ECLI:CZ:NSS:2011:6.AS.5.2011:95
sp. zn. 6 As 5/2011 - 95
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Bohuslava Hnízdila
a soudkyň JUDr. Kateřiny Šimáčkové a JUDr. Milady Tomkové v právní věci žalobce: Občané
za ochranu kvality bydlení v Brně - Kníničkách, Rozdrojovicích a Jinačovicích, občanské
sdružení, se sídlem U Luhu 23, Brno, zastoupeného Mgr. Martinem Šípem, advokátem,
se sídlem Převrátilská 330, Tábor, proti žalovanému: Ministerstvo vnitra, se sídlem
nám. Hrdinů 3, Praha 4, proti rozhodnutí žalovaného č. j. MV - 62611 - 3/ODK - 2008 ze dne
13. 8. 2008, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze
č. j. 10 Ca 241/2008 - 60 ze dne 27. 5. 2010,
takto:
I. Kasační stížnost se od m ítá .
II. Žádný z účastníků n em á právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Žalobce napadá kasační stížností rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 27. 5. 2010,
č. j. 10 Ca 241/2008 - 60, jímž byla zamítnuta jeho žaloba proti rozhodnutí o neposkytnutí
informace.
Ze správního a soudního spisu Nejvyšší správní soud zjistil, že dne 29. 6. 2008 byla
na Krajský úřad Jihomoravského kraje (dále jen „krajský úřad“ či „povinný subjekt“) doručena
žádost žalobce o poskytnutí informace podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu
k informacím, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon č. 106/1999 Sb.“). Žalobce
konkrétně požadoval
a) „kopie veškeré e-mailové pošty, která je úředního charakteru [a která byla registrována ve spisovém materiálu
Jihomoravského kraje (dále jen „JMK“)] a kterou odeslala a přijala ing. arch. P . za období 22. 4. - 30. 6.
2008, a to kopie vytištěné z její osobní e-mailové schránky, která jí byla zřízena JMK “ (žalobce nepožadoval
přílohy). Dále se žalobce dožadoval
b) elektronického předání (na CD-ROM) „veškeré e-mailové pošty, která je úředního charakteru
a kterou odeslala a přijala ing. arch. P. za období 22. 4. - 30. 6. 2008. Vytvoření CD -ROM se požaduje
provést z kopie e-mailové pošty udržované a zálohované na serverech JMK “.
Povinný subjekt žalobci odpověděl dopisem ze dne 9. 7. 2008, č. j. JMK 58351/2008,
v němž uvedl, že mu v souladu s §14 odst. 5 písm. d) zákona č. 106/1999 Sb. poskytuje
požadované informace a tedy sděluje, že ing. arch. P. nemá za období od 22. 4. do 30. 6. 2008
žádnou e-mailovou korespondenci, která by se dala považovat za „dokumenty úředního
charakteru“.
V návaznosti na to podal žalobce stížnost na postup při vyřizování žádosti o informace
podle §16a zákona č. 106/1999 Sb. Žalobce zde tvrdil, že se opakovaně setkal s tím,
že ing. arch. Procházková odeslala e-mailové sdělení v souvislosti s výkonem své funkce.
Žalovaný je podle žalobce povinen nezávisle prověřit, zda ing. arch. P . skutečně nemá za
požadované období žádnou úřední e-mailovou korespondenci, a tuto povinnost nemůže splnit
pouhým dotazováním osoby, o jejíž e-mailovou korespondenci se jedná. Žalobce vyzval
žalovaného, který byl příslušný k vyřízení stížnosti, aby si nechal zaslat kompletní e -mailovou
korespondenci dotčené osoby ze zálohovaných kopií z poštovního serveru JMK, a v případě,
že mu povinný subjekt nevyhoví, aby inicializoval dohled nad JMK podle zákona
č. 129/2001 Sb., o krajích (krajské zřízení). Žalobce rovněž upozornil na to, že se povinný
subjekt nevyjádřil k bodu b) jeho žádosti o poskytnutí informace.
Žalovaný vydal dne 13. 8. 2008 v záhlaví označené rozhodnutí, kterým postup povinného
subjektu potvrdil. Žalovaný konstatoval, že povinný subjekt dostatečně prověřil,
zda požadovanými informacemi disponuje - provedl analýzy a šetření v rámci své organizační
struktury. Pokud povinný subjekt dospěl k závěru, že informací nedisponuje, bylo třeba zabývat
se tím, zda měl povinnost jí disponovat. Žalovaný zdůraznil, že v tomto ohledu je třeba
považovat za relevantní právní existenci informace u povinného subjektu. V případě
elektronických dokumentů je podle žalovaného rozhodující jejich uložení u zpracovatele
takového dokumentu nebo na místě k tomu povinným subjektem přímo určeném (např. oficiální
elektronická databáze). Jsou-li elektronické dokumenty uloženy na jiném místě, nelze je z hlediska
jejich právní existence považovat za informace, které má povinný subjekt v dispozici. Byť
by počítačový systém povinného subjektu takové uchování odstraněných informací
v elektronické podobě umožňoval, nejedná se o oficiální archiv ování dokumentů podle zákona
č. 499/2004 Sb., o archivnictví a spisové službě a o změně některých zákonů, ve znění účinném
do 30. 6. 2009, (dále jen „zákon o archivnictví“). K opětovnému vytvoření informace
by za takových okolností bylo třeba zvláštních odborných znalostí a jednalo by se ve své podstatě
již o vytvoření informace nové.
Dále žalovaný vycházel ze zákona o archivnictví, podle kterého elektronické dokumenty
podléhají archivaci [§2 písm. d) tohoto zákona], nicméně upozornil, že podle §63 odst . 2
písm. b) citovaného zákona má zákonnou povinnost vést spisovou službu pouze kraj, nikoli jeho
orgány či volení funkcionáři. Žalovaný však připustil, že členové rady mohou nicméně k řádnému
výkonu svého mandátu získávat informace a podklady. Jejich korespondence se pak dělí
na oficiální (úřední) a neoficiální (ostatní), přičemž se na korespondenci ostatní nevztahují
pravidla vedení spisové služby a archivnictví a povinný subjekt tedy není povinen ji uchovávat.
Rovněž ze sdělení Moravského zemského archivu Brno, jemuž žalovaný předal podnět
k provedení kontroly vedení spisové služby u JMK, je pro účely vedení spisové služby třeba
rozlišovat mezi korespondencí úřední a korespondencí ostatní. Pokud jde o JMK, Moravský
zemský archiv v Brně sdělil, že všechna korespondence (úřední i ostatní) v rámci JMK je
ukládána na serveru krajského úřadu, nicméně že „výjimku tvoří e -mailová pošta volených
zástupců, v jejímž případě bylo poradou vedení úřadu rozhodnuto o jejím okamžitém výmazu“.
Proti rozhodnutí žalovaného podal žalobce žalobu k Městskému soudu v Praze,
v níž mimo jiné namítal, že žalovaný ve svém rozhodnutí neuvedl, v čem spatřuje dělící kritérium
mezi úřední a ostatní korespondencí. Žalobce rovněž namítal, že žalovaný ve svém rozhodnutí
neúplně citoval sdělení Moravského zemského archivu v Brně; opomenul uvést, že z něj vyplývá,
že v souvislosti s e-mailovou poštou volených zástupců vznikla pochybnost o tom, zda vymazání
jejich e-mailové pošty bylo správné. Žalovaný se podle žalobce dále nevyrovnal s otázkou,
zda dotyčná radní mohla úřední korespondenci e -mailovou poštou přijmout nebo odeslat,
a to s ohledem na to, že úřední korespondence podléhá archivaci podle zákona o archivnictví.
Pokud byla požadovaná informace odstraněna v rozporu s právním předpisem, je třeba ji
podle žalobce znovu vytvořit.
Městský soud žalobu rozsudkem ze dne 27. 5. 2010, č. j. 10 Ca 241/2008 - 60, zamítl.
Městský soud konstatoval, že nezpochybňuje, že by předmětná schránka dotyčné radní
obsahovala zprávy, které by bylo možné podřadit pod obsah pojmu informace ve smyslu §3
odst. 3 zákona č. 106/1999 Sb., avšak zdůraznil, že není přípustné zkoumat obsah této e -mailové
schránky pouze z důvodu poskytnutí informace podle citovaného zákona. Na situaci
podle městského soudu nic nemění, že se mělo jednat o poštu, která je úředního charakteru,
právě proto, že žalobce výslovně požadoval kopie „vytištěné z osobní e-mailové schránky“
jmenované radní. Městský soud konstatoval, že si nelze představit jiný způsob poskytnutí
požadovaných informací než takový, který je v rozporu s §8a zákona č. 106/1999 Sb.,
a že se tedy nebylo třeba zabývat otázkou, zda existuje zákonná povinnost tuto informaci znovu
vytvořit v případě, že byla odstraněna.
Dělícím kritériem mezi úřední a ostatní koresponden cí i otázkou, zda dotyčná radní
mohla úřední poštu prostřednictvím své e-mailové schránky přijmout a odeslat, se žalovaný
podle městského soudu zabýval na str. 4 a 5 svého rozhodnutí. Ani zbývající žalobní námitku,
a sice že žalovaný neúplně citoval ze sdě lení Moravského zemského archivu v Brně, městský soud
neshledal úspěšnou, neboť tato skutečnost nemohla způsobit, že by žalobce byl zkrácen na svých
právech.
Tento rozsudek napadl žalobce (dále jen „stěžovatel“) kasační s tížností. Stěžovatel namítá,
že pokud v daném případě existovala pouze „neúřední“ korespondence radní, mělo být její
poskytnutí buď odepřeno v souladu se zákonem č. 106/1999 Sb., nebo měla být tato informace
poskytnuta. Stěžovatel však především tvrdí, že již z obsahu jeho žádosti o poskytnutí informací
plyne, že nepožaduje informace, které se nacházejí v e-mailové schránce dotčené radní,
avšak informace, které se nacházejí ve spisovém materiálu JMK a povinnému subjektu byly
zaslány prostřednictvím osobní e-mailové schránky této radní. Na závěr stěžovatel uvažuje,
zda tím, že komunikace dotčené radní nebyla úředního charakteru, nebylo porušováno
ustanovení §316 odst. 1 zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce.
Dříve, než Nejvyšší správní soud přistoupil k věcnému posouzení kasační stížnosti,
zabýval se tím, zda toto podání splňuje všechny formální náležitosti na něj kladené. Dospěl
k závěru, že kasační stížnost byla podána včas (§106 s. ř. s.), osobou k tomu oprávněnou (§102
s. ř. s.), která je řádně zastoupena (§105 odst. 2 s. ř. s.). Přípustnost kasační stížnosti
v tomto konkrétním případě však Nejvyšší správní soud posuzoval i ve světle §104 odst. 4 s. ř. s.,
podle kterého „kasační stížnost není přípustná, opírá-li se jen (…) o důvody, které stěžovatel neuplatnil
v řízení před soudem, jehož rozhodnutí má být přezkoumáno, ač tak učinit mohl “.
Z tohoto důvodu se Nejvyšší správní soud nejdříve zaměřil na obsah a rozsah kasačních
a žalobních námitek.
V řízení před městským soudem stěžovatel uvedl tři stěžejní žalobní důvody (žalobní
body): 1) žalovaný ve svém rozhodnutí nedostatečně vymezil rozdíl mezi korespondencí úřední
a neúřední, 2) žalovaný se nezabýval tím, zda dotyčná radní úřední korespondenci vůbec přijala
a odeslala, a 3) žalovaný neúplně citoval sdělení Moravského zemského archivu v Brně týkající
se zálohování e-mailové korespondence JMK.
V kasační stížnosti pak stěžovatel neoznačil výslovně kasační důvody odkazem na některé
z písmen ustanovení §103 odst. 1 s. ř. s. Z jejího textu však lze dovodit kasační důvod
podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. (povinný subjekt měl poskytnutí informace odepřít v souladu
se zákonem č. 106/1999 Sb., pokud dotčená radní měla pouze neúřední korespondenci)
a písm. b) s. ř. s . (žalovaný interpretoval nesprávně žádost o poskytnutí informace, pokud měl
za to, že jejím předmětem jsou informace obsažené v e-mailové schránce).
Z uvedeného vyplývá, že předmětem předchozího soudního a rovněž správního řízení
byla definice úřední a neúřední korespondence vedené prostřednictvím pracovní e -mailové
schránky a její zálohování. V kasační stížnosti pak stěžovatel převážně tvrdí, že nepožadoval
informace z osobní e-mailové schránky radní, ale ze spisového materiálu, a dále, že žalovaný
nepostupoval správně, když poskytnutí neúřední korespondence neodepřel v souladu se zákonem
č. 106/1999 Sb.
Z uvedeného je zcela zřetelné, že se stěžovatel v kasační stížnosti podstatně odchýlil
od obsahu svých žalobních bodů a od dosavadního průběhu řízení. Nejvyšší správní soud
přitom zdůrazňuje, že kasační stížnost je opravným prostředkem proti rozhodnutí krajského
(příp. městského) soudu a je tedy na stěžovateli, aby v ní uvedl, v čem spatřuje nezákonnost
tohoto rozhodnutí. V souladu s tím požaduje ustanovení §104 odst. 4 s. ř. s., aby kasační námitky
obsahově navazovaly na námitky obsažené v žalobě (§71 odst. 1 s. ř. s.), s výjimkou případů,
kdy stěžovatel tytéž důvody v řízení před krajským soudem nemohl uplatnit. Tomuto požadavku
stěžovatel v posuzované věci nedostál - ani jedna ze tří kasačních námitek na obsah žalobních
bodů nenavazuje.
První stížnostní námitkou (pokud skutečně existovala pouze „neúřední“ korespondence
dotyčné radní, mělo být poskytnutí této korespondence odepřeno v souladu se zákonem
č. 106/1999 Sb.) totiž stěžovatel tvrdí nezákonnost rozhodnutí žalovaného, zatímco žalobní
námitky směřovaly do nepřezkoumatelnosti tohoto rozhodnutí.
Pokud jde o druhý kasační důvod, a sice že předmětem žádosti nebyly informace
obsažené v e-mailové schránce, nýbrž ve spisovém materiálu, nevyplývá ze spisu žádný náznak
o tom, že by stěžovatel již dříve v řízení tvrdil, že se domáhá e -mailové korespondence
ze spisového materiálu. Stěžovatel naopak na několika místech zdůrazňuje, že požaduje kopie
vytištěné z osobní e-mailové schránky daného zaměstnance krajského úřadu (dodává,
že nepožaduje přílohy této pošty) a v průběhu řízení poukazuje na otázky zálohování a jiného
uchovávání e-mailové korespondence. Uvedením tohoto kasačního důvodu tedy stěžovatel navíc
zásadním způsobem změnil interpretaci své žádosti o poskytnutí informace a tím předefinoval
celý předmět sporu.
V poslední kasační námitce stěžovatel tvrdí, že pokud dotyčná radní má za požadované
období pouze korespondenci soukromého charakteru, porušuje tím jak samotná radní, tak JMK,
ustanovení §316 odst. 1 zákoníku práce. Tato námitka však, kromě toho, že nebyla uvedena
již v žalobě proti rozhodnutí žalovaného, nepředstavuje žádný z kasačních důvodů podle §103
odst. 1 s. ř. s., jejichž koncepce se odvíjí od úlohy Nejvyššího správního soudu projednávat
opravné prostředky proti rozhodnutím krajských soudů. Jedná se navíc o námitku v oblasti,
která nespadá do působnosti Nejvyššího správního soudu.
Na základě shora uvedeného tedy připadá v úvahu aplikace §104 odst. 4 s. ř. s. vedoucí
k odmítnutí kasační stížnosti. Nejvyšší správní soud zvažoval, zda tímto odmítnutím kasační
stížnosti stěžovateli nebude protiprávně znemožněno domáhat se stanoveným postupem svého
práva u soudu (denegatio iustitiae) a posuzoval ústavní konformitu případného odmítnutí kasační
stížnosti s čl. 36 Listiny základních práv a svobod. Ústavní soud ČR se problematikou odmítnutí
spravedlnosti zabývá a k povinnosti uplatnit a vyčerpat všechny námitky již ve správní žalobě
proti napadenému správnímu rozhodnutí ve své ustálené judikatuře dospěl k takovému závěru,
že kasační stížnost v případě, že vybočuje z žalobních bodů, není Nejvyšším správním soudem
věcně projednatelná. Podle Ústavního soudu ČR je tedy na stěžovateli, „ aby relevantní námitky řádně
a vyčerpávajícím způsobem vznesl již v žalobě proti rozhodnutí správního orgánu [§71 odst. 1 písm. d) s. ř. s.]
a následně pak v kasační stížnosti tak, aby oba soudy se jí mohly zabývat. Byly-li tyto uplatněny až v podané
kasační stížnosti, zcela oprávněně je Nejvyšší správní soud označil za nepřípustné ‚ novoty‘ ve smyslu §104
odst. 4 s. ř. s., a z tohoto důvodu se jimi nezabýval “ (srov. usnesení Ústavního soudu ČR ze dne
11. 9. 2008, sp. zn. III. ÚS 330/08).
Rovněž z konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu vyplývá, že „důvody kasační
stížnosti lze opřít jen o takové konkrétní právní či skutkové důvody, jež byly v řízení před krajským soudem
přípustně uplatněny (viz §71 odst. 2 věta třetí s. ř. s.), a tedy alespoň v základních rysech formulovány
v žalobních bodech [§71 odst. 1 písm. d) s. ř. s.] obsažených v žalobě či jejím včasném rozšíření … “
(podle usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 7. 2005, č. j. 2 Azs 134/2005 - 43,
publikovaného pod č. 685/2005 Sb. NSS). V posuzované věci stěžovatel nejenže uplatnil nové
právní i věcné námitky vůči správnímu rozhodnutí, které nebyly obsaženy v žalobních bodech,
ale dokonce změnil obsah svých požadavků, kte ré vůči správnímu orgánu prvního stupně vznesl
při zahájení správního řízení o poskytnutí informací. Jak již bylo výše uvedeno, stěžovatel nemůže
v řízení o kasační stížnosti uplatňovat nové důvody oproti důvodům uvedeným ve správní
žalobě. Tím spíše pak stěžovatel nemůže měnit svůj původní požadavek, se kterým se obrátil
na správní orgán o poskytnutí informací. Pokud od samého počátku správního řízení stěžovatel
požaduje kopie vytištěné z e-mailové schránky či CD ROM s e-mailovou korespondencí, nemůže
tento svůj požadavek po vydání rozsudku o žalobě proti správnímu rozhodnutí úplně změnit
a začít v řízení o kasační stížnosti požadovat kopie záznamů z e -mailové korespondence případně
obsažené ve správních spisech.
Nejvyšší správní soud konstatuje, že v posuzovaném případě stěžovatel sice napadá
rozsudek městského soudu či správní rozhodnutí, ale svou argumentaci opírá o úplné
předefinování svého požadavku na poskytnutí informací. Pro takovýto postup však ve fázi řízení
o kasační stížnosti není místa, protože kasační stížnost v prvé řadě směřuje proti nezákonnosti
napadeného rozsudku městského soudu či řízení, které vydání tohoto rozsudku či napadeného
správního rozhodnutí předcházelo. Nejvyšší správní soud ve fází řízení o kasační stížnosti
nemůže připustit takovéto změny postoje a argumentace u stěžovatele, které se příkře odchylují
od argumentace obsažené ve správní žalobě a od žalobních důvodů, které byly posuzovány
v souladu s podáními stěžovatele ve správním řízení a v řízení před městským soudem.
Jak již bylo výše uvedeno, v případě takto zásadních novot, které uplatnil stěžovatel
až v rámci kasačních důvodů, musí Nejvyšší správní soud přistoupit k odmítnutí kasační stížnosti,
která se v plném rozsahu odchyluje od žádosti vznesené v řízení před správním orgánem,
od žalobních bodů, obsažených ve správní žalobě, i od argumentace zastávané stěžovatelem
v celém předchozím soudním řízení.
Nejvyšší správní soud tedy přistoupil k aplikaci §104 odst. 4 s. ř. s. a kasační stížnost
odmítl pro nepřípustnost, neboť obsahuje pouze důvody, které stěžovatel neuplatnil v řízení
před městským soudem, ač tak učinit mohl.
Podle §60 odst. 3 ve spojení s §120 s. ř. s. nemá žádný z účastníků právo na náhradu
nákladů řízení, byla-li kasační stížnost odmítnuta.
Poučení: Proti tomuto usnesení ne n í opravný prostředek přípustný.
V Brně dne 27. července 2011
JUDr. Bohuslav Hnízdil
předseda senátu