ECLI:CZ:NSS:2011:5.AS.69.2010:112
sp. zn. 5 As 69/2010 - 112
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Ludmily
Valentové a soudců JUDr. Jakuba Camrdy, Ph.D. a JUDr. Lenky Matyášové, Ph.D. v právní věci
žalobce: FIEDLER REALITY s. r. o., se sídlem Charvatská 1385/8, Brno, proti žalovanému:
Magistrát města Brna, se sídlem Malinovského nám. 3, Brno, za účasti: CAMASTRO a. s.,
se sídlem Trnitá 7/24, Brno, zast. Mgr. Ing. Hanou Továrkovou, advokátkou se sídlem
tř. Kpt. Jaroše 1844/28, Brno, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského
soudu v Brně ze dne 24. 8. 2010, č.j. 29 Ca 147/2009 - 78,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 24. 8. 2010, č.j. 29 Ca 147/2009 - 78,
se ruší a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Územním rozhodnutím ze dne 27. 3. 2009, č.j. 080114098/ŠKAR/STU/005, rozhodl
Úřad městské části města Brna, Brno-střed, o umístění stavby „Polyfunkční objekt DORN, ulice
Dornych, Brno“ mezi ulicemi Dornych a Plotní na pozemcích p.č. 724/1, 725/1, 728/1, 734,
727, 730 a 729 v k.ú. Trnitá, obec Brno, včetně přípojek a přeložek inženýrských sítí,
komunikačního napojení, chodníků a sadových úprav.
Proti uvedenému územnímu rozhodnutí podal žalobce odvolání, jež žalovaný
rozhodnutím ze dne 28. 5. 2009, č.j. MMB/0119506/2009, zamítl jako nepřípustné podle §92
odst. 1 správního řádu, neboť bylo podle jeho názoru podáno osobou, která nebyla účastníkem
předchozího územního řízení vedeného stavebním úřadem.
Žalobce napadl rozhodnutí žalovaného žalobou u Krajského soudu v Brně,
který rozsudkem ze dne 24. 8. 2010, č.j. 29 Ca 147/2009 - 78, rozhodnutí žalovaného zrušil
pro nezákonnost a předchozí vady řízení a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Krajský soud poukázal
na odůvodnění územního rozhodnutí, z něhož plyne, že se stavební úřad v dané věci nezabýval
námitkami, které uplatnil žalobce v průběhu územního řízení. Tento postup odůvodnil stavební
úřad tím, že podle jeho názoru žalobci jako nájemci nebytových prostor v budově č.p. 193 v ulici
Plotní, na pozemku p.č. 729, v k.ú. Trnitá, nenáleželo postavení účastníka řízení, jak vyplývá
z §85 odst. 3 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon),
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „stavební zákon“). Tuto skutečnost sdělil stavební úřad
žalobci přípisem ze dne 11. 3. 2009, č.j. 080114098/ŠKAR/STU/004. Krajský soud konstatoval,
že v územním řízení došlo k podstatné vadě řízení spočívající v tom, že stavební úřad nerozhodl
o účastenství žalobce v územním řízení formou usnesení podle §28 odst. 1 správního řádu.
I přestože se krajský soud ztotožnil se závěrem stavebního úřadu, že žalobci nesvědčilo postavení
účastníka v územním řízení podle §85 odst. 3 stavebního zákona, konstatoval zároveň,
že o účastenství žalobce mělo být rozhodnuto formou usnesení, a nikoliv pouhým sdělením,
v němž stavební úřad informoval žalobce o tom, že nebyl účastníkem územního řízení.
Žalovaný (stěžovatel) podal proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost, již opírá
o důvody podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., tj. namítá nezákonnost spočívající v nesprávném
posouzení právní otázky krajským soudem v předcházejícím řízení.
Stěžovatel uváděl, že okruh účastníků územního řízení je vymezen v §85 stavebního
zákona. Vzhledem k tomu, že žalobce je nájemce nebytových prostor, zákon jej jako účastníka
z řízení vylučuje. Na tom nic nemění ani skutečnost, že žalobce zabudoval do objektu
zabezpečovací systém, který je movitou věcí. Podle §192 stavebního zákona se obecné předpisy
o správním řízení užijí pouze tehdy, nestanoví-li stavební zákon jinak. Obecné předpisy
o účastenství ve správním řízení tedy podle stěžovatele nelze použít ani podpůrně.
Dále stěžovatel poukázal na §28 odst. 1 správního řádu, z něhož podle něj vyplývá, že usnesení
o tom, zda osoba tvrdící účastenství je či není účastníkem, se vydává pouze v případech,
kdy existují pochybnosti o tom, zda této osobě postavení účastníka náleží či nikoliv. V dané věci
však stavebnímu úřadu nevznikly žádné pochybnosti o tom, zda žalobce je či není účastníkem
územního řízení, neboť podle §85 odst. 3 stavebního zákona nájemci nebytových prostor nejsou
účastníky řízení ze zákona. Stavební úřad tedy nebyl povinen vydávat usnesení podle §28 odst. 1
správního řádu. Za této situace podle stěžovatele postačilo, pokud byl žalobce informován pouze
sdělením. Z tohoto důvodu navrhl stěžovatel, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek
krajského soudu zrušil.
Žalobce se k podané kasační stížnosti nevyjádřil.
Osoba zúčastněná na řízení se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnila s názorem
stěžovatele, že usnesení podle §28 odst. 1 správního řádu je třeba vydat pouze v případech,
kdy vzniknou pochybnosti o tom, zda ten, kdo o sobě tvrdí, že je účastníkem řízení,
jím ve skutečnosti je. V daném případě takové pochybnosti nenastaly a ani nastat nemohly,
protože podle §85 odst. 3 stavebního zákona účastníky řízení nejsou nájemci bytů, nebytových
prostor a pozemků.
Ze soudního spisu dále vyplývá, že podáním doručeným krajskému soudu dne
19. 10. 2010 vzal žalobce žalobu v celém rozsahu zpět a navrhl, aby bylo řízení zastaveno.
Nejvyšší správní soud nejprve přezkoumal formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost je podána včas, neboť byla podána ve lhůtě dvou týdnů od doručení
napadeného rozsudku (§106 odst. 2 s. ř. s.), je podána osobou oprávněnou, neboť stěžovatel
byl účastníkem řízení, z něhož napadený rozsudek vzešel (§102 s. ř. s.), a jedná za něj pověřená
osoba s vysokoškolským právnickým vzděláním, které je vyžadováno pro výkon advokacie (§105
odst. 2 s. ř. s.).
Nejvyšší správní soud dále přistoupil k posouzení kasační stížnosti v mezích jejího
rozsahu a uplatněných důvodů, přičemž zkoumal, zda napadené rozhodnutí krajského soudu
netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 2 a 3 s. ř. s.) a dospěl
k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
Vzhledem k tomu, že žalobce doručil krajskému soudu dne 19. 10. 2010 zpětvzetí žaloby,
zabýval se Nejvyšší správní soud nad rámec uplatněných stížních námitek nejprve otázkou,
zda v daném případě byly splněny podmínky pro to, aby krajský soud o žalobě věcně rozhodl.
Podle §37 odst. 4 s. ř. s. může navrhovatel vzít svůj návrh zcela nebo zčásti zpět,
dokud o něm soud nerozhodl. V takovém případě je povinností soudu řízení usnesením zastavit
[§47 písm. a) s. ř. s.]. Jedná se o projev dispoziční zásady, jež se v soudním řízení správním široce
uplatňuje. Z citovaného ustanovení však plyne, že návrh, resp. žalobu lze vzít účinně zpět pouze
do chvíle, než o ní příslušný soud rozhodne. V daném případě krajský soud rozhodl o žalobě
shora uvedeným rozsudkem, který byl vyhlášen dne 24. 8. 2010 vyvěšením na úřední desce
soudu. Zpětvzetí žaloby, jež bylo krajskému soudu doručeno až dne 19. 10. 2010, proto bylo
neúčinné. Z tohoto důvodu nemohlo mít zpětvzetí žaloby vliv na další postup krajského soudu
a zákonnost kasační stížností napadeného rozsudku.
Pokud jde o posouzení důvodnosti stížní námitky týkající se výkladu §28 odst. 1
správního řádu, je třeba poukázat na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 5. 2008,
č.j. 2 As 8/2008 – 39, publikovaný pod č. 1657/2008 Sb.NSS, v němž se Nejvyšší správní soud
výkladem tohoto ustanovení podrobně zabýval. Dospěl přitom k závěru, že usnesení o tom, zda
osoba tvrdící své účastenství je účastníkem řízení či nikoli, není správní orgán povinen vydávat
v případech, kdy není pochybností o tom, že tato osoba účastníkem řízení není. Podle §28
odst. 1 správního řádu totiž platí, že „[z]a účastníka bude v pochybnostech považován i ten, kdo
tvrdí, že je účastníkem, dokud se neprokáže opak. O tom, zda osoba je či není účastníkem, vydá správní orgán
usnesení, (…)“. Není-li pochybností o tom, že osoba domáhající se postavení účastníka,
účastníkem řízení není, postačí podle stanoviska zastávaného Nejvyšším správním soudem,
pokud o tom správní orgán vyrozumí tuto osobu neformálním sdělením.
Nejvyšší správní soud v této souvislosti ve zmiňovaném rozsudku dále uvedl,
že „dostatečným projevem pochybností nemůže být bez dalšího jen podnět či výzva osoby, která se za účastníka
řízení z určitých důvodů považuje a žádá, aby s ní správní orgán tomu odpovídajícím způsobem jednal.
Pochybnosti především nemohou být dány tam, kde je otázka účastenství určité osoby
řešena expressis verbis přímo v zákonném ustanovení a není proto třeba provádět
jakékoli právní hodnocení věci nad rámec prosté aplikace n ormy (důraz
doplněn - pozn. NSS). V případě opačném a dále vždy, kdy je pro vyhodnocení předmětné otázky nutno
provést jakékoli skutkové šetření, jde již o odstraňování nejistoty, pokud jde o okruh účastníků řízení, a nutně
zde tedy v tomto směru existují pochybnosti. Vzhledem k výše popsanému zásadnímu významu určení okruhu
účastníků správního řízení pro zákonnost jeho dalšího průběhu je však nutno případy, kdy usnesení vydáváno
nebude, vážit s maximální obezřetností a spíše zdrženlivě; ve sporných případech je lépe postupovat cestou
poskytnutí větší ochrany potenciálních práv osoby, která se účastenství domáhá, tedy vydat usnesení“.
V daném případě se žalobce domáhal toho, aby mu bylo přiznáno postavení účastníka
v územním řízení o žádosti o umístění stavby. Okruh účastníků územního řízení je přitom
upraven v ustanoveních §85 odst. 1 a 2 stavebního zákona, která mají charakter taxativního
výčtu. Naopak v §85 odst. 3 stavebního zákona je výslovně stanoveno, že účastníky územního
řízení nejsou nájemci bytů, nebytových prostor nebo pozemků. Tato úprava okruhu účastníků
územního řízení obsažená v §85 stavebního zákona má povahu lex specialis k obecné úpravě
účastenství v §27 správního řádu. Z tohoto důvodu se pro samotné stanovení okruhu účastníků
územního řízení §27 správního řádu nepoužije, a to ani zčásti. Správního řádu je však třeba užít
v případě sporu o účastenství v územním řízení, neboť stavební zákon neobsahuje žádné
ustanovení, které by stanovilo postup stavebního úřadu v takovém případě, a je proto třeba
postupovat podle §28 správního řádu.
Nejvyšší správní soud nesdílí názor krajského soudu, že stavební úřad pochybil, pokud
nerozhodl o účastenství žalobce v územním řízení formou usnesení podle §28 odst. 1 správního
řádu. Z kopie nájemní smlouvy ze dne 6. 1. 2004, která je součástí správního spisu, vyplývá,
že žalobce měl pronajaty nebytové prostory ve II. patře budovy č.p. 193, ul. Plotní, v k.ú. Trnitá.
Ustanovení §85 odst. 3 stavebního zákona upravující okruh účastníků územního řízení ovšem
účastenství nájemců nebytových prostor výslovně vylučuje. Lze tak učinit bez dalšího závěr,
že žalobce jako nájemce uvedených nebytových prostor účastníkem územního řízení nebyl.
Obstát nemůže ani argument žalobce, že v pronajatém nebytovém prostoru byl jeho nákladem
instalován integrovaný bezpečnostní systém a bezpečnostní vestavěný trezor. Jedná se totiž
o zařízení, která, byť byla pevně spojena se stavbou, v níž měl žalobce pronajaty nebytové
prostory, neměla sama povahu samostatné stavby jakožto nemovité věci, u níž by vlastnické
nebo jiné věcné právo zakládalo ve smyslu §85 stavebního zákona právo na účast ve stavebním
řízení. V daném případě proto bylo již z tvrzení žalobce prima facie zjevné, že mu postavení
účastníka v územním řízení podle §85 odst. 1 až 3 stavebního zákona nesvědčilo.
Tato skutečnost vyplývala přímo ze zákona. Nad rámec prosté aplikace §85 stavebního zákona
nebylo třeba provádět v posuzované věci jakékoli právní hodnocení nebo další skutková šetření.
Stavebnímu úřadu proto nemohly vzniknout pochybnosti o účastenství žalobce v územním
řízení. Ostatně i krajský soud se v odůvodnění svého rozsudku zcela ztotožnil s názorem
správních orgánů, že žalobce účastníkem územního řízení nebyl.
Za daných okolností proto postačilo, aby stavební úřad vyrozuměl žalobce neformálním
sdělením o tom, že žalobce není účastníkem územního řízení a nepřísluší mu tedy uplatňovat
práva účastníka. Vzhledem k tomu, že o tomto závěru nevznikly žádné pochybnosti, nebylo
třeba, aby o této otázce rozhodl stavební úřad usnesením podle §28 odst. 1 správního řádu.
Ani stěžovatel nepochybil, pokud odvolání žalobce proti územnímu rozhodnutí zamítl jako
nepřípustné podle §92 odst. 1 správního řádu. Nejvyšší správní soud tedy dospěl k závěru,
že uplatněná stížní námitka je důvodná.
Nejvyšší správní soud tudíž shledal kasační stížnost důvodnou a podle §110 odst. 1 s. ř. s.
rozsudek krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V něm bude krajský soud vázán
právním názorem Nejvyššího správního soudu vysloveným v tomto rozsudku (§110 odst. 3
s. ř. s).
Nad rámec uvedeného Nejvyšší správní soud konstatuje, že v posuzované věci nebyly
splněny zákonné podmínky pro to, aby Nejvyšší správní soud současně se zrušením rozsudku
krajského soudu zastavil řízení o žalobě proti rozhodnutí stěžovatele, neboť, jak již bylo uvedeno,
žalobce vzal svoji žalobu zpět až poté, co o ní krajský soud rozhodl, a důvody pro zastavení řízení
tedy v předchozím řízení před krajským soudem nebyly splněny (viz §110 odst. 1 s. ř. s., věta
první za středníkem). V dalším řízení však krajský soud znovu posoudí, zda jsou po zrušení
rozsudku krajského soudu splněny podmínky pro postup podle §47 písm. a) s. ř. s.
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí
(§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3,
§120 s. ř. s.).
V Brně dne 31. října 2011
JUDr. Ludmila Valentová
předsedkyně senátu