ECLI:CZ:NSS:2011:6.ADS.90.2011:72
sp. zn. 6 Ads 90/2011 - 72
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Milady Tomkové
a soudců JUDr. Kateřiny Šimáčkové a JUDr. Bohuslava Hnízdila v právní věci žalobce: B. J.,
zastoupeného Mgr. Martou Ptáčkovou, advokátkou, se sídlem Moravské náměstí 15, Brno, proti
žalovanému: Hasičský záchranný sbor Jihomoravského kraje, se sídlem Zubatého 1, Brno,
proti rozhodnutí žalovaného ze dne 27. 3. 2008, č. j. HSBM - 31 - 9 - 255/1 - PR - 2008, v řízení
o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 8. 4. 2011, č. j. 36 Ad
4/2010 - 59,
takto:
Usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 8. 4. 2011, č. j. 36 Ad 4/2010 - 59, se ruš í
a věc se v rací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Usnesením ze dne 8. 4. 2011, č. j. 36 Ad 4/2010 - 59, Krajský soud v Brně odmítl podání
žalobce podle §46 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, (dále
jen „s. ř. s.“), z důvodu, že jeho žaloba směřovala proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně,
které bylo před podáním žaloby již přezkoumáno v odvolacím řízení podle zákona
č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, ve znění pozdějších
předpisů. Krajský soud zdůraznil, že rozhodnutí správního orgánu I. stupně nemůže být
po vyčerpání řádného opravného prostředku přezkoumáváno v žalobním řízení.
Proti uvedenému rozhodnutí krajského soudu podal žalobce (dále jen „stěžovatel“)
kasační stížnost, v níž namítá, že ač jeho žaloba ze dne 5. 2. 2010 výslovně směřovala
proti nesprávnosti a nezákonnosti rozhodnutí správního orgánu I. stupně, tj. rozhodnutí ředitele
kanceláře krajského ředitele Hasičského záchranného sboru (dále jen „HZS“) Jihomoravského
kraje ve věcech služebního poměru ze dne 2. 1. 2008, č. j. HSBM - 444/1 - PP - 2007,
tak z obsahu jím podané žaloby a ze správního spisu mělo být krajskému soudu zřejmé,
že žalobou napadl nesprávnost a nezákonnost též rozhodnutí správního orgánu II. stupně,
tj. rozhodnutí ředitele HZS Jihomoravského kraje ve věcech služebního poměru ze dne
27. 3. 2008, č. j. HSBM - 31 - 9 -255/1 - PR - 2008. Stěžovatel tvrdí, že pokud měl krajský soud
za to, že stěžovatelova žaloba obsahuje vady, pak jej měl vyzvat podle §37 odst. 5 s. ř. s.
k jejich odstranění, stanovit mu k tomu lhůtu a také ho poučit podle zmíněného ustanovení.
Tím, že k tomu nedošlo, bylo podle stěžovatele porušeno jeho právo na spravedlivý proces
dle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv svobod. Stěžovatel uvádí, že svou kasační stížnost opírá
o důvod dle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., tedy o tvrzení nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí
návrhu.
Žalovaný se ke kasační stížnosti ve stanovené lhůtě nevyjádřil.
Nejvyšší správní soud ze soudního a správního spisu konstatuje, že rozhodnutí
žalovaného ze dne 2. 1. 2008, kterým bylo stěžovateli stanoveno odchodné ve výši 222 798 Kč,
mu bylo doručeno dne 16. 1. 2008. Proti tomuto rozhodnutí stěžovatel podal odvolání, které bylo
zamítnuto rozhodnutím ředitele žalovaného ze dne 27. 3. 2008, doručeným stěžovateli dne
1. 4. 2008. Stěžovatel podal dne 17. 4. 2008 u Městského soudu v Brně žalobu, kterou označil
jako žalobu o uložení povinnosti žalovanému, v níž tvrdil, že je žalovaný povinen započítat
žalobci do služebního příjmu pro výpočet výsluhového příspěvku dosud nezapočítané hodiny
služební pohotovosti odsloužené mimo základní délku služby. Městský soud v Brně usnesením
ze dne 20. 5. 2008, č. j. 21 C 90/2008 - 7, toto řízení o žalobě zastavil a stěžovatele poučil,
že může do jednoho měsíce od data právní moci usnesení podat žalobu proti rozhodnutí
správního orgánu ve správním soudnictví, neboť příslušným soudem byl podle něj soud
ve správním soudnictví. Stěžovatel podal dne 20. 5. 2008 žalobu podobného znění ke Krajskému
soudu v Brně. Krajský soud měl za to, že je ve věci příslušný okresní soud a věc předložil
Vrchnímu soudu v Olomouci, který ji usnesením ze dne 24. 7. 2008, č. j. Ncp 849/2010,
postoupil k dalšímu řízení Městskému soudu v Brně. Městský soud v Brně usnesením ze dne
27. 7. 2009, č. j. 18 C 152/2008 - 16, toto řízení zastavil a stěžovatele poučil, že může do jednoho
měsíce od data právní moci usnesení podat žalobu proti rozhodnutí správního orgánu
ve správním soudnictví, neboť příslušným soudem byl podle něj soud rozhodující věci správního
soudnictví. Stěžovatel podal proti tomuto rozhodnutí odvolání a Krajský soud v Brně usnesením
ze dne 4. 1. 2010, č. j. 15 Co 381/2009 - 26, napadené usnesení městského soudu potvrdil.
Toto rozhodnutí nabylo právní moci dne 4. 2. 2010.
Stěžovatel podal dne 5. 2. 2010 správní žalobu ke Krajskému soudu v Brně,
v níž se domáhá „uložení povinnosti žalovanému započíst do služebního příjmu jako základu
pro výpočet odchodného, tak pro výpočet výluhového příspěvku, skutečně odpracované hodiny“.
Krajský soud v Brně ho vyzval usnesením podle §37 odst. 5 s. ř. s. ze dne 29. 3. 2010,
č. j. 36 Ad 4/2010 - 5, k připojení opisů rozhodnutí správních orgánů I. a II. stupně.
Toto usnesení bylo stěžovateli doručeno dne 9. 4. 2010. Stěžovatel doplnil žalobu svým podáním
soudu ze dne 6. 4. 2010, ke kterému připojil opis rozhodnutí správního orgánu I. stupně a opis
záznamu z jednání senátu poradní komise ředitele HZS Jihomoravského kraje. Krajský soud
si s odkazem na informace uvedené na tomto opisu vyžádal druhostupňové správní rozhodnutí
a další spisový materiál přímo od HZS Jihomoravského kraje, který této žádosti vyhověl
a dokumenty krajskému soudu doručil dne 30. 4. 2010. Krajský soud, poté, co obdržel předmětné
písemnosti, pokračoval v řízení a žalobu usnesením ze dne 17. 5. 2010, č. j. 36 Ad 4/2010 - 15,
odmítl, neboť měl za to, že byla podána po uplynutí zákonem stanovené lhůty dle §72 odst. 1
s. ř. s.
Toto rozhodnutí napadl stěžovatel kasační stížností ze dne 1. 6. 2010. Na základě
této kasační stížnosti Nejvyšší správní soud zrušil dne 18. 11. 2010 rozsudkem č. j. 6 Ads
95/2010 - 49 výše zmíněné usnesení krajského soudu ze dne 17. 5. 2010 a vrátil mu věc k dalšímu
řízení. Nejvyšší správní soud z vyjádření žalovaného ke kasační stížnosti stěžovatele a
z vyžádaných spisů zjistil posloupnost podaných žalob a soudních rozhodnutí, které řízení
předcházely (stěžovatel střídavě na základě poučení Městského soudu v Brně, Krajského soudu
v Brně a Vrchního soudu v Olomouci podával svou žalobu k civilním a správním soudům), a
dospěl k závěru, že správní žaloba byla stěžovatelem podána ve lhůtě (srov. rozsudek zdejšího
soudu č. j. 6 Ads 95/2010 - 49).
Krajský soud vydal v navazujícím řízení usnesení č. j. 36 Ad 4/2010 - 59 ze dne
8. 4. 2011, kterým žalobu stěžovatele opět odmítl, neboť žaloba podle něj směřovala
proti správnímu rozhodnutí I. stupně, které již bylo před podáním žaloby přezkoumáno
v odvolacím řízení a nelze jej tedy opět napadnout žalobou. Toto usnesení je předmětem nyní
posuzované kasační stížnosti.
Nejvyšší správní soud konstatuje, že stěžovatel je osobou oprávněnou k podání kasační
stížnosti, neboť byl účastníkem řízení, z něhož napadené rozhodnutí krajského soudu vzešlo
(§102 s. ř. s.), tuto kasační stížnost podal včas (§106 odst. 2 s. ř. s.) a je řádně zastoupen. Kasační
stížnost stěžovatele je tedy přípustná.
S ohledem na to, že stěžovatel napadá usnesení o odmítnutí žaloby, přezkoumal Nejvyšší
správní soud napadené rozhodnutí z kasačního důvodu podle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.,
který stěžovatel uvedl v kasační stížnosti, a dále podle §109 odst. 2 a 3 s. ř. s. a dospěl k závěru,
že je důvodná.
Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval tím, zda stěžovatel žalobou ze dne 5. 2. 2010
obsahově napadá i rozhodnutí správního orgánu II. stupně, jak stěžovatel namítá v kasační
stížnosti.
Pro posouzení této otázky je třeba nejprve poznamenat, že stěžovatel podal žalobu
v době, kdy správní orgán II. stupně již rozhodl o odvolání proti rozhodnutí správního orgánu
I. stupně a kdy mu rozhodnutí o odvolání bylo i doručeno.
Pokud jde o samotný obsah žaloby, lze nejprve poukázat na to, že stěžovatel na přední
straně žaloby jako žalovaného označuje správní orgán I. stupně a i v průběhu textu pak velmi
často polemizuje právě s prvostupňovým správním rozhodnutím. Z obsahu žaloby je dále
podstatná zejména ta část, v níž stěžovatel výslovně zmiňuje, že proti rozhodnutí správního
orgánu I. stupně podal odvolání, neboť byl prvostupňovým správním rozhodnutím zkrácen,
a kde uvádí důvody, o které své odvolání opřel. Stěžovatel sice odkazuje na jiné odvolací důvody,
než které ve svém odvolání skutečně uvedl, avšak zdůrazňuje, že toto odvolání podal z důvodu,
že byl protiprávně finančně zkrácen právě rozhodnutím správního orgánu prvního stupně.
Z kontextu žaloby je tedy zřejmé, o jaké odvolání šlo, co bylo jeho obsahem a že odvolací správní
orgán stěžovateli nevyhověl.
Z uvedených důvodů má tedy Nejvyšší správní soud za to, že stěžovatel ve své žalobě
(byť implicitně) napadl rozhodnutí správního orgánu jak prvního, tak i druhého, stupně.
Z toho zřejmě vycházel i krajský soud, když stěžovatele dne 29. 3. 2010 vyzval k doplnění opisů
prvostupňového i druhostupňového správního rozhodnutí. Stěžovatel sice fyzicky doložil
pouze správní rozhodnutí I. stupně, neboť pokud jde o rozhodnutí o odvolání, zaslal krajskému
soudu pouze záznam z jednání poradní komise ředitele HZS Jihomoravského kraje. Krajský soud
si však druhostupňové správní rozhodnutí sám vyžádal a měl jej tedy při svém rozhodování
k dispozici (založeno ve správním spisu).
Způsob, jakým pak krajský soud za takové situace rozhodl, a sice že žalobu odmítl z důvodu,
že ji stěžovatel podal pouze proti prvostupňovému správnímu rozhodnutí (a nikoli
proti rozhodnutí o odvolání), které již bylo přezkoumáno v odvolacím řízení, je v rozporu
s dosavadní konstantní judikaturou Nejvyššího správního soudu (srov. např. aktuální rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 5. 2011, č. j. 1 As 47/2011 - 75, body 10 - 12). Otázkou
nesprávně označeného žalovaného a adekvátní reakcí správního soudu na tuto skutečnost
se obsáhle zabýval rovněž rozšířený senát Nejvyššího správního soudu, a to již v usnesení ze dne
12. 10. 2004, č. j. 5 Afs 16/2003 - 56, publikovaném pod č. 534/2005 Sb. NSS. Podle rozšířeného
senátu přepjatý formalismus při posuzování náležitostí žaloby ve správním soudnictví naprosto
neodpovídá principu materiálního právního státu, ale ani samotnému poslání soudnictví. Soudy
usilují o nalezení spravedlnosti rozhodováním v konkrétních věcech, proto „nemohou odmítnout
zabývat se určitou věcí ze zcela formálních či spíše formalistických důvodů, ale pouze z takových příčin,
které poskytování soudní ochrany skutečně vylučují.“ Při výkladu mezí práva na spravedlivý proces,
stanovených soudním řádem správním (např. náležitosti žaloby, lhůta pro její podání, procesní
podmínky), je v souladu s čl. 4 odst. 4 Listiny základních práv a svobod nezbytné šetřit
jejich podstaty a smyslu a nezneužívat je k jiným účelům, než pro které byly stanoveny. Nabízejí-li
se přitom dvě interpretace, z nichž jedna hovoří ve prospěch výkonu práva na spravedlivý proces
a druhá proti němu, musí soud vždy zvolit výklad první. Jestliže žalobce označí v žalobě
jako žalovaného správní orgán I. stupně, ale z obsahu žaloby je zřejmé, že brojí i proti rozhodnutí
správního orgánu II. stupně, nejedná se o neodstranitelnou vadu, jež by měla vést k odmítnutí
návrhu (§37 odst. 5 s. ř. s.). Rozšířený senát v tomto vychází z výše uvedené premisy, že v řízení
o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu podle §65 a násl. s. ř. s. není osoba žalovaného
určena tvrzením žalobce, ale naopak ji kogentně určuje zákon. Je tedy věcí soudu, aby v řízení
jako s žalovaným jednal s tím, kdo skutečně žalovaným má být, a ne s tím, koho chybně označil
v žalobě žalobce; zvláštní usnesení o tom soud nevydává (§53 odst. 2 s. ř. s. a contrario). K určení
žalovaného ve většině případů soud vůbec nebude potřebovat součinnost žalobce, je-li z textu
žaloby zřejmé, že ve věci bylo vydáno rozhodnutí o odvolání a žalobce ve skutečnosti brojí
i proti němu. Podle rozšířeného senátu by soud musel vyžadovat součinnost žalobce jedině tehdy,
„pokud by žalobce v celé žalobě napadal toliko rozhodnutí správního orgánu I. stupně a o rozhodnutí o odvolání
by v žalobě vůbec nehovořil, resp. z žaloby by tato skutečnost nijak nevyplývala. Tehdy by soud měl postupovat
podle §37 odst. 5 s. ř. s. a žalobce konkrétně a s ohledem na jeho individuální vlastnosti a specifika případu
poučit o tom, jaké rozhodnutí může žalobou napadat, v jaké lhůtě tak může učinit, stanovit mu k doplnění
žaloby v tomto směru přiměřenou lhůtu a poučit jej, že jeho žaloba bude jako nepřípustná podle §68 písm. a)
a §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. odmítnuta, pokud výzvě soudu nevyhoví.“
V posuzovaném případě měl krajský soud k dispozici správní rozhodnutí obou stupňů
a žalobní body, jimiž stěžovatel brojí proti výsledku rozhodnutí správního orgánu I. stupně,
které bylo správním orgánem II. stupně potvrzeno. Argumentace stěžovatele je tedy využitelná
i v případě posouzení zákonnosti druhostupňového správního rozhodnutí. Krajský soud
však žalobu odmítl z důvodu, že žalobce výslovně nenapadal rozhodnutí správního orgánu
II. stupně, ale toliko prvostupňové rozhodnutí. Odmítnutí žaloby pro takovouto formální chybu
by na základě argumentace výše uvedené znamenalo nedůvodné odepření spravedlnosti
a porušení čl. 36 Listiny základních práv a svobod (srov. citované usnesení Nejvyššího správního
soudu č. j. 5 Afs 16/2003 - 56).
Ze shora uvedených důvodů tedy krajský soud zatížil řízení vadou, která způsobuje
neústavnost a tedy i nezákonnost napadeného usnesení. Nejvyšší správní soud proto napadené
rozhodnutí krajského soudu zrušil a věc mu vrací k dalšímu řízení (§110 odst. 1 s. ř. s.) s tím,
že na základě žalobních bodů i obsahu spisu lze předloženou věc věcně posoudit a meritorně
rozhodnout.
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne Krajský soud v Brně v novém
rozhodnutí (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne jsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 31. srpna 2011
JUDr. Milada Tomková
předsedkyně senátu