ECLI:CZ:NSS:2011:6.AO.4.2011:57
sp. zn. 6 Ao 4/2011 - 57
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Milady Tomkové
a soudců JUDr. Bohuslava Hnízdila a JUDr. Kateřiny Šimáčkové v právní věci navrhovatelky: Z.
K., zastoupené JUDr. Jaroslavem Brožem, advokátem, se sídlem Marie Steyskalové 767/62,
Brno, proti odpůrci: Obec Jesenice, se sídlem Budějovická 303, Jesenice, zastoupeným JUDr.
Miroslavem Novotným, advokátem, se sídlem Husinecká 3, Praha 3, o návrhu na zrušení
opatření obecné povahy - nařízení obce Jesenice č. 3/2006, kterým se vyhlašuje stavební uzávěra
v rozvojových lokalitách obce Jesenice, schválené usnesením č. 22 rady obce dne 10. 11. 2006,
takto:
I. Nařízení obce Jesenice č. 3/2006, kterým se vyhlašuje stavební uzávěra v rozvojových
lokalitách obce Jesenice, schválené usnesením č. 22 rady obce dne 10. 11. 2006,
se zr uš uje dnem právní moci tohoto rozsudku.
II. Žádný z účastníků n em á právo na náhradu nákladů řízení .
Odůvodnění:
Navrhovatelka napadá návrhem na zrušení opatření obecné povahy - nařízení obce
Jesenice č. 3/2006, kterým se vyhlašuje stavební uzávěra v rozvojových lokalitách obce Jesenice,
schválené usnesením č. 22 rady obce dne 10. 11. 2006 (dále též jen „nařízení o stavební uzávěře“).
Navrhovatelka se domáhá zrušení celého nařízení o stavební uzávěře, eventuálně jeho zrušení
v části týkající se vyhlášení stavební uzávěry v lokalitě zahrnující pozemky navrhovatelky
parc. č. 189 a 194/132 a pozemek vedený ve zjednodušené evidenci dle poz emkového katastru
parc. č. 190, to vše evidované v katastru nemovitostí v katastrálním území Jesenice u Prahy,
obec Jesenice.
I.
Návrh na zahájení řízení
V návrhu ze dne 20. 6. 2011 uvedla, že je vlastníkem pozemků parc. č. 189 a 194/132
a pozemku vedeném ve zjednodušené evidenci dle pozemkového katastru parc. č. 190, to vše
evidované v katastru nemovitostí v katastrálním území Jesenice u Prahy, obec Jesenice
(dále také „předmětné nemovitosti“), pro které byla nařízením o stavební uzávěře vyhlášena
stavební uzávěra.
Rada odpůrce schválila dne 10. 11. 2006 nařízení o stavební uzávěře (zahrnujících území
částí obce Jesenice, Horní Jirčany, Osnice a Zdiměřice) v lokalitách upřesněných v grafické
příloze č. 1 předmětného nařízení, kterým byla zakázána prakticky jakákoli stavební činnost .
Trvání stavební uzávěry bylo časově omezeno, a to do doby nabytí účinnosti regulačních plánů,
které měly být odpůrcem v následném období pořízeny. V době vyhlášení stavební uzávěry platil
pro předmětné území územní plán dle změ ny č. 2 vyhlášený obecně závaznou vyhláškou obce
Jesenice č. 2/2006, jenž schválilo zastupitelstvo odpůrce 19. 10. 2006 (dále jen „změna územního
plánu č. 2“), pouhých 22 dní před vydáním stavební uzávěry. P ředmětné pozemky navrhovatelky
byly přitom dle tohoto územního plánu zařazeny do území veřejného (občanského) vybavení,
částečně do zóny zeleně, v západní části pak byla navržena pozemní komunikace.
Navrhovatelka uvedla, že podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 7. 2009,
č. j. 6 Ao 2/2009 - 86 (všechna rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná
na www.nssoud.cz), je stavební uzávěra vydaná ve formě nařízení obce z materiálního hlediska
opatřením obecné povahy, jež je přezkoumatelné podle ustanovení §101a a násl. zákona
č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“).
Navrhovatelka je aktivně legitimována k podání návrhu na zrušení opatření obecné
povahy, neboť vyhlášením stavební uzávěry a jejím dalším trván ím je navrhovatelka
zkrácena na svých právech ohledně předmětných nemovitostí, které vlastní a na nichž je
nařízením o stavební uzávěře vyhlášena stavební uzávěra. Stavební uzávěra omezuje i případné
potencionální zájemce o nabytí předmětných nemovitostí. Navrhovatelka je fakticky o mezena
v dispozici s předmětnými nemovitostmi, neboť je nemůže prodat za stejných podmínek
(zejm. cenových) jako v případě neexistence stavební uzávěry.
Dle navrhovatelky měla obec pravomoc vydat nařízení o stavební uzávěře
podle ustanovení §33 odst. 3 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu
(stavební zákon), ve znění ke dni 10. 11. 2006 (dále jen „stavební zákon z roku 1976“). Rada
odpůrce nařízení o stavební uzávěře dále vydala v souladu s ustanovením §102 odst. 2 písm. d)
zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „obecní
zřízení“). Rada odpůrce nepřekročila dle navrhovatelky ani meze zákonem stanovené působnosti,
neboť nařízení o stavební uzávěře spadalo do její věcné působnosti. Osobní a místní působnost
byla také dodržena.
Navrhovatelka je však přesvědčena o tom, že nařízení o stavební uzávěře bylo vydáno
v rozporu se zákonem stanoveným způsobem. Ačkoli byla stavební uzávěra vydána formou
nařízení obce, přesto je nutné dle navrhovatelky takovýto akt považovat za druh územního
rozhodnutí. I při vyhlášení stavební uzávěry formou nařízení obce bylo nutné respektovat
ustanovení §10, §32 odst. 1 písm. d), §37 odst. 1 a 2, §39 stavebního zákona z roku 1976
a ustanovení §7 vyhlášky č. 132/1998 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení stavebního
zákona, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „prováděcí stavební vyhláška“). Stavební uzávěru
podle těchto ustanovení lze stanovit i pro území, kde stávající pl án výstavbu umožňuje,
ale pouze jako dočasné opatření do schválení podrobnější územně plánovací dokumentace.
I tehdy stavební uzávěra musí být v souladu s cíli a záměry územního plánování a odpovídat
budoucímu využití území nebo jeho organizace podle připravované územně plánovací
dokumentace, což nebylo v posuzovaném případě dodrženo. Dle navrhovatelky je nutné
na proces vydání stavební uzávěry pohlížet v širších souvislostech, zejm. v návaznosti na územně
plánovací dokumentaci a v daném případě na případný regulační plán. Navrhovatelka
v tomto směru odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 6. 2007,
č. j. 1 Ao 3/2007 - 60, a dovozuje, že při vydávání nařízení o st avební uzávěře bylo vybočeno
ze zákonných mezí.
Nařízení o stavební uzávěře bylo vydáno v rozporu se zákonem, neboť v době
jeho vydání nebylo zjevné, jaké budoucí funkční využití předmětného území bude za splnění
příslušného postupu odpůrcem stanoveno (jak vyplývá z názoru obsaženého v rozsudku
Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 3. 2011, č. j. 3 Ao 1/2011 - 135). V rozhodné době
vydání nařízení o stavební uzávěře totiž nebyla připravována žádná nová územně plánovací
dokumentace, která by bránila funkčnímu využití pozemků dotčených stavebních uzávěrou
jako stavebních parcel. Naopak 22 dní před schválením naříz ení o stavební uzávěře byla
schválena změna územního plánu č. 2, která je do dnešního dne platná a jež určila předmětné
nemovitosti k budoucí výstavbě. 23. 9. 2010 odpůrce sice vydal opatření obecné povahy
č. 1/2010, kterým byla provedena změna územního plánu č. 3, přičemž zadání změny bylo
schváleno teprve dne 17. 9. 2009, která předmětné nemovitosti z velké části zařadila do zóny
ostatní komerční plochy. Toto opatření obecné povahy však bylo zrušeno rozsudkem Nejvyššího
správního soudu ze dne 24. 11. 2010, č. j. 1 Ao 5/2010 - 169, takže v posuzovaném území stále
platí změna územního plánu z roku 2006. Z tohoto popisu však dle navrhovatelky vyplývá,
že odpůrce nikdy neplánoval změnu funkčního využití předmětných nemovitostí, stavební
uzávěra proto nebyla vyhlášena v souladu s cíli, záměry a v souladu s dokumentací územního
plánování platnou a závaznou v dané době. O pořízení regulačního plánu pro předmětnou
lokalitu, v níž se nachází předmětné nemovitosti, nebylo odpůrcem nikdy rozhodnuto.
Vydáním nařízení o stavební uzávěře odpůrce postupoval v rozporu se základními
zásadami činnosti správních orgánů - a to v rozporu se zásadou zákazu libovůle správního
orgánu, zásadou zákazu neodůvodněného a nerovného zacházení a zásadou vázanosti správního
orgánu jím vytvořenou správní praxí. Procesní postup odpůrce byl také v rozporu s legitimním
očekáváním navrhovatelky. Rada odpůrce totiž rozhodla o vydání stavební uzávěry jen 22 dnů
poté, kdy byla schválena změna územního plánu č. 2, která stavební činnost na předmětných
nemovitostech převážně povoluje.
Nařízením o stavební uzávěře odpůrce sám sebe v čl. IV nařízení nezákonně zmocňuje
k udělování výjimek, aniž by pro to v daném případě existoval zákonný podklad.
Dle navrhovatelky není v daném případě naplněn jeden ze základních znaků stavební
uzávěry v podobě její dočasnosti. Regulační plány, na něž bylo vyhlášení stavební uzávěry vázáno,
nebyly dosud pořízeny a ani nebylo doposud rozhodnuto o jejich samotném pořízení. Časová
neurčitost pořízení a schválení regulačních plánů, což je plně závislé na vůli odpůr ce, způsobuje,
že stavební uzávěra byla vydána de facto na dobu neurčitou. Poje m dočasnosti je relativní
zejm. s ohledem na věk hodnotitele. Doba 5 či 10 let má jiný rozměr pro mladou osobu
než pro navrhovatelku v pokročilém věku, která se konce takovéto doby nemusí vůbec dožít.
Doba téměř 5 let od vydání nařízení o stavební uzávěře nesplňuje dočasnost ve smyslu
stavebního zákona z roku 1976 a prováděcí stavební vyhlášky.
Na vydání nařízení o stavební uzávěře nebyl dán žádný naléhavý veřejný zájem.
Pokud odpůrce nejdříve schválil změnu územního plánu č. 2, aby 22 dnů poté vyhlásil stavební
uzávěru, jde o opatření vůči vlastníkům dotčených nemovitostí nepřiměřené okolnostem,
nezdůvodnitelné a diskriminační, porušující zákaz libovůle. K zákazu činnosti navíc došlo ve více
než nezbytném rozsahu. Nařízení o stavební uzávěře je v rozporu s legitimním očekáváním
navrhovatelky, protože odpůrce změnou územního plánu č. 2 nejprve vyvolal v navrhovatelce
očekávání v tom smyslu, že na předmětných nemovitostech je možné stavět a je možné prodat
je jako stavební. Protože navrhovatelka vzhledem ke své finanční situaci a pokročilému věku není
schopna jakoukoli stavbu realizovat, snaží se předmětné pozemky několik let prodat. Z důvodu
existence stavební uzávěry je však prodej předmětných pozemků jako stavebních nemožný.
Případní zájemci opakovaně s odpůrcem ohledně vyřešení předmětné situace jednali,
ovšem bezúspěšně.
Nařízením o stavební uzávěře odpůrce skoro po dobu téměř 5 let nepř iměřeně zasahuje
do ústavně garantovaného vlastnického práva navrhovatelky. Navrhovatelka musí z předmětných
pozemků stále hradit daně a starat se o jejich udržování, ačkoli je jí fakticky bráněno s dispozicí
s předmětnými nemovitostmi jako stavebními pozemky za účelem jejího hmotného zabezpečení
ve stáří. 5 let trvající omezení v dispozici považuje navrhovatelka za velkou majetkovou újmu.
Doba skoro 5 let od účinnosti nařízení o stavební uzávěře pojem dočasnosti ve smyslu
stavebního zákona z roku 1976 nesplňuje. Jde tedy o opatření na dobu neurčit ou,
které je v rozporu nejen se zákonem, ale i s čl. 2 odst. 3 ústavního zákona č. 1/1993 Sb., Ústavy
České republiky, ve znění pozdějších předpisů. Dále v tomto směru navrhovatelka odkazuje
na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 7. 2009, č. j. 6 Ao 2/2009 - 86,
podle něhož i doba více než tří let vyhlášené stavební uzávěry stačí k porušení zákona a nesplnění
podmínky dočasnosti vyhlášené stavební uzávěry.
Nařízení o stavební uzávěře proto porušilo práva navrhovatelky i v ústavní rovině,
neboť jde o zásah do pokojného užívání v rozporu s čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě
o ochraně lidských práv a základních svobod a do práva garantovaného čl. 11 Listiny základních
práv a svobod. Navrhovatelka se odvolá vá na nutnost aplikace a ochrany materiálního ohniska
ústavního pořádku v intencích nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 27/09 (všechna rozhodnutí
Ústavního soudu jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz/), jakož i na respektování prozařování
základních práv a svobod celým právním řádem.
II.
Vyjádření odpůrce
Odpůrce ve svém vyjádření k návrhu na zrušení opatření obecné povahy navrhl přerušení
řízení do dne rozhodnutí Ústavního soudu o návrhu na zrušení části s. ř. s. upravující přezkum
opatření obecné povahy, v případě nepřerušení řízení zamítnutí návrhu ze dne 20. 6. 2011.
K popisu skutkové situace vyhlášení nařízení o stavební uzávěře podaného
navrhovatelkou odpůrce uvádí, že není přesný. Změna územního plánu č. 2 byla vydána obecně
závaznou vyhláškou obce, vyhlášenou dne 31. 10. 2006, a v souladu s ustanovením §12 obecního
zřízena nabyla účinnosti 15. dnem po vyhlášení, tj. 15. 11. 2006. N ařízení o stavební uzávěře
však nabylo účinnosti dnem svého vyhlášení, tj. 10. 11. 2006. Změna územního plánu č. 2
počítala s dlouhodobou koncepcí rozvoje území odpůrce s významným rozšířením ploch
určených pro výstavbu. K vydání nařízení o stavební uzávěře přistoupil odpůrce z důvodu
nutnosti podrobnější regulace rozvojových lokalit regulačními plány, k jejichž vydání má dojít
podle zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „nový stavební zákon“). Cílem odpůrce bylo přijmout
takovou změnu územního plánu stanovující koncepci rozvoje území na několik let dopředu,
ale zároveň zabraňující překotné výstavbě bez odpovídající infrastruktury do doby přijetí
podrobnější regulace. Stavební uzávěra tak má bránit nekoordinované výstavb ě, kdy na území
obce žije cca 7000 obyvatel, ovšem bez dostatečné kapacit y škol, školek, zdravotnických zařízení
a ostatních potřebných služeb. Nekoordinovaná výstavba by ztížila nebo znemožnila smysluplné
využití území.
Ve vztahu k pravomoci Nejvyššího správního soudu odpůrce poukazuje na fakt,
že Nejvyšším správním soudem byl podán návrh na zrušení části s. ř. s. upravující přezkum
opatření obecné povahy. Protože se nyní jedná o obdobnou věc, jako v případě věci vedené
před Nejvyšším správním soudem pod sp. zn. 1 Ao 1/2010, kde byl podán výše uvedený návrh
na zrušení části s. ř. s., odpůrce navrhuje přerušení předmětného řízení do vydání příslušného
rozhodnutí Ústavním soudem, jinak by došlo k narušení principu rovného postavení účastníků
řízení.
K aktivní legitimaci navrhovatelky odpůrce uvádí, že její návrh na zrušení nařízení
o stavební uzávěře není důvodný; je mu však známa judikatura Nejvyššího správního soudu,
podle které k zahájení řízení stačí tvrzení o dotčenosti na právech.
Nařízení o stavební uzávěře vydal odpůrce v rámci pravomoci rady obce a dle stavebního
zákona z roku 1976, přičemž bylo postupováno v mezích zákonem stanovené působnosti.
Ohledně přezkumu zákonnosti procesního postupu je odpůrce toho názoru,
že argumentace navrhovatelky směřuje fakticky do dalšího kroku v rámci přezkumu opatření
obecné povahy - souladu s hmotným právem. Nařízení o stavební uzávěře bylo vydáváno
podle stavebního zákona z roku 1976 formou právního předpisu, čemuž odpovídal i způsob
jeho vydávání. Na předmětném zasedání rady byli přítomni všichni členové rady a o vydání
nařízení se členové shodli jednomyslně.
Odpůrce namítá, že nařízení o stavební uzávěře bylo vydáno v souladu s hmotným
právem, přičemž je nutné vycházet z právního stavu v době jeho přijetí. Za tehdejšího stavu
nebyly zákonem stanoveny náležitosti takového nařízení; ty byly dovozeny až judikaturou soudů
za přiměřeného použití náležitostí územního rozhodnutí podle ustanovení §7 prováděcí stavební
vyhlášky. Nařízení mělo proto podle požadavků judikatury obsahovat vymezení území,
na něž se má vztahovat, rozsahu zákazu ne bo omezení stavební činnosti, zejm. (a podle názoru
odpůrce demonstrativně) pokud by mohla znemožnit budoucí využití území nebo jeho organizaci
podle připravované územně plánovací dokumentace, dobu platnosti stavební uzávěry, bylo- li
možno ji předem stanovit. Stavební uzávěrou nebylo možno zakázat nebo omezit udržovací
práce. Všechny tyto náležitosti napadené nařízení o stavební uzávěře dle názoru odpůrce splňuje.
Vymezení území obsahuje čl. I nařízení o stavební uzávěře, zákaz stavební č innosti upravuje
čl. III nařízení o stavební uzávěře, přičemž se povolují udržovací práce a respektují se
předcházející územní rozhodnutí nebo stavební povolení. Časové omezení je stanoveno na nabytí
účinnosti regulačních plánů vydaných dle nového stavebního zákona.
Vyhlášení stavební uzávěry v časové blízkosti s vydáním změny územního plánu č. 2 není
v rozporu se zákonem, neboť stavební uzávěru lze stanovit i pro území, v němž je stavební
činnost povolena (nález Ústavního soudu ze dne 25. 1. 2005, sp. zn. Pl. ÚS 9/04), což bylo čl. III
nařízení o stavební uzávěře předpokládáno a což souviselo s časovým omezením stavební
uzávěry. Regulační plány podmiňující ukončení stavební uzávěry mají stanovit podrobné
podmínky pro vymezení a využití pozemků. Vždy stanoví podmínky pro umís tění a prostorové
uspořádání staveb veřejné infrastruktury. Tyto cíle by překotnou výstavbou bez odpovídající
infrastruktury byly ohroženy, resp. znemožněny. Změnou územního plánu č. 3, zrušenou
rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 11. 2010, č. j. 1 Ao 5/2010 - 169, nedošlo
ke změně funkčního využití předmětných nemovitostí; nezměnila se proto ani důvodnost trvání
stavební uzávěry.
Závěry obsažené v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 6. 2007,
č. j. 1 Ao 3/2007 - 60, na daný případ nelze použít, neboť se týká stavební uzávěry vydané
dle nového stavebního zákona.
Záměr pořídit regulační plán odpůrce deklaroval právě nařízením o stavební uzávěře.
Naplnění podmínky pořízení regulačních plánů podle nového stavebního zákona coby důvod
zániku nařízení o stavební uzávěře je nejen v možnostech odpůrce, ale i samotné navrhovatelky,
protože může využít institutu pořízení regulačního plánu na žádost podle ustanovení §66 nového
stavebního zákona. Odpůrce odkazuje na závazek developera obsažený v developerské smlouvě,
podle kterého se zavazuje na vlastní náklady změnit územní plán obce Jesenice, pokud toho bude
třeba k dosažení vydání územního rozhodnutí. Postup podle ustanovení §66 nového stavebního
zákona pro takovéto případy je vhodný a využívaný. Nelze proto hovořit o libovůli správního
orgánu, ani o porušení principu legitimního očekávání, neboť samotná navrhovatelka může
iniciovat proces vedoucí k ukončení stavební uzávěry a k realizaci developerského projektu.
Stavební uzávěra nebyla vyhlášena na dobu neurčitou, neboť to odporuje znění čl. 2
nařízení o stavební uzávěře. Dobu trvání stavební uzávěry navíc může ovlivnit i samotná
navrhovatelka postupem podle ustanovení §66 nového stavebního zákona. Vyhlášením stavební
uzávěry podle stavebního zákona z roku 1976 na dobu neurčitou navíc nebylo v rozporu
s tímto předpisem, neboť podle ustanovení §40 odst. 2 stavebního zákona z roku 1976
se platnost stavební uzávěry předem časově neomezovala. Podle odpůrce to znamená, že mohla
být vyhlášena na dobu neurčitou do doby, než bude odpovídajícím způsobem zrušena z důvodu
zániku účelu, pro který byla vyhlášena (nález Ústavního soudu ze dne 25. 1. 2005 ,
sp. zn. Pl. ÚS 9/04).
Odpůrce navíc umožnil výjimky ze stavební uzávěry podle čl. I V. nařízení o stavební
uzávěře, a to na základě písemné žádosti a stanovených podmínek . Tohoto postupu, běžně v obci
používaného, mohla navrhovatelka využít, vedle postupu podle ustanovení §66 nového
stavebního zákona. Navrhovatelka tuto žádost sice podala, avšak její záměr ohledně pozemních
komunikací byl již vzhledem ke stávající vytíženosti dopravy v obci nedostatečný, nehledě
na nárůst spojený se zamýšleným obchodním centrem. Navrhovatelka požadavky odpůrce
odmítla akceptovat a zmařila tak možnost vydání výjimky ze stave bní uzávěry.
Pokud by Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že čl. IV. nařízení o stavební uzávěře
je nezákonný, tak i při vyslovení nezákonnosti tohoto článku ostatní části nařízení o stavební
uzávěře obstojí.
Na vydání nařízení o stavební uzávěře byl dán veřejný zájem, neboť v obci s přibližně
7000 obyvateli bez dostatečné infrastruktury je zoufalá situace. Další dopravní zátěž v podobě
obchodního centra bez náležité dopravní infrastruktury za situace zahlcení dopravy v obci
projíždějícími kolonami je v rozporu s veřejným zájmem na udržitelném rozvoji území.
Navrhovatelka prosazuje podle názoru odpůrce své individuální komerční zájmy nad zájmem
veřejným.
Navrhovatelka nemohla legitimně očekávat, že na předmětných nemovitostech bude
možné stavět. Navrhovatelka předmětné nemovitosti nabyla jako ornou půdu, od 70. let
minulého století dědictvím až po směnnou smlouvu v r. 2009 (tj. až v době existence stavební
uzávěry). Stavební uzávěra navíc nabyla účinnosti před účinností změny územního plány č. 2.
Existenci stavební uzávěry nelze považovat za nepřiměřený zásah do vlastnictví, natož
za výraznou majetkovou újmu. Jde o dočasné omezení vyvolané naléhavým veřejným zájmem
na podrobné regulaci výstavby. Tvrzenou majetkovou újmu nelze objektivně posoudit,
když navrhovatelka začernila převodní ceny v příslušných smlouvách. Navrhovatelka nesprávně
odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 7. 2009, č. j. 6 Ao 2/2009 - 86,
neboť otázkou dočasnosti se zde Nejvyšší správní soud nezabýval.
III.
Replika navrhovatelky, procesní podmínky řízení
Navrhovatelka se k vyjádření odpůrce vyjádřila replikou ze dne 18. 7. 2011,
ve které uvedla, že existuje rozpor v tvrzeních odpůrce a skutečností, neboť právě
na předmětných nemovitostech měla být vybudována příslušná infrastruktura v podobě
obchodního centra, přičemž developer se dále zavázal poskyt nout odpůrci podle dohody
s ním uzavřené příspěvek na další budování infrastruktury ve výši 1 410 000 Kč. Developer
postupně dále nabízel vybudování chodníku v části ulice Říčanská a dalších investic v okolí
budoucí stavby (vše celkem v hodnotě nejméně 9 395 000 Kč).
Pokud změna územního plánu č. 2 předpokládala nutnost regulace výstavby, musela
by v ní být tato pravidla v zastavitelných plochách vymezena. Nic takového však odpůrce
ani dodatečně do dnešního dne neprovedl. Navrhovatelka dále odkazuje na nález Ústavního
soudu ze dne 1. 8. 2006, sp. zn. Pl. ÚS 16/06 a dovozuje ne zákonnost postup odpůrce,
neboť zastupitelstvo odpůrce nerozhodlo o určitém způsobu budoucího funkčního využití
daného území.
S návrhem odpůrce na přerušení řízení navrhovatelka nesouhlasí, neboť pro něj
nenachází zákonnou oporu, a protože vzhledem ke svému věku se výsledku řízení již nemusí
dožít. Odpůrce argumentuje věcí, která se netýkala dočasné stavební uzávěry jako v posuzovaném
případě. Navrhovatelka i prostřednictvím developera se s odpůrcem snažila jednat. Zákonná
lhůta pro rozhodnutí je i dle mínění navrhovatelky nepřiměřené krátká, ale přerušení řízení
by bylo v rozporu se smyslem zákonné úpravy a zásadami právní jistoty či legitimního očekávání.
Odpůrce omezil základní práva navrhovatelky dočasnou stavební uzávěrou vydanou „na dobu
neurčitou“ nyní trvající již 5 let.
Navrhovatelka má aktivní legitimaci k podání předmětného návrhu a v tomto směru
na něj odkazuje.
Jednomyslná shoda členů rady na vydání nařízení o stavební uzávěře není jediným
znakem zákonnosti procesního postupu, jak tvrdí odpůrce, neboť sem patří i dodržení
zákonných podmínek pro jeho vydání. Stavební uzávěru přitom podle stavebního zákona z roku
1976 bylo možné vyhlásit z důvodu budoucího využití území, pouze pokud příslušný orgán
ke schválení územně plánovací dokumentace (zastupitelstvo obce) rozhodl o určitém způsobu
budoucího funkčního využití území; to se však v posuzovaném případě nestalo. Rada odpůrce
proto nemohla na toto neexistující rozhodnutí zastupitelstva navázat nařízení o stavební uzávěře.
Takovýto postup proto byl v rozporu se základními zásadami i s principem legitimního
očekávání.
Argumentace odpůrce ohledně souladu nařízení o stavební uzávěře s hmotným právem
není správná a neodpovídá skutečnosti. Navrhovatelka se aktivně účastnila procesu vydání změny
územního plánu č. 3. Po jeho zrušení rozsudkem Nejvyššího správního soudu developer
požádal odpůrce 3 x o uvolnění stavební uzávěry pro stavbu supermarketu na předmětných
nemovitostech. K žádostem doložil i studii dopravní obslužnosti lokality, podle níž dopravní
zátěž nijak významně nevzroste a není nutná zvláštní úprava přilehlých komunikací. Kromě
příspěvku na budování infrastruktury developer nabízel další investice. Odpůrce nebyl schopen
své požadavky specifikovat a zřejmě hledal jen zástupné důvody pro nevyhovění navrhovatelce.
Uvolnění stavební uzávěry zmařil odpůrce, nikoli navrhovatelka či developer. Souhlas odpůrce
by podle nového stavebního zákona v souladu s názorem obsaženým v rozsudku Nejvyššího
správního soudu ze dne 11. 9. 2008, č. j. 9 As 92/2007 - 63, navíc nemusel být platný.
Na vyhlášení stavební uzávěry nebyl dán naléhavý ve řejný zájem. Pokud zastupitelstvo
odpůrce schválilo změnu územního plánu č. 2 a pouhých 22 dnů poté rada odpůrce rozhodla
o stavební uzávěře a pokud odpůrce v mezidobí nerozhodl o pořízení regulačního plánu ,
šlo o opatření k vlastníkům pozemků dotčených stavební uzávěrou zjevně nepřiměřené,
nezdůvodnitelné, diskriminační až excesivní, nepřiměřené okolnostem. Došlo k zákazu činnosti
ve více než nezbytném rozsahu.
Veřejný zájem v posuzované věci deklaroval sám odpůrce, a to vydáním změny územního
plánu č. 2 a 3, které určily předmětné nemovitosti jako stavební pozemky. Navrhovatelka
neusiluje o nic jiného než o využití předmětných pozemků odpovídající aktuálně platnému
územnímu plánu, o němž sám odpůrce hájící veřejný zájem rozhodl.
Odpůrce po dobu 5 let nepřiměřeně zasahuje do ústavně zaručených práv navrhovatelky
vlastnit majetek. Objektivně vzato nařízení o stavební závěře pojem dočasnosti podle stavebního
zákona z roku 1976 nesplňuje. Mnohaleté omezení pociťuje navrhovatelka jako majetkovou
újmu; její výše však není předmětem tohoto řízení. Začernění údajů o sjednané budoucí kupní
ceně předmětných pozemků proto nelze klást navrhovatelce k tíži. Odpůrce se nejvíce zajímá
pouze o tuto budoucí kupní cenu. Přibližnou cenu stavebních pozemků v daném území určených
pro komerční výstavbu však je možné bez obtíží zjistit, protože cena za metr čtvere ční
se pohybuje v rozmezí od 1500 Kč do 3500 Kč.
Navrhovatelka na svém návrhu ze dne 20. 6. 2011 trvá a souhlasí s tím, aby soud ve věci
rozhodl bez nařízení jednání.
Nejvyšší správní soud ve věci rozhodl, aniž by nařídil k projednání věci ústní jednání,
neboť účastníci řízení s takovým postupem shodně souhlasili ( ustanovení §51 odst. 1 s. ř. s.)
a Nejvyšší správní soud též neshledal potřebu jeho nařízení.
Nejvyšší správní soud nevyhověl návrhu odpůrce na přerušení řízení do doby rozhodnutí
Ústavního soudu o návrhu zdejšího soudu na zrušení části soudního řádu správního upravující
přezkum opatření obecné povahy, neboť Poslanecká sněmovna parlamentu ČR již schválila
vládní návrh novely s. ř. s. (tisk 319) částečně měnící p řezkum těchto opatření,
přičemž v přechodných stanoveních návrh zákona předvídá, že řízení, která byla zahájena
přede dnem nabytí účinností této novelizace, budou dokončena podle dosavadních předpisů;
návrh na přezkum opatření obecné povahy, jež nabyla účinnosti před tímto dnem, bude patrně
možno podat do tří let po účinnosti této novelizace. Senát Parlamentu Č R se k této předloze
vysloví na schůzi počínající 4. 8. 2011. Ústavní soud obvykle za takovéto právní situace
již do meritorního posouzení ústavnosti napadeného zákona nevstupuje - lze tedy předpokládat,
že řízení, jakou je projednávaná právní věc, budou dokončována podle dosavadních předpisů -
nejeví se proto jakkoli účelným vedené řízení prodlužov at. Nejvyšší správní soud nepřehlédl,
že navrhovatelka návrh vznesla po téměř 5 letech účinnosti stavební uzávěry, na druhou stranu
nelze nevidět, že to byla právě délka trvání této uzávěry, která byla jedním z důvodů pro podání
návrhu.
IV.
Napadené opatření obecné povahy, obsah soudního spisu
Nařízení o stavební uzávěře, kterým se vyhlašuje stavební uzávěra v rozvojových
lokalitách obce Jesenice, přijala Rada odpůrce na svém jednání dne 10. 11. 2006 usnesením č. 22 .
Nařízení o stavební uzávěře bylo vyhlášeno pod č. 3/2006 a zní
takto:
„Článek I.
1. Tímto nařízením obce se vyhlašuje stavební uzávěra ve vymezených lokalitách obce Jesenice zahrnující
území Jesenice, Horních Jirčan, Osnice a Zdiměřic.
2. Vymezenými lokalitami obce jsou plochy území obce vymezené závaznou částí platného územního plánu
obce Jesenice (v poznámce pod čarou - vyhláška obce Jesenice č. 2/2006, kterou se vyhlašuje závazná část změny
č. 2 územního plánu obce Jesenice) a označené v příloze č. 1 tohoto nařízení vzestupnou číselnou řadou
(dále jen „rozvojová lokalita“).
Článek II.
Stavební uzávěra se vyhlašuje do doby nabytí účinnosti regulačních plánů, které budou podle ust. §61
a násl. zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, po nabytí účinnosti tohoto zákona
pořízeny.
Článek III.
1. V rozvojové lokalitě je zakázáno:
- Provádění jakýchkoliv staveb (v poznámce pod čarou - ust. §139b odst. 1 zákona č. 50/1976 Sb.,
stavební zákon, v platném znění) s výjimkou drobných staveb (v poznámce pod čarou - ust. §139b odst. 7
zákona č. 50/1976 Sb., stavební zákon, v platném znění) plnících doplňkovou funkci k již existujícím stavbám
hlavním,
- Provádět činnosti a opatření, jež by mohly ztížit nebo znemožnit budoucí využití území rozvojové lokality
stanovené závaznými regulativy.
2. Stavební uzávěra se nevztahuje na provádění udržovacích prací (v poznámce pod čarou - ust. §56
písm. i) zákona č. 50/1976 Sb., stavební zákon, v platném znění) a na provádění stavebních úprav (v poznámce
pod čarou - ust. §139b odst. 3 zákona č. 50/1976 Sb., s tavební zákon, v platném znění) již existujících staveb.
3. Dělení a scelování pozemků v rozvojové lokalitě je přípustné.
Článek IV.
1. Obec Jesenice může v případech zvláštního zřetele hodných povolit uvolnění stavební uzávěry,
a to na základě písemné žádosti.
2. K písemné žádosti o uvolnění stavební uzávěry je třeba připojit zastavovací studii vyhotovenou v souladu
s regulativy funkčního využití území (v poznámce pod čarou - vyhláška obce Jesenice č. 2/2006,
kterou se vyhlašuje závazná část změny č. 2 územního p lánu obce Jesenice) a podle přílohy č. 2 tohoto nařízení.
Článek V.
Stavební uzávěra se nevztahuje na stavby a opatření v rozvojových lokalitách, pro které již bylo ke dni
účinnosti tohoto nařízení vydáno územní rozhodnutí anebo stavební povolení
Článek VI.
Nedílnou součástí tohoto nařízení jsou:
- Příloha č. 1 - Lokality stavební uzávěry
- Příloha č. 2 - Pokyny pro pořizování zastavovacích studií
Článek VII.
Toto nařízení ruší Nařízení obce Jesenice č. 2/2006.
Článek VIII.
Toto nařízení nabývá účinnosti dnem jeho vyhlášení.“
Z vyjádření odpůrce Nejvyšší správní soud zjistil, že nařízení o stavební uzávěře schválené
Radou odpůrce dne 10. 11. 2006 bylo vyvěšeno dne 10. 11. 2006 (na kopiích dokumentů
zaslaných Nejvyššímu správnímu soudu je však uvedeno datum 16. 11. 2006) a téhož dne
také v souladu s čl. VIII nabylo účinnosti a nahradilo předcházející nařízení odpůrce o stavební
uzávěře č. 2/2006.
Zastupitelstvo odpůrce se dne 19. 10. 2006 usneslo na změně územního plánu č. 2,
která byla vyhlášena v závazných částech jako obecně závazná vyhláška dne 31. 10. 2006
a jež nabyla účinnosti dne 15. 11. 2006.
Z obsahu této obecně závazné vyhlášky o závazných částech územního plánu obce
Jesenice nikterak nevyplývá záměr odpůrce pořídit pro obvod svého katastráln ího území
regulační plán.
V.
Přípustnost návrhu
Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval posouzením, zda jsou v projednávané věci
splněny podmínky řízení. Těmi jsou v řízení vedeném dle části třetí , hlavy druhé, dílu sedmého
s. ř. s. existence předmětu řízení (opatření obecné povahy), aktivní legitimace navrhovatelky
a pasivní legitimace odpůrce, vše v souladu s podmínkami vyplývajícími z ustanovení §101a
s. ř. s.
Ohledně možnosti přezkoumávat nařízení obce, jímž byla vydána stave bní uzávěra,
jako opatření obecné povahy podle ustanovení §101a a násl. s. ř. s., Nejvyšší správní soud
poukazuje na usnesení Ústavního soudu ze dne 2. 4. 2009, sp. zn. Pl. ÚS. 22/08, v němž Ústavní
soud došel k závěru, že pokud se podle nyní účinného stavebního zákona územní opatření
o stavební uzávěře vydává jako opatření obecné povahy podle správního řádu, a současně je
přitom výslovně v přechodném ustanovení §189a nového stavebního zákona uvedeno,
že při změnách a rušení stavebních uzávěr vyhlášených podle právních předpisů účinných
před 31. 12. 2006 a při povolování výjimek z nich se postupuje podle tohoto zákona, je nutno
na nařízení obce vydané podle stavebního zákona z roku 1976 nahlížet po materiální stránce
jako na opatření obecné povahy; materiální stránka je přitom rozhodující pro posouzení,
který soudní orgán je příslušný k jeho přezkumu.
Ke stejnému závěru dospěl i Nejvyšší správní soud v rozsudku č. j. 6 Ao 2/2009 - 86
ze dne 16. 7. 2009, podle kterého „za opatření obecné povahy nutno považovat i stavební uzávěru vydanou
ještě za účinnosti stavebního zákona z roku 1976 formou nařízení obce.“
Nařízení obce, jímž byla vyhlášena stavební uzávěra podle ustanovení §33 odst. 3
stavebního zákona z roku 1976, proto od účinnosti předpisů zavádějících do právního řádu
opatření obecné povahy a jeho soudní přezkum podléhá přezkumu jako opatření obecné povahy
podle ustanovení §101a a násl. s. ř. s., ačkoli bylo formálně vyhlášeno jako podzákonný právní
předpis.
Ve vztahu k aktivní legitimaci navrhovatelky k podání předmětného návrhu na zrušení
nařízení o stavební uzávěře materiálně posuzovaného jako opatření obecné povahy Nejvyšší
správní soud uzavírá, že navrhovatelka má aktivní legitimaci, neboť ve svém návrhu tvrdí,
že v důsledku jeho existence je dotčena na svém vlastnickém právu k pozemkům parc. č. 189
a 194/132 a pozemku vedenému ve zjednodušené evidenci dle pozemkového katastru
parc. č. 190, to vše evidované v katastru nemovitostí v katastrálním území Jesenice u Prahy,
obec Jesenice (jejichž vlastnictví soudu doložila výpisem listu vlastnictví), které jsou zahrnuty
do obvodu stavební uzávěry; odpůrce tyto skutečnosti nijak nezpochybnil. Právě v tvrzení
o zásahu do vlastnického práva k nemovitostem dotčeným opatřením obecné povahy judikatura
Nejvyššího správního soudu stabilně spatřuje podmínku aktivní žalobní legitimace v řízení
o zrušení opatření obecné povahy (např. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne
30. 11. 2006, č. j. 2 Ao 2/2006 - 62).
Pasivní legitimaci má odpůrce - obec Jesenice - jako územně samosprávný celek,
jehož orgán (rada obce) nařízení o stavební uzávěře schválil a který nařízení o stavební uzávěře
(materiálně posuzované jako opatření obecné povahy) vydal. Rada obce je pouze orgánem,
jehož jednání je plně přičitatelné celku - územně samosprávnému celku. Ke stejnému závěru
dospěl i rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení č. j. 1 Ao 1/2009 - 120 ze dne
21. 7. 2009.
Podle názoru Nejvyššího správního soudu proto v posuzované věci jsou splněny všechny
podmínky stanovené ustanoveními §101a a násl. s. ř. s. a nic nebrání meritornímu přezkumu
nařízení obce Jesenice č. 3/2006, kterým se vyhlašuje stavební uzávěra v rozvojových lokalitách
obce Jesenice, schválené usnesením č. 22 rady obce dne 10. 11. 2006 .
VI.
Přezkum opatření obecné povahy
V otázce přezkumu opatření obecné povahy vychází ustálená judikatura Nejvyššího
správního soudu z rozsudku ze dne 27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005 - 98, v němž zdejší soud
vymezil postup soudního přezkumu souladu opatření obecné povahy se zákonem. Tento postup
se skládá z následujících kroků, z nichž první tři mají povahu formálního přezkumu napadeného
opatření obecné povahy a zbylé dva již mají povahu materiální, při nichž soud zkoumá samotný
obsah přezkoumávaného opatření obecné povahy:
1. Přezkum pravomoci správního orgánu vydat opatření obecné povahy. Správní orgán
postupuje v mezích své pravomoci, pokud mu na základě zákonného zmocnění především náleží
oprávnění vydávat opatření obecné povahy, jejichž prostřednictvím autoritativně rozhoduje
o právech a povinnostech subjektů, které nejsou v rovnoprávném postavení s tímto orgánem.
2. Přezkum otázky, zda správní orgán při vydávání opatření obecné povahy nepřekročil
meze zákonem stanovené působnosti. Správní orgán postupuje v mezích své působnosti,
jestliže prostřednictvím opatření obecné povahy upravuje okruh vztahů, ke kterým je zákonem
zmocněn a v rámci nichž tedy realizuje svoji pravomoc vydávat opatření obecné povahy.
3. Přezkum otázky, zda opatření obecné povahy bylo vydáno zákonem stanoveným
postupem (procesní postup správního orgánu při vydávání opatření obecné povahy).
4. Přezkum obsahu opatření obecné povahy z hlediska jeho rozporu (nebo rozporu
jeho části) s hmotným právem.
5. Přezkum obsahu napadeného opatření obecné povahy z hlediska jeho proporcionality
(přiměřenost právní regulace).
Nejvyšší správní soud k tomuto postupu dále podotýká, že je v rámci své přezkumné
činnosti v souladu s dispoziční zásadou vázán návrhem, nesmí jej tedy překročit, na druhou
stranu však není vázán právními důvody návrhu podle ustanovení §101d odst. 1 s. ř. s.
Při přezkumu navrhovatelkou napadeného nařízení o stavební uzávěře tedy Nejvyšší
správní soud postupoval podle jednotlivých kroků uvedeného postupu a dospěl k následujícím
závěrům:
Nejvyšší správní soud nemá v souladu s názorem navrhovatelky i odpůrce žádné
pochybnosti o tom, že rada obce Jesenice měla pravomoc nařízení o stavební uzávěře vydat
podle ustanovení §33 odst. 3 stavebního zákona z roku 1976 ve spojení s ustanovením §102
odst. 2 písm. d) obecního zřízení.
Nejvyšší správní soud je dále toho názoru, že odpůrce při vydání nařízení o stavební
uzávěře nepřekročil svou působnost. Rozhodování o vydání stavební uzávěry formou nařízení
obce spadá do okruhu společenských vztahů, které mohla podle předpisů platných v době vydání
nařízení o stavební uzávěře rada obce řešit, jak vyplývá z ustanovení §33 odst. 3 stavebního
zákona z roku 1976 ve spojení s ustanovením §102 odst. 2 písm. d) obecního zřízení. Místní
působnost byla odpůrcem také dodržena, neboť vyhlášená stavební uzávěra se týká pouze území
obce, stejně jako osobní působnost, protože se stavební uzávěra vztahovala pouze na subjekty,
které měly či mají vlastnické právo k pozemkům dotčeným stavební uzávěrou na území odpůrce.
Stavební zákon z roku 1976 ani prováděcí stavební vyhláška nestanovily limity počtu pozemků,
na které by mohla být stavební uzávěra vyhlášena, takže ta se mohla dotýkat i celého katastrálního
území či jeho části, jako je tomu v posuzovaném případě.
Nejvyšší správní soud se dále musel zabývat otázkou, zdali napadené nařízení o stavební
uzávěře bylo vydáno zákonem stanoveným postupem. Odpůrce nevyhlásil stavební uzávěru
formou územního rozhodnutí podle ustanovení §32 odst. 1 písm. d) stavebního zákona z roku
1976 na základě provedeného územního řízení, v důsledku čehož navrhovatelka nemohla využít
procesních práv příslušejících účastníkům tohoto řízení. Nicméně pokud ustanovení §33 odst. 3
stavebního zákona z roku 1976 umožňovalo vyhlásit stavební uzávěru i nařízením obce,
pak odpůrce postupoval v souladu se zákonem, jestliže zvolil tuto druhou přípustnou formu.
I při ní je však třeba vycházet z vymezení územního rozh odnutí o stavební uzávěře
podle ustanovení §10, §32 odst. 1 písm. d), §37 odst. 1 a 2 a §39 stavebního záko na z roku
1976 a z náležitostí tohoto rozhodnutí podle ustanovení §7 prováděcí stavební vyhlášky
(srov. nález Ústavního soudu č. 90/2005 Sb. a nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 16/06 ze dne
1. 8. 2006).
Podle těchto ustanovení se v rozhodnutí o stave bní uzávěře zakazují nebo omezují
stavební činnosti za účelem ochrany důležitých zájmů v území, naplnění cílů a záměrů územního
plánování a budoucího využití území nebo jeho organizace podle připravované územně plánovací
dokumentace. Z toho vyplývá, že sta vební uzávěru lze dokonce stanovit i pro území,
v němž stávající územní plán výstavbu povoluje, a to jako dočasné opatření do schválení
podrobnější územně plánovací dokumentace pro dané území (srov. nález Ústavního soudu
č. 90/2005 Sb. nebo nález Ústavního soudu ze dne 1. 8. 2006, sp. zn. Pl. ÚS 16/06 ).
I v takovém případě však musí být stavební uzávěra v souladu s cíli a záměry územního plánování
a odpovídat tak budoucímu využití území nebo jeho organizace podle připravované územně
plánovací dokumentace. Takový postup při vydávání, resp. vyhlašování stavební uzávěry,
již souvisí s posouzením zákonem požadovaných podmínek hmotněprávního charakteru.
Jak Nejvyšší správní soud výše uvedl, bylo podle stavebního zákona z roku 1976 možné
vydat stavební uzávěru formou nařízení, a to dokonce i tehdy, pokud v předmětném území platila
územně plánovací dokumentace, ale pouze pokud stavební uzávěra měla chránit takovéto území
do přijetí nové, resp. podrobnější, územně plánovací dokumentace. Jestliže tedy měla stavební
uzávěra bránit stavební činnosti za tím účelem, aby nová územně plánovací dokumentace mohla
stavební činnost podrobněji upravit a aby v mezidobí nedošlo k narušení smyslu
této připravované budoucí územně plánovací dokumentace, musela být v době přijetí předmětné
stavební uzávěry tato budoucí územně plánovací dokumentace relevantním způsobem
již připravována.
V tomto směru musí Nejvyšší správní soud odkázat na rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 10. 3. 2011, č. j. 3 Ao 1/2011 - 135, podle kterého „Příprava územně plánovací
dokumentace však v ustanoveních §17 a násl. stavebního zákona z roku 1976 nebyla uvedena mezi jednotlivými
fázemi pořizování územně plánovací dokumentace, a proto ji nelze ztotožnit s rozhodnutím o jejím pořízení,
se schválením jejího zadání, s projednáním konceptu jejího řešení, či s projednáním jejího návrhu. Za této situace
je zapotřebí ve shodě se zmíněným nálezem Ústavního soudu ze dne 1. 8. 2006, sp. zn. Pl. ÚS 16/06,
učinit závěr, že za účinnosti stavebního zákona z roku 1976 a prováděcí vyhlášky bylo možné stavební uzávěru
vyhlásit z důvodu budoucího funkčního využití území nebo jeho organizace podle připravované územně plánovací
dokumentace tehdy, když orgán příslušný ke schválení územně plánovací dokumentace rozhodl o konkré tně věcně
specifikovaném záměru jejího pořízení. Takovým orgánem bylo přitom zastupitelstvo obce, jak vyplývá z §17
odst. 2 a §26 odst. 2 stavebního zákona z roku 1976, ve spojení s §84 odst. 2 písm. b) zákona o obcích,
v tehdy platném znění.“
Od těchto závěrů se Nejvyšší správní soud nemá dů vodu odchýlit, neboť se jedná
o ustálenou judikaturu Nejvyššího správního soudu (srov. dále rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 16. 7. 2009, č. j. 6 Ao 2/2009 - 86), a ani neshledal předpoklady pro postup
podle ustanovení §17 s. ř. s.
Za účinnosti stavebního zákona z roku 1976 (stejně jako za účinnosti nového stavebního
zákona za použití příslušných procesních forem a dodržení zákonem stanoveného postupu -
k tomu srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 6. 2007, č. j. 1 Ao 3/2007 - 60)
mohla obec vydat nařízení o stavební uzávěře i tehdy, byla -li na území obce platná územně
plánovací dokumentace, ale pouze za účelem zamezení stavební činnosti v předmětném území
do doby přijetí podrobnější územně plánovací dokumentace, která musela být v mezidobí
již ve fázi po schválení věcně specifikovaného záměru jejího pořízení.
V posuzovaném případě odpůrce k vydání regulačního plánu, resp. regulačních plánů,
k němuž vázal konec účinnosti nařízení o stavební uzávěře a jímž odůvodňoval potřebu vydání
předmětné stavební uzávěry, do dnešního dne nepřistoupil a ani nerozhodl o jeho pořízení.
Deklarace záměru přijetí regulačního plánu prost řednictvím samotného nařízení
o stavební uzávěře, jak argumentuje odpůrce, je v tomto směru z výše uvedených důvodů
nedostatečná. Za takovéto situace totiž nemohlo být odpůrci ani dotčeným vlastníkům zřejmé,
jakým způsobem a v jakém rozsahu se má předmětné území chránit před stavební činností a je -li
na základě takového stavu přijaté nařízení o stavební uzávěře přiměřené okolnostem či nikoli.
Přezkoumávaný akt sám o sobě navíc zásadně nemůže vytvářet výše nastíněné procesní
předpoklady pro svůj vznik, neboť tyto předpoklady musely nastat objektivně před existencí
takového aktu. Předmětná stavební uzávěra byla vyhlášena v situaci, kdy ještě nebyla
připravována taková územně plánovací dokumentace, která by bránila funkčnímu využití
dotčených pozemků, pro něž byla určena platným územním plánem (včetně jeho aktuálních
změn).
V tomto směru je dále zcela irelevantní, že nový stavební zákon umožňuje pořízení
regulačního plánu na žádost podle ustanovení §66 nového stavebního zákona. Předpokladem
pro to, aby mohla být vydána stavební uzávěra ve formě nařízení, bylo totiž to, aby v době
vyhlášení stavební uzávěry odpůrce rozhodl o věcně specifikovaném záměru pořízení regulačního
plánu. Odpůrce tedy měl ve vztahu k regulačnímu plánu vyvíjet činnost již v době vyhlášení
stavební uzávěry formou nařízení a nemohl se spoléhat na aktivitu případných dotčených osob,
zejm. navrhovatelky. Nelze také odhlédnout od toho, že za účinnosti stavebního zákona z roku
1976 neexistoval obdobný institut umožňující pořízení regulačního plánu na žádost, tj. v roce
2006 (byť se jednalo o necelé 2 měsíce, v rámci nichž bylo vysoce pravděpodobné,
že by se pořízení regulačního plánu podle stavebního zákona z roku 1976 nestihlo) nemohl třetí
subjekt dosáhnout vydání regulačního plánu obdobným způsobem jako podle ustanovení §66
nového stavebního zákona.
O tom, že ze strany odpůrce v době vydání nařízení o stavební uzávěře nebyly,
resp. nemohly být, činěny kroky k pořízení předmětného regulačního plánu, svědčí i dikce článku
II. nařízení o stavební uzávěře, který časově omezuje platnost stavební uzávěry do doby přijet í
regulačních plánů podle nového stavebního zákona. Koncem roku 2006 ale žádný orgán
územního plánování nemohl začít pořizovat regulační plán podle nového stavebního zákona,
neboť ten nabyl účinnosti teprve 1. 1. 2007. Pokud by odpůrce v roce 2006 začal pořizovat
regulační plán, mohl postupovat pouze v souladu se stavebním zákonem z roku 1976. Z dikce
článku II. nařízení o stavební uzávěře tedy de facto vyplývá, že odpůrce v roce 2006 s pořízením
regulačního plánu již nepočítal a nezahájil k jeho přijetí žádné kroky.
S ohledem na výše uvedené pochybení, k němuž došlo ze strany odpůrce při přijímání
nařízení o stavební uzávěře, napadené nařízení o stavební uzávěře neuspělo ve třetím kroku
soudního přezkumu opatření obecné povahy podle ustanovení §101a a nás l. s. ř. s. a Nejvyššímu
správnímu soudu proto nezbylo nic jiného, než jej zrušit. Za této situace již nebylo nutné zabývat
se dalšími námitkami uvedenými v návrhu.
S ohledem na tyto skutečnosti je proto Nejvyšší správní soud toho názoru, že nařízení
obce Jesenice č. 3/2006, kterým se vyhlašuje stavební uzávěra v rozvojových lokalitách obce
Jesenice, schválené usnesením č. 22 rady obce dne 10. 11. 2006 , nebylo vydáno za zákonných
podmínek, a proto jej podle ustanovení §101d odst. 2 věty první s. ř. s. zr ušil v celém rozsahu,
a to právní mocí tohoto rozsudku, neboť účinky soudního rozhodnutí není třeba odkládat.
Protože Nejvyšší správní soud vyhověl návrhu navrhovatelky na zrušení nařízení
o stavební uzávěře, nerozhodl o eventuálním petitu navrhovatelky, jímž se domáhala jeho zrušení
v části týkající se vyhlášení stavební uzávěry v lokalitě zahrnující pozemky navrhovatelky
parc. č. 189 a 194/132 a pozemek vedený ve zjednodušené evidenci dle pozemkového katastru
parc. č. 190, to vše evidované v katastru nemovitostí v katastrálním území Jesenice u Prahy,
obec Jesenice.
VII.
O nákladech řízení rozhodl Nejvyšší správní soud podle ustanovení §101d odst. 5 s. ř. s.,
které stanoví, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e js ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 3. srpna 2011
JUDr. Milada Tomková
předsedkyně senátu