ECLI:CZ:NSS:2011:6.APS.2.2011:197
sp. zn. 6 Aps 2/2011 - 197
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Milady Tomkové
a soudců JUDr. Bohuslava Hnízdila a JUDr. Kateřiny Šimáčkové v právní věci žalobce:
MUDr. M. S., zastoupeného JUDr. Milanem Vašíčkem, advokátem, se sídlem Lidická 57, Brno,
proti žalované: Česká lékařská komora, se sídlem Dolní náměstí 38, Olomouc, zastoupené
JUDr. Janem Machem, advokátem, se sídlem Vodičkova 28, Praha 1, o žalobě na ochranu před
nezákonným zásahem správního orgánu, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku
Krajského soudu v Ostravě ze dne 23. 5. 2011, č. j. 22 Ca 133/2009 - 164,
takto:
I. Kasační stížnost se za m ítá .
II. Žalované se právo na náhradu nákladů řízení nepř iz ná vá .
Odůvodnění:
I.
Žaloba na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního
orgánu
Žalobou ze dne 30. 12. 200 3 se žalobce domáhal ochrany před nezákonným zásahem
žalované, který spatřoval v tom, že mu bylo jako členovi žalované z abráněno v rozporu s čl. 21
odst. 1 Listiny základních práv a svobod podílet se na správě věcí veřejných v oblasti působnosti
žalované. Porušení svých práv žalobce dovozoval z toho, že systém voleb orgánů a funkcionářů
žalovaného upravoval stavovský předpis č. 2 - Volební řád České lékařské komory (dále jen
„Volební řád“) - jenž byl vydán na základě ustanovení §15 odst. 2 písm. a) zákona
č. 220/1991 Sb., o České lékařské komoře, České stomatologické komoře a České lékárnické
komoře, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o ČLK“). Volební řád ve znění účinném
od 1. 11. 2000 stanovil délku volebního období orgánů a funkcionářů v komoře na 4 roky.
Tato úprava se však v průběhu tohoto volebního období změnila, neboť na XV. sjezdu konaném
ve dnech 31. října až 2. listopadu 2003 bylo volební období funkcionářů a orgánů prodlouženo
na 5 let, a to výslovně i na orgány a funkcionáře zvolené podle Volebního řádu účinného
od 1. 11. 2000.
Žalobce brojil proti tomu, že by delegáti XV. sjezdu byli oprávněni si sa mi sobě
prodloužit volební období. Žalobce v obecné rovině nezpochybňoval pravomoc žalované upravit
si vnitřními předpisy svou činnost, případné změny stavovských předpisů však dle žalobce musí
vždy respektovat ústavně garantované principy demokratického právního státu - principu vlády
na čas a svobodného přístupu k volbám a voleným funkcím. Stanovení pětiletého funkčního
období funkcionářů žalované žalobce považoval za nepřípustné řešení, protože tak dlouhé
volební období bylo v České republice vyhrazeno pouze těm nejdůležitějším institucím.
Žalobce primárně brojil proti způsobu prodloužení délky volebního období
v posuzovaném případě, zastával stanovisko, že voliči dávají mandát určitému okruhu zástupců
na určité, předem stanovené období, a nesouhlasil tedy s tím, že se mandát zvoleným osobám
prodloužil během funkčního období; v takovém případě by funkcionář vykonával dle žalobcova
přesvědčení mandát neodvozený z voleb. Výkon veřejné moci v období, které nebylo „pokryto“
předchozí volbou, proto stěžovatel považoval za nelegální a nelegitimní. Změnu délky volebního
období lze podle žalobce provést pouze pro nové volební období.
Žalobce dále poukazoval na formální vady přijaté novelizace Volebního řádu. Žalobce
tvrdil, že na XV. sjezdu nebyly přítomny oprávněné osoby. Většina delegátů totiž byla zvolena
v období jaro 1999 až 2000 okresními sdruženími podle tehdejšího znění Volebního řádu
na 3 roky; k jeho prodloužení na 4 roky přitom došlo až od 1. 11. 2000. Protože žalobce zaujímal
stanovisko, že funkcionáři nemůže být stavovským předpisem prodlouženo jeho volební období,
neúčastnili se XV. sjezdu zvolení delegáti. Žalobce se dále odvolával na novelizaci Volebního
řádu ve znění ke dni 1. 11. 2000, kter á obsahovala pouze nové vymezení funkčního období,
přičemž stavovský předpis neobsahoval intertemporální ustanovení jako v případě novelizace
provedené na XV. sjezdu.; delegátům zvoleným podle předcházejícího znění Volebního řádu
proto nemohlo být dle žalobce prodlouženo volební období tak, aby se mohli zúčastnit
XV. sjezdu.
Žalobce se proto domáhal vydání rozhodnutí, kterým by soud 1) zakázal žalované,
aby zasahovala do práva žalobce na podílení se na správě věcí veřejných spadajících
do působnosti žalované prodlužováním volebních a funkčních období orgánů a funkcionářů
nad dobu, na kterou byli zvoleni; 2) zakázal žalované, aby zasahovala do práva žalobce na život
v demokratickém právním státě tím, že vykonává svou působnost funkcionáři a orgány v době,
která přesahuje období, na které byli zvoleni; 3) přikázal žalované, aby do 2 měsíců uvedla
Volební řád do stavu, v jakém byl před novelizací provedenou na sjezdu delegátů žalované
ve dnech 31. 10. 2003 - 2. 11. 2003.
II.
Vyjádření žalované
Žalovaná se k žalobě vyjádřila podáním ze dne 1. 4. 2004. Nejprve poukazovala
na formální nedostatky žaloby, kdy se žalobce dle jejíh o názoru nesprávně označil
jako podnikatel, nikoli jako lékař. Provozovatel nestátního zdravotnického zařízení však nemá
aktivní legitimaci, neboť není členem žalované. Dle názoru žalovan é byla žaloba navíc nesprávně
podepsána advokátem namísto žalobcem. Žalovaná dále dovozovala, že žaloba je nepřípustná,
neboť se netýká žádného nezákonného zásahu, pokynu ani donucení namířeného vůči žalobci.
Žalovaná v tomto směru vycházela z toho, že se žalobou napadá stavovský předpis, který je
z přezkumu dle zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále
jen „s. ř. s.“), vyloučen, protože stavovský předpis pokládala za ekvivalent právních předpisů.
Žalovaná upozornila na to, že žalobce měl vždy možnost uplatnit své názory, iniciovat odvolání
kteréhokoli funkcionáře i orgánu žalované či dát návrh na změnu stavovských předpisů
bez omezení délkou volebního období, přičemž žalobce v tomto směru byl v minulosti zcela
nečinný. Žalovaná byla přesvědčena o tom, že stavovské předpisy byly vydány v souladu
s platnými zákony, neboť zákon o ČLK svěřil žalované možnost upravit si vnitřní poměry,
přičemž nestanovil délku funkčního období. Právní předpisy proto nezakazovaly žalované měnit
délku funkčního období nebo to, aby se nově stanovené funkční období uplatnilo
i vůči dosavadním orgánům zvoleným podle předchozí úpravy. Pokud stavovský předpis
nestanovil dobu nabytí své účinnosti výslovně, uplatnilo se ustanovení §22 odst. 3 Organizačního
řádu (nabytí účinnosti sedmým dnem po zveřejnění), čímž se volební období všech funkcionářů
(včetně již zvolených) v důsledku změny Volebního řádu účinného od 1. 11. 2010 prodloužilo
dle žalované na čtyři roky. S obdobnou argumentací žalovaná dovozovala, že sjezd delegátů
žalované v roce 2003 mohl prodloužit funkční období na 5 let i stávajícím funkcionářům.
Žalovaná dále argumentovala tím, že žalobce nemohl být zasažen do svého práva přímo
či volbou podílet se na správě věcí veřejných v oblasti zdravotnictví, neboť podle ustanovení §9
odst. 1 písm. a) zákona o ČLK má právo volit a být volen do orgánů komory a podle ustanovení
§11 odst. 2 zákona o ČLK má právo účastnit se okresního shromáždění. Žalovaná
v tomto směru poukazovala na další ustanovení zákona o ČLK a stavovské předpisy regulující
vnitřní chod žalované ohledně práv jejich členů a svolávání či odvolávání orgánů žalované.
Žalovaná byla přesvědčena, že každý její člen může nejméně jedenkrát ročně usilovat o odvolání
kteréhokoliv orgánu či funkcionáře z jeho funkce; žalovaná tyto skutečnosti považuje za záruku
toho, že se žalobce mohl přímo nebo volbou delegátů podílet na správě věcí veřejných v rámci
žalované.
Volební řád ve znění od listopadu 2003 respektoval dle žalované princip vlády na čas;
pětileté volební období žalovaná nepovažuje za bezprecedentně dlouhé. Důvodem prodloužení
funkčního období byl ohled na dobu potřebnou pro zapracování zvolených funkcionářů
do jejich funkcí. V souvislosti se vstupem České republiky do Evropského společenství ž alovaná
navíc očekávala nárůst agendy. Žalovaná byla přesvědčena o tom, že žalobce má vzhledem
ke stavovským předpisům mnohem větší možnosti vyjádřit svůj postoj než běžný občan
při volbách do Parlamentu České republiky. Žalovaná dále zaujala stanovisko, ž e žalobce
opomněl skutečnost, že delegáti sjezdu na něm vystupují jménem 150 lékařů, kteří je zvolili.
Zvolení delegáti proto představují vůli všech lékařů; jestliže si z volení delegáti prodloužili
své funkční období, učinili tak i jménem žalobce. Snahu ža lobce pokoušející se zvrátit výsledek
demokratického hlasování ve prospěch menšinového názoru soudní cestou proto žalovaná
považovala za nedemokratický a v rozporu s demokratickým principem většiny.
Názor žalobce, že volební období funkcionáře je dlouhé maximálně tak, jak dlouhé bylo
podle stavovských předpisů v okamžiku jeho volby, považovala žalovaná za nesprávný,
neboť nové znění stavovského předpisu se má aplikovat i na právní vztahy vzniklé před nabytím
jeho účinnosti, jež dosud trvají. Stavovský před pis proto nemusí dle žalované obsahovat výslovná
intertemporální pravidla. Nejednalo se tak o pravou retroaktivitu, neboť změna působila
od své účinnosti, nedotýkala se předchozích volebních období ani počátku běhu probíhajícího
volebního období, nýbrž o retroaktivitu nepravou, jež je dle názoru žalované přípustná.
III.
Replika žalobce, duplika žalované
V replice ze dne 28. 4. 2004 žalobce nesouhlasil s tím, že by jeho žaloba měla formální
vady. Identifikační číslo žalobce uvedl pouze z důvodu jednoznačnější identifikace. Žaloba byla
podepsána zástupcem žalobce, protože advokát k takovému kroku měl plnou moc. Přímým
předmětem řízení žalobce neučinil obsah stavovského před pisu, jak dovozuje žalovaná.
Za předmět řízení žalobce naopak považoval zásah v podobě schválení stavovského předpisu;
ve znemožnění voleb; ve výkonu funkce funkcionáři, kteří pozbyli mandát; ve způsobu schválení
stavovského předpisu. Žalobce se tedy dle jeho slov domáhal odstranění konkrétních zásahů
učiněných žalovanou v souvislosti se stavovským předpisem. Žalobce souhlasil s tím,
že stavovské předpisy mají blízko k právním předpisům; to však dle žalobce nevylučuje
jejich obecný soudní přezkum, neboť z něj jsou vyloučeny pouze zákony a ústavní zákony.
Podzákonné předpisy z hlediska zákonnosti a ústavnosti může zkoumat každý obecný soud
(a odkázal na rozsudek Městského soudu v Praze sp. zn. 28 Ca 152/2001). Žalobce
však stavovské předpisy považoval za paraprávní systém, který není právem, neboť není
výsledkem mocenské novotvorby - legislativy - a jejich přezkum obecným soudem proto není
vyloučen.
Soudní ochrana dle žalobce existuje vedle vnitrokomorových procesů nápravy,
proto se žalobce mohl obrátit na soud i přes existenci mechanismů popisovaných žalovanou,
jestliže by zákon nestanovil něco jiného. Prostředky, které žalovaná uváděla, však nejsou
arbitrážního typu a nenalézá se při nich právo; podstatným zde naopak je většinové rozhodování.
Obsah stavovských předpisů musí dle žalobce naplňovat požadavky ústavnosti a principu dobré
správy. Žalovaná vykonává veřejnou moc, a proto žalobce zastává stanovisko, že nedostatek
výslovné právní úpravy znamená možnost svévole či neo mezeného správního uvážení
a že naopak v souladu s čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a sv obod musí mít žalovaná
pro svou činnost zákonného podkladu. Žalobce byl dále přesvědčen, že žalovaná nesprávně
směšuje účinnost právního předpisu a jeho účinky na již stávající právní vztahy. Žalobce
proto odmítl závěr žalované, že novou právní úpravou se řídí veškeré vztahy vzniklé
před jeho účinností, neboť je nutné postupovat ústavně konformně z hlediska výkonu veřejné
moci a způsobu delegace moci z lidu na zástupce. Ústavní pravidla přitom dle žalobce zakazují
prodlužování volebního období intertemporální interpretací a aplikací nového předpisu.
Žalobce nesouhlasil s argumentací žalované v tom směru, že mu stavovské předpisy
umožňují podílet se na správě žalované, neboť to je pro předmět řízení irelevantní. Žalobce
poukázal na to, že jedině soud mu může zajistit efektivní ochranu jeho práv, neboť žalovanou
citované demokratické principy jsou projev vlády většiny ; samotný pojem demokracie
však nevyčerpávají. Žalobce dovozoval, že byl zbaven konkrétního p ráva, tudíž je irelevantní,
zda mu stavovské předpisy přiznávaly jiná práva. Pou kazovala-li žalovaná na to, že případné
žalobě vyhovující soudní rozhodnutí by bylo popřením demokracie, bylo to dle žalobce
nepochopením obecného termínu demokracie a jeho prvku většinového rozhodování. Ohledně
argumentace žalované nepravou retroaktivitou žalobce naopak dovozoval, že ta je v případě
změn volebního období nepřípustná.
V závěru své repliky žalobce změnil petity č. 1) a 2) tak, že požadoval, aby soud 1) zakázal
žalované, aby zasahovala do práva žalobce na podílení se volbou na správě věcí ve řejných
spadajících do působnosti žalované prodlužováním volebních a funkčních období svých orgánů
a funkcionářů nad dobu, která pro ně byla příslušným předpisem stanovena jako délka volebního
či funkčního období v okamžiku jejich zvolení; 2) zakázal žalov ané, aby zasahovala do práva
žalobce na život v demokratickém právním státě tím, že vůči němu uplatňuje veřejnou moc
funkcionáři a orgány v době, která přesahuje období, která pro ně byla příslušným předpisem
stanovena jako délka volebního či funkčního období v okamžiku jejich zvolení.
V doplnění repliky podáním ze dne 15. 6. 2004 žalobce uvedl, že volební právo
se nepromlčuje a že jej proto má i žalobce, který v minulosti tohoto práva fakticky nevyužíval.
Žalobce měl právo obrátit se na soud, neboť v řízení před soudem se nalézá právo a poskytuje
se ochrana individuálním právům, která mohla být většinou (jíž se žalovaná dovolávala) porušena.
Žalovaná v duplice ze dne 27. 9. 2005 tvrdila, že soud by neměl zasa hovat
do rozhodování, které proběhlo v souladu se zákonem a vůlí většiny. Zákon o ČLK řeší situace,
kdy se člen žalované může obrátit na soud. Žalovaná je však přesvědčena, že žalobce nebyl
zasažen na svých právech ve smyslu ustanovení §82 s. ř. s., protože změna Volebního řádu měla
charakter rozhodnutí, který vylučuje zásah; žalobce nebyl na svých právech přímo zkrácen; nebyla
ani prokázána příčinná souvislost mezi změnou volebního řádu a přímým zkrácením práv
žalobce; nebyla prokázána nezákonnost změny Volebního řádu; žalobce neuvedl žádné důsledky
zásahu, jež by se ho týkaly. Žalovaná odkázala na historické souvislosti, kdy již při přijetí prvého
Volebního řádu došlo k tomu, že si delegáti I. sjezdu stanovili sami sobě délku volebního období.
Dovozuje-li žalobce neplatnost zvolení delegátů z důvodu neusnášeníschopnosti okresních
sdružení žalované, je tento závěr dle žalované nesprávný, neboť k volbě delegátů není zákonem
o ČLK stanoveno jakékoli kvórum; v opačném případě by činnost žalované byla naprosto
paralyzována, neboť žalovaná není schopna 50% účast na okresních sdruženích zajistit.
IV.
Podáním ze dne 11. 11. 2004 žalobce navrhl, aby soud ustanovil žalované opatrovníka
podle ustanovení §29 odst. 2 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „o. s. ř.“), neboť jménem žalované nemůže jednat její předseda MUDr. David
Rath, protože jednání okresních sdružení žalované se účastní malý počet osob, tudíž okresní
sdružení nebyla usnášeníschopná, když volila delegáty pro sjezd, na němž byl volen předseda
žalované. Žalobce proto v souladu s ustanovením §33 odst. 4 s. ř. s. navrhoval, aby žalovaná
coby právnická osoba doložila, kdo je jejím jménem oprávněn jednat, neboť samotné prohlášení
předsedy MUDr. Davida Ratha žalobce shledával nedostatečným.
Krajský soud v Ostravě o tomto návrhu rozhodl usnesením ze dne 17. 10. 2005,
č. j. 22 Ca 3/2004 - 67, tak, že jej jako nedůvodný zamítl, neboť MUDr. David Rath
jako prezident žalované vystupuje obecně a krajskému soudu nebylo známo,
že by si toto postavení osoboval někdo jiný, čímž by postavení MUDr. Davida Ratha bylo
zpochybněno.
Proti tomuto usnesení podal žalobce kasační stížnost ze dne 4. 11. 2005, o níž bylo
rozhodnuto usnesením Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 12. 2006, č. j. 7 Aps 1/2006 - 94,
tak, že byla jako nepřípustná podle ustanovení §104 odst. 3 písm. b) s. ř. s. odmítnuta.
V.
Krajský soud v Ostravě o žalobě rozhodl usnesením č. j. 22 Ca 3/2004 - 102 ze dne
8. 3. 2007, kterým žalobu odmítl, neboť podle jeho názoru žalovaná v posuzované věci nemohla
vystupovat jako správní orgán ve smyslu ustanovení §4 ods t. 1 písm. a) s. ř. s.,
protože přezkumná pravomoc soudu se vztahuje pouze na ty případy, které jsou taxativně
vymezeny v zákoně o ČLK.
Proti tomuto usnesení Krajského soudu v Ostravě podal žalobce kasační stížnost ze dne
5. 4. 2007, o níž rozhodl Nejvyšší správní soud rozsudkem č. j. 6 Aps 2/2007 - 134 ze dne
12. 3. 2009 tak, že usnesení krajského soudu zrušil. Nejvyšší správní soud uvedl, že žalovaná
vystupovala jako orgán veřejné moci, protože normotvorbu v podobě vydání stavovského
předpisu považoval za konstitutivní prvek svěřený veřejnoprávní korporaci. V řízení o žalobě
na ochranu před nezákonným zásahem nelze podle Nejvyššího správního soudu použít definici
správního orgánu odvozenou od toho, zda bylo autoritativně rozhodováno o právech
a povinnostech, neboť v tomto typu řízení nepřichází autoritativní rozhodování pojmově
v úvahu. Krajskému soudu bylo dále uloženo, aby se zabýval důsledky aplikace stavovských
předpisů z hlediska možnosti existence nezákonného zásahu podle ustanovení §82 s. ř. s.
VI.
Krajský soud v Ostravě o žalobě opětovně rozhodl rozsudkem ze dne 23. 5. 2011,
č. j. 22 Ca 133/2009 - 164, kterým žalobu zamítl. Podle krajského soudu novelizace stavovských
předpisů naplňuje znaky zásahu správního orgánu v širším smyslu a žalobce jí byl přímo zkrácen
na svých právech; nebyla však zaměřena přímo proti žalobci ani v jejím důsledku nebylo
proti němu přímo zasaženo. Novelizace stavovských předpisů byla naopak zaměřena k širšímu
okruhu adresátů - ke všem členům žalované. Žalobcovo tvrzení z ásahu krajský soud shledal
jako nekonkrétní, neboť ten uvedl pouze odepření voleb v řádném a očekávaném termínu.
Krajský soud naopak vyšel z toho, že žalobce se zasedání okresního sdružení neúčastnil, změnu
stavovských předpisů neinicioval. Žalobcem dále nebylo dle krajs kého soudu řádně tvrzeno,
že by ze strany funkcionářů či orgánů fungujících nad dobu svého zvolení bylo vůči žalobci
nějak konkrétně zasaženo. Krajský soud dále uzavřel, že zásah vůči ža lobci netrvá ani nehrozí
jeho opakování, neboť v posuzované věci neexistoval zásah zaměřený přímo proti žalobci.
VII.
Kasační stížnost, vyjádření žalované
Rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 23. 5. 2011, č. j. 22 Ca 133/2009 - 164,
napadl v celém rozsahu žalobce (dále jen „stěžovatel“) kasační stížností ze dne 1. 8. 2011
z důvodů podle ustanovení §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.
Stěžovatel poukazoval na to, že soud nesprávně vymezil předmět řízení v podobě
novelizace stavovského předpisu, neboť stěžovatel vždy ve svých podáních považoval
za předmět řízení (a zásah) to, že nebyly konány řádně volby, nikoli přijetí novelizace stavovských
předpisů; stejný závěr obsahuje i rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 1 2. 3. 2009,
č. j. 6 Aps 2/2007 - 134. Stěžovatel dále vytkl krajského soudu, že nesprávně posoudil
zaměřenost zásahu proti jeho osobě. Stěžovatel v průběhu řízení opakovaně uváděl,
že v důsledku novelizace stavovských předpisů byl poškozen na svém právu kandidovat a volit.
Tím, že mu jako oprávněnému voliči nebylo umožněno volit a kandidovat, byl na svých právech
přímo dotčen. Pokud žalovaná vydá stavovský předpis, postupuje dle něj a znemožňuje
tím svých členům řádné provedení voleb, jedná se o zásah vůči každému jejímu členovi.
Podmínky ustanovení §82 s. ř. s. stěžovatel vykládá tak, že mají bránit podávat žaloby externím
osobám, které s věcí nemají nic společného, pouze se cítí být rozhořčeny určitými událostmi.
Krajský soud dle stěžovatele nesprávně zaměnil pojem přímost i s pojmem výlučnosti,
neboť ze samého faktu, že okruh dotčených osob je velký, nelze dovodit, že zásah nesměřoval
vůči stěžovateli přímo. Stěžovatel je přesvědčen, že samotná m nohost subjektů nezpůsobuje,
že by každá osoba z této množiny nebyla na svých právech dotčena přímo.
Rozsudek krajského soudu je dle stěžovatele ve svém důsledku i protiústavní,
neboť vyloučil z přezkumu obecně závazný právní akt upírající volební právo. Volební právo je
však základním právem, jež je pod ochranou soudní moci; ochranu proto dle stěžovatele nelze
odmítnout s poukazem na formální důvody v tom směru, že se zásah opírá o normativní akt.
Stěžovatel odkázal na rozhodnutí Ústavního soudu v „kauze poslance Melčáka“ - Pl. ÚS 24/09,
Pl. ÚS 27/09 - ve kterých byla přiznána poslanci ochrana před zásahem do jeho práva na výkon
volené funkce dle čl. 21 odst. 4 Listiny základních práv a svobod a implicitně byl konstatován
zásah do jeho práv přijetím právního předpisu, přičemž stěžovatel považoval „kauzu poslance
Melčáka“ s nyní posuzovanou věcí za identickou.
Stěžovatel dále snesl argumenty proti rozhodnutí krajského soudu v tom směru,
že je nepřezkoumatelné z důvodu jeho vnitřní rozpornosti. Krajský soud dle názoru stěžovatele
na jednu stranu konstatoval, že existovala přímost zásahu (naplnění prv ní podmínky), na druhou
stranu však podle krajského soudu nebylo vůči stěžovateli tímto zásahem přímo zasaženo,
přičemž tento rozpor nebyl ze strany krajského soudu náležitě vysvětlen.
V meritu věci ohledně nezákonnosti prodlužování volebního období stěžo vatel odkazoval
na svá předcházející podání; zákonností zásahu se přitom krajský soud dle stěžovatele nezabýval.
Stěžovatel nařkl krajský soud ze selhání ve funkci ochránce práva, neboť případ projednával
mimořádně dlouhou dobu a dopouštěl se procesních chyb spor zbytečně protahující,
jeho posouzení „zaměřenosti a přímosti zásahu“ je ryze teoretické, přičemž se dle stěžovatele
odmítl zabývat tím, že se volby u žalované nekonají v řádném termínu a že si volení zástupci
prodlužují svůj mandát.
Žalovaná se ke kasační stížnosti vyjádřila v podání ze dne 22. 8. 2011, ve kterém uvedla,
že v posuzovaném případě nebyla splněna ani jedna podmínka pro vyhovění žalobě
proti nezákonnému zásahu podle ustanovení §82 s. ř. s. Jak žalovaná v průběhu řízení opakovaně
zdůrazňovala, stěžovateli bylo umožněno volit a být volen ve volbách v roce 2005 i v roce 2006.
Údajný zásah do práv stěžovatele proto nemůže trvat, ani nehrozí jeho opakování. Změna
volebního řádu nebyla dle žalované ani nezákonná (neboť stěžovatel neuvádí, v rozporu
s jakým ustanovením právního předpisu tato změna byla provedena), ani pojmově nepředstavuje
zásah v širším smyslu dle ustanovení §82 s. ř. s. a ani tento akt nebyl vůči stěžovateli přímo
zaměřen. Fakt, že stěžovatel byl kandidátem na prezidenta, r esp. viceprezidenta žalované,
dle žalované vyvrací argumentaci, že stěžovateli bylo bráněno kandidovat do funkcí u žalované.
Žalovaná odkazovala na svá dřívější podání, podle kterých pro dloužení volebního období
podle změny učiněné v roce 2003 žádný delegát ani jiný funkcionář žalované nevyužil;
tudíž předmětná novelizace neměla jakýkoli dopad. Žalovaná přiznává, že správnější by bylo
prodloužení volebního období pouze funkcionářům, nikoli delegátům sjezdu, kteří o prodloužení
rozhodovali; na druhou stranu tato novelizaci neměla v reálu jakýkoli dopad. Žalovaná odmítla
výtky stěžovatele ohledně zdlouhavosti řízení před krajsk ým soudem a poukázala na to,
že prodloužení řízení způsobil sám stěžovatel svým návrhem na ustanovení opatrovníka žalované
a následným podáním kasační stížnosti. Krajský soud podle žalované musel učinit úvahy o tom,
jestli předmětný zásah byl přímo učiněn vůči stěžovateli či nikoli, protože to vyplývalo
z předchozího rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 6 Aps 2/2007 - 134 ze dne 12. 3. 2009.
VIII.
Nejvyšší správní soud konstatoval přípustnost kasační stížnosti, neboť ta byla podána
osobou oprávněnou (ustanovení §102 s. ř. s.), opírá se o důvody uvedené v ustanovení §103
písm. a) a d) s. ř. s., a není nepřípustná ani z jiných důvodů ve smyslu ustanovení §104 s. ř. s.
Přípustnost kasační stížnosti v tomto konkrétním případě však Nejvyšší správní soud posuzoval
i ve světle ustanovení §104 odst. 3 písm. a) s. ř. s., podle kterého je kasační stížnost,
která směřuje jen proti rozhodnutí, jímž soud rozhodl znovu poté, kdy jeho původní rozhodnutí
bylo zrušeno Nejvyšším správním soudem, nepřípustná; to neplatí, je -li jako důvod kasační
stížnosti namítáno, že se soud neřídil závazným právním názorem Nejvyššího správního soudu.
V posuzované věci se však Nejvyšší správní soud v rozsudku č. j. 6 Aps 2/2007 - 134 ze dne
12. 3. 2009 vyjadřoval pouze k tomu, zda žalovaná je správním orgánem ve smyslu s. ř. s. či nikoli, případně zda a jak přezkoumávat její stavovské předpisy; meritem věci
se však nezabýval. Nejvyšší správní soud zde odkazuje na své usnesení ze dne 22. 3. 2011,
č. j. 1 As 79/2009 - 165 (všechna rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná
na www.nssoud.cz), podle kterého „ustanovení §104 odst. 3 písm. a) s. ř. s. limituje př ípustnost kasační
stížnosti ve vztahu k otázkám již dříve v téže věci Nejvyšším správním soudem závazně posouzeným“ .
Protože se Nejvyšší správní soud k meritu věci dosud nevyjadřoval, je kasační stížnost
v tomto rozsahu přípustná.
Nejvyšší správní soud proto napadený rozsudek Krajského soudu v Ostravě
podle ustanovení §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. a v rozsahu kasační stížnosti podle ustanovení
§109 odst. 2 a 3 s. ř. s. přezkoumal, přitom dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
Vedly ho k tomu následující úvahy:
Nejvyšší správní soud uvádí, že stížnostní důvod podle ustanovení §103 odst. 1 písm. a)
s. ř. s. je dán, pokud soud při svém rozhodování aplikoval na posuzovanou věc jiný právní
předpis (normu), než který na věc dopadá, nebo pokud byl soudem sice aplikován správný právní
předpis, avšak nebyl správně vyložen. O nesprávné posouzení právní otázky může jít také tehdy,
pokud by byl vyvozen nesprávný právní závěr z jinak správně zjištěného skutkového stavu věci.
Podle ustanovení §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. lze kasační stížnost podat z důvodu
nepřezkoumatelnosti soudního rozhodnutí spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku
důvodů rozhodnutí, popř. v jiné vadě řízení před soudem, mohla-li mít taková vada za následek
nezákonné rozhodnutí o věci samé.
K otázce nepřezkoumatelnosti soudního rozhodnutí z hlediska nesrozumitelnosti
či nedostatku důvodů rozhodnutí se vyjádřil Nejvyšší správní soud, např. ve svém rozsudku
ze dne 4. 12. 2003, sp. zn. 2 Ads 58/2003,
takto:
„Za nesrozumitelné lze obecně považovat takové soudní rozhodnutí, jehož výrok je vnitřně rozporný,
kdy nelze zjistit, zda soud žalobu zamítl nebo o ní odmítl rozhodnout, případy, kd y nelze seznat co je výrok
a co odůvodnění, dále rozhodnutí, z něhož není patrné, které osoby jsou jeho adresátem, rozhodnutí s nevhodnou
formulací výroku, která má za následek, že rozhodnutí nikoho nezavazuje apod. Nedostatkem důvodů pak nelze
rozumět dílčí nedostatky odůvodnění soudního rozhodnutí, ale pouze nedostatek důvodů skutkových. Sk utkovými
důvody, pro jejichž nedostatek je možno rozhodnutí soudu zrušit pro nepřezkoumatelnost, budou takové vady
skutkových zjištění, která utvářejí rozhodovací důvody, typicky tedy tam, kde soud opřel rozhodovací důvody
o skutečnosti v řízení nezjišťované, případně zjištěné v rozporu se zákonem anebo tam, kdy není zřejmé,
zda vůbec nějaké důkazy v řízení byly provedeny.“
Nejvyšší správní soud konstatuje, že má -li být soudní ro zhodnutí přezkoumatelné, musí
z něj být zřejmé, jaký skutkový stav vzal správn í soud za rozhodný a jak uvážil pro věc rozhodné
skutečnosti, resp. jakým způsobem postupoval při posuzování těchto skutečností. Tato zjištění
pak musejí nalézt svůj odraz v odůvodnění rozhodnutí. Je tomu tak proto, že jen prostřednictvím
odůvodnění lze dovodit, z jakého skutkového stavu správní soud vyšel a jak jej uvážil. Ponechat
stranou nelze okolnost, že odůvodnění rozhodnutí v podstatě předurčuje možný rozsah
opravného prostředku vůči němu ze strany účastníků řízen í. Pokud by totiž soudní rozhodnutí
vůbec neobsahovalo odůvodnění nebo by nereflektovalo na žalobní námitky a na zásadní
argumentaci, o níž se opírá, mělo by to nutně za následek jeho zrušení pro nepřezkoumatelnost.
Nejvyšší správní soud je toho názoru, že napadené rozhodnutí Krajského soudu
v Ostravě není nepřezkoumatelné z toho důvodu, že by bylo nesrozumitelné. V případě
napadeného rozhodnutí se krajský soud nedopustil výše definované nesrozumitelnosti v podobě
vnitřní rozpornosti výroku, nerozlišení výroku a odůvodnění, nezjistitelnosti jeho adresátů
či nevhodné formulace, protože napadené rozhodnutí přehledně obsahuje všechny zákonem
předepsané náležitosti. Ostatně samotný stěžovatel jeho obsahu porozuměl (to, že
s jeho obsahem nesouhlasí, nepředstavuje důvod pro zrušení napadeného rozhodnutí
pro jeho nesrozumitelnost).
Napadené rozhodnutí dle názoru Nejvyššího správního soudu netrpí ani nedostatkem
důvodů, neboť Krajský soud v Ostravě uvedl, proč nepovažoval předmětnou žalobu
za důvodnou a své úvahy právně a skutkově - byť stručněji - rozvedl.
Napadený rozsudek není podle názoru Nejvyššího správního soudu nepřezkoumatelný
z toho důvodu, že by krajský soud nesprávně vymezil předmět řízení. Ačkoli stěžovatel v kasační
stížnosti poukazoval na to, že jako předmět řízení (a jako zásah) označil nekonání voleb
v řádných termínech, Nejvyšší správní soud již v předcházejícím rozsudku ze dne 12. 3. 2009,
č. j. 6 Aps 2/2007 - 134, konstatoval, že za zásah sice stěžovatel označil aplikaci stavovských
předpisů a že tudíž stěžovatel nepožadoval abstraktní kontrolu normativního aktu žalované
(což by svědčilo o správnosti závěrů učiněných stěžovate lem), nelze
však i podle tohoto předcházejícího rozhodnutí Nejvyššího správního soudu odhlédnout
od toho, že správní soud se musel vypořádat i s tím, že prodloužení volebního období a nekonání
voleb bylo způsobeno právě v důsledku aplikace stavovského předpisu. Nejvyšší správní soud
tedy již v předcházejícím zrušujícím rozsudku stanovil, že krajský soud se má k aplikaci
stavovských předpisů výslovně vyjádřit v tom směru, zda samotná aplikace může představovat
nezákonný zásah ve smyslu ustanovení §82 s. ř. s.
Argumentaci stěžovatele Nejvyšší správní soud v tomto směru považuje
za nekonzistentní, neboť v jiné části své kasační stížnosti se soustřeďuje na přijetí předmětného
stavovského předpisu a považuje právě toto (aplikaci tohoto stavovského předpisu) za jiný zásah
proti své osobě. Podle žaloby a dalších podání stěžovatel s ám předmět řízení vymezil
v tom směru, že v petitu č. 3 žádal, aby soud žalované přikázal změnu stavovského předpisu tak,
aby byla ve znění před sjezdem dele gátů ČLK ve dnech 31. 10. 2003 - 2. 11. 2003. Stěžovatel
v důsledku své vlastní procesní aktivity požadoval, aby se soud k novelizaci volebního řádu
vyjádřil, protože jinak by nemohl rozhodnout o petitu č. 3 žaloby.
Nejvyšší správní soud považuje argumentaci stěžovatele v tom směru, že soudy se měly
zaměřit pouze na nekonání voleb, nikoli na stavovský předpis a důsledky jeho aplikace,
když tu neexistuje jakýkoli na něj navazující akt žalované a když pouze v přímém důsledku
tohoto stavovského předpisu došlo ke stěžovatelem vytýkanému prodloužení volebního období,
za umělý problém. Byl to totiž právě stavovský předpis, který sám o sobě nabytím účinnosti
způsobil prodloužení volebního období, které stěžovatel považoval za zásah do svých práv.
Tomuto odpovídá i odůvodnění napadeného rozhodnutí, neboť krajský soud se vyslovoval
k otázce, zda „změna volebního řádu ČLK (prodloužení volebního období ze 4 na 5 l et, a to i stávajícím
funkcionářům a orgánům) by byla podřaditelná pod pojem zásah “.
Krajský soud proto nepřistoupil k abstraktní kontrole stavovského předpisu, ale v souladu
s předcházejícím názorem Nejvyššího správního soudu se vyjádřil k tomu, zda aplikace
stavovského předpisu v podobě prodloužení volebního období funkcionářů a delegátů žalované
pojmově představuje zásah podle ustanovení §82 s. ř. s. či nikoli.
Jinými slovy Nejvyšší správní soud v souladu s krajským soudem shledává za podstatné
to, na základě čeho došlo ke stěžovatelem rozporovanému prodloužení volebního období,
čemuž následně odpovídá i případný procesní prostředek obrany před soudy. Odlišnou situací
by proto například bylo, pokud by k prodlužování volebního období funkcionářů žalované
docházelo tím, že by žalovaná fakticky bez změny vnitřních předpisů neprováděla volby
a „ponechala“ si stávající funkcionáře. Z ustanovení §87 odst. 1 s. ř. s. totiž vyplývá, že soud
musí v řízení o žalobě proti nezákonnému zásahu vycházet ze skutkovéh o stavu, jaký tu je v době
jeho rozhodování. To znamená, že pokud byl skutkový stav takový, že k prodloužení volebního
období došlo přijetím stavovského předpisu, musel se k tomuto krajský soud vyjádřit
a stavovským předpisem se i zabývat.
Nejvyšší správní soud nesouhlasí se stěžovatelovou kritikou na adresu krajského soudu
v tom směru, že by krajský soud selhal ve své funkci och ránce práva, protože řízení
dle stěžovatele trvalo neúměrnou dobu. Délku řízení podle přesvědčení Nejvyššího správního
soudu ovlivnil především samotný postup stěžovatele, jenž postupně upravoval svůj návrh a dále
zvolil procesní strategii, která řízení o několik let prodloužila (řízení o ustanovení opatrovníka
žalované).
Není proto naplněn stěžovatelem uplatněný kasační důvod podle ustanovení §103 odst. 1
písm. d) s. ř. s.
K meritu kasační stížnosti ohledně důvodnosti žaloby na ochranu před nezákonným
zásahem správního orgánu, kdy se stěžovatel dovolává stížnostního bodu podle ustanovení §103
odst. 1 písm. a) s. ř. s., Nejvyšší správní soud opětovně odkazuje na rozsudek zdejšího soudu
ze dne 17. 3. 2005, č. j. 2 Aps 1/2005 - 65, podle něhož pro vyhovění žalobě na ochranu
před nezákonným zásahem musí být kumulativně splněny následující podmínky: Žalobce musí
být přímo (1. podmínka) zkrácen na svých právech (2. podmínka) nezákonným (3. podmínka)
zásahem, pokynem nebo donucením (tj. „zásahem“ v širším smyslu) správního orgánu,
které nejsou rozhodnutím (4. podmínka), který byl zaměřen přímo proti němu
nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo (5. podmínka), přičemž „zásah“ v širším
smyslu nebo jeho důsledky musí trvat nebo hrozit opakování „zásahu“ (6. podmínka). Jak uvedl
Nejvyšší správní soud již v předcházejícím rozsudku v dané věci, nebude-li, byť jediná podmínka
splněna, nebude možno ochranu podle ustanovení §82 a násl. s. ř. s. poskytnout a žaloba bude
muset být jako nedůvodná zamítnuta. Jak přitom dále vyplývá z usnesení rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 12. 2008, č . j. 8 Aps 6/2007 - 247, posouzení naplnění
jednotlivých podmínek je otázkou meritorní jako součást rozhodnutí ve věci samé.
Krajský soud v napadeném rozsudku uvedl v souladu s výše uvedenými rozhodnutími
Nejvyššího správního soudu, že stěžovatelem rozporované prodloužení volebního období
v důsledku novelizace volebního řádu splňuje výše specifikovanou 4. podmínku zásahu
dle ustanovení §82 s. ř. s., neboť jej shledal za „zásah“ v širš ím smyslu, a 1. podmínku,
neboť žalobce byl přímo zkrácen na svých právech. S těmito závěry krajského soudu stěžovatel
souhlasí.
Krajský soud dále také konstatoval, že nebyla naplněna 5. a 6. výše definovaná podmínka
- stavovský předpis nebyl dle krajského soudu zaměřen vůči stěžovateli a ani nebylo
v jeho důsledku vůči stěžovateli zasaženo, přičemž zása h netrvá ani nehrozí jeho opakování.
S tímto stěžovatel důrazně nesouhlasí, ovšem dle názoru Nejvyšší správního soudu nepřináší
relevantní argumentaci vyvracející tyto závěry.
Nejvyšší správní soud se ztotožňuje se závěrem krajského soudu v tom směru,
že stěžovatel byl přímo zasažen na svých právech volit a být volen (bez určení,
zda takovéto dotčení na právech stěžovatele bylo zákonné či nikoli). Krajský soud však žalobu
zamítl z toho důvodu, že zásah, který byl vymezen jako důsledek aplikace stavovského předpisu,
nebyl zaměřen vůči stěžovateli jako konkrétní osobě a že v důsledku tohoto zásahu nebylo
konkrétně vůči stěžovateli prostřednictvím orgánů a funkcionářů žalované zakročeno.
Tento závěr v podobě nesplnění 5. podmínky nezákonného zásahu se stěžovateli
nepodařilo obsáhlou argumentací vyvrátit, neboť naplnění 5. podmínky nezákonného zásahu
dovozuje z toho, že byla v posuzovaném případě splněna 1. podmínka pro konstatování
nezákonnosti zásahu - přímé zasažení do jeho práv. Nejvyšší správní soud ale v tomto směru
musí poukázat na rozsudek zdejšího soudu ze dne 17. 3. 2005, č. j. 2 Aps 1/2005 - 65, a dikci
ustanovení §82 s. ř. s., které činí mezi přímým zkrácením práv žalobce a zaměřením zásahu
proti žalobci ve smyslu charakteru zásahu rozdíl. Pokud by podmínka v podobě zaměřenosti
zásahu (podmínka č. 5) představovala množinu skutečností identickou s množinou představující
přímé zasažení do práv žalobce (podmínka č. 1) , nemusel by ji zákonodárce do ustanovení §82
s. ř. s. vůbec zakotvovat. Z dikce ustanovení §82 s. ř. s. naopak vyplývá, že 1. podmínka se týká
právní sféry konkrétní osoby v podobě nutnosti zasažení jejich práv a že 5. podmínka definuje
charakter samotného zásahu jako určité formy činnosti správního orgánu.
Nejvyšší správní soud poukazuje na skutečnost, že samotný fakt zasažení do práv osoby
ještě neznamená, že právní řád poskytuje takovéto osobě přímou ochranu prostřednictvím žaloby
podle s. ř. s. Nejvyšší správní soud v tomto směru např. odkazuje na ustanovení §70 písm. a), b),
a c) s . ř. s., podle kterého jsou ze samostatného soudního přezkumu v řízení o žalobě
proti rozhodnutí správního orgánu vyloučeny tam uvedené akty orgánů veřejné správy -
srov. rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu č. j. 2 As 75/2009 - 113 ze dne
23. 8. 2011.
Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 25. 9. 2007, č . j. 8 Aps 4/2007 - 47, uvedl,
že „účelem ochrany poskytované podle §82 s. ř. s. je zajistit ukončení nezákonného zásahu správního orgánu,
proti kterému se nelze bránit jinými právními prostředky.“ V dalším rozsudku ze dne 15. 11. 2005,
č. j. 8 Aps 1/2005 - 82, Nejvyšší správní soud vysvětlil, že „jde o ochranu před zásahem,
který bezprostředně a přímo trvá nebo hrozí a kterému je nutno v případě, že je nezákonný, nutno zabránit,
tj. zakázat jej vydáním konstitutivního rozhodnutí (§87 odst. 2 věta první s. ř. s.) a tím jej právně v daném
okamžiku nebo pro futuro znemožnit… Subsidiární charakter ochrany poskytované podle §82 a násl. s. ř. s.,
s cílem pouze zamezit trvání nezákonného zása hu či odvrátit jeho bezprostřední hrozbu, vyplývá rovněž
z ustanovení §85 s. ř. s., podle kterého je žaloba nepřípustná, lze li se ochrany nebo nápravy domáhat jinými
právními prostředky nebo domáhá-li se žalobce pouze určení, že zásah byl nezákonný … Cílem žaloby podle §82
a násl. s. ř. s. je ochrana práv subjektů dotčených zásahem veřejné moci, proti němuž neexistují jiné prostředky
ochrany, a jehož působení do práv dotčeného subjektu trvá, či jehož opakování hrozí. “
Z koncipování žaloby na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu
dle ustanovení §82 a násl. s. ř. s. tedy dle Nejvyššího správního soudu naopak vyplývá,
že tato žaloba je využitelná jen vůči určitým formám činnosti orgánů veřejné správy a že nemá
nahrazovat jiné prostředky ochrany normované s. ř. s. nebo jinými právními předpisy. Nejvyšší
správní soud proto uzavírá, že pro poskytnutí ochrany prostřednictvím žaloby na ochranu
před nezákonným zásahem je nutné splnit všechny podmínky normované ustanovením §82
a násl. s. ř. s. a pouhé d otčení právní sféry stěžovatele není dostačující.
Nejvyšší správní soud souhlasí s názorem krajského soudu, že prodloužení volebního
období funkcionářů žalované nesplňuje 5. podmínku pro vyhovění žalobě na ochranu
před nezákonným zásahem, neboť prodloužení volebního období nebylo zaměřeno přímo
proti stěžovateli a ani v jeho důsledku nebylo proti němu přímo zasaženo. Stavovský předpis,
vůči jehož důsledkům v podobě jeho aplikace stěžovatel brojí, totiž obecně upravil volební právo
všech členů žalované. Pokud však určitá forma činnosti orgánu veřejné moci směřuje vůči všem
osobám (a zasahuje tak do jejich právní sféry, včetně sféry stěžovatele), vůči nimž takováto entita
vystupuje vrchnostensky coby nositel veřejné moci, nelze hovořit o tom, že tato činnost byla
zaměřena přímo proti stěžovateli coby konkrétní osobě, nebo že bylo v důsledku tohoto aktu
vůči stěžovateli přímo zasaženo.
Jak Nejvyšší správní soud výše vyložil, je žaloba na ochranu proti nezákonnému zásahu
použitelná pouze vůči určitým úkonům, které zákonodárce vymezil tak, že takovýto akt správního
orgánu - objektivně posouzeno - musí být vůči žalobci zaměřen nebo v jeho důsledku musí být
vůči žalobci přímo zasaženo. Nejvyšší správní soud souhlasí s argumentací stěžovatele
v tom směru, že naplnění 5. podmínky se může týkat více subjektů, kteří se vůči zásahu mohou
domáhat ochrany podle ustanovení §82 a násl. s. ř. s.; zásah tudíž pojmově nemusí být zaměřen
výlučně vůči konkrétní osobě. Proto se např. mohou domáhat ochrany po splnění všech
procesních podmínek normovaných s. ř. s. všichni účastníci demonstrace, vůči nimž byl
proveden zákrok policistů (srov. poznámka č. 103 in Hendrych, D. a kol. Správní právo.
7. vyd. 2009, s. 579 - 584).
V nyní posuzovaném případě však byla situace skutkově a právně podstatně odlišná,
neboť akt žalované byl zaměřen vůči všem jejím členům. Za takové situace tudíž nelze hovořit
o tom, že byl zaměřen vůči stěžovateli nebo že v jeho důsledku bylo vůči stěžovateli zasaženo.
Jak bylo výše poukázáno, nepředstavuje žaloba na ochranu před nezákonným zásahem
podle ustanovení §82 a násl. s. ř. s. obecně přípustný prostředek obrany vůči všem aktům orgánů
veřejné moci; zákonodárce ji naopak koncipoval jako subsidiární prostředek obrany vůči určitým
konkrétním aktům správních orgánů. V posuzovaném případě však žalobce brojil
proti důsledkům aplikace stavovského předpisu, který však (včetně jeho aplikace) nebyl zaměřen
vysloveně vůči stěžovateli, ale byl adresován obecně vůči všem členům žalované.
Nejvyšší správní soud již v rozsudku ze dne 17. 3. 2005, č . j. 2 Aps 1/2005 - 65, uvedl,
že abstraktní akty nesplňují 5. podmínku pro vyhovění žalobě na ochranu před nezákonným
zásahem. Novelizace stavovského předpisu – volebního řádu žalované – přitom splňuje všechny
znaky abstraktní právní normy, kterými jsou obecnost, regulativnost, právní závaznost a vynucení
jejího dodržování veřejnou mocí (srov. Knapp, V. Teorie práva. 1. vyd. 1995, s. 148 - 153).
Novelizovaný volební řád upravil volební právo všem členům žalované a prodloužil fu nkční
období funkcionářů žalované; nevybočil tak ze znaků právního předpisu (srov. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 2. 2011, č. j. 5 Ao 1/2011 - 22), s čímž ostatně souhlasí
sám stěžovatel v bodu V. (resp. VII) své kasační stížnosti, a proto nelze hovořit
o jeho konkrétnosti vůči stěžovateli, neboť změna volebního období se dotkla všech členů
a funkcionářů žalované.
Jiná situace by naopak byla, pokud by výslovně stavovský předpis speciálně a odchylně
od obecné úpravy upravil volební právo pouze žalobci nebo určité skupině členů žalované
(byť by to činil „obecnými znaky“). V takovém případě by byla 5. podmínka pro přiznání
důvodnosti žaloby na ochranu před nezákonným zásahem splněna.
Z výše uvedených důvodů proto Nejvyšší správní soud uzavírá , že v posuzovaném
případě nebyla splněna 5. podmínka pro přiznání důvodnosti žaloby na ochranu
před nezákonným zásahem, neboť zásah nebyl zaměřen přímo proti stěžovateli,
ani v jeho důsledku nebylo proti němu přímo zasaženo.
Nejvyšší správní soud nesouhlasí s argumentací stěžovatele v tom směru, že mu byla
protiústavně odepřena ochrana volebního práva, jež bylo změněno obecně závazným právním
aktem žalované. Byť se v tomto bodu dostává stěžovatel do rozporu se svou předcházející
argumentací v tom směru, že předmětem řízení není novelizace stavovského předpisu,
ale nekonání voleb v řádných termínech, je nutné poukázat na skutečnost, že krajský soud žalobu
neodmítl z procesních důvodů, ale že ji jako nedůvodnou po zvážení všech okolností případu
podle ustanovení §87 odst. 1 s. ř. s. zamítl, neboť se nejedná o nezákonný zásah dle ustanovení
§82 s. ř. s.
To, že jsou základní práva a svobody pod ochranou soudní moci podle čl. 4 Ústavy,
ještě neznamená, že bude jakékoli žalobě vyhověno bez ohledu na to, aby pro takovýto krok byly
splněny podmínky normované příslušnými hmotněprávními a procesněprávními předpisy.
Nejvyšší správní soud se v tomto směru dovolává judikatury Ústavního soudu (např. nález ze dne
12. 12. 2006, sp. zn. I. ÚS 768/06), podle které ne každé porušení volebního práva odůvodňuje
zásah volebního soudu. To znamená, že i kdyby bylo prodloužení volebního období funkcionářů
žalované v určitém ohledu v rozporu s právními předpisy a s právy stěžovatele (Nejvyšší správní
soud v tomto směru opětovně zdůrazňuje, že krajský soud nehodnotil, zda stěžovatelem vytýkaný
zásah byl protiprávní či nikoli, tudíž Nejvyššímu správnímu soudu za této situace nepřísluší
se k této otázce vyjadřovat), nemuselo by to vést z výše uvedeného důvodu k vyhovění žalobě
a ke konstatování nezákonného zásahu. Nadto je třeba přihlédnout i k tomu, že ústavní ochrana
stavovské samosprávy (a tím i voleb v rámci této veřejnoprávní korporace) má specifickou
dimenzi oproti volbám do Parlamentu České republiky nebo do územní samosprávy (s rov. bod
48 - 52 nálezu Ústavního soudu ze dne 14. 10. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 40/06).
Nejvyšší správní soud nepřisvědčuje názoru stěžovatele v tom směru, že důvodnost
jeho žaloby dokládá rozhodnutí Ústavního soudu v „kauze poslance Melčáka“ -
sp. zn. Pl. ÚS 24/09, Pl. ÚS 27/09. Nejvyšší správní soud musí předně konstatovat, že se jedná
o skutkově zcela odlišnou kauzu, neboť v tomto případě ústavní stížnost podal poslanec,
tj. zvolený funkcionář, z důvodu porušení svého práva na nerušený výkon veřejné funkce. V nyní
posuzovaném případě však stěžovatel nebyl v době podání žaloby nebo v době rozhodování
krajského soudu funkcionářem žalované a naopak se cítil prodloužením volebního období
funkcionářů a orgánů žalované zasažen do svého práva volit a kandidovat, tj . novelizace
volebního řádu jemu osobně nezměnila funkční období. Zásah do právního postavení stěžovatele
tudíž byl diametrálně odlišný od „kauzy poslance Melčáka“.
Nejvyšší správní soud dále poukazuje na právní rozdíly v případě „kauzy poslance
Melčáka“, neboť v tomto případě Ústavní soud rozhodoval o ústavní stížnosti proti rozhodnutí
podle ustanovení §72 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů,
dále jen „zákon o ÚS“, (jíž „typově“ odpovídá žaloba proti rozhodnutí správního orgánu
podle ustanovení §65 a násl. s. ř. s.), kdežto stěžovatel zvolil jako prostředek obrany žalobu
na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu
podle ustanovení §82 a násl. s. ř. s. Nejvyšší správní soud odkazuje na vý še uvedené ohledně
použitelnosti žaloby na ochranu před nezákonným zásahem a zdůrazňuje, že řízení o žalobě
proti rozhodnutí správního orgánu (vyjde-li z toho, že se jedná „typově“ o obdobné řízení
jako v případě ústavní stížnosti proti rozhodnutí) může mít za svůj předmět zcela odlišné akty
správních orgánů. Rozdílnosti mezi žalobou proti správnímu rozhodnutí a žalobou na ochranu
před nezákonným zásahem ohledně jejich předmětu také způsobují, že správní soud může
svým rozsudkem meritorně rozhodnout v obou řízeních naprosto odlišným způsobem, a to buď
zrušit rozhodnutí podle ustanovení §78 odst. 1 s. ř. s., event. upustit od potrestání
podle ustanovení §78 odst. 2 s. ř. s., anebo zakázat pokračovat v porušování práva a přikázat
obnovení stavu před zásahem podle ustanovení §87 odst. 2 s. ř. s.
Nadto nelze nevidět, že z odůvodnění jednotlivých rozhodnutí týkající se „kauzy poslance
Melčáka“ - nálezy Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 24/09, Pl. ÚS 27/09 - není zcela zřejmé, jakým
způsobem Ústavní soud určité hmotněprávní a procesněprávní aspekty (zejm. charakter
napadeného aktu, způsob dotčení práv stěžovatele a jeho intenzitu) případu vyhodnotil.
Odůvodnění:
těchto souvislostí obsahují pouze odlišná stanoviska disentujících soudců
JUDr. Vladimíra Kůrky a prof. JUDr. Jana Musila, CSc.; což však znamená, že tyto názory
v souladu s ustanovením §14 zákona o ÚS nebyly akceptovány rozhodující většinou pléna.
Disenty v této věci navíc dospívají ke zcela opačnému závěru, než učinila rozhodující většina
pléna, tj. že ústavní stížnost poslance Melčáka byla nepřípustná, resp. nedůvodná.
Částečně se k výše uvedeným aspektům vyjádřilo usnesení ze dne 1. 9. 2009,
sp. zn. Pl. ÚS 24/09, o odkladu vykonatelnosti rozhodnutí prezidenta republiky č. 207/2009 Sb.,
když bez bližšího odůvodnění uvedlo, že se v případě rozhodnutí prezidenta o vyhlášení voleb
do Poslanecké sněmovny jedná o „smíšený akt“, neboť má znaky normativního právního aktu,
zároveň však podle Ústavního soudu představuje akt aplikace práva - rozhodnutí (dle záhlaví),
event. zásah orgánu veřejné moci (dle odůvodnění). Podle výroku II. nálezu ze dne 10. 9. 2009,
sp. zn. Pl. ÚS 27/09 však Ústavní soud rozhodnutí prezidenta o vyhlášení voleb do Poslanecké
sněmovny nezrušil coby akt aplikace práva ve smyslu rozhodnutí p odle ustanovení §82 odst. 3
zákona o Ústavním soudu, ani nezakázal v pokračování zásahu a nepřikázal obnovit stav
před zásahem (pokud Ústavní soud vyhodnotil vyhlášení voleb coby zásah), ale rozhodl o pozbytí
jeho platnosti současně s ústavním zákonem č. 195/2009 Sb., o zkrácení pátého volebního
období Poslanecké sněmovny, což by odpovídalo tomu, že jej vyhodnotil jako normativní právní
akt.
Za této situace, kdy Ústavní soud blížeji neosvětlil charakter řízení, jež bylo před ním
vedeno, a charakter napadeného aktu, nelze bez dalšího závěry nálezů Ústavního soudu
sp. zn. Pl. ÚS 24/09, Pl. ÚS 27/09, jednoduchým způsobem aplikovat. Nejvyšší správní soud
připomíná, že se nejedná o striktní lpění na „formalistických otázkách“, ale že je vždy podstatné
určit, jaký je charakter napadeného aktu, přičemž teprve poté se mohou správně použít příslušné
právní prostředky obrany. Tyto prostředky se přitom pochopitelně odlišují, což odůvodňuje
i jiné podmínky a postupy příslušného orgánu v takovém řízení včetně jiného způsobu
meritorního vyřešení věci.
Není proto naplněn stěžovatelem uplatněný kasační důvod podle ustanovení §103 odst. 1
písm. a) s. ř. s.
Snáší-li stěžovatel argumenty ohledně toho, že postup žalované byl nezákonný
a že se k této otázce krajský soud měl vyjádřit, musí Nejvyšší správní soud odkázat na výše
uvedené ohledně toho, že v řízení o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem je
pro poskytnutí ochrany nutné splnit veškeré znaky nezákonného zásahu. Pokud krajský soud
podle názoru Nejvyššího správního soudu správně shledal, že v posuzovaném případě není
splněna 5. a 6 podmínka nezákonného zásahu, nemusel se krajský soud zákonností zásahu
zabývat, neboť by to bylo zbytečné a bez vlivu na meritorní výrok.
Není proto naplněn stěžovatelem uplatněný kasační důvod podle ustanovení §103 odst. 1
písm. a) s. ř. s.
Obiter dictum Nejvyšší správní soud poukazuje na to, ž e krajský soud žalobu zamítl
ze dvou důvodů, a to nenaplnění 5. a 6. podmínky nezákonného zásahu, přičemž stěžovatel
výslovně napadal posouzení 5. podmínky provedené krajským soudem v napadeném rozsudku.
Protože ale podle krajského soudu nebyla naplněna rovněž 6. podmínka nezákonného zásahu
(trvání zásahu, jeho důsledků či hrozba jeho opakování), považuje Nejvyšší správní soud
i vzhledem k argumentaci stěžovatele uplatněné v kasační stížnosti za nutné
se i k tomuto vyjádřit.
Nejvyšší správní soud je přesvědčen, že zásah v podobě důsledků aplikace novelizace
stavovského předpisu v době rozhodování krajského soudu netrval a že nehrozilo jeho
opakování, byť poněkud z jiných důvodů, než které shledal krajský soud.
Žaloba na ochranu před nezákonným zásahem podle ustanovení §82 s. ř. s., je
koncipována jako prostředek ochrany před aktuálním a probíhajícím protiprávním zásahem -
srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 6. 2008, č. j. 9 Aps 2/2008 - 345.
Jak bylo výše podrobně rozvedeno, stěžovatel učinil za předmět řízení to, že v roce 2003
přijetím novelizace stavovského předpisu a v důsledku jeho aplikace bylo prodlouženo volební
období již zvolených funkcionářů žalované, čímž mělo být porušeno právo stěžovatele volit a být
volen v termínu, který odpovídal konci původního funkčního období před jeho prodloužením
stavovským předpisem, přičemž žalovaná měla mít dle argumentace stěžovatele
v tomto „prodlouženém“ období funkcionáře bez příslušného mandátu získaného volbou.
Jak však vyplývá z následujících podání stěžovatele i žalované, v mezidobí již proběhly příslušné
volby, v nichž byli zvoleni noví funkcionáři žalované na volební období 5 let, přičemž sám
stěžovatel se v těchto volbách ucházel o významnou funkci v rámci žalované. Stěžovatelem
vytýkané prodloužení volebního období funkcionářů žalované se tak týkalo pouze období
mezi lety 2003 až do dalších voleb, které však již podle shodnýc h prohlášení obou účastníků
řízení proběhly; tento zásah tedy evidentně netrvá. Z obsahu soudního spisu a ani z argumentace
účastníků řízení přitom jakkoli nevyplývá, že by trvaly důsledky tohoto zásahu,
resp. že by nějaké vůbec nastaly.
Předmětem řízení nebylo to, že novelizací volebního řádu bylo obecně stanoveno volební
období pro následně zvolené funkcionáře na dobu 5 let. Samotný stěžovatel v tomto směru
opakovaně poukazoval na to, že sjezd delegátů je oprávněn pro futuro měnit délku volebního
období funkcionářů žalované a že s tímto souhlasí. Nelze tudíž podle Nejvyššího správního
soudu dovozovat, že důsledkem zásahu - jednorázového prodloužení volebního období
funkcionářů žalované v roce 2003 - je to, že všichni další nově zvolení funkcionáři žalovan é mají
pětileté funkční období.
Nejvyšší správní soud je přesvědčen, že nehrozí ani opakování zásahu. Jak vyplývá
z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 11. 2005, č. j. 8 Aps 1/2005 - 82, ve spojení
s usnesením Ústavního soudu ze dne 30. 7. 2008, sp. zn. III. ÚS 130/06, musí existovat hrozba
opakování zásahu v tom smyslu, že se správní orgán snaží dosáhnout konkrétního,
předem zřejmého cíle, a k následným zásahům správní orgán přistupuje proto, že předchozí zásah
k cíli nevedl nebo k jeho dosažení nepostačoval - mezi jednotlivými zásahy proto musí existovat
určitá věcná a časová souvislost. Pokud cílem žalované bylo v posuzovaném případě prodloužení
volebního období jejích tehdejších funkcionářů ze čtyřletého období na pětileté za účelem
zvýšení stability a odbornosti těchto představitelů, bylo tohoto cíle žalovanou přijetím novelizace
volebního řádu dosaženo v roce 2003. Tomu odpovídá i skutečnost, že od roku 2003 žalovaná
volební řád ohledně délky funkčního období jakkoli neupravovala.
Nejvyšší správní soud proto uzavírá, že i z důvodu nesplnění 6. podmínky nezákonného
zásahu (v podobě nutnosti trvání zásahu, jeho důsledků nebo hrozby jeho opakování)
by nemohla být stěžovateli poskytnuta ochrana v řízení o žalobě na ochranu před nezákonným
zásahem podle ustanovení §82 a násl. s. ř. s.
Protože krajský soud správně konstatoval také nesplnění 5. podmínky, žalobu meritorně
zamítl; nebylo proto důvodu pro postup podle ustanovení §86 s. ř. s. (zastavení řízení).
Ze shora uvedených důvodů Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl (ustanovení
§110 odst. 1 in fine s. ř. s.).
O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle ust. §60
odst. 1, 2 s. ř. s. ve spojení s ustanovením §120 s. ř. s. Stěžovatel neměl ve věci úspě ch, nemá
proto právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti ze zákona. Žalovaná měla ve věci
úspěch, nevznikly jí však náklady řízení o kasační stížnosti přesahující rámec její běžné činnosti.
Soud jí proto právo na náhradu nákladů řízení nepřiznal (ustanovení §60 odst. 7 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e js ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 14. prosince 2011
JUDr. Milada Tomková
předsedkyně senátu