stěžovatel, ale je na správních orgánech, aby uve dené
skutečnosti jednoznačně a bez důvodných pochybností prokázaly. Skutkový závěr městského
soudu o údajném uzavření fiktivního manželství stěžovatel považuje za nepřezkoumatelný.
K závěru o uzavření fiktivního manželství totiž správní orgány vůbec nedosp ěly, tuto skutečnost
ani nelze dovodit z materiálů založených ve spisu.
6. V souvislosti s pojmem veřejný pořádek stěžovatel odkázal na rozsudek Nejvyššího
správního soudu z 9. 10. 2009, č. j. 5 As 51/2009 - 68, podle něhož je třeba tento pojem vykládat
eurokonformně. Má za to, že eurokonformní výklad pojmu veřejného pořádku v žádném případě
neumožňuje vyslovit závěr o tom, že jeho konkrétní jednání, které mu bylo prokázáno (stejně
jako i jednání, které nesprávně městský soud i žalovaný považují za prokázané), naplnilo tuto
skutkovou podstatu. I kdyby však bylo možné dojít k závěru, že stěžovatel závažně narušuje
veřejný pořádek, bylo vydání rozhodnutí o správním vyhoštění vyloučeno s ohledem na §119a
odst. 2 cizineckého zákona. Správní orgán se touto otázkou nijak podrobně nezabýval
a neprováděl k ní žádné další dokazování.
7. Usnesením z 18. 3. 2010, č. j. 3 As 4/2010 - 124, Nejvyšší správní soud přiznal kasační
stížnosti odkladný účinek.
II. Důvody předložení věci rozšířenému senátu
8. Třetí senát Nejvyššího správního soudu při posuzování věci dospěl k závěru, že výklad
pojmu „závažné narušení veřejného pořádku“ není v judikatuře Nejvyššího správního soudu jednotný.
V zásadě lze vysledovat tři různé přístupy, lišící se rozdílnou mírou „přísnosti“ vůči narušiteli.
První, nejpřísnější přístup, spatřuje závažné narušení veřejného pořádku již v pouhém obcházení
zákona a je zakotven v rozsudku z 16. 5. 2007, č. j. 2 As 78/2006 - 64, č. 1335/2007 Sb. NSS
(všechna rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná také na www.nssoud.cz).
V tomto případě bylo jako závažné narušení veřejného pořádku kvalifikováno uzavření
účelového manželství stěžovatelkou, která žádala o povolení trvalého pobytu v ČR v souladu
s §87h odst. 1 písm. b) cizineckého zákona. Na toto rozhodnutí pak navázaly další rozsudky
(např. rozsudek ze 17. 10. 2007, č. j. 2 As 63/2006 - 63, či rozsudek z 30. 7. 2009, č. j.
2 As 65/2008 - 69).
9. Druhá kategorie rozhodnutí považuje za závažné narušení veřejného pořádku přímé
nerespektování platných právních norem, např. vyhýbání se vyhoštění, nelegální pobyt na území,
neoprávněné překročení státní hranice, prokazování se dokladem cizí osoby , apod.
(srov. rozsudky ze 17. 12. 2008, č. j. 4 As 66/2008 - 124, z 18. 12. 2008, č. j. 6 As 31/2008 - 80
či rozsudek z 30. 10. 2009, č. j. 2 As 40/2009 - 63).
10. Nejvíce benevolentní přístup, reprezentovaný rozsudkem z 9. 10. 2009, č. j. 5 As 51/2009
- 68, dovozuje závažné narušení veřejného pořádku teprve tehdy, je-li spáchán zvlášť závažný
trestný čin.
11. Největší rozpor třetí senát přitom spatřuje mezi rozsudkem druhého senátu z 16. 5. 2007,
č. j. 2 As 78/2006 - 64, a rozsudky na něj navazujícími, a rozsudkem pátého senátu z 9. 10. 2009,
č. j. 5 As 51/2009 - 68. Za problematické pak v posledně zmiňovaném rozsudku považuje
navázání pojmu „závažné narušení veřejného pořádku“ přímo na rozhodnutí o vině za spáchání zvlášť
závažného trestného činu. Zdůrazňuje, že právo Evropské unie klade důraz pouze na nezávislost
a samostatnost obou řízení, tedy trestního řízení a řízení podle cizineckého zákona, která obsahují
každé vlastní kriteria hodnocení jednání cizince, a výsledky tohoto hodnocení se tak mohou,
ale nemusejí, překrývat. Třetí senát však souhlasí s pátým senátem, že eurokonformní výklad
vychází primárně ze zájmu na volném poh ybu osob, nikoli ze zájmu na zachování veřejného
pořádku.
12. Ve výsledku se pak třetí senát přiklání k interpretaci druhého senátu, která podle něj
ponechává větší prostor pro úvahu aplikujícího orgánu a nabízí kriteria, podle kterých je na místě
naplnění pojmu narušení veřejného pořádku vykládat. Umožňuje také zohlednit i další
individuální okolnosti jednotlivých případů, zejména pak to, zda cizin ec vůbec využil právo
volného pohybu, a zda by se tedy na danou věc měla vztáhnout také unijní legislativa a judikatura
Soudního dvora.
13. Stěžovatel se rovněž vyjádřil k postoupení věci rozšířenému senátu. Uvedl, že pojem
závažného narušení veřejného pořádku je nutno vykládat výhradně eurokonformně, přičemž
tomuto výkladu odpovídá právě právní názor vyjádřený v rozsudku Nejvyššího správního soudu
z 9. 10. 2009, č. j. 5 As 51/2009 - 68. Stěžovatel poukazuje také na důsledky rozsudku
z 16. 5. 2007, č. j. 2 As 78/2006 - 64, č. 1335/2007 Sb. NSS, a předcházejících rozhodnutí
Městského soudu v Praze, která podle jeho názoru v souvislosti s výkladem pojmu závažné
narušení veřejného pořádku založila výrazné a nepřípustně rozsáhlé správní uvážení správních
orgánů. Interpretační praxi správních orgánů stěžovatel dokládá také několika rozhodnutími
cizinecké policie, v nichž byl vyložen pojem závažné narušení veřejného pořádku. Stěžovatel má
za to, že z těchto rozhodnutí vyplývá, že „institut veřejného pořádku využívají správní orgány jako
generální nástroj, který má postihovat porušování právních předpisů a obcházení zákona bez individualizace těchto
jednání“.
III. Pravomoc rozšířeného senátu
14. Rozšířený senát se nejprve zabýval otázkou, zda je oprávněn ve věci rozhodovat a dospěl
k závěru, že jeho pravomoc ve smyslu §17 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního
(dále jen „s. ř. s.“), je dána, neboť judikatura Nejvyššího správního soudu není co do výkladu
pojmu „závažné narušení veřejného pořádku“ jednotná. Rozšířený senát však musí zároveň nad rámec
odůvodnění usnesení, kterým byla věc postoupena rozšířenému senátu, úvodem předeslat, že tato
jednotlivá rozhodnutí se jednak zabývala výkladem daného pojmu v souvislosti s různými
ustanoveními cizineckého zákona, jednak si činila různé nároky na obecnou platnost svých
závěrů.
15. Ačkoli třetí senát při předkládání otázky uvedený pojem nevztahuje k žádnému
konkrétnímu ustanovení cizineckého zákona a upozorňuje na rozpory v chápání tohoto pojmu
u rozhodnutí, která pojem vykládala v kontextu různých ustanovení cizineckého zákona (zejm.
§87h a §87k, dále také §119), sám největší rozpor shledává mezi výkladem provedeným
rozsudkem č. j. 2 As 78/2006 - 64, a rozsudkem č. j. 5 As 51/2009 - 68. V obou věcech se přitom
jednalo o výklad tohoto pojmu v souvislosti s právní normou upravující důvody pro zamítnutí
žádosti o povolení k trvalému pobytu rodinného příslušníka občana Evropské unie
*)
.
16. Podle rozsudku druhého senátu důvodné nebezpečí, že by mohl být závažným způsobem
narušen veřejný pořádek, založilo jednání stěžovatelky, která uzavřela účelové manželství, sloužící
k obejití pravidel cizineckého zákona. Veřejný pořádek tak mělo narušit nejen samotné jednání
v podobě uzavření účelového manželství před podáním žádosti stěžovatelky o trvalý pobyt,
ale stěžovatelka měla podle druhého senátu veřejný pořádek narušit také „ jednáním v souvislosti
s touto žádostí, jehož účinky by trvaly i do budoucna “.
17. Druhý senát se navíc pokusil provést obecný výklad pojmu „ veřejný pořádek“. Uvedl,
že veřejný pořádek je „normativní systém, na němž je založeno fungování společnosti v daném místě a čase
*)
Ve znění účinném do 26. 4. 2006 stanovil §87h odst. 1 pís m. b) cizineckého zákona, že se žádost o vydání
pobytového povolení zamítne, jestliže „je důvodné nebezpečí, že by žadatel mohl ohrozit bezpečnost České
republiky nebo závažným způsobem n arušit veřejný pořádek“. S účinností od 27. 4. 2006 byla zákonem
č. 161/2006 Sb. tato norma přesunuta do §87k odst. 1 pís m. b). Ve znění účinném ke dni vydání tohoto
rozhodnutí je obsažena v §87k odst. 1 pís m. a).
a jenž v sobě zahrnuje ty normy právní, politické, mravní, morální a v některých společnostech i náboženské, které
jsou pro fungování dané společnosti nezbytné. Nadto je možno pod pojmem veřejného pořádku rozumět také
faktický stav společnosti, k němuž je dodržování tohoto heterogenního normativního systému zacíleno. Narušení
veřejného pořádku je proto zároveň narušením normy a zároveň narušením optimáln ího stavu společnosti, který
je účelem a dispozicí této normy. V podmínkách současné České republiky coby d emokratického právního státu
se tak jedná o ty normy, které umožňují fungování společnosti v duchu principů vytýčených v úvodních ustanoveních
Ústavy České republiky a její preambule…“.
18. Z rozsudku dále vyplývá, že ať je veřejný pořádek aplikován v souvislost i s kterýmkoli
zákonem či právním odvětvím, vzpírá se jasnému vyjmenování norem, jež by do něj pro daný
účel spadaly. Na druhou stranu druhý senát zdůrazňuje, že tento pojem nelze vnímat odtrženě
od souvislostí, v nichž je vykládán, a označit za jeho poruš ení nesoulad s jakoukoli normou, jež
je jeho součástí. Při posuzování, zda je nějaké jednání porušením veřejného pořádku ve vztahu
k danému právnímu předpisu, je tak potřeba souběžně posoudit blízkost porušené normy
k zájmům chráněným tímto předpisem a intenzitu porušení normy. Konkrétně pak již ve vztahu
k §87h odst. 1 písm. b) cizineckého zákona je potřeba zkoumat, jednak do jaké míry je jednání
cizince obecně závažné ve smyslu společenské nebezpečnosti a jednak do jaké míry narušuje
zájmy chráněné cizineckým zákonem, tedy fungování takového režimu vstupu cizinců na české
území a jejich pobytu zde, který bude jak v souladu se zájmy ČR jako celku, tak bude respektovat
lidská práva těchto cizinců. Druhý senát pak ještě doplnil, že ačkoli v době rozhodování
žalovaného ještě ani neuplynula lhůta k implementaci do českého právního řádu směrnice
Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES z 29. dubna 2004 o právu občanů Unie a jejich
rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států (dále jen
„směrnice 2004/38/ES“), rozhodování žalovaného by obstálo i při konfrontaci s pravidly
obsaženými v této směrnici.
19. Podle pátého senátu naopak pojem „veřejný pořádek“ není až tak neurčitým právním
pojmem. V kontextu tzv. cizineckého práva jej naopak adekvátně vymezuje směrnice
2004/38/ES a navazující judikatura Soudního dvora. Z té podle pátého senátu vyplývá,
že výhrada veřejného pořádku představuje výjimku ze základní zásady volného pohybu osob,
kterou je třeba vykládat restriktivně, a jejíž rozsah nemohou členské státy určovat jednostranně.
Předpokladem uplatnění konceptu veřejného pořádku je pak nejen samo o sobě porušení práva,
ale zároveň existence skutečného a dostatečně závažného ohrožení, kterým je dotčen základní
zájem společnosti. Ani opakované porušení zákonů ČR tak přitom nemusí samo o sobě ještě
znamenat porušení veřejného pořádku. Pátý senát shrnul, že „za narušení veřejného pořádku je třeba
považovat takové protiprávní jednání, které přinejmenším jednoznačně překračuj e intenzitu jednání popsaného
v některých ze skutkových podstat trestných činů uvedených v trestním zákoně “.
20. Dále pak rozsudek z 18. 12. 2008, č. j. 6 As 31/2008 - 80, který vyšel z rozsudku druhého
senátu, spatřoval ve vztahu k §87h odst. 1 písm. b) cizineckého zákona důvodné nebezpečí,
že by cizinec mohl závažným způsobem narušit veřejný pořádek, v jednání stěžovatele, který
neoprávněně mimo hraniční přechod, bez cestovního dokladu a bez českého víza, navíc poté,
co mu bylo uloženo správní vyhoštění, vstoupil na území ČR a následně se při kontrole
prokazoval dokladem cizí osoby.
21. Podle rozsudku z 30. 10. 2009, č. j. 2 As 40/2009 - 63, lze zase mj. pod pojem „narušení
veřejného pořádku závažným způsobem“ pro účely řízení o udělení zvláštního pobytového povolení,
resp. řízení o povolení k trvalému pobytu, zařadit „ především vědomé nezákonné překročení státní hranice
ČR, vědomý neoprávněný pobyt na území ČR, nerespektování uloženého správního vyhoštění, účelové uznání
otcovství či účelové uzavření manželství“, jakož i „vědomé uvádění nesprávné totožnosti, neboť toto jednání
nabourává důvěru mezi přijímacím státem a cizincem, bez které systém vstupu a pobytu cizinců na území ČR
nemůže fungovat“. V dané věci mělo být důvodné nebezpečí, že žadatelka o trvalý pobyt závažným
způsobem naruší veřejný pořádek, založeno jejím jednáním, spočívající v tom, že „vědomě delší dobu
pobývala na území ČR, ačkoli k tomu nebyla oprávněna, po dobu dvou let vystu povala pod falešnou identitou
a byla uznána vinnou ze spáchání přestupku v souvislosti s uvedením nepravdivých údajů ohledně adresy, na které
by pobývala v případě povolení trvalého pobytu “. Ke stejnému závěru druhý senát dospěl např.
i v rozsudku z 5. 11. 2009, č. j. 2 As 55/2009 - 60.
22. Přestože uvedený výčet jistě není vyčerpávající, již z něj je zřejmá nejednotnost výkladu
pojmu „závažné narušení veřejného pořádku“ v judikatuře Nejvyššího správního soudu,
a to minimálně v souvislosti s ustanoveními upravujícími zamítnutí žádosti o povolení k trvalému
pobytu rodinného příslušníka občana Evropské unie.
23. V nyní předložené věci se však nejednalo o případ zamítnutí žádosti o povolení
k trvalému pobytu rodinného příslušníka občana EU a o výklad uvedeného pojmu v souvislosti
s tímto ustanovením, nýbrž byl pojem použit na základě §119 odst. 2 písm . b) cizineckého
zákona, podle něhož lze rozhodnutí o správním vyhoštění občana EU nebo jeho rodinného
příslušníka vydat pouze v případě, že tato osoba „závažným způsobem narušuje veřejný pořádek“.
V daném případě se tak jednalo o výklad pojmu v souvislosti s ukládáním správního vyhoštění
cizinci.
24. Jak již však bylo uvedeno, mnohá rozhodnutí vykládající pojem „ závažné narušení veřejného
pořádku“ sice v kontextu konkrétního ustanovení dovozovala přesto širší platnost svých závěrů,
tedy i možnost vztáhnout své závěry na jiná ustanovení operující s tímto pojmem. Tak se stalo,
že tyto závěry byly řadou rozhodnutí převzaty, mj. také rozhodnutími týkajícími se právě §119
cizineckého zákona.
25. Nejčastěji rozhodnutí vycházela z definice pojmu „veřejný pořádek“, resp. „narušení veřejného
pořádku“, obsažené v rozsudku z 16. 5. 2007, č. j. 2 As 78/2006 - 64. Jedná se např. o rozsudek
z 30. 7. 2009, č. j. 2 As 65/2008 - 69, jenž se pojmem zabýval ve vztahu k §119 odst. 2 písm. b)
[a potažmo §119 odst. 1 písm. a) bodu 2]. Rozhodující senát konstatoval, že vymezení podané
v dříve vydaném rozsudku považuje za „ plně použitelné, neboť nespatřuje racionální důvod pro to,
aby stejné právní pojmy (užité navíc ve stejném zákoně, v normách sledujících stejné cíle) byly vykládán y různým
způsobem“. Závažné narušení veřejného pořádku pak v dané věci spatřoval v účelovém prohlášení
otcovství cizincem. Dále argumentaci zmiňovaného rozhodnutí převzal rozsudek z 29. 7. 2009,
č. j. 6 As 19/2009 - 75, podle něhož nic nenasvědčuje rozdílnému obsahu pojmu v jednotlivých
ustanoveních (tedy v ustanovení §87h a §119). Rozhodující senát posuzoval situaci cizince,
jemuž bylo uloženo správní vyhoštění podle §119 odst. 2 písm. b) cizineckého zákona .
Narušením veřejného pořádku závažným způsobem bylo shledáno jednání cizince, který „nejprve
pobýval na území bez platného víza, uváděl správním orgánům v řízení o správním vyhoštění cizí jméno, krátce
po uložení správního vyhoštění původním správním rozhodnutím uzavřel sňatek s občankou České republiky,
který lze považovat za účelový (…), vyhýbal se výkonu rozhodnutí o správním vyhoštění, konečně pak velmi
krátce po nabytí právní moci nyní přezkoumávaného správního rozhodnutí (22. 2. 2007) podal dne 6. 4. 2007
žádost o udělení mezinárodní ochrany…“.
26. Pro úplnost lze dodat, že na závěrech rozsudku č. j. 2 As 78/2006 - 64 svou argumentaci
založil také rozsudek z 29. 7. 2009, č. j. 6 As 19/2009 - 75. Sám se pojmem zabýval pro účely
výkladu §73 odst. 4 písm. c) zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, v souvislosti s nepovolením
vstupu na území ČR žadateli o mezinárodní ochranu umístěnému v přijímacím středisku
na mezinárodním letišti. Možnost ohrožení veřejného pořádku soud v souladu s názorem
žalovaného správního orgánu spatřoval v tom, že cizinec nedisponoval právním titulem, který
by ho opravňoval ke vstupu na území ČR, a existovala možnost, že v případě povolení vstupu
na území ČR by cizinec pokračoval do dalších zemí schengenského prostoru.
27. Tím však výčet ustanovení cizineckého zákona, v nichž judikatura Nejvyššího správního
soudu pojem „závažné narušení veřejného pořádku“ interpretovala, nekončí. Nejvyšší správní soud
se pojmem „závažné narušení veřejného pořádku“ zaobíral také ve vtahu k §75 odst. 2 písm. f )
cizineckého zákona, podle kterého policie nebo ministerstvo žádost o vydání povolení
k trvalému pobytu dále zamítne, jestliže cizinec závažným způsobem narušil veřejný pořádek
nebo ohrozil bezpečnost jiného členského státu Evropské unie, za podmínky, že toto rozhodnutí
bude přiměřené z hlediska jeho zásahu do soukromého nebo rodinného života cizince (rozsudek
ze 17. 12. 2008, č. j. 4 As 66/2008 - 124). Za závažné narušení veřejného pořádku zde rozsudek
označil nelegální pobyt stěžovatele na území České republiky.
28. Dále se jednalo o ustanovení §124 odst. 1 cizineckého zákona upravující zajištění
cizince za účelem správního vyhoštění. Podle rozsudku z 19. 11. 2009, č. j. 9 As 23/2009 - 65,
stěžovatel tím, že se opakovaně pokusil obejít realizaci rozhodnutí o správním vyhoštění, vyvolal
důvodné podezření, že by mohl závažným způsobem narušovat veřejný pořádek. Naopak
z rozsudku z 25. 4. 2006, č. j. 4 Azs 235/2005 - 60, vyplynulo, že hrozící nebezpečí narušení
veřejného pořádku nelze dovodit ze skutečnosti, že žalobkyně vstoupila na území České
republiky mimo hraniční přechod, pobývala na území České republiky bez cestovního dokladu
a platného víza a že nedisponovala finančními prostředky. K tehdy účinnému znění tohoto
ustanovení se rozsudek vyjádřil v tom smyslu, že to „zřetelně míří především na případy, kdy cizinec
v minulosti hrubým způsobem porušil zákon o pobytu cizinců, a dále na případy, kdy je cizinec evidován
v evidenci nežádoucích osob, nebo je nežádoucí osobou zařazenou do informačního systému smluvních států “.
29. Rozšířený senát shrnuje, že z uvedeného výčtu (přestože jistě není úplný) jasně vyplývá,
že judikatura Nejvyššího správního soudu co do výkladu pojmu „závažné narušení veřejného pořádku“
není jednotná. Ať již jde o chápání pojmu v souvislosti s jednotlivými ustanoveními či širší
otázku obecné platnosti a použitelnosti případné definice pojmu.
30. Rozšířený senát dodává, že si je vědom toho, že některá rozhodnutí (konkr étně
např. rozsudek č. j. 2 As 78/2006 - 64, i dalšími rozhodnutími tak často zmiňovaný) byla vydána
ještě před uplynutím transpoziční lhůty směrnice 2004/38/ES (30. 4. 2006) či před jakýmkoli
provedením směrnice, na základě níž by byla založena povinnost eurokonformního výkladu
českého právního předpisu (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 9. 2005, č . j.
2 Afs 92/2005 - 45, č. 741/2006 Sb. NSS). Nicméně i uvedená rozhodnutí své závěry považují
za slučitelné s danou směrnicí a platné pro znění cizineckého zákona po transpozici směrnice.
Rozšířený senát proto neviděl důvod vyloučit je z výše předestřených úvah.
IV. Posouzení předložené právní otázky
IV. 1. Pojem „veřejný pořádek“
31. Je zřejmé, že o nejširší výklad pojmu „veřejný pořádek“, resp. „závažné narušení veřejného
pořádku“, se pokusil rozsudek z 16. 5. 2007, č. j. 2 As 78/2006 - 64 [srov. odst. 17]. Na jednu
stranu lze jistě souhlasit s jeho obecným závěrem, že veřejný pořádek nerovná se pouze určité
normy, ba ani normy jediného normativního systému, a že naopak pojem veřejného pořádku
předpokládá krom norem právních užití také norem morálních, sociálních, politických, případně
náboženských. Na stranu druhou se však již rozšířený senát nemůže ztotožnit s tím, že veřejný
pořádek představuje takovou obecně existující kategorii, aby se dalo hovořit o „ veřejném pořádku
v současné ČR“, jak to činí právě druhý senát (srov. devátá strana rozsudku). Jednotlivé zákony, jež
užívají pojmu „veřejný pořádek“ (druhý senát zmiňuje např. §5 zákon č. 3/2002 Sb., o svobodě
náboženského vyznání a postavení církví a náboženských společností, §10 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, §49 odst. 2 s. ř. s. či §4 a §22 zákona č. 256/2001 Sb., o pohřebnictví ), se podle
rozšířeného senátu nevztahují k jednomu pojmu a neodkazují na jediný „veřejný pořádek“ českého
právního řádu, resp. nějaký faktický stav společnosti, jak tento pojem ta ké popisuje druhý senát.
32. Navzdory této výhradě se ale rozšířený senát ztotožňuje s druhým senátem v tom,
že veřejný pořádek je nutno chápat a vykládat v kontextu dané právní úpravy a vycházet přitom
z jejího účelu. Nic nelze namítat ani proti obecnému náv odu druhého senátu, jak postupovat při
posuzování typickém právě pro ustanovení cizineckého zákona, zda nějaké jednání veřejný
pořádek narušilo. Podle druhého senátu je potřeba souběžně zohlednit jak blízkost porušené
normy k zájmům chráněným daným předpisem, tak intenzitu porušení normy.
33. Ačkoli lze tedy některé obecné principy zacházení s pojmem „veřejný pořádek“,
resp. „závažné narušení veřejného pořádku“, vyjádřené druhým senátem respektovat, přehled stavu
judikatury k výkladu uvedeného pojmu, právě v souvislosti s cizineckým zákonem, a právě
a hlavně té, která s argumenty druhého senátu pracovala, ukazuje, že tato obecná kritéria nebyla
v konkrétních v minulosti posuzovaných věcech dostatečně nápomocným vodítkem, jež
by zajišťovalo jednak jednotný výklad daných ustanovení, či dokonce soulad takového výkladu
s platným právem.
34. Za problémové lze rovněž označit, že obecnější závěry o hodnocení „závažného narušení
veřejného pořádku“ byly přebírány bez ohledu na ustanovení, jehož se týkaly . Rozšířený senát
se přitom nedomnívá, že by i ke všem ustanovením cizineckého zákona, jež se zmiňují
o veřejném pořádku, bylo možno přistupovat jednotně. Při výkladu pojmu „veřejný pořádek“ je tak
nutné na tento pojem nahlížet nejen v kontextu určitého zákona a jeho účelu, ale rovněž
v kontextu daného ustanovení, a zkoumat účel přímo dotčeného ustanovení, okolnosti jeho
vzniku a původu apod. Konkrétní závěry učiněné v souvislosti s jedním ustanovením pak nelze
bez dalšího přebírat a použít v případě ustanovení jiných.
35. Při výkladu pojmu „závažné narušení veřejného pořádku“, je tak třeba vzít v úvahu také
specifika každé jednotlivé normy. Nelze hledět vedle intenzity porušení určité normy pouze
na „blízkost porušené normy k zájmům chráněným předpisem“, jak to vyžaduje druhý senát. S použitím
argumentu ad absurdum by pak totiž bylo možné považovat každé porušení normy cizineckého
zákona za narušení veřejného pořádku, neboť každá norma v daném zákoně obsažená sleduje
jeho účel. Tak by např. mohlo být vnímáno i jednání cizince, který v souladu s §98 včas nenahlásí
změnu místa pobytu na území, neboť i tato norma je jistě blízká úč elu zákona regulovat
a dohlížet na pohyb cizinců na našem území. Z narušení veřejného pořádku by tak mohlo být
považováno i nesplnění čistě formální povinnosti, kterou cizinci ukládá cizinecký zákon.
Rozšířený senát má pak za to, že takový výklad by byl zjevně nepřiměřený.
IV. 2. Pojem „veřejný pořádek“ v ustanovení §119 odst. 2 písm. b) cizineckého zákona
36. V nyní posuzované věci správní orgány rozhodly o správním vyhoštění stěžovatele podle
§119 odst. 2 písm. b) cizineckého zákona . Vzhledem k tomu, že §119 odst. 2 dopadá pouze
na případy vyhošťování občanů EU a jejich rodinných příslušníků, stanoví, na rozdíl od odst. 1,
který se uplatní u všech zbývajících osob z tzv. třetích států, pouze velmi úzce vymezený okruh
důvodů, jež mohou vést k uložení správního vyhoštění cizinci. Jedním z těchto důvodů je také
důvod obsažený pod písm. b) uvedeného ustanovení, na základě něhož lze rozhodnutí
o správním vyhoštění občana EU nebo jeho rodinného příslušníka vydat mj. pouze v případě,
že tato osoba závažným způsobem narušuje veřejný pořádek. Správní orgány dospěly k závěru,
že stěžovatel „závažným způsobem narušuje veřejný pořádek, neboť se dopustil opakovaně protiprávního
jednání, s nímž zákon rozhodnutí o správním vyhoštění spojuje “. Správní orgán tak dané ustanovení užil
v návaznosti na §119 odst. 1 písm. a) bod 3 (to umožňuje vydat správní vyhoštění s dobou,
po kterou nelze cizinci umožnit vstup na území až na 10 let, jestliže cizinec opakovaně úmyslně
porušuje právní předpisy nebo maří výkon soudních nebo správních rozhodnutí) a §119 odst. 1
písm. c) body 2 a 3 [správní vyhoštění se vydá a doba, po kterou nelze cizinci umožnit vstup
na území, se stanoví až na 3 roky, pokud cizinec pobývá na území bez víza, ač k tomu není
oprávněn, nebo bez platného oprávnění k pobytu (bod 2), nebo uvedl-li v řízení podle
cizineckého zákona nepravdivé informace s úmyslem ovlivnit rozhodování správních orgánů
(bod 3)], kdy právě v tomto jednání cizince, které podřadil pod uvedená ustanovení §119 odst. 1
cizineckého zákona, která se však již nevztahují na občana EU či jeho rodinného příslušníka,
ale na všechny ostatní cizince z tzv. třetích zemí, spatřoval narušování veřejného pořádku
závažným způsobem.
37. Městský soud se pak ztotožnil se závěrem správních orgánů, že stěžovatelovo jednání
je nutno považovat za porušení veřejného pořádku. Soud zopakoval důvody ústící v takový závěr,
kterými, jak podle správních orgánů, tak podle soudu, bylo to, že žalobce pobýval na území ČR
neoprávněně, mařil výkon rozhodnutí o správním vyhoštění či ve správním řízení uváděl
nepravdivé skutečnosti s cílem ovlivnit rozhodování správních orgánů. Mimo tyto důvody však
městský soud dovodil narušování veřejného pořádku žalobcem také ze skutečnosti, že žalobce
uzavřel účelové manželství.
38. Zde však musí rozšířený senát podotknout, že ve správním řízení žádná taková
skutečnost, tedy zda stěžovatel uzavřel účelové manželství, zjišťována nebyla, správní orgány
k takovému závěru nedospěly, a tudíž takovou skutečnos t neoznačily ani jako důvod
pro konstatování porušení veřejného pořádku stěžovatelem. Žalovaný správní orgán závažné
narušování veřejného pořádku žalobcem dovodil z tvrzeného opakovaného porušování zákonů
ČR (opakovaný vědomý neoprávněný pobyt na území, rozhodnutí o správním vyhoštění, uvádění
nepravdivých skutečností s úmyslem ovlivnit rozhodování správního orgánu). Žalovaný, jak
vyplývá z odůvodnění jeho rozhodnutí, naopak sám dospěl k závěru, že na základě vztahu
žalobce s P. F. a z důvodu splnění podmínek §15a zákona o pobytu cizinců je žalobce nutno
považovat za rodinného příslušníka občana Evropské unie. Správní orgán pouze konstatoval, že
se žalobci nepodařilo prokázat existenci dostatečně hlubo ké a trvalé soukromé vazby, která by na
základě §119a odst. 2 zákona o pobytu cizinců znemožňovala správním orgánům vydat
rozhodnutí o správním vyhoštění. V případě manželky žalobce, J. F., se podle žalovaného
nejedná o rodinné soužití, neboť manželé žijí odděleně a probíhá řízení o rozvodu manželství,
v případě vztahu s P. F. podle správního orgánu žalobce neprokázal existenci dostatečně
hlubokého a intenzivního vztahu, aby mohly nastoupit účinky zmiňovaného §119a odst. 2
zákona o pobytu cizinců.
39. Podle ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu, pokud soud své rozhodnutí opírá
o skutečnosti v rozhodnutí nezjišťované a nezjištěné, je rozhodnutí nepřezkoumatelné
pro nedostatek důvodů (srov. např. rozsudky z 21. 4. 2005, čj. 1 Afs 149/2004 - 44, č. 1249/2007
Sb. NSS; ze 17. 6. 2004, č. j. 1 Ads 12/2003 - 42, č. 387/2004 Sb. NSS či ze dne 4. 12. 2003,
čj. 2 Ads 58/2003 - 75, č. 133/2004 Sb. NSS). Rozšířený senát tak uzavírá, že v části, v níž
městský soud dovozuje narušení veřejného pořádku stěžovatele m na základě skutečnosti, že ten
uzavřel účelové manželství, je jeho rozhodnutí nepřezkoumatelné, neboť nemá dostatečně pevný
skutkový základ a nelze na něj tedy v tomto ohledu navázat. Tato částečná nepřezkoumatelnost
nicméně neznemožňuje zabývat se nadále jinými skutkovými či právními otázkami, které mají
význam pro následné řízení a rozhodnutí ve věci (k tomu srov. usnesení rozšířeného senátu
z 19. 2. 2008, čj. 7 Afs 212/2006 - 74, č. 1566/2008 Sb. NSS). Stále tak rozšířenému senátu zbývá
vyložit, zda i ostatní okolnosti stěžovatelova jednání, jak je popsaly správní orgány či městský
soud, lze podřadit pod „narušení veřejného pořádku závažným způsobem“ ve smyslu §119 odst. 2
písm. b) cizineckého zákona.
40. V souladu s argumenty předestřenými v kapitole IV. 1. je potřeba pečlivě prozkoumat
samotnou konstrukci uvedené normy. Jak již bylo uvedeno, ustanovení §119 odst. 2 cizineckého
zákona se vztahuje na správní vyhoštění občana EU či jeho rodinného příslušníka a oproti
ustanovením odst. 1 upravujícím správní vyhoštění u ostatních cizinců z třetích zemí, stanoví
pouze omezený výčet důvodů, na základě nichž lze občana EU či jeho rodinného příslušníka
vyhostit. Tomu odpovídá také formulace důvodu uložení správního vyhoštění spočívajícího
v narušení veřejného pořádku. Zatímco obecně u cizinců z tzv. třetích zemí postačí existence
důvodného nebezpečí, že by cizinec mohl při pobytu na území závažným způsobem narušit
veřejný pořádek, u občana EU či jeho rodinného příslušníka je uložení správního vyhoštění
podmíněno tím, že ten veřejný pořádek závažným způsobem již aktuálně narušuje. Na stěžovatele
pak bylo dané ustanovení použito, jelikož správní orgány dospěly k závěru, že ten je v souladu
s §15a cizineckého zákona na základě vztahu s P. F. (dříve přítelkyní, v době posuzování věci
rozšířeným senátem již manželkou stěžovatele P. A.) rodinným příslušníkem občana EU.
41. Pokud jde o vývoj ustanovení §119, to začalo rozlišovat mezi vyhoštěním občana EU,
případně jeho rodinného příslušníka, a cizince z tzv. třetího státu s účinností od 1. 5. 2004.
Zákonem č. 217/2002 Sb. byl do §119 vložen nový odstavec 2 (bod 87 novely) týkající se právě
vyhoštění občana EU a jeho rodinného příslušníka, a to v návaznosti na vstup ČR do Evropské
unie a transpozici unijního práva. Uvedeným zákonem mělo být transponováno mj. nařízení Rady
1612/68/EHS z 15. 20. 1968 o volném pohybu pracovníků uvnitř Společenství (to ve své
preambuli předpokládalo právo pracovníků ve Společenství volně se pohybovat uvnitř
Společenství za účelem zaměstnání, „s výhradou omezení odůvodněných veřejným pořádkem, veřejnou
bezpečností nebo veřejným zdravím“), dále směrnice Rady 64/221/EHS z 25. 2. 1964 o koordinaci
zvláštních opatření týkajících se pohybu a pobytu cizích státních příslušníků přijatých z důvodů
veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo veřejného zdraví (směrnice se týkala sjednocení
některých postupů v souvislosti s realizací opatření přijatých členskými státy z důvodů veřejného
pořádku, veřejné bezpečnosti nebo veřejného zdraví, krom jiného také v návaznosti
na vyhošťování z území členských států), směrnice Rady 73/148/EHS z 21. 5. 1973 o odstranění
omezení pohybu a pobytu státních příslušníků členských států uvnitř Společenství v oblasti
podnikání a pohybu služeb (čl. 8 směrnice umožňoval členským států odchýlit se od směrnice,
resp. omezit pohyb a pobyt příslušníků členských států, příp. jejich rodinných příslušníků, pouze
z důvodů veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo ochrany zdraví), směrnice Rady
75/34/EHS ze 17. 12. 1974 o právu státníc h příslušníků členského státu zůstat po skončení
výkonu samostatně výdělečné činnosti na území jiného členského státu (rovněž čl. 9 směrnice
umožňoval členským státům odchýlit se od směrnice, resp. omezit pohyb a pobyt příslušníků
členských států, pouze z důvodů veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo ochrany zdraví)
či 3 směrnice o právu pobytu (směrnice 90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS; ty rovněž
možnost odchýlení se od jejich ustanovení podmiňovaly mj. také výhradou veřejného pořádku).
42. Zásadní změnu §119 odst. 2 cizineckého zákona přinesla až novela provedená zákonem
č. 161/2006 Sb. Jak se lze dozvědět z důvodové zprávy k tomuto zákonu (Důvodová zpráva
k návrhu zákona, kterým se mění zákon o pobytu cizinců na území České republiky z 8. 9. 2005, tisk
Poslanecké sněmovny Parlamentu 1107/0), i tato změna představovala reakci na unijní legislativu,
a to v podobě transpozice směrnice 2004/38/ES. Ta nahradila směrnici Rady 64/221/EHS
a rovněž jako ona umožnila členským státům EU omezit svobodu pohybu a pobytu občanů Unie
a jejich rodinných příslušníků z důvodů veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo veřejného
zdraví. V době rozhodování správních orgánů v nyní posuzované věci byla přitom již tato novela
platná a účinná, z čehož pramení také povinnost vykládat dané ustanovení v souladu s unijním
právem, tedy nejen v souladu s uvedenou směrnicí, ale také na ni navazující judikaturou Soudního
dvora EU.
43. Rozšířený senát nemůže přitom souhlasit se třetím senátem ( srov. usnesení o postoupení
věci rozšířenému senátu), že eurokonformní výklad bude na místě pouze v případě, pokud cizinec
využil právo volného pohybu, neboť unijní legislativa i judikatura jsou adresovány pouze skupině
občanů členských států EU, kteří migrují se svými rodinnými příslušníky v rámci EU (srov. čl. 3
odst. 1 směrnice 2004/38/ES).
44. Na stranu jednu je sice pravdou, že směrnice 2004/38/ES se vztahuje na občany Unie,
kteří se stěhují do jiného členského státu, než jehož jsou státními příslušníky, nebo v takovém
členském státě pobývají, a na jejich rodinné příslušníky (srov. čl. 3 odst. 1 směrnice). Ost atně
i Soudní dvůr potvrdil, že právo pobytu v členském státě přísluší na základě směrnice
2004/38/ES nikoli všem státním příslušníkům třetích zemí, ale pouze těm státním příslušníkům
třetích zemí, kteří jsou ve smyslu čl. 2 bodu 2 této směrnice rodinnými příslušníky občana Unie,
který využil své právo volného pohybu. Pobyt, který uvedená směrnice upravuje, je tak v prvé
řadě spojen s využitím práva volného pohybu osob. Pokud tedy občan Unie nikdy nevyužil svého
práva volného pohybu a vždy pobýval v členském státě, jehož je státním příslušníkem, nespadá
pod pojem „oprávněné osoby“ ve smyslu čl. 3 odst. 1 směrnice, stejně tak ani jeho rodinný
příslušník. (Srov. bod 73 rozsudku ve věci Metock z 25. 7. 2008, C-127/08, Sb. rozh., s. I-6241;
body 35 až 43 rozsudku ve věci McCarthy z 5. 5. 2011, C-434/09.)
45. Na stranu druhou však rozšířený senát podotýká, že na základě přijetí §15a odst. 5
(a to rovněž zákonem č. 161/2006 Sb.), ve znění účinném ke dni vydání rozhodnutí žalovaného
(dnes se jedná o odst. 4), podle kterého se ustanovení cizineckého zákona týkající se rodinného
příslušníka občana Evropské unie použijí i na cizince, který je rodinným příslušníkem státního
občana České republiky, došlo z vůle vnitrostátního zákonodárce nad rámec požadavků
vyplývajících z unijního práva ke zrovnoprávnění rodinných příslušníků občanů ČR s rodinnými
příslušníky občanů EU. Takovýto úmysl zákonodárce je ostatně zřejmý i z výše citované
důvodové zprávy k zákonu č. 161/2006 Sb.
46. Situace, kdy se právní řád členského státu EU snaží zrovnoprávnit své občany s občany
jiných členských států, resp. rodinné příslušníky svých občanů s rodinnými příslušníky občanů
jiných členských států, není situací nijak výjimečnou či dokon ce nepřípustnou. V rámci právního
řádu členského státu může totiž docházet k diskriminaci vlastních státních občanů, a to vlivem
paralelního použití unijní úpravy, která míří především na odstra nění překážek volného pohybu,
a která se vztahuje zejména na migrující občany jiných členských států a jejich rodinné příslušníky,
a vnitrostátního práva, které se vztáhne na státní občany daného členského státu. Členské státy
přitom mohou tuto diskriminaci vlastních státních občanů odstranit tím, že rozšíří působnost
unijního práva čistě na základě přijetí vnitrostátní normy, jak tomu bylo právě v případě §15
odst. 5 cizineckého zákona v tehdy účinném znění.
47. Takový postup přitom aprobovalo již samotné unijní právo, např. rozsudkem Soudního
dvora ve věci Dzodzi proti Belgii z 18. 10. 1990 (C-297/88 a C-197/89, Recueil, s. I-3763). Z něj
jasně vyplývá, že unijní právo může být použitelné nepřímo, tedy pouze na základě odkazu
obsaženého ve vnitrostátním právu. Vnitrostátní norma tak může „aktivovat“ unijní právo, které
by se jinak na daný případ nepoužilo, když by daná situace s ama o sobě neobsahovala žádný
z faktorů podmiňujících jeho použití. Členský stát tak může vztáhnout unijní právo na situace,
které nespadají do oblasti působnosti unijního práva.
48. Z daného tak vyplývá, že §119 odst. 2 cizineckého zákona je nutno vyložit způsobem
souladným s právem EU ve všech případech. Tedy v případě všech rodinných příslušníků občana
EU, resp. občana ČR, bez ohledu na to, zda využili své právo volného pohybu. K výkladu
souladnému s unijním právem je tak nutné přistoupit i v případu stěžovatele.
49. Způsob a meze použití opatření z důvodu veřejného pořádku upravuje směrnice
2004/38/ES obecně zejm. ve svém čl. 27. Z odst. 2 daného ustanovení vyplývá, že taková
opatření musí být provedena v souladu se zásadou přiměřenosti a musí být za ložena výlučně
na osobním chování dotyčné osoby, které musí představovat „skutečné, aktuální a dostatečně závažné
ohrožení některého ze základních zájmů společnosti“, přijetí opatření nelze odůvodnit oko lnostmi
nesouvisejícími s dotyčnou osobou nebo generální prevencí. Směrnice přitom ještě upřesňuje,
že předchozí odsouzení pro trestný čin samo o sobě přijetí takových opatření ještě
neodůvodňuje.
50. Uplatnění výhrady veřejného pořádku formou rozhodnutí o vyhoštění pak směrnice dále
zvlášť konkretizuje v čl. 28. Jedná se zejména o zpřesnění použití zásady přiměřenosti, když
odst. 1 stanoví, že před samotným rozhodnutím o vyhoštění z důvodu veřejného pořádku
je nutné vzít v úvahu skutečnosti, jakými jsou délka pobytu osoby na území, věk, zdravotní stav,
rodinné a ekonomické poměry, společenská a kulturní integrace v hostitelském členském státě
a intenzita vazeb na zemi původu (k tomu srov. také bod 23 preambule směrnice). Čl. 28 pak
u některých skupin cizinců ještě zpřísňuje kritéria, za nichž lze o vyhoštění roz hodnout, když
u těchto skupin předpokládá závažnější formy možného narušení veřejného pořádku (odst. 2 a 3).
51. Soudní dvůr EU se při výkladu použití výhrady veřejného pořádku rovněž omezil spíše na
konstatování obecnějších principů a mezí užití této výhrady členskými státy , aniž by hodnotil
konkrétní okolnosti skutkového stavu jednotlivých případů, a konečné posouzení věci ponechal
v kompetenci vnitrostátních soudů. Uvedl, že zatímco zásada volného pohybu osob by měla být
vykládána extenzivně, u výhrady veřejného pořádku je naopak nutné použít výklad restriktivní
(srov. bod 18 rozsudku ze dne 4. 12. 1974 ve věci Van Duyn, 41/74, Recueil, s. 1337; bod 23
rozsudku ze dne 19. 1. 1999 ve věci Calfa, 348/96, Recueil, s. I-11; bod 64 rozsudku ze dne
29. 4. 2004 ve věci Orfanopoulos a Oliveri, C-482/01, Recueil, s. I-5257; bod 45 rozsudku ze dne
10. 3. 2005 ve věci Komise proti Španělsku, C-503/03, Sb. rozh., s. I-1097; bod 23 rozsudku ze dne
10. 7. 2008 ve věci Jipa, C-33/07, Sb. rozh., s. I-5157).
52. Soudní dvůr stanovil obecný test použití výhrady veřejného pořádku, který „ předpokládá
kromě společenského nepořádku, který představují všechna porušení práva, exi stenci skutečného, aktuálního
a dostatečně závažného ohrožení některého ze základních zájmů společnosti. ”; tedy, 1) nestačí pouhé
porušení práva, ale 2) musí existovat skutečná a dostatečně z ávažná hrozba, 3) dotýkající
se základního zájmu společnosti (srov. bod 35 rozsudku ze dne 27. 10. 1977 ve věci Bouchereau,
30/77, Recueil, s. 1999; bod 21 rozsudku ve věci Calfa; bod 66 rozsudku ve věci Orfanopoulos
a Oliveri; bod 46 rozsudku ve věci Komise proti Španělsku; bod 43 rozsudku ze dne 7. 6. 2007 ve věci
Komise proti Nizozemí, C-50/06, Sb. rozh., s. I-4383; bod 23 rozsudku ve věci Jipa). Tento závěr
se ostatně nyní promítá i do znění čl. 27 odst. 2 směrnice 2 004/38/ES.
53. Soudní dvůr uznává, že různé státy mohou mít různé zájmy, jejichž sledování spadá
pod pojem veřejného pořádku a pojem veřejného pořádku se může měnit i v čase (srov. bod 18
rozsudku ve věci Van Duyn; bod 26 rozsudku ze dne 28. 10. 1975 ve věci Rutili, 36/75, Recueil,
s. 1219; bod 34 rozsudku ve věci Bouchereau); nicméně v kontextu Společenství je nutno chápat
pojem veřejného pořádku tak, aby jeho působnost nemohla být stanovena jednostranně členským
státem bez možnosti kontroly ze strany Společenství (srov. bod 27 rozsudku ve věci Rutili). Také
se státy mohou dovolávat pouze svých vlastních důvodů veřejného pořádku, nikoli důvodů
jiného členského státu (bod 25 rozsudku ve věci Jipa).
54. Judikatura Soudního dvora však není jednotná co do posouzení diskriminačního jednání
s vlastními občany a občany jiných států. Jednoznačný je sice postoj Soudního dvora, že opatření
vyhoštění může stát vůči cizím státním příslušníkům uplatnit i přesto, že na své vlastní příslušníky
toto opatření vztáhnout nemůže. Judikatura Soudního dvora se však rozchází, pokud jde
o posouzení, zda je vůbec možné toto opatření uskutečnit v případě, že stát za určité jednání své
občany nepostihuje vůbec.
55. Rozšířený senát tak dospěl k závěru, že jednání cizince je narušením veřejného pořádku
ve smyslu §119 odst. 2 písm. b) cizineckého zákona v prvé řadě tehdy, pokud je jeho jednání
skutečným, aktuálním a dostatečně závažným ohrožením některého ze základních zájmů
společnosti. V řadě druhé však rozšířený senát připomíná, že toto kritérium je v souladu
se směrnicí 2004/38/ES (srov. čl. 27 odst. 2) stále pouze obecným kritériem posouzení možného
použití výhrady veřejného pořádku. Při použití §119 je tak nutné rovněž zohlednit, že v tomto
případě se jedná o v podstatě nejvážnější možný zásah do práv cizince. Z toho důvodu
je nezbytné dané ustanovení aplikovat pouze v souladu se zásadou přiměřenosti, tedy pouze
s ohledem na danou situaci cizince, konkrétně tedy s ohledem na stupeň integrace cizince, jeho
osobní a rodinné poměry, věk, délku pobytu na území, zdravotní stav či vazby na zemi původu
(srov. bod 23 preambule a čl. 28 odst. 1 směrnice 2004/38/ES).
56. Rozšířený senát má pak za to, že skutečným, aktuálním a závažným ohrožením některého
ze základních zájmů společnosti jistě není např. fakt samotného nelegálního vstupu či nelegálního
pobytu na území ČR. Natož aby takové jednání samo o sobě představovalo důvody pro tak vážný
zásah do práv jedince, jako je vyhoštění z území, a to v situaci, kdy se jedná o rodinného
příslušníka občana EU, resp. rodinného příslušníka občana ČR (k tomu srov. rozsudek Soudního
dvora EU ve věci Jipa). Na druhou stranu se rozšířený senát nemůže ztotožnit se záv ěrem pátého
senátu učiněným v jeho rozsudku č. j. 5 As 51/2009 - 68, že za narušení veřejného pořádku
je třeba považovat pouze takové protiprávní jednání, které přinejmenším jednoznačně překračuje
intenzitu jednání popsaného v některých ze skutkových podstat trestných činů uvedených
v trestním zákoně.
57. Ačkoli je rozhodnutí městského soudu v části, v níž tento soud shledává, že stěžovatel
narušil závažným způsobem veřejný pořádek mimo jiné proto, že uzavřel účelové manželství,
nepřezkoumatelné [srov. odst. 39], je z něho patrné přinejmenším to, že uvedené jednání má
městský soud po právní stránce za jednání v rozporu s veřejným pořádkem. Proto je nezbytné,
aby se rozšířený senát rámcově vyslovil i k této otázce. Již sama směrnice 2004/38/ES rozlišuje
mezi důvody, na základě nichž je možné omezit právo vstupu a právo pobytu, spočívajícími
na jedné straně v ochraně veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti či veřejného zdraví
(srov. zejm. kapitola VI směrnice) a na straně druhé ve zneužití práv nebo podvodu,
např. účelovém sňatku (srov. čl. 35 směrnice). Rovněž text cizineckého zákona vedle sebe
v některých ustanoveních
*)
staví samostatně existující důvody veřejného pořádku a důvody, jež
tkví v obcházení zákona, zejména pak v účelovém uzavření manželství či účelovém prohlášení
otcovství (ve znění účinném do 20. 12. 2007 se jednalo pouze o důvod účelového uzavření
*)
Srov. zejm. §87k – zamítnutí žádosti o povolení k trvalému pobytu občana EU a jeho rodinných příslušníků ;
§87l – zrušení povolení k trvalému pobytu občana EU a jeho rodinných příslušníků . Stejná situace pak nastává
i v případě dalších ustanovení, jež se však již netýkají výlučně občana EU a jeho rodinného příslušníka –
např. §46a - zrušení platnosti povolení k dlouhodobému pobytu za účelem společného soužití rodiny; §77 –
zrušení platnosti povolení k trvalému pobytu;
manželství, text zákona byl přizpůsoben textu směrnice až novelou cizineckého zákona
provedenou zákonem č. 379/2007 Sb.).
58. Krom toho, že již samotné texty směrnice i zákona zavdávají dostatečnou příčinu k tomu,
aby byl odmítnut výklad, podle něhož by účelové uzavření manželství splývalo s důvody
veřejného pořádku, použití dalších kritérií posuzování narušení veřejného pořádku vymezených
jak směrnicí, tak judikaturou Soudního dvora, tento prvotní dojem pouze potvrzuje. Rozšířený
senát má totiž za to, že samotný fakt účelového uzavření manželství nelze považovat za narušení
veřejného pořádku, neboť zpravidla nejde o skutečné, aktuální a dostatečně závažné ohrožení
některého ze základních zájmů společnosti, který by navíc sám o sobě odůvodňoval tak vážný
zásah do cizincových práv, jakým je vyhoštění z území České republiky. Tím spíše pak obvykle
nepůjde o „závažné“ narušení veřejného pořádku ve smyslu §119 odst. 2 p ísm. b) cizineckého
zákona.
IV. 3. Závěr
59. Rozšířený senát shrnuje, že při výkladu pojmů „veřejný pořádek“, resp. „závažné narušení
veřejného pořádku“ pro účely výkladu ustanovení cizineckého zákona, je třeba brát v úvahu nejen
účel daného právního předpisu, ale také kontext samotného ustanovení. Závěry o tom, jaké
konkrétní jednání je závažným narušením veřejného pořádku, učiněné ve vztahu k určitému
ustanovení, pak nelze bez dalšího přebírat při výkladu ustanovení jiných, nýbrž je potřeba
přihlížet ke specifickým okolnostem vzniku, původu a účelu ustanovení, stejně jako je třeba pak
dané ustanovení přiměřeným způsobem vyložit rovněž ve vztahu k individuálním okolnostem
jednotlivých případů.
60. Narušením veřejného pořádku podle §119 odst. 2 písm. b) cizineckého zákona pak může
být jen takové jednání, které bude představovat skutečné, aktuální a dostatečně závažné ohrožení
některého ze základních zájmů společnosti. I v takovém případě je však potřeba zohlednit
individuální okolnosti života cizince a přihlédnout k jeho celkové životní situaci.
V. Další postup ve věci
61. Vzhledem k tomu, že předmětem posuzování rozšířeného senátu byla pouze dílčí právní
otázka, která mohla být posouzena samostatně, vrací rozšířený senát podle §71 odst. 1 Jednacího
řádu Nejvyššího správního soudu věc třetímu senátu, který o ní rozhodne v souladu
s vysloveným právním názorem.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 26. července 2011
JUDr. Josef Baxa
předseda rozšířeného senátu