ECLI:CZ:NSS:2011:5.AS.63.2010:53
sp. zn. 5 As 63/2010 - 53
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Ludmily
Valentové a soudců JUDr. Lenky Matyášové, Ph.D. a JUDr. Jakuba Camrdy, Ph.D. v právní věci
žalobce: Ing. J. V., zastoupený JUDr. Bronislavou Orbesovou, advokátkou se sídlem
Štefánikova 5462, Zlín, proti žalovanému: Krajský úřad Zlínského kraje, se sídlem třída T. Bati
21, Zlín, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Krajského soudu v Brně ze dne
17. 6. 2010, č. j. 57 Ca 78/2007 – 40,
takto:
Usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 17. 6. 2010, č. j. 57 Ca 78/2007 - 40,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Žalobce (dále též „stěžovatel“) včas podanou kasační stížností napadá usnesení
Krajského soudu v Brně (dále jen „krajský soud“), kterým byla odmítnuta jeho žaloba
proti rozhodnutí žalovaného ze dne 27. 9. 2007, sp. zn. KUSP-51039/2007/DOP/Ti,
č. j. KUZL-51039/2007, kterým bylo dle §90 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu,
zamítnuto odvolání stěžovatele a potvrzeno rozhodnutí Městského úřadu Vsetín, odboru
správních agend ze dne 26. 6. 2007, č. j. MUSV 13146/2006/34/OSA/KL. Krajský soud žalobu
odmítl, neboť dospěl k závěru, že žalobou napadené rozhodnutí je rozhodnutím předběžné
povahy a je ze soudního přezkumu vyloučeno.
Stěžovatel v kasační stížnosti namítá, že krajský soud pochybil, pokud žalobu odmítl.
Odkázal na závěry rozhodnutí Nejvyššího správního soudu č. j. 2 Afs 183/2005 - 64, v němž jsou
vymezeny znaky, které musí rozhodnutí předběžné povahy naplňovat. Dle stěžovatele rozhodnutí
žalovaného postrádá prvek dočasnosti či předběžnosti, když zamítá žádost o odklad výkonu
rozhodnutí v části zákazu výkonu činnosti. Tím definitivně, nikoli pouze dočasně či předběžně
stanovuje, že stěžovatel musí podstoupit sankci zákazu řízení motorových vozidel a tedy
že odklad není možný. Nejedná se tedy o dočasnou úpravu poměrů či zatímní stav, právě naopak,
rozhodnutí je definitivní.
Podle názoru krajského soudu však materiální znak rozhodnutí předběžné povahy
splněný je, přičemž toto odůvodňuje pouze tím, že „stav vyvolaný tímto výrokem trvá jen
do okamžiku, než se stane rozhodnutí pravomocným“.
Dle názoru stěžovatele je takové odůvodnění nesrozumitelné a usnesení je nedostatečně
odůvodněné. Z judikatury Nejvyššího správního soudu vyplývá, že kromě materiálního znaku
musí být splněný i procesní znak. Oba současně. V napadeném usnesení se soud otázkou, zda
je naplněn procesní znak nijak nevypořádal.
Stěžovatel odkazuje na usnesení Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 3152/07, kterým byla
zamítnuta (správně odmítnuta – poznámka NSS) jeho ústavní stížnost z důvodu, že ještě
nevyčerpal všechny opravné prostředky. I Ústavní soud tak zastává názor, že rozhodnutí
žalovaného je přezkoumatelné ve správním soudnictví.
Stěžovatel navrhuje napadené usnesení zrušit a věc vrátit krajskému soudu
k dalšímu řízení.
Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
Nejvyšší správní soud ze správního spisu zjistil, že rozhodnutím ze dne 2. 4. 2007,
č. j. MUSV 13146/2006/21/OSA/KL byl stěžovatel uznán vinným ze spáchání přestupku proti
bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích podle §22 odst. 1 písm. f) bod 1,
§22 odst. 1 písm. f) bod 3 a §22 odst. 1 písm. f) bod 7 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích,
a byla mu uložena pokuta ve výši 5000 Kč a zákaz činnosti spočívající v zákazu řízení všech
motorových vozidel na dobu 6-ti měsíců. Proti rozhodnutí se stěžovatel odvolal. Poté, co bylo
rozhodnutí žalovaným odvolacím orgánem potvrzeno a odvolání zamítnuto, podal stěžovatel
proti rozhodnutí žalobu.
Dne 21. 6. 2007 současně s podáním žaloby požádal stěžovatel Městský úřad Vsetín
o odložení výkonu rozhodnutí dle §83 odst. 1 zákona o přestupcích. Správní orgán
částečně vyhověl žádosti o odklad výkonu rozhodnutí stěžovatele rozhodnutím
č. j. MUVS13146/2006/34/OSA/KL ze dne 26. 6. 2007 tak, že výkon v části představující
uloženou pokutu ve výši 5000 Kč a náklady řízení ve výši 1000 Kč odložil, avšak nevyhověl
žádosti o odložení výkonu rozhodnutí u sankce zákazu činnosti spočívající v zákazu
řízení všech motorových vozidel v délce trvání 6-ti měsíců. Proti tomuto rozhodnutí se stěžovatel
odvolal. Dne 27. 9. 2007 žalovaný rozhodnutím sp. zn. KUSP-51039/2007/DOP/Ti,
č. j. KUZL-51039/2007 odvolání stěžovatele podle §90 odst. 5 správního řádu zamítl a potvrdil
odvoláním napadené rozhodnutí.
Stěžovatel brojil proti výše uvedenému rozhodnutí žalobou.
Krajský soud žalobu odmítl, neboť shledal, že napadené rozhodnutí je ze soudního
přezkumu vyloučeno, neboť je rozhodnutím předběžným.
Usnesení o odmítnutí žaloby napadl stěžovatel kasační stížností.
Stěžovatel právně kvalifikoval důvody kasační stížnosti podle §103 odst. 1 písm. a), b)
a e) s. ř. s. Směřuje-li však kasační stížnost proti usnesení krajského soudu o odmítnutí žaloby,
připadá v úvahu pouze důvod podle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., tj. nezákonnost rozhodnutí
o odmítnutí návrhu.
Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že je podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná,
a stěžovatel je zastoupen advokátem [§105 odst. 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu
správního (dále jen „s. ř. s.“)]. Poté přezkoumal napadené rozhodnutí krajského soudu v rozsahu
kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů a zkoumal při tom, zda napadené rozhodnutí
netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 2 a 3 s. ř. s.),
a dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná, neboť napadené usnesení je nepřezkoumatelné
pro nedostatek důvodů. [§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.].
Stěžovatel považuje odmítnutí žaloby za nezákonné. S odkazem na závěry rozhodnutí
Nejvyššího správního soudu č. j. 2 Afs 183/2005 - 64 stěžovatel namítá, že rozhodnutí
žalovaného postrádá prvek dočasnosti či předběžnosti, neboť zamítá žádost o odklad výkonu
rozhodnutí v části zákazu výkonu činnosti. Nejedná se tedy o dočasnou úpravu poměrů
či zatímní stav, právě naopak, rozhodnutí je definitivní.
Dle názoru stěžovatele je usnesení soudu nedostatečně odůvodněné, neboť se krajský
soud nijak nevypořádal s otázkou, zda je u napadeného rozhodnutí naplněn jeden z nezbytných
znaků předběžného rozhodnutí, a to procení znak. Krajský soud se omezil na konstatování,
že „stav vyvolaný tímto výrokem trvá jen do okamžiku než se stane rozhodnutí pravomocným“.
Stěžovatel považuje usnesení soudu za nesrozumitelné.
Podle §83 odst. 1 zákona o přestupcích, požádá-li účastník, který podal návrh
na přezkoumání rozhodnutí o přestupku soudem, o odložení výkonu rozhodnutí, správní orgán
jeho žádosti vyhoví.
Citované ustanovení odkazuje na výkon rozhodnutí ( exekuci) zakotvené v části páté dnes
již zrušeného správního řádu ( zákona č. 71/1967 Sb.), a to konkrétně v poznámce pod čarou
na §75 správního řádu, dle kterého orgán provádějící výkon rozhodnutí může ze závažných
důvodů na návrh účastníka řízení nebo z vlastního, popřípadě jiného podnětu výkon rozhodnutí
odložit; pokud národní výbor provádí výkon rozhodnutí jiného správního orgánu, vyžádá si jeho
vyjádření. Na návrh účastníka řízení nebo z vlastního podnětu orgán provádějící výkon
rozhodnutí od výkonu upustí, jestliže
a) vymáhaný nárok zanikl nebo se jeho vymáhání stalo bezpředmětným,
b) podklad pro výkon rozhodnutí (§71 odst. 1) byl zrušen,
c) splnění téže povinnosti vymáhá soud,
d) výkon rozhodnutí je nepřípustný,
e) k předmětu, jehož se výkon rozhodnutí týká, bylo úspěšně uplatněno právo, jež výkon
rozhodnutí nepřipouští. ( §75 odst. 2).
O zastavení výkonu rozhodnutí, proti němuž prokurátor podal protest, platí ustanovení
zákona o prokuratuře ( §75 odst. 3).
V důvodové zprávě ke správnímu řádu, zákonu č. 71/1967 Sb., je k právní úpravě
výkonu rozhodnutí uvedeno: „v souladu se zásadami uplatněnými v novém občanském soudním
řádu upouští nová úprava správního řízení od termínu exekuce užívaného v procesních
předpisech buržoazního práva a nahrazuje jej termínem výkon rozhodnutí. Jinak převezme nová
úprava zásady dosavadních předpisů o výkonu rozhodnutí správních orgánů s některými
změnami, které mají přispět jednak ke sjednoceni těchto předpisů, jednak k posílení
autoritativnosti pravomocných rozhodnutí.“
Dle §70 písm. b) s. ř. s. jsou ze soudního přezkoumání vyloučeny úkony správního orgánu
předběžné povahy.
Dle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. nestanoví-li tento zákon jinak, soud usnesením odmítne
návrh, jestliže návrh je podle tohoto zákona nepřípustný.
Z odůvodnění napadeného usnesení krajského soudu vyplývá, že krajský soud žalobu
odmítl, když dospěl k závěru, že napadené rozhodnutí žalovaného je rozhodnutím předběžné
povahy ve smyslu §70 písm. b) s. ř. s. a tudíž je ze soudního přezkumu vyloučeno. V usnesení
odkázal krajský soud na rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 2 Afs 183/2005 - 64 ze dne
29.3.2006, z něhož citoval znaky rozhodnutí předběžné povahy:
1. musí jít o rozhodnutí správních orgánů ve věcech veřejnoprávních, upravující
předběžné či dočasné poměry osob, zajišťující určité věci nebo osoby
či zatímně fixující určitý stav ( materiální znak).
2. proti tomuto rozhodnutí nebo proti jeho důsledkům musí mít každá osoba,
jejíž subjektivní práva jím byla dotčena možnost bránit se v řízení před
správním orgánem, jež musí nutně proběhnout a jež v dané věci rozhodne
s konečnou platností.
Krajský soud poté uzavřel, že „v případě rozhodnutí správního orgánu o odložení výkonu
rozhodnutí sankce ( pokuty a zákazu řízení motorových vozidel) se jedná o výrok rozhodnutí ve věcech
veřejnoprávních, dočasně upravující poměry osob, neboť stav vyvolaný tímto výrokem trvá jen do okamžiku, než
se stane rozhodnutí pravomocným. Je tedy dán materiální znak rozhodnutí předběžné povahy.“
Výše uvedená argumentace krajského soudu je zcela nedostatečná. Krajský soud neuvedl,
ve vztahu ke kterému rozhodnutí je žalobou napadené rozhodnutí rozhodnutím předběžným,
resp. které rozhodnutí bude následovat, které se slovy krajského soudu „stane pravomocným“.
Jediným argumentem krajského soudu o dočasnosti žalobou napadeného rozhodnutí,
se kterým se Nejvyšší správní soud ztotožňuje, nelze odůvodnit naplnění všech znaků
tzv. předběžného rozhodnutí, neboť samotná dočasná povaha výroku o odložení výkonu
rozhodnutí není soudnímu přezkumu na překážku. Mezi kompetenčními výlukami nejsou
rozhodnutí dočasné povahy uvedena [na rozdíl od důvodů nepřípustnosti kasační stížnosti proti
dočasným rozhodnutím krajských soudů ve správním soudnictví – viz §104 odst. 3 písm. c)
s. ř. s.].
Krajský soud nezkoumal naplnění dalších znaků rozhodnutí předběžné povahy, tak jak
byly vymezeny v rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 10. 2009,
č. j. 2 Afs 186/2006 - 54. Rozšířený senát ve zmíněném rozsudku uvedl:
„Aby (…) rozhodnutí mohlo být rozhodnutím předběžné povahy, na něž dopadá výluka uvedená v §70 písm.
b) s. ř. s., musí kumulativně splňovat tři podmínky: časovou, věcnou a osobní.
…. Časová podmínka souvisí s dočasným charakterem rozhodnutí předběžné povahy, jak tento charakter vyplývá
z nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 8/99 ze dne 3. 11. 1999. Aby však tato dočasnost byla skutečná,
vyžaduje tato podmínka bližší konkretizace. Rozhodnutí předběžné povahy musí předcházet rozhodnutí
konečnému, na jehož vydání má osoba dotčená předběžným rozhodnutím nárok. Toto konečné rozhodnutí musí
podléhat soudnímu přezkumu. Rozhodnutí předběžné povahy může být vydáno buď v rámci již zahájeného řízení
před správním orgánem, v němž bude následně vydáno rozhodnutí konečné. V tomto případě je „dočasnost“
předběžného rozhodnutí zajištěna tím, že jednotlivec se může soudně domáhat ochrany před nečinností správního
orgánu. Pokud je rozhodnutí předběžné vydán o mimo takové řízení před správním orgánem, musí být jeho
„dočasnost“ garantována tím, že zákon jednoznačně stanoví lhůtu, v níž musí být zahájeno řízení a vydáno
rozhodnutí konečné. Pokud by takováto lhůta pro zahájení řízení před správním orgánem a vydání konečného
rozhodnutí (ovšem v délce odpovídající požadavku Ústavního soudu na včasnost soudní ochrany) zákonem
stanovena nebyla, nelze takové zajišťovací či mezitímní rozhodnutí správního orgánu považovat za rozhodnutí
předběžné povahy vyloučené ze soudního přezkumu ve smyslu §70 písm. b) s. ř. s. Zákon dále musí omezovat
účinky rozhodnutí předběžného pouze na období do vydání rozhodnutí konečného.
…..Neméně důležitá je podmínka věcné souvislosti mezi rozhodnutím předběžným a rozhodnutím konečným.
Rozhodnutí konečné musí rozhodnout mj. o vztazích zatímně upravených rozhodnutím předběžným, tj. konečné
rozhodnutí musí v sobě věcně zahrnout rozhodnutí předběžné. V opačném případě by totiž nebylo možné domoci
se, alespoň zprostředkovaně, přezkumu předběžného rozhodnutí. To předpokládá i obdobné zákonem předvídané
předpoklady pro vydání předběžného i konečného rozhodnutí.
…..Osobní podmínka znamená, že rozhodnutí konečné musí být adresováno (mimo jiné i) stejné osobě jako
rozhodnutí předběžné. V opačném případě by totiž opět nebylo možné, aby se osoba dotčená rozhodnutím
předběžné povahy domohla soudního přezkumu rozhodnutí předběžného, byť zprostředkovaně pomocí žaloby proti
rozhodnutí konečnému.“
Teprve za situace, kdyby krajský soud shledal naplnění všech výše uvedených znaků
rozhodnutí předběžné povahy, je namístě žalobu ve smyslu §70 písm. b) s. ř. s. odmítnout.
Nejvyšší správní soud v této souvislosti poukazuje taktéž na rozhodnutí rozšířeného
senátu téhož soudu č. j. 7 As 26/2009 - 58 ze dne 7. 9. 2010, ve kterém rozšířený senát zkoumal,
zda výše vymezené znaky předběžnosti vykazuje rozhodnutí o vyloučení odkladného účinku
odvolání dle §85 odst. 2 písm. a) správního řádu a kde znaky předběžnosti dále konkretizoval.
Nedostatek odůvodnění tak v daném případě způsobuje nepřezkoumatelnost rozhodnutí
krajského soudu ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., a proto Nejvyšší správní soud postupem
dle §110 odst. 1 s. ř. s. napadené usnesení krajského soudu zrušil a věc vrátil tomuto soudu
k dalšímu řízení.
V novém rozhodnutí je krajský soud povinen posoudit povahu rozhodnutí o odložení
výkonu rozhodnutí dle §83 odst. 1 přestupkového zákona s ohledem na výše uvedené závěry
judikatury.
V novém rozhodnutí rozhodne krajský soud i o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti
(§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3,
§120 s. ř. s.).
V Brně dne 25. března 2011
JUDr. Ludmila Valentová
předsedkyně senátu