ECLI:CZ:NSS:2011:5.AS.41.2010:52
sp. zn. 5 As 41/2010 - 52
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Matyášové,
soudkyně JUDr. Ludmily Valentové a soudce JUDr. Jakuba Camrdy v právní věci žalobkyně: V.
Š., zast. Mgr. Petrem Václavkem, advokátem se sídlem Václavské náměstí 21, 110 00, Praha, proti
žalovanému: Ministerstvo vnitra, Nad Štolou 936/3, poštovní přihrádka 21/OAM, 170 34,
Praha 7, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne
12. 2. 2010, č. j. 11 Ca 317/2009 - 22,
takto:
Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 12. 2. 2010, č. j. 11 Ca 317/2009 - 22,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) kasační stížností napadá v záhlaví označené usnesení
Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“), kterým byla její žaloba pro nepřípustnost
odmítnuta.
Městský soud v napadeném usnesení dospěl k závěru, že závazné stanovisko ministerstva
vnitra k možnosti vystěhování cizince podle ust. §120a zák. č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců
na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů
(dále „zákon o pobytu cizinců“), je úkonem předběžné povahy, a proto dle ust. §70 písm. b)
zák. č. 150/2002 Sb., soudní řád správní ( dále „s. ř. s.“) je vyloučeno z přezkoumání ve správním
soudnictví.
V kasační stížnosti stěžovatelka uvádí, že nesouhlasí s názorem městského soudu,
že se v případě závazného stanovisko ministerstva vnitra o možnosti vycestování cizince jedná
pouze o úkon správního orgánu předběžné povahy. Závazné stanovisko je často explicitně
zdůrazněné v konečném rozhodnutí. Reálnost a intenzita jeho dopadu do právní sféry osob již lze
jasně vysledovat ze samotného názvu „závazné stanovisko“. Samotné rozhodnutí ve věci,
jež je obsahem závazného stanoviska, závazně předurčuje konečné rozhodnutí ve věci, aniž
by správní orgán mohl rozhodnout jinak, tedy v rozporu s takovýmto stanoviskem. Ministerstvo
vnitra, odbor azylové a migrační politiky, jako příslušný správní orgán k vydávání předmětných
stanovisek tak může rozhodovat a právech a povinnostech, tedy osudech účastníků řízení, aniž by
sám o sobě byl ve svém rozhodování ohrožen jakýmkoli opravným prostředkem. Zejména
s přihlédnutím ke skutečnosti, že závazné stanovisko má svým důsledkem zásadní zásah
do základních práv a svobod účastníků řízení (právo na soukromý a rodinný život), jež jsou
chráněny právními předpisy nejvyšší právní síly, jakož i mezinárodními dokumenty, nelze tak
kategoricky souhlasit s názorem, že v případě předmětného závazného stanoviska se nejedná
o rozhodnutí jako takové. Ustanovení §65 s. ř. s. má zajistit poskytování právní ochrany
v případech, kdy veřejná správa vstupuje do právní sféry fyzických nebo právnických osob.
Hraničním kritériem je právě tvrzený zásah do subjektivních práv. V důvodové zprávě
k vládnímu návrhu s. ř. s. je uvedeno, že ustanovení 65-67 s. ř. s. „poskytuje žalobní ochranu
každému, kdo tvrdí, že jakýmkoli rozhodnutím správního orgánu byl dotčen na svých právech.
Jen takové vymezení zajišťuje beze zbytku naplnění požadavků Listiny základních práv a svobod
a Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. Žalobní legitimace, tedy právo na přístup
k soudu, musí být totiž založena již samotným tvrzením. Nelze ji koncipovat tak, že právo
na přístup k soudu se bude odvíjet od toho, zda někdo byl na právech zkrácen nebo ne, to může
být zjištěno až po provedeném řízení a vyjádřeno teprve rozhodnutím soudu o věci samé“.
Žalobní legitimace ve správním soudnictví by napříště měla být svázána s tvrzeným zásahem
do právní sféry žalobce. Tak tomu musí být pokaždé v situaci, kdy se jednostranný úkon orgánu
moci výkonné, vztahující se ke konkrétní věci a konkrétním adresátům, závazně a autoritativně
dotýká právní sféry žalobce. Nejde tedy o to, zda úkon správního orgánu přímo
založil, změnil či zrušil práva a povinnosti žalobce, nýbrž o to, zda se - podle tvrzení žalobce
v žalobě - negativně projevil v jeho právní sféře. K uvedenému viz např. rozhodnutí Nejvyššího
správního soudu ze dne 21. 05. 2008, č. j. 4 Ans 9/2007 - 197.
Ohledně přípustnosti žalobního návrhu odkazuje stěžovatelka dále také na další relevantní
judikaturu Nejvyššího správního soudu, a to konkrétně kupříkladu na usnesení rozšířeného
senátu Nevyššího správního soudu ze dne 21. 10. 2008, č. j. 8 As 47/2005 - 86, „Závazné
stanovisko, jako je kupříkladu souhlas či nesouhlas orgánu ochrany přírody a krajiny k povolení
stavby vydaný podle ustanovení §44 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny,
je správním rozhodnutím ve smyslu ustanovení §65 odst. 1 s. ř. s. a podléhá samostatnému
přezkumu ve správním soudnictví. Aktivní žalobní legitimace v řízení o žalobě proti rozhodnutí
správního orgánu (ustanovení §65 a následující s. ř. s.) bude dána vždy tehdy, pokud s ohledem
na tvrzení žalobce není možné zjevně a jednoznačně konstatovat, že k zásahu do jeho právní
sféry v žádném případě dojít nemohlo“. Analogicky je tak zřejmé, že soudnímu přezkumu
v korelaci s ustanovením §65 a následující s. ř. s. bezesporu podléhá i závazné stanovisko
k možnosti vycestování cizince vydané dle ustanovení §179 zákona č. 326/1999 Sb. žalovaným.
Závazné stanovisko, které s konečnou platností určí, zda účastník řízení může nadále zůstat
společně se svou nejbližší rodinou a přáteli na území České republiky, resp. které konečně
posuzuje možný zásah do základních práv a svobod (práva na rodinný a soukromý život
účastníků) garantujících Listinou základních práv a svobod a dalších závazných mezinárodních
dokumentů, zcela evidentně zasahuje do právní sféry účastníků, zejména takové, jehož obsahem
jsou závažné nedostatky ve smyslu zásady materiální pravdy, legality apod.
K tvrzení Městského soudu v Praze, že závazné stanovisko o možnosti vycestování
cizince je pouze rozhodnutím předběžné povahy, je nutno zdůraznit, že výše uvedeným
rozhodnutím č. j. 8 As 47/2005 - 86 rozšířený senát Nejvyššího správního soudu konstatoval,
že závazná stanoviska nejsou rozhodnutím předběžné povahy ve smyslu ustanovení §70 písm. b)
s. ř. s., již ze samotného názvu závazné stanovisko jasně vyplývá, že tato rozhodnutí jsou zcela
direktivní pro následné rozhodnutí ve věci žádosti o vydání nového rozhodnutí dle ustanovení
§101 zákona č. 500/2004 Sb., tuto skutečnost často správní orgán také uvádí v odůvodnění
samotného rozhodnutí ve věci. Je tedy nesporně způsobilé obligatorně rozhodnout o právech
a oprávněných zájmech účastníků řízení. Navíc je nutno také zdůraznit, že standardní závazné
stanovisko MV ČR, OAMP o možnosti vycestování účastníka řízení splňuje předpoklady pro
rozhodnutí, jež jsou uvedeny v ustanovení §68 zákona č. 500/2004 Sb., tedy výrokovou část
a odůvodnění, což též svědčí názoru, že se jedná o rozhodnutí přezkoumatelné ve správním
soudnictví. Správní orgán se dle současné aplikační praxe často ani neobtěžuje v konečném
rozhodnutí ve věci jakkoliv odůvodnit, popsat a vysvětlit důvody, proč neshledal v konkrétním
případě nemožnost vycestování účastníka řízení, což v případě, kdy konečné rozhodnutí je zcela
vázáno názorem, jež je výrokem závazného stanoviska, nelze chápat jinak, než jako zcela
nezákonné.
Další dle stěžovatelky neméně důležitou vadou usnesení o odmítnutí žaloby je její zřejmá
nepřezkoumatelnost ve smyslu ustanovení §76 odst. 1 s. ř. s. Nepřezkoumatelnost rozhodnutí
spočívá v naprostém neodůvodnění rozhodnutí ze strany příslušného soudu. Tento se nijak
nevypořádal s námitkami stěžovatelky uvedenými v žalobě a zmiňovanou judikaturou, zejména
ve svém odůvodnění neuvedl, jakými úvahami se řídil, když rozhodl o tom, že závazné stanovisko
Ministerstva vnitra k možnosti vycestování cizince není rozhodnutím ve smyslu ustanovení
§65 odst. 1 s. ř. s. a ani se nezabýval dalšími námitkami stěžovatelky.
S ohledem na výše uvedené stěžovatelka navrhuje usnesení městského soudu v celém
rozsahu zrušit a věc vrátit soudu k dalšímu řízení.
Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvádí, že podle konstantní judikatury
Nejvyššího správního soudu, je-li kasační stížností napadeno usneseni o odmítnutí žaloby,
přicházejí pro stěžovatele v úvahu z povahy věci pouze kasační důvody podle ustanovení §103
odst. 1 písm. e) s. ř. s. spočívající v tvrzené nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí návrhu.
Námitky uvedené v kasační stížnosti shledává správní orgán jako neopodstatněné, neboť nejsou,
podle jeho názoru, způsobilé důvodně zpochybnit rozhodnutí soudu o odmítnutí žaloby. Právní
úpravu závazných stanovisek ve správním řízení obsahuje ustanovení §149 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, v platném znění. Toto ustanovení výslovně uvádí, že „závazné stanovisko
je úkon učiněný správním orgánem na základě zákona, který není samostatným rozhodnutím
ve správním řízení a jehož obsah je závazný pro výrokovou část rozhodnutí správního orgánu.
Správní orgány příslušné k vydání závazného stanoviska jsou dotčenými orgány.“ Závazné
stanovisko pro účely správního řízení o vyhoštění vydává správní orgán na žádost Policie České
republiky podle ustanovení §120a zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České
republiky; podle ustanovení §168 zákona o pobytu cizinců se na předmětnou problematiku
vztahuje ustanovení správního řádu o správním řízení a taktéž samotné ustanovení §120a odst. 1
zákona o pobytu cizinců odkazuje pro případ závazného stanoviska na ustanovení §149
správního řádu.
Správní orgán je vzhledem k uvedené právní úpravě toho názoru, že závazné stanovisko
vydávané podle §120a zákona o pobytu cizinců pro účely správního řízení o vyhoštění není
samostatným rozhodnutím podle §67 správního řádu. Námitka stěžovatelky, že se jedná
o stanovisko „závazné“ pro orgán rozhodující ve věci samé, příp. že jeho forma splňuje
náležitosti správního rozhodnutí, není relevantní, resp. nelze z něj vzhledem ke znění ustanovení
§149 správního řádu učinit závěr, který obsahuje kasační stížnost. Jde naopak toliko o podklad
rozhodnutí, jehož obsah je závazný pro výrokovou část rozhodnutí, a neplatí u něj zásada
volného hodnocení důkazů podle §50 odst. 4 správního řádu.
Závazným stanoviskem v předmětné věci se podle názoru správního orgánu nezakládají,
nemění, neruší ani nedeklarují práva či povinnosti konkrétních osob, není tedy naplněn charakter
správního rozhodnutí ve smyslu §65 s. ř. s, které podléhá samostatnému přezkumu v oblasti
správního soudnictví. Samotné závazné stanovisko, zda je vycestování cizince možné, totiž
bez vydání konečného rozhodnutí ve věci vyhoštění zjevně do jeho sféry nijak nezasahuje
(tj. bez navazujícího řízení nebo postupu nedochází k újmě na právech dané osoby), představuje
jen nezbytný podklad pro vydání budoucího správního rozhodnutí o správním vyhoštění a jako
takový správní úkon je, podle názoru správního orgánu, ve smyslu §70 s. ř. s. vyloučeno
ze soudního přezkoumávání. Přezkumné řízení závazného stanoviska jako úkonu podle části
čtvrté správního řádu řeší správní řád podle ustanovení §94 a násl. Konečné správní rozhodnutí
o vyhoštění, včetně jeho podkladů, pak podle §172 odst. 2 zákona o pobytu cizinců podléhá
soudnímu přezkumu. V rámci soudního přezkumu tohoto správního rozhodnutí přezkoumá
soud podle ustanovení §75 odst. 2 s. ř. s. i závazné podklady rozhodnutí. Je tedy plně v dispozici
žalobce, zda nezákonnost podkladového úkonu namítne v žalobě a soudu pak přísluší zkoumat,
zda tato nezákonnost má za následek nezákonnost finálního aktu žalobou napadeného.
K opakované argumentaci stěžovatelky rozhodnutím Nejvyššího správního soudu ze dne
21. 10. 2008, č. j. 8 As 47/2005 - 86, správní orgán uvádí, že v předmětné věci bylo rozhodováno
ve věci závazného stanoviska ve věci ochrany přírody a krajiny podle právního stavu
před účinností nového správního řádu. V této sous1osti správní orgán odkazuje na usnesení
Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 3. 2010, č. j. 2 As 75/2009 - 101 (věc byla předložena
rozšířenému senátu), a na názor vyslovený již v rozhodnutí ze dne 28. 7. 2009,
č. j. 2 As 34/2009 - 65, že de lege lata může mít závazné stanovisko povahu samostatného,
a proto i samostatně soudně přezkoumatelného rozhodnutí pouze v případě, kdy tak stanoví
zákon jako lex specialis k správnímu řádu“. K tomuto správní orgán uvádí, že zákon o pobytu
cizinců v předmětné věci však takovou úpravu neobsahuje.
S odkazem na výše uvedenou argumentaci hodnotí žalovaný kasační stížnost jako
nedůvodnou a navrhuje Nejvyššímu správnímu soudu, aby kasační stížnost zamítl.
Nejvyšší správní soud přezkoumal kasační stížností napadené usnesení a dospěl k závěru,
že kasační stížnost je důvodná.
Městský soud odmítl žalobu, kterou stěžovatelka směřovala proti závaznému stanovisku
ministerstva vnitra ze dne 10. 10. 2009, č. j. CPPH.-145/ČJ-2009-OPK4-2007, pro potřeby řízení
o správním vyhoštění; v něm se konstatuje, že nebyl shledán důvod znemožňující vycestování
do země státního občanství podle §179 zákona o pobytu cizinců a vycestování je možné.
V žalobě se stěžovatelka domáhala meritorního přezkoumání obsahu předmětného stanoviska.
Městský soud věc odmítl s konstatováním, že předmětné závazné stanovisko není
rozhodnutím dle §65 odst. 1 s. ř. s., jedná se proto o úkon podle ust. §70 písm.b) s. ř. s., který
je vyloučen ze soudního přezkumu. Z ust. §120a zákona o p obytu cizinců potom dovodil,
že závazné stanovisko ministerstva vnitra k možnosti vycestování cizince je úkonem předběžné
povahy, kterým se nezasahuje nikterak do subjektivních práv stěžovatelky a není proto
přezkoumatelné ve správním soudnictví. Na tomto konstatování o povaze rozhodnutí
bez dalšího městský soud ustal, aniž však reflektoval relevantní právní úpravu, která na věc
dopadá.
Podle ust. §120a zákona o pobytu cizinců policie v rámci rozhodování o správním
vyhoštění podle §119 a §120 je povinna vyžádat si závazné stanovisko ministerstva,
zda vycestování cizince je možné. V případě závazného stanoviska je přitom odkazováno
na §149 zák. č. 500/2004 Sb., správní řád.
Závazné stanovisko je definováno v citovaném ustanovení jako úkon učiněný správním
orgánem na základě zákona, který není samostatným rozhodnutím ve správním řízení ve smyslu
ust. §67 odst. 1 správního řádu a jehož obsah je závazný pro výrokovou část rozhodnutí
správního orgánu s tím, že správní orgány příslušné k vydání závazného stanoviska jsou
dotčenými orgány. Závazné stanovisko tedy patří mezi podklady správního rozhodnutí.
Z hlediska procesního je tedy závazné stanovisko určitým kvalifikovaným vyjádřením správního
orgánu k určité otázce ( zde možnosti vycestování); toto vyjádření je přitom závazné
pro meritorní správní rozhodnutí o správním vyhoštění, jehož je závazné stanovisko podkladem.
Závazné stanovisko mohou vydávat správní orgány jen v těch případech a v takovém
rozsahu a k takovým účelům, který stanoví zákon; ze zákona rovněž musí vyplývat, že stanovisko
je závazné pro správní orgán, který vydává správní rozhodnutí, jehož je toto stanovisko
podkladem. V daném případě tak stanoví zákon o pobytu cizinců v §120a odst. 1. Obsah
závazného stanoviska je tedy závazný pro výrokovou část rozhodnutí správního orgánu, jemuž
je závazné stanovisko určeno.
Správní řád rovněž stanoví mechanismus možného přezkoumání závazného stanoviska.
Jestliže bylo v průběhu řízení o žádosti vydáno závazné stanovisko, které znemožňuje
žádosti vyhovět, neprovádí správní orgán další dokazování a žádost zamítne. Jestliže odvolání
fakticky směřuje proti obsahu závazného stanoviska, vyžádá odvolací správní orgán potvrzení
nebo změnu závazného stanoviska od správního orgánu nadřízeného správnímu orgánu
příslušnému k vydání závazného stanoviska. Tomuto správnímu orgánu zasílá odvolání spolu
s vyjádřením správního orgánu prvního stupně a s vyjádřením účastníků. Po dobu vyřizování věci
orgánem nadřízeným tomu, kdo závazné stanovisko vydal, neběží lhůta pro vydání rozhodnutí
o odvolání. Zrušení nebo změna závazného stanoviska je v případě, že rozhodnutí, které bylo
závazným stanoviskem podmíněno, již nabylo právní moci, důvodem obnovy řízení. I když tedy
závazné stanovisko není správním rozhodnutím ve smyslu §9 a §67, resp. §149 odst. 1
správního řádu a nenabývá tedy ani právní moci, připouští správní řád jeho přezkoumání
v rámci řízení o odvolání proti rozhodnutí ve věci samé.
Městský soud v Praze proto pochybil, nezabýval-li se vůbec a priori při posuzování
kvalifikovaného důvodu pro odmítnutí návrhu samotnou povahou závazného stanoviska dle
§120a zákona o pobytu cizinců, resp. §149 správního řádu ve výše uvedených souvislostech
a pominul relevantní právní úpravu. Bez dalšího toliko konstatoval, že se jedná o rozhodnutí
předběžné povahy, aniž by odůvodnil, na základě jakých právních úvah k tomuto závěru dospěl.
Argumentoval- li městský soud tímto směrem, nevypořádal se potom ani s judikaturou
Nejvyššího správního soudu - viz usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
ze dne 21. 10. 2008, č. j. 8 As 47/2005 - 86, publ. pod č. 1764/2009 Sb. NSS, dle kterého
je závazné stanovisko samostatným rozhodnutím podle §65 odst. 1 s. ř. s.; ( dále též rozsudek
ze dne 13. 8. 2009, č. j. 7 As 43/2009 - 52, dostupný na www.nssoud.cz, v němž rozhodující senát
NSS dospěl ke stanovisku, že závěry rozšířeného senátu lze použít i na závazná stanoviska vydaná
podle nového správního řádu; dále viz rozsudek ze dne 28. 7. 2009, č. j. 2 As 34/2009 - 65,
v němž Nejvyšší správní soud vyslovil, že „[d]e lege lata tedy může mít závazné stanovisko povahu
samostatného a proto i samostatně soudně přezkoumatelného rozhodnutí pouze v případě, kdy tak stanoví zákon
jako lex specialis k správnímu řádu“.).
Z výše uvedených důvodů nezbylo Nejvyššímu správnímu soudu, než napadené usnesení
pro nepřezkoumatelnost zrušit. Pro další řízení upozorňuje Nejvyšší správní soud na skutečnost,
že otázka možného soudního přezkumu závazného stanoviska, resp. dopadu výše citovaného
usnesení rozšířeného senátu v podmínkách nového správního řádu, byla předložena k rozhodnutí
rozšířenému senátu, a to usnesením č. j. 2 As 75/2009 – 102 ze dne 17. 3. 2010 (předkládající
senát vyslovil nesouhlas se závěrem obsaženým v rozsudku č. j. 7 As 43/2009-52).
V novém řízení rozhodne městský soud rovněž o nákladech řízení o kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné ( ustanovení
§53 odst. 3, ustanovení §120 s. ř. s.).
V Brně dne 3. března 2011
JUDr. Lenka Matyášová
předsedkyně senátu