ECLI:CZ:NSS:2011:4.ADS.24.2011:81
sp. zn. 4 Ads 24/2011 - 81
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Dagmar
Nygrínové a soudců JUDr. Marie Turkové a JUDr. Jiřího Pally v právní věci žalobkyně: I. K.,
zast. JUDr. Zdeňkem Kovářem, advokátem, se sídlem V Horkách 9/1388, Praha 4,
proti žalovanému: Ministerstvo zdravotnictví, se sídlem Palackého nám. 375/4, Praha 2, o
kasační stížnosti žalobkyně proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 31. 1. 2011, č. j. 5 Ca
378/2007 – 47,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Rozhodnutím žalovaného ze dne 10. 10. 2007, č. j. MZDR 26212/2007, bylo zamítnuto
odvolání žalobkyně proti rozhodnutí Magistrátu hlavního města Prahy (dále též „správní orgán
prvního stupně“) ze dne 23. 7. 2007, č. j. MHMP/307600/07/ZDR, a toto rozhodnutí
bylo potvrzeno. Rozhodnutím správního orgánu prvního stupně byl vydán souhlas ve smyslu
§10 odst. 3 písm. b) ve spojení s §4 odst. 1 zákona č. 1 60/1992 Sb., o zdravotní
péči v nestátních zdravotnických zařízeních, ve znění účinném ke dni vydání rozhodnutí
(dále jen „zákon č. 160/1992 Sb.“), s věcným a personálním vybavením, s druhem a rozsahem
zdravotní péče ve zdravotnickém zařízení žalobkyně, místo provozování Římská 1287/41,
Praha 2, v rozsahu ustanovení §5 odst. 1 písm. a) až e), g) až i), odst. 4 a 5 vyhlášky
č. 424/2004 Sb., kterou se stanoví činnosti zdravotnických pracovníků a jiných odborných
pracovníků, ve znění účinném ke dni vydání rozhodnutí (dále jen „vyhláška č. 424/2004 Sb.“,
s účinností od 14. 3. 2011 nahrazena vyhláškou č. 55/2011 Sb., o činnostech zdravotnických
pracovníků a jiných odborných pracovníků). Současně nebyl vydán souhlas v rozsahu ustanovení
§5 odst. 1 písm. f), odst. 2 a 3 téže vyhlášky.
Žalovaný se v odůvodnění svého rozhodnutí zaměřil na ty výkony zdravotní péče
poskytované žalobkyní jako porodní asistentkou, k nimž nebyl správním orgánem prvního stupně
udělen souhlas, tedy zejména přípravu rodiček k porodu a péči o ně ve všech dobách porodních,
vedení fyziologických porodů včetně případného nástřihu hráze a v neodkladných případech
v poloze koncem pánevním, poskytování ošetřovatelské péče fyziologickým novorozencům
a jejich první ošetření včetně případného zahájení okamžité resuscitace, jakož i asistence
při komplikovaném porodu a gynekologických výkonech či instrumentace na operačním
sále při porodu císařským řezem pod přímým vedením lékaře specialisty. Žalovaný se ztotožnil
se závěrem správního orgánu prvního stupně, že žalobkyně není schopna zajistit neodkladnou
péči, neboť její zdravotnické zařízení nedisponuje odpovídajícím věcným a personálním
vybavením pro diagnostiku a řešení náhlých komplikací a urgentních stavů. Konstatoval
též nedostatek personálního a věcného vybavení zejména pro případ patologického porodu
a s ním spojenými komplikacemi, které jsou v krajním případě způsobilé ohrozit na životě
či zdraví rodičku nebo její dítě.
Proti rozhodnutí žalovaného se žalobkyně bránila žalobou ze dne 12. 12. 2007,
v níž navrhla, aby Městský soud v Praze napadené rozhodnutí zrušil a věc vrátil žalovanému
k dalšímu řízení a současně žalovanému uložil povinnost uhradit žalobkyni náklady řízení.
Žalobkyně namítala, že správní orgány při vymezení rozsahu zdravotnických výkonů,
k nimž nebyl vydán souhlas, vycházely z odborných vyjádření a posudků, které však pracují
se situacemi, které by mohly nastat toliko v nejhorším případě. Argumentovala, že v případě
akutního porodu je porod povinen provést kterýkoliv lékař, který rovněž nebude mít k dispozici
operační sál ani potřebné přístroje a nástroje, jakož i porodní asistentka, která nedisponuje
příslušným souhlasem, a dokonce i laik. Zejména pak poukazovala na specifickou povahu svého
zdravotnického zařízení, přičemž zdůraznila, že neposkytuje péči při porodu ve své provozovně,
ale v místě, kde se rodička rozhodne přivést dítě na svět, obvykle u rodičky doma. Uvedla,
že úprava domácích porodů je standardní v právních řádech zemí na západ od Česka,
přičemž apelovala na nedostatek vůle umožnit občankám České republiky rodit podle svého
uvážení, což vede k tomu, že ženy rodí tam, kde si přejí, bez odborného dohledu. Namítala,
že správní orgány chybně a priori pracují s pojmem patologického (tedy nikoliv fyziologického,
tzv. spontánního) porodu a tento pojmově předpokládají, tohoto termínu lze ovšem používat
teprve v těch případech a od toho momentu, kdy jsou diagnostikovány komplikace. Uzavřela,
že výklad příslušných ustanovení provedený žalovaným je rovněž v rozporu se směrnicí Rady
80/155/EHS o koordinaci právních a správních předpisů týkajících se přístupu k činnosti
porodních asistentek a jejího výkonu, ve znění pozdějších předpisů.
Městský soud v Praze usnesením ze dne 31. 1. 2011, č. j. 5 Ca 378/2007 – 47, žalobu
odmítl podle §46 odst. 1 písm. d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), ve spojení s §68 písm. e) a §70 písm. a) téhož zákona
a rozhodl dále, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. V odůvodnění
poukázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 3. 2010, č. j. 3 Ads 144/2009 - 103,
jímž byla v obdobné věci odmítnuta žaloba proti rozhodnutí, kterým nebyl vydán souhlas orgánu
příslušného k registraci s personálním a věcným vybavením, s druhem a rozsahem zdravotní péče
poskytované nestátním zařízením podle §10 odst. 3 písm. b) zákona č. 160/1992 Sb. Vycházeje
z tohoto rozsudku dospěl k závěru, že žalobu není možno věcně projednat, neboť napadené
rozhodnutí je aktem, který je vyloučen ze soudního přezkoumání. Konstatoval,
že ačkoliv rozhodnutí o souhlasu jako jedna z povinných příloh žádosti o registraci nestátního
zdravotnického zařízení ve smyslu §10 odst. 1 zákona č. 160/1992 Sb., popř. změnu registrace
ve smyslu §12 odst. 2 téhož zákona je sice nepochybně rozhodnutím ve smyslu formálním
(je vydáváno k žádosti účastníka ve správním řízení a obsahuje výrok, odůvodnění a poučení),
nejedná se však o rozhodnutí ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s., tedy o úkon správního orgánu,
jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují práva nebo povinnosti účastníka.
Městský soud vyložil, že samotné udělení (či neudělení) souhlasu nezasahuje s konečnou
platností do práv žalobkyně jako provozovatele nestátního zdravotnického zařízení,
neboť souhlas sám o sobě nezakládá žádné konkrétní povinnosti ani neuděluje či neodnímá
práva. Účinky rozhodnutí o souhlasu (či nesouhlasu) podle §10 odst. 3 písm. b) zákona
č. 160/1992 Sb., které předchází rozhodnutí o registraci (popř. změně či zrušení registrace),
na účastníka dopadnou až vydáním rozhodnutí ve věci žádosti o registraci (popř. změnu
registrace), které teprve je finálním rozhodnutím o právech a povinnostech provozovatele.
V případě rozhodnutí o souhlasu, které podmiňuje obsah následně vydávaného rozhodnutí
o registraci (popř. o změně či zrušení registrace), se jedná o tzv. subsumovaný správní akt,
který může být přezkoumán podle §75 odst. 2 s. ř. s. v řízení o žalobě proti finálnímu rozhodnutí
(zde rozhodnutí o změně registrace). Městský soud konstatoval, že judikatura Nejvyššího
správního soudu sice připouští samostatný přezkum určitého typu podkladových rozhodnutí,
jimiž jsou tzv. závazná stanoviska (viz usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
ze dne 21. 10. 2008, č. j. 8 As 47/2005 – 86, publikováno pod č. 1764/2009 Sb. NSS),
o takové podkladové rozhodnutí se však v této věci nejedná, neboť o udělení souhlasu a následně
o registraci rozhoduje tentýž orgán a řízení o souhlasu není co do důsledků samostatným řízením
probíhajícím nezávisle na řízení hlavním (zde ve věci žádosti o změnu registrace),
nýbrž jen určitým odděleným úsekem v rámci řízení hlavního, přičemž předmět obou řízení
je totožný.
Proti usnesení Městského soudu v Praze se žalobkyně (dále též „stěžovatelka“) bránila
kasační stížností ze dne 10. 2. 2011, podanou podle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., v níž navrhla,
aby Nejvyšší správní soud napadené usnesení Městského soudu v Praze zrušil a věc vrátil tomuto
soudu k dalšímu řízení. Úvodem se pozastavovala nad skutečností, že napadené usnesení
bylo doručeno toliko vložením do poštovní schránky jejího advokáta, a nikoliv do vlastních
rukou. Namítala, že nežádala o souhlas s personálním a věcným vybavením, nýbrž toliko
o změnu registrace z důvodu změny sídla zdravotnického zařízení. Vyjádřila své přesvědčení,
že o souhlas s personálním a věcným vybavením vůbec žádat nemusela, neboť tento souhlas
již měla na základě dřívějšího rozhodnutí Obvodního úřadu městské části Praha 5 o registraci
nestátního zdravotnického zařízení ze dne 21. 11. 1996, č. j. ZR/RO/038/1996. Již dříve
o změnu sídla žádala žádostí ze dne 6. 12. 2000, přičemž tato změna byla povolena rozhodnutím
Úřadu městské části Praha 5 ze dne 11. 12. 2000, č. j. OZD/RO/40/2000/Zm.
Podle jejího názoru mělo být obdobně postupováno i v tomto případě, kdy podala žádost ze dne
3. 1. 2007 o změnu registrace pouze z důvodu změny adresy sídla zdravotnického zařízení z místa
provozování Na Bělidle 32, Praha 5, na adresu Římská 41, Praha 2. Zdůraznila, že při podání
žádosti jí byla ze strany správního orgánu prvního stupně účelově předložena k vyplnění
též žádost o souhlas s personálním a věcným vybavením, čímž došlo ke vmanévrování
stěžovatelky do současné situace. Judikát Nejvyššího správního soudu, z něhož městský soud
vycházel, označila za nepřípadný. Napadala též procesní postup městského soudu, který rozhodl
bez jednání, přestože stěžovatelka přípisem ze dne 13. 5. 2008 výslovně vyjádřila svůj nesouhlas
s tím, aby bylo o věci samé rozhodnuto bez jednání.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti ze dne 17. 2. 2011 označil kasační stížnost
za nedůvodnou a navrhl, aby byla Nejvyšším správním soudem zamítnuta, přičemž se ztotožnil
s argumentací městského soudu v napadeném usnesení. Uvedl, že ve správním spise je založena
žádost stěžovatelky ze dne 3. 1. 2007, podaná dne 10. 1. 2007, o souhlas s personálním a věcným
vybavením, s druhem a rozsahem zdravotní péče ve smyslu ustanovení §10 odst. 3 písm. b)
zákona č. 160/1992 Sb. Zdůraznil, že v případech jako je tento, kdy dochází ke změně místa
provozování nestátního zdravotnického zařízení, je nutno opětovně posoudit, zda nové místo
provozování splňuje podmínky věcného a technického vybavení pro požadovaný druh péče.
V takovém případě jsou podmínky pro následné rozhodnutí o registraci prakticky obdobné
jako v případě žádosti o vydání nové registrace. Argumentaci dřívějšími řízeními považuje
žalovaný za irelevantní, neboť není předmětem nynějšího soudního přezkumu. Uzavřel,
že to ovšem nic nemění na správnosti závěru, že stěžovatelka napadla kasační stížností
rozhodnutí, které je svou povahou předběžné a, byť vydávané v samostatném správním řízení,
svou povahou vyloučené ze soudního přezkumu.
Nejvyšší správní soud nejprve posoudil zákonné náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí,
proti němuž je kasační stížnost ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná, a stěžovatelka je v souladu
s §105 odst. 2 s. ř. s. zastoupena advokátem. Poté Nejvyšší správní soud přezkoumal důvodnost
kasační stížnosti v souladu s ustanovením §109 odst. 2 a 3 s. ř. s., v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů. Neshledal přitom vady podle §109 odst. 3 s. ř. s., k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti.
Z obsahu kasační stížnosti vyplývá, že ji stěžovatelka podala z důvodu uvedeného v §103
odst. 1 písm. e) s. ř. s. Podle tohoto ustanovení lze kasační stížnost podat z důvodu tvrzené
„nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí návrhu nebo o zastavení řízení.“
Po přezkoumání kasační stížnosti dospěl Nejvyšší správní soud k závěru,
že kasační stížnost není důvodná.
Podle §65 odst. 1 s. ř. s. „kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen přímo nebo v důsledku porušení
svých práv v předcházejícím řízení úkonem správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují
jeho práva nebo povinnosti, (dále jen „rozhodnutí“), může se žalobou domáhat zrušení takového rozhodnutí,
popřípadě vyslovení jeho nicotnosti, nestanoví-li tento nebo zvláštní zákon jinak.“
Podle §75 odst. 2 s. ř. s. „soud přezkoumá v mezích žalobních bodů napadené výroky rozhodnutí.
Byl-li závazným podkladem přezkoumávaného rozhodnutí jiný úkon správního orgánu, přezkoumá soud
k žalobní námitce také jeho zákonnost, není-li jím sám vázán a neumožňuje-li tento zákon žalobci napadnout
takový úkon samostatnou žalobou ve správním soudnictví.“
Podle §4 odst. 1 zákona č. 160/1992 Sb. „nestátní zařízení musí být pro druh a rozsah
jím poskytované zdravotní péče personálně, věcně a technicky vybaveno a musí splňovat požadavky kladené
na jeho provoz.“
Podle §10 odst. 1 téhož zákona „krajský úřad, Magistrát hlavního města Prahy nebo ministerstvo
zdravotnictví České republiky (dále jen „orgán příslušný k registraci“) provede registraci na základě žádosti
provozovatele nestátního zařízení.“
Podle odst. 3 písm. b) téhož ustanovení před středníkem „k žádosti o registraci je provozovatel
nestátního zařízení povinen připojit souhlas orgánu příslušného k registraci s personálním a věcným vybavením,
s druhem a rozsahem zdravotní péče poskytované nestátním zařízením.“
Podle §12 odst. 2 zákona č. 160/1992 Sb. „dojde-li ke změnám týkajícím se údajů obsažených
v rozhodnutí o registraci nebo dokladů, které je povinen provozovatel nestátního zařízení připojit k žádosti
o registraci, orgán příslušný k registraci rozhodne o změně, popřípadě zrušení registrace. Týkají-li se změny údajů
uvedených v §10 odst. 3 písm. a), b), c), d), e), f), g) a h), vyžádá si před vydáním rozhodnutí vyjádření Komory
nebo orgánů, jichž se změna týká.“
Nejvyšší správní soud se zaměřil především na přezkoumání pro rozhodnutí
věci klíčového závěru napadeného usnesení Městského soudu v Praze, totiž zda rozhodnutí
ve věci souhlasu s personálním a věcným vybavením, s druhem a rozsahem zdravotní
péče poskytované nestátním zařízením podle §10 odst. 3 písm. b) zákona č. 160/1992 Sb.
je podkladovým rozhodnutím, které soud může přezkoumávat až v řízení o případné
žalobě podané proti rozhodnutí ve věci registrace nestátního zdravotnického zařízení.
Nejvyšší správní soud se zcela ztotožnil s tímto závěrem městského soudu,
jakož i s vývodem z něj plynoucím, tedy že žalobu nebylo možno věcně projednat a bylo ji nutno
odmítnout podle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s., ve spojení s §68 písm. e) a §70 písm. a) a b)
téhož zákona, neboť napadené rozhodnutí je aktem, který je vyloučen ze soudního přezkoumání.
Rozhodnutí o souhlasu s personálním a věcným vybavením, s druhem a rozsahem zdravotní
péče podle §10 odst. 3 písm. b) zákona č. 160/1992 Sb. (dále též „rozhodnutí o souhlasu“)
totiž představuje toliko jednu z povinných příloh k žádosti o registraci nestátního zdravotnického
zařízení ve smyslu §10 odst. 1 zákona č. 160/1992 Sb., resp. změnu či zrušení registrace
ve smyslu §12 odst. 2 téhož zákona (dále též „rozhodnutí o registraci“). Jak správně vyložil
městský soud, jedná se sice o rozhodnutí (ve smyslu formálním), které je vydáváno na základě
žádosti účastníka, v rámci samostatného správního řízení, a které musí obsahovat veškeré
zákonné náležitosti podle §68 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších
předpisů, tedy výrokovou část, odůvodnění i poučení účastníků. To však nic nemění na tom,
že se nejedná o rozhodnutí materiální povahy ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s., tedy o úkon
správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují práva nebo povinnosti
žalobkyně.
K odůvodnění závěru, že se v případě rozhodnutí o souhlasu nejedná o rozhodnutí
ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s., je třeba poukázat na to, že samotné udělení (či neudělení) souhlasu
nezasahuje do práv žalobkyně jako provozovatele nestátního zdravotnického zařízení,
neboť samo rozhodnutí o souhlasu jí nezakládá žádná konkrétní subjektivní práva či povinnosti.
Účinky v podobě zásahu do subjektivních práv a povinností žalobkyně totiž nastávají teprve
v důsledku vydání finálního rozhodnutí o registraci jejího nestátního zdravotnického zařízení.
Na tomto závěru nic nemění a naopak jej potvrzuje skutečnost, že rozhodnutí o souhlasu
významnou měrou podmiňuje obsah následně vydávaného rozhodnutí o registraci.
Je třeba zohlednit, že dílčí rozhodnutí o souhlasu a finální rozhodnutí o registraci vydává
tentýž orgán, konkrétně orgán příslušný k registraci nestátního zdravotnického zařízení ve smyslu
§10 odst. 1 zákona č. 160/1992 Sb. Přestože se tedy v případě řízení k vydání rozhodnutí
o souhlasu formálně jedná o samostatné řízení, podléhající obecným předpisům o správním řízení
(§18 zákona č. 160/1992 Sb.), toto nelze chápat jako řízení probíhající nezávisle na hlavním
řízení k vydání rozhodnutí o registraci, nýbrž toliko jako určité dílčí stádium řízení hlavního.
Mimoto je třeba zohlednit, že předmět obou řízení je totožný, když v dílčím řízení k vydání
rozhodnutí o souhlasu a hlavním řízení k vydání rozhodnutí o registraci jsou hájeny tytéž zájmy,
zejména veřejný (objektivní) zájem na ochraně života a zdraví matky i plodu. Z důvodu ochrany
těchto totožných zájmů pak vyplývá potřeba posouzení, zda konkrétní provozovatel nestátního
zdravotnického zařízení disponuje odpovídajícím personálním a technickým vybavením k výkonu
příslušného druhu a rozsahu zdravotní péče, o jehož registraci usiluje.
K témuž závěru přitom dospěl Nejvyšší správní soud opakovaně již dříve,
když v rozsudku ze dne 23. 9. 2009, č. j. 3 Ads 145/2008 – 77 (všechna zde uváděná rozhodnutí
Nejvyššího správního soudu dostupná z: ), a shodně též v rozsudku ze dne
24. 3. 2010, č. j. 3 Ads 144/2009 – 103, vyložil, že „vyslovení nesouhlasu podle §10 odst. 3 písm. b)
zákona č. 160/1992 Sb. je „rozhodnutím“ toliko formálně; nevyhovuje vymezení pojmu „rozhodnutí“
podle §65 s. ř. s. To proto, že samo udělení (nebo neudělení) souhlasu orgánem příslušným k registraci nezasahuje
s konečnou platností do hmotných práv provozovatele nestátního zařízení. Takový akt provozovateli (žalobci)
ještě nezakládá žádné konkrétní povinnosti ani mu neuděluje či neodnímá práva. To, co je pro účastníka řízení
právem a co povinností, může založit orgán příslušný k registraci až při rozhodnutí o registraci, kdy je oprávněn
ve správním řízení zakládat práva a povinnosti tímto individuálním správním aktem.“ (...) „K šetření chráněného
zájmu podle zákona č. 160/1992 Sb. ve věci vyslovení nesouhlasu byl novelou ust. §10 odst. 3 písm. b)
tohoto zákona zákonem č. 121/2004 Sb. povolán tentýž správní orgán jako orgán provádějící registraci
samotnou, přičemž řízení zakončené napadeným rozhodnutím – vyslovením nesouhlasu s personálním a věcným
vybavením – není samostatným, objektivně vymezeným předmětem v rámci řízení o registraci nestátního
zdravotnického zařízení (srovnej odst. 26 rozhodnutí rozšířeného senátu č. j. 8 As 47/2005 – 86, ze dne
21. 10. 2008), neboť typový okruh chráněných zájmů tohoto řízení je obdobný s předmětem řízení registračního.“
V případě rozhodnutí o souhlasu se jedná o tzv. subsumovaný správní akt,
který může být přezkoumán podle §75 odst. 2 s. ř. s. v řízení o žalobě proti finálnímu rozhodnutí
o registraci. V této souvislosti lze odkázat na závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne
29. 6. 2007, č. j. 4 As 37/2005 – 83, publikován pod č. 1324/2007 Sb. NSS, v němž zdejší soud
judikoval, že „ustanovení §75 odst. 2 s. ř. s. umožňuje soudům ve správním soudnictví přezkoumávat
zákonnost subsumovaných správních aktů; toto ustanovení však nezakládá pravomoc správních soudů
takové akty zrušovat. Měla-li zjištěná nezákonnost subsumovaného aktu vliv na zákonnost žalobou napadeného
aktu finálního, zruší soud tento finální akt a s nezákonností subsumovaného aktu se vypořádá v odůvodnění
svého rozsudku.“ V rozsudku ze dne 10. 2. 2010, č. j. 6 As 43/2008 – 472, pak Nejvyšší správní
soud instruktivně vysvětlil dělení správních aktů na tzv. řetězící se správní akty na jedné
a subsumované správní akty na druhé straně, totiž že „za řetězící se správní akt je považován
takový správní akt, kdy k zamýšlenému zásahu je třeba více navazujících rozhodnutí podle zvláštních předpisů,
které jsou samostatně napadnutelné ve správním soudnictví. Typickým příkladem řetězení je posloupnost územního
a po něm – k zamýšlenému zásahu nezbytného - stavebního povolení. Zde dochází k typickému řetězení
jinak samostatných – a samostatnými žalobami napadnutelných - správních rozhodnutí a zamýšlený zásah
lze realizovat výlučně v případě pozitivní podoby všech navazujících rozhodnutí. Za subsumovaný správní
akt bývá považován správní akt podmiňující vydání, resp. obsah finálního správního aktu, nepodléhající
samostatně přezkumu ve správním soudnictví. Soudnímu přezkumu pak podléhá až finální správní
akt [§75 odst. 2 s. ř. s.] Oba typy správních aktů - řetězící i subsumované - mají charakter podkladového,
či podmiňujícího aktu ve vztahu k dalšímu, navazujícímu rozhodnutí.“
Toliko pro úplnost Nejvyšší správní soud rekapituluje též předpoklady přezkumu
subsumovaného správního aktu, jak byly vymezeny v citovaném rozsudku Nejvyššího správního
soudu ze dne 29. 6. 2007, č. j. 4 As 37/2005 – 83. Podle jeho závěrů „předpokladem takového
přezkumu tedy je, aby
1. existoval tzv. subsumovaný správní akt (tj. správní akt podmiňující vydání, resp. obsah finálního
správního aktu),
2. finální správní akt byl ve správním soudnictví napaden projednatelnou žalobou,
3. nezákonnost subsumovaného správního aktu byla v žalobě namítnuta (zde se jedná o promítnutí
dispoziční zásady; Nejvyšší správní soud tu ponechává stranou případy nicotnosti
či nepřezkoumatelnosti subsumovaného správního aktu, neboť dalece překračují rámec souzené věci),
4. se nejednalo o takový subsumovaný správní akt, jímž by byl vázán i sám soud,
5. nebylo možno subsumovaný akt napadnout ve správním soudnictví samostatnou žalobou
(ostatně v takovém případě by se vlastně ani nejednalo o akt subsumovaný, nýbrž o akt řetězící se,
popřípadě zcela samostatný, čili nebyla by splněna již první podmínka).“
V návaznosti na výše uvedené dělení řetězících se a subsumovaných správních aktů
je třeba poukázat na specifickou problematiku tzv. závazných stanovisek jako kvalifikovaného
typu podkladových rozhodnutí, náležejících do první jmenované kategorie, tedy řetězících
se správních aktů. Městský soud v napadeném usnesení v této souvislosti správně poznamenal,
že judikatura Nejvyššího správního soudu sice připouští samostatný přezkum závazných
stanovisek jako specifického druhu podkladových rozhodnutí, o takové závazné stanovisko
se však v této věci nejedná. Na tomto místě lze poukázat na závěry usnesení rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 10. 2008, č. j. 8 As 47/2005 – 86, publikováno
pod č. 1764/2009 Sb. NSS, v němž zdejší soud judikoval, že „závazné stanovisko, jako je kupříkladu
souhlas (či nesouhlas) orgánu ochrany přírody a krajiny k povolení stavby vydaný podle §44 zákona
č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů, je správním rozhodnutím ve smyslu
§65 odst. 1 s. ř. s. Podléhá samostatnému přezkumu ve správním soudnictví.“ V této souvislosti je ovšem
třeba poukázat rovněž na závěry aktuálního rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního
soudu ze dne 23. 8. 2011, č. j. 2 As 75/2009 - 113 („Větrná energie Morava“), v němž zdejší soud
ohledně právní povahy závazných stanovisek, vydaných po nabytí účinnosti zákona
č. 500/2004 Sb., správní řád, tedy od 1. 1. 2006, vyslovil, že „závazná stanoviska vydaná dle §149
správního řádu z roku 2004 nejsou rozhodnutími ve smyslu §67 správního řádu ani §65 s. ř. s., neboť sama
o sobě nezakládají, nemění, neruší nebo závazně neurčují práva nebo povinnosti. Soudní přezkum jejich obsahu
je v souladu s čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod umožněn až v rámci konečného rozhodnutí
dle §75 odst. 2 s. ř. s.“
Nejvyšší správní soud se nemohl ztotožnit ani s dalšími námitkami stěžovatelky,
která označila výše citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 3. 2010,
č. j. 3 Ads 144/2009 – 103, z něhož městský soud při svém rozhodování významnou měrou
vycházel, za nepřípadný. Výchozí skutkový a právní stav, z něhož zdejší soud v tomto rozhodnutí
vycházel, je totiž obdobný až totožný s nyní projednávanou věcí. Stejně tak nemohl akceptovat
námitku nesprávného procesního postupu městského soudu, který o věci rozhodl bez jednání,
přestože s tím stěžovatelka přípisem ze dne 13. 5. 2008 výslovně vyjádřila svůj nesouhlas.
Městský soud by totiž byl podle §49 odst. 1 s. ř. s. povinen nařídit jednání toliko k projednání
věci samé, k čemuž ovšem v této věci nedošlo, neboť žaloba byla soudem odmítnuta
bez meritorního projednání věci. Na tomto závěru nic nemění ani to, že městský soud původně
jednání ve věci nařídil, toto však následně s ohledem na záměr rozhodnout o odmítnutí žaloby
odvolal. V souladu se zákonem byl konečně též postup městského soudu při doručování
napadeného usnesení, neboť do vlastních rukou je podle §54 odst. 3 s. ř. s. třeba doručovat
toliko rozsudky. Ve zde projednávané věci se ovšem nejednalo o rozsudek, nýbrž o usnesení,
které lze – nezastihl-li doručující orgán adresáta písemnosti – doručit prostým vhozením
písemnosti do domovní schránky adresáta, resp. jeho zástupce (§55 odst. 3 s. ř. s. a contrario
ve spojení s §49 odst. 1 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších
předpisů; §50 občanského soudního řádu ve spojení s §64 a §49 odst. 2 s. ř. s.).
Vzhledem k výše uvedeným závěrům se zdejší soud nemohl zabývat meritorní námitkou
stěžovatelky, že předmětem její žádosti podané dne 11. 12. 2006 byla toliko změna sídla
(místa provozování) jejího nestátního zdravotnického zařízení, a pouze na popud správního
orgánu následně předložila též žádost o vydání souhlasu s personálním vybavením, s druhem
a rozsahem zdravotní péče poskytované nestátním zdravotnickým zařízením ze dne 3. 1. 2007,
když tento souhlas již měla udělen na základě dřívějšího rozhodnutí Obvodního úřadu městské
části Praha 5 o registraci nestátního zdravotnického zařízení ze dne 21. 11. 1996,
č. j. ZR/RO/038/1996. V minulosti přitom již o změnu sídla svého zdravotnického zařízení
žádala, a této žádosti bylo vyhověno, aniž by musela o souhlas znovu žádat. Nejvyšší správní
soud konstatuje, že tuto námitku by bylo možno přezkoumat teprve v rámci soudního přezkumu
finálního rozhodnutí o registraci jejího nestátního zdravotnického zařízení.
Na základě výše uvedených důvodů dospěl Nejvyšší správní soud po přezkoumání
napadeného usnesení Městského soudu v Praze, jakož i s pisové dokumentace k závěru,
že nebyl naplněn tvrzený důvod pro podání kasační stížnosti podle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.
za použití ustanovení §109 odst. 2 a 3 s. ř. s. Kasační stížnost proto není důvodná a Nejvyšší
správní soud ji podle §110 odst. 1 poslední věty s. ř. s. zamítl.
O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud ve smyslu
ustanovení §60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s ustanovením §120 s. ř. s. tak, že vzhledem k tomu,
že stěžovatelka neměla ve věci úspěch a žalovanému žádné důvodně vynaložené náklady řízení
nad rámec jeho běžné činnosti nevznikly, žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů
řízení o kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 31. srpna 2011
JUDr. Dagmar Nygrínová
předsedkyně senátu