ECLI:CZ:NSS:2011:6.AS.8.2010:323
sp. zn. 6 As 8/2010 - 323
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Bohuslava Hnízdila
a soudkyň JUDr. Milady Tomkové a JUDr. Kateřiny Šimáčkové v právní věci žalobce:
Společnost ochránců životního prostředí, občanské sdružení, se sídlem Nerudova 34,
Litoměřice, proti žalovanému: Ministerstvo životního prostředí, se sídlem Vršovická 65,
Praha 10, za účasti osob zúčastněných na řízení: 1) Ředitelství silnic a dálnic ČR, se sídlem
Na Pankráci 546/56, Praha 4, zastoupené JUDr. Jiřím Hartmannem, advokátem, se sídlem
Sokolovská 49/5, Praha 8, 2) obec Vchynice, se sídlem Vchynice 46, Lovosice, 3) Děti Země -
Klub za udržitelnou dopravu, se sídlem Cejl 48/50, Brno, 4) Sdružení pro přírodu, občanské
sdružení, se sídlem Sociální péče 3254/10, Ústí nad Labem - Severní Terasa, v řízení o kasačních
stížnostech žalovaného a osoby zúčastněné na řízení ad 1) proti rozsudku Městského soudu
v Praze ze dne 29. 5. 2009, č. j. 7 Ca 162/2008 - 173, ve znění opravného usnesení ze dne
7. 9. 2009, č. j. 7 Ca 162/2008 - 184,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 29. 5. 2009, č. j. 7 Ca 162/2008 - 173,
ve znění opravného usnesení ze dne 7. 9. 2009, č. j. 7 Ca 162/2008 - 184, se zrušuje a věc
se v rací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Rozhodnutím Správy chráněné krajinné oblasti České středohoří v Litoměřicích ve věci
udělení výjimky ze zákazu v kategorii ohrožené druhy podle §56 zákona č. 114/1992 Sb.,
o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů, uvedených v §49 odst. 1 a §50 odst. 2
uvedeného zákona za účelem výstavby dálnice D8 v úseku 0805 Lovosice - Řehlovice byla
dne 5. 5. 2003 pod č. j. 2735úXII - 8/02 - Ham za stanovených podmínek udělena výjimka
ze základních podmínek ochrany lilie zlatohlávku a medovníku velkokvětého, které jsou
podle §14 odst. 1 vyhlášky č. 395/1992 Sb. a přílohy II. této vyhlášky zvláště chráněnými,
ohroženými druhy rostlin a výjimka ze základních podmínek ochrany čmeláka, krajníka hnědého,
mravence, prskavce, ropuchy obecné, ťuhýka obecného a křečka polního, které jsou podle §14
odst. 2 vyhlášky č. 395/1992 Sb. a přílohy III. této vyhlášky zvláště chráněnými, ohroženými
druhy živočichů, vyžádanou Ředitelstvím silnic a dálnic podle §56 zákona č. 114/1992 Sb.
uvedených v §49 odst. 1 a §50 odst. 2 uvedeného zákona, konkrétně ze zákazu zásahu
do biotopu, poškozování a ničení zvláště chráněných druhů za účelem výstavby dálnice D8 -
v úseku 0805 Lovosice - Řehlovice. Proti tomuto rozhodnutí podali odvolání Děti Země, Klub
za udržitelnou dopravu, se sídlem Brno a Společnost ochránců životního prostředí Litoměřice a o
jejich odvolání rozhodlo Ministerstvo životního prostředí dne 4. 6. 2004 pod zn. 530/460/04 -
RNDR.Abt. - UL tak, že změnilo výrok napadeného rozhodnutí I. stupňového orgánu tak, že zní:
Výjimka ze základních podmínek ochrany lilie zlatohlávku a medovníku velkokvětého, které jsou
podle §14 odst. 1 vyhlášky č. 395/1992 Sb. a přílohy II. této vyhlášky zvláště chráněnými,
ohroženými druhy rostlin a výjimku ze základních podmínek ochrany čmeláka, krajníka hnědého,
mravence, prskavce, ropuchy obecné, ťuhýka obecného a křečka polního, které jsou podle §14
odst. 2 vyhlášky č. 395/1992 Sb. a přílohy III této vyhlášky zvláště chráněnými, pohroženými
druhy živočichů, vyžádaná podle §56 zákona ze zákazu uvedených v §49 odst. 1 a §50 odst. 2
zákona, konkrétně ze zákazu zásahu do biotopu, poškozování a ničení zvláště chráněných druhů
živočichů, Ředitelstvím silnic a dálnic ČR za účelem výstavby dálnice D8 v úseku 0805 Lovosice -
Řehlovice na území Chráněné krajinné oblasti České středohoří, se žadateli uděluje za těchto
podmínek: stanovené podmínky se doplní o body 7 - 9 následovně:
7) před započetím terénních prací provede Správa CHKO České středohoří nebo subjekt
správou CHKO pověřen terenním šetřením zaměřen na výskyt kupovitých hnízd rodu Formica,
který bude zaznamenán do pracovních map Ředitelství silnic a dálnic. Na základě výsledku
terénních šetření bude na náklad investora proveden transfer kupovitých hnízd. Transfer je nutno
provést nejpozději do konce června příslušného roku.
8) pro ochranu čmeláků je dostatečným opatřením omezení terénních prací od 1. 4.
do 30. 9. příslušného roku, pokud se nejedná o zalesněné pozemky.
9) o průběhu terénních šetřeních a transferů ohrožených druhů Správa CHKO České středohoří
povede přesnou evidenci, dílčí zprávy budou každoročně předkládány Agentuře ochrany přírody
a krajiny, Praha a Ministerstvu životního prostředí, odbor výkonu státní správy IV nejpozději
do 30. 1. dalšího roku, závěrečná zpráva bude předána před kolaudací stavby. V odůvodnění
svého rozhodnutí Ministerstvo životního prostředí k námitkám odvolatelů týkajících se návrhu
jiného technického řešení při realizaci stavby předmětného úseku dálnice se zdánlivě menším
dopadem na biotopy vyjmenovaných ohrožených druhů konstatovalo, že předmětné řízení je
vedeno ve vztahu k předložené variantě a její výběr byl proveden po zhodnocení dalších variant,
které byly z hlediska ochrany přírody vyhodnoceny jako méně vhodné. Je zřejmé,
že při tak rozsáhlé liniové stavbě není reálně možné ani účelné provést výčet všech lokalit
ohrožených druhů a při realizaci stavby vyloučit jakýkoliv zásah do biotopů těchto druhů.
Z uvedených důvodů odvolací orgán námitku týkající se porušení §47 odst. 3 zákona
č. 71/1967 Sb., o správním řízení, které odvolatelé spatřují v nedostatečném zdůvodnění převahy
veřejného zájmu vést trasu dálnice D8 - 0805 v „povrchové variantě“ přes řadu biotopů
ohrožených rostlin a živočichů (např. vůči tunelové variantě Kubačka), zamítlo. Navíc bylo
konstatováno, že navržené řešení odvolatele (tunelová varianta Kubačka) není předmětem
veřejného správního řízení a jeho akceptování by bylo možné pouze v novém řízení na návrh
investora.
Proti posledně uvedenému rozhodnutí podala žalobu Společnost ochránců životního
prostředí Litoměřice, a to z důvodu porušení §33 odst. 2 zákona č. 71/1967 Sb., dále je
namítáno, že rozhodnutí žalovaného nevychází ze spolehlivě zjištěného stavu věci a je
tedy vydáno v rozporu s §3 odst. 4 a §46 správního řádu a konečně je uvedeno, že rozhodnutím
žalovaného byl porušen článek 9 Bernské úmluvy.
Rozhodnutím Městského soudu v Praze ze dne 26. 9. 2005, č. j. 7 Ca 137/2004 - 46, byla
žaloba odmítnuta. Městský soud odůvodnil odmítnutí žaloby ust. §70 písm. a) zákona
č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“),
podle kterého jsou ze soudního přezkumu vyloučeny úkony správního orgánu, které nejsou
rozhodnutími. Na překážku není, že z formálního hlediska rozhodnutími nepochybně jsou,
pouze nejsou těmi rozhodnutími, která zakládají žalobní legitimaci podle §65 odst. 1 s. ř. s.
Stěžovatel nemohl být rozhodnutím zkrácen na svých právech, protože se jím o žádných
jeho právech ve smyslu §2 s. ř. s. nerozhodovalo. Městský soud dále uvedl, že právní úprava
nestojí na tom, že by při splnění určitých podmínek byl na udělení výjimky právní nárok. Městský
soud proto žalobu s poukazem na §46 odst. 1 písm. d) a §68 písm. e) s. ř. s. odmítl.
K odvolání Společnosti ochránců životního prostředí Litoměřice proti uvedenému
usnesení Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 28. 5. 2008, č. j. 6 As 9/2006 - 99, uvedené
usnesení městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V odůvodnění
svého rozhodnutí Nejvyšší správní soud konstatoval, že městský soud pochybil, když posoudil
rozhodnutí o udělení výjimky podle §56 zákona o ochraně přírody a krajiny jako rozhodnutí
vyloučené z přezkumu ve smyslu kompetenční výluky obsažené v ust. §70 písm. a) s. ř. s.
V této souvislosti bylo odkázáno na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 3. 2008,
č. j. 6 As 48/2006 - 118, v němž Nejvyšší správní soud dospěl k závěru o přezkoumatelnosti
rozhodnutí o udělení výjimky soudem. Nad rámec tam uvedeného právního závěru bylo
konstatováno, že rozhodnutí o udělení výjimky ze zákazu podle zákona o ochraně přírody
a krajiny má jak formální, tak materiální znaky rozhodnutí, neboť v tomto rozhodnutí byl adresát
předmětného právního aktu vázán podmínkami, za kterých je oprávněn výjimku ze zákona
o ochraně přírody a krajiny (§56) realizovat. Povinností městského soudu proto bylo žalobu
věcně projednat, nikoli ji odmítnout. Dále bylo poukázáno i na to, že se městský soud
nevypořádal se žalobní legitimaci stěžovatele v celém rozsahu, tj. i ve smyslu §65 odst. 2 s. ř. s.
Městský soud v Praze znovu ve věci rozhodl rozsudkem ze dne 30. 6. 2009,
č. j. 7 Ca 162/2008 - 173, tak, že rozhodnutí ministra životního prostředí ze dne 4. 6. 2004 zrušil
a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Dále rozhodl, že žalovaný je povinen zaplatit žalobci
do 30 dnů od právní moci rozsudku náklady řízení ve výši 11 500 Kč a že osoby zúčastněné
na řízení nemají právo na náhradu nákladů řízení. V odůvodnění svého rozsudku uvedl,
že výjimku ze zákazu zvláště chráněných druhů živočichů a rostlin podle §56 odst. 1 zákona
č. 114/1992 Sb. pro stavbu dálnice D8 - 0805 Lovosice - Řehlovice hodnotil již senát 7 Ca
Městského soudu v Praze v rozsudku ze dne 12. 1. 2009, sp. zn. 7 Ca 99/2006, kterým zrušil
rozhodnutí o povolení výjimky. Obdobně jako v předchozím případě je namítáno, že jednotlivé
varianty trasy dálnice D8 nebyly řádně posouzeny. Městský soud obsáhle citoval z odůvodnění
rozsudku ve věci sp. zn. 7 Ca 99/2006, přičemž s uvedeným posouzením věci se ztotožnil
také v tomto případě. Městský soud je toho názoru, že z odůvodnění správního rozhodnutí musí
být zřejmé, v čem spočívá zájem veřejný a ochrany přírody (konkrétních živočichů a rostlin).
Zájem veřejný nespočívá pouze v povaze dané stavby, nýbrž i v dalších souvislostech (finanční
náklady, konstrukční možnosti, dopravní situace). Zájem ochrany přírody nespočívá
pouze v konstatování ochrany konkrétního druhu živočichů a rostlin, nýbrž v jeho výskytu
a významu. Soud si je vědom náročnosti požadovaného postupu, avšak požadovaný postup
úměrně odpovídá intenzitě navrženého zásahu do CHKO České středohoří. Následné poměření
obou zájmů je předmětem správního uvážení, neboť zákon žádný přesný algoritmus rozhodné
převahy veřejného zájmu nestanoví. Přestože správní orgán rozhoduje na základě absolutně volné
správní úvahy, musí být jeho rozhodnutí přezkoumatelné a musí být zřejmé, že z mezí a hledisek
správního uvážení nevybočil. Podle soudu je povinností správního orgánu výslovně definovat
veřejný zájem stavby a zájem ochrany přírody (§47 odst. 3 správního řádu), neboť potom není
zřejmé, jaké konkrétní zájmy ve smyslu kvantity a kvality správní orgán posuzoval.
V tomto rozsahu se soud neztotožňuje se závěrem rozhodnutí Městského soudu v Praze ve věci
sp. zn. 8 Ca 91/2004, podle kterého je správní orgán v řízení podle §56 zákona vázán
rozhodnutím v řízení podle §43 zákona o ochraně přírody a krajiny, neboť jde o zcela
samostatná řízení. Žalovaný sice poukázal na skutečnosti, jež snižují intenzitu zájmu na ochraně
přírody (dostatečný výskyt uvedených rostlin a živočichů, záchranný transfer, okrajové dotčení
biotopů), avšak pokud nestanovil kvalitativně a kvantitativně úroveň obou zájmů, potom nelze
posoudit, jak oba zájmy poměřoval, na základě čeho převážil veřejný zájem stavby, jestliže zákon
požaduje jeho výraznou převahu nad zájmem přírody. Městský soud má za to, že veřejný zájem
není dán pouze existencí stavby jako takové, neboť v případě dálnic by výjimka podle §56
zákona č. 114/1992 Sb. byla nadbytečná, jakož i samotný zákaz podle §26 odst. 1 písm. f)
uvedeného zákona. Veřejný záměr se projeví v povaze stavby (spojení do Berlína),
ale také např. v neuspokojení požadované potřeby (jiné trasy, jiný druh komunikace);
tento veřejný záměr je však povinen prokázat zejména navrhovatel nikoliv správní orgán.
Ze správních rozhodnutí obou stupňů nevyplývá, jaká intenzita veřejného zájmu a zájmu ochrany
přírody byla zjištěna, pouze lze dovodit skutečnosti snižující intenzitu zájmu ochrany přírody
(dostatečný výskyt uvedených rostlin a živočichů, záchranný transfer, okrajové dotčení biotopů).
Vzhledem k předpokládanému intenzivnímu zásahu do životního prostředí chráněného
režimem CHKO je podle soudu nutné úměrně tomu konkrétně posuzovat, k jakému zásahu
do zájmu přírody dojde a zda vzhledem k tomu je skutečně dána výrazná převaha veřejného
zájmu navržené stavby, to vše po přihlédnutí k jiným navrženým variantám (mimo CHKO,
„dlouhé tunely“, tunel Kubačka). Pokud ohledně těchto variant nebylo provedeno řízení
podle zákona č. 244/1992 Sb. správní orgán zejména za součinností investora „nahradí“ dané
řízení jen v takovém rozsahu, aby byl schopen argumentačně vyložit, proč pro ochranu přírody
méně příznivější varianta stále zakládá výraznou převahu ve smyslu §56 zákona č. 114/1992 Sb.
Z tohoto pohledu je pouhé tvrzení žalovaného, že výběr varianty byl proveden po zhodnocení
dalších variant, které byly vyhodnoceny jako méně vhodné, nedostatečné. Správní orgán musí
při rozhodování podle §56 zákona č. 114/1992 Sb. vycházet z účelu zákona, zejména z účelu
ochrany zvláště chráněných území, přičemž musí zvážit, zda zamýšlená stavba neznamená
vzhledem ke konkrétním okolnostem nepřiměřený zásah do chráněného území. Nelze
absolutizovat jedno základní právo na úkor práva druhého, v posuzovaném případě právo
podnikat a právo na příznivé životní prostředí (Pl. ÚS 24/2000).
Vzhledem k výše uvedenému konstatování městský soud shledal žalobu důvodnou,
a proto napadené rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost z nedostatku důvodů rozhodnutí zrušil
podle §76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení (§78 odst. 4 s. ř. s.).
Zbylé žalobní námitky přitom městský soud neshledal důvodnými.
Proti rozsudku městského soudu podal kasační stížnost žalovaný, a to podle §103 odst. 1
písm. a) a d) s. ř. s. Je toho názoru, že napadený rozsudek je nepřezkoumatelný pro vadu
spočívající v nesrozumitelnosti výroku č. I. rozhodnutí, pro nedostatek důvodů rozhodnutí
a pro nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím
řízení. Žalovaný především poukázal na to, že v označené věci bylo žalovaným Ministerstvo
životního prostředí, avšak rozhodnutím soudu bylo výrokem č. I. rozsudku zrušeno rozhodnutí
ministra životního prostředí (tedy nikoliv žalovaného), který (jakožto odvolací orgán Ministerstva
životního prostředí) však rozhodnutí s uvedeným číslem jednacím nikdy nevydal. Tato vada není
obsažena pouze ve výrokové části rozsudku, ale opakuje se i v jeho odůvodnění a způsobuje
tak nesrozumitelnost rozsudku. V žádném případě se nejedná o rozhodnutí ministra životního
prostředí jakožto správního orgánu, který rozhodoval ve druhé instanci. Soud tak zrušil
rozhodnutí ministra životního prostředí č. j. 530/460/04 - RNDr.Abt. - UL ze dne 4. 6. 2004,
které nikdy nebylo vydáno. Stěžovatel dále spatřuje pochybení městského soudu v tom,
že se neřídil právním názorem Nejvyššího správního soudu vyjádřeném v rozsudku ze dne
28. 5. 2008, č. j. 6 As 9/2006 - 99, kterým zrušil předchozí usnesení městského soudu ze dne
26. 9. 2005 s tím, že se městský soud musí zabývat otázkou, zda je dána žalobní legitimace
ve smyslu §65 odst. 2 s. ř. s. Městský soud však bez dalšího uvedl, že žaloba je přípustná
a otázkou vypořádání se s důvody podle §65 odst. 2 s. ř. s. se nezabýval,
ačkoliv na tuto skutečnost upozornil stěžovatel ve svém vyjádření k podané replice i při jednání
před městským soudem, stejně tak jako další účastník jednání Ředitelství silnic a dálnic ČR.
Městský soud konstatoval, že „vady posouzení vlivu stavby na životní prostředí mohou
nepřímo (faktickými důsledky) založit vady i v řízení podle zákona o ochraně přírody a krajiny
…“ tyto vady však blíže nikterak nespecifikoval ani neuvedl jakým způsobem mohlo být řízení
podle §56 zákona o ochraně přírody a krajiny ovlivněno. Stěžovatel k výše uvedenému uvádí,
že proces posuzování vlivu na životní prostředí EIA (SEA) je nezbytné chápat jako proces
výběru z variant a následně uplatněných požadavků veřejnosti na tyto varianty, a to po zvážení
všech kladů a záporů z jednotlivých úhlů pohledů možných vlivů na životní prostředí a koncepcí
vyjadřujících odborná hlediska při zapracování všech připomínek odborné i laické (neodborné)
veřejnosti. Zapracování veškerých uplatněných námitek, zejména předkládaných laickou
veřejností, není však zcela beze zbytku proveditelné, a technicky možné; tyto námitky si logicky
často navzájem odporují, neboť jsou uplatňovány různé zájmy, které nejsou zpravidla totožné.
Následné správní řízení je pak vedeno právě ve vybrané variantě, která nejvíce vyhovuje
požadavkům uplatněným jednotlivými dotčenými správními orgány i odbornou či laickou
veřejností. Záměr stavby „Dálnice D8 – 0805“ byl posouzen v procesu EIA podle zákona
č. 244/1992 Sb., o posuzování vlivu staveb na životní prostředí, kde byl posouzen a vyhodnocen
rozsah a významnost vlivu záměrů na životní prostředí ze všech podstatných hledisek;
teprve po ukončení procesu posuzování a hodnocení těchto vlivů bylo vydáno souhlasné
stanovisko Ministerstva životního prostředí, odboru posuzování vlivů na životní prostředí ze dne
15. 11. 1996. Tyto skutečnosti uvedl stěžovatel již v průběhu předchozího jednání soudu a jsou
obsahem spisové dokumentace předložené k jednání soudu.
Stěžovatel odmítá tvrzení soudu, že „Oponentní návrh jiné trasy je třeba považovat
za námitku proti veřejnému zájmu …“. Tato skutečnost není ze strany žalobce namítána
a stěžovatel má zato, že soud tak extenzivně, a tedy nepřípustně, rozšiřuje žalobní důvody
předložené žalobcem. Správní řízení ve smyslu §56 zákona o ochraně přírody a krajiny je řízením
návrhovým a správní orgán je vázán technickou stránkou (obsahem) podané žádosti. Nelze
posuzovat trasu, která není v žádosti uvedena a navrhuje ji pouze osoba zúčastněná na řízení
(nikoliv žadatel). Varianty tras mohou všichni, bez rozdílu vztahu k předmětnému následného
správního řízení, navrhovat pouze v procesu EIA. Po ukončení procesu EIA je pak nutno
pracovat pouze s vybranou variantou. Na jakoukoli jinou variantu by bylo nutno zpracovat nové
posouzení vlivu na životní prostředí, nic takového však v tomto případě požadováno
a tedy ani provedeno nebylo.
Stěžovatel má za to, že městský soud užívá příliš extenzivní výklad ust. §56 zákona
č. 114/1992 Sb., o převaze veřejného zájmu, respektuje jeho zkoumání ve všech možných
variantách. Trasa Praha - Berlín musí být vedena v kterémkoliv z koridorů (údolí) v oblasti
Krušných hor, vždy však přes oblast CHKO České středohoří, v konkrétních případech
přes okresy Most, Teplice, Ústí nad Labem, a to v desítkách údolí, vždy však pod jiným úhlem
protínajícím CHKO České středohoří v různých trajektoriích. Z hlediska biologického hodnocení
by tento stav podmiňoval podrobné zkoumání bioty (fauny i flory) a podle názoru vyjádřeného
soudem též posouzení kvantity i kvality jednotlivých populací, zvláště chráněných druhů
praktický celého Českého středohoří. Stěžovatel k tomu uvádí, že Správy CHKO plní podle §78
odst. 7 zákona č. 114/1992 Sb. úkoly odborných organizací ochrany přírody ve své územní
působnosti a mají tak dlouhodobé řetězce odborných dat; to však neznamená, že posunem
na časové ose je možné jakkoliv vyčíslit (kvantifikovat) okamžitý stav všech populací k datu
vydání rozhodnutí ve věci na takto rozsáhlém území (rozloha CHKO České středohoří činí
1063 km2). Z odborného hlediska by takovýto údaj naprosto postrádal smysl. Navíc posouzení
okamžité kvality všech těchto populací závisí na výběru měřítka; v celém evropském měřítku
by tak poté, s ohledem na výskyt jednotlivých druhů v rámci Evropy, bylo možno udělovat
výjimky mnohem snadněji, než při zkoumání dopadu na vědecky ověřitelný stav jednotlivých
populací, zvláště chráněných druhů v rámci České republiky. Kvantita jednotlivých populací
druhů musí odrážet též přirozenou vnitřní dynamiku populací (přirozené kolísání četností),
proto by v konkrétním zkoumaném období mohl být výskyt populace určitého druhu hojný
a výjimka bez problému udělitelná, avšak populace jiného druhu by se (např. v období dormance)
nemusela vyskytovat vůbec. Všechny tyto uvedené skutečnosti měl správní orgán na paměti
při rozhodování o výjimce u vyjmenovaných druhů a ve stanovené lokalitě, nikoliv však u celé
bioty na území téměř celé CHKO České středohoří. Z uvedeného vyplývá, že požadavek soudu
týkající se rozsahu zkoumání předmětného úseku dálnice, to znamená všech možných variant,
které by eventuálně připadaly v úvahu, není z odborného hlediska možný a splnitelný a stěžovatel
tímto vyvrací pravdivost konstatování soudu, že „si je soud vědom náročnosti požadovaného
postupu“. Pokud by stěžovatel přistoupil na argumentaci soudu u rozsahu zkoumání
předmětného úseku dálnice a jeho následného posuzování, včetně všech oponentních variant,
které by mohly být po provedeném procesu EIA předkládány, lze s jistotou konstatovat,
že posuzování stavby na životní prostředí by byl nikdy nekončící a ekonomicky neúměrně
nákladný proces.
Městský soud dále v odůvodnění uvedl: „Správní orgán musí při rozhodování podle §56
zákona č. 114/1992 Sb. vycházet z účelu zákona, zejména z účelu ochrany zvláště chráněných
území, přičemž musí zvážit, zda zamýšlená stavba neznamená vzhledem ke konkrétním
okolnostem nepřiměřený zásah do chráněného území. Nelze absolutizovat jedno základní právo
na úkor práva druhého, v posuzovaném případě právo podnikat na právo na příznivé životní
prostředí (Pl. ÚS 24/2000)“. Toto konstatování soudu stěžovatel považuje z hlediska merita věci
za irelevantní, neboť ust. §56 zákona č. 114/1990 Sb. nijak nesouvisí se zvláštní územní
ochranou (část III. uvedeného zákona), ale pouze s ochranou druhovou (část V. uvedeného
zákona). Stěžovatel dále odmítá postup soudu, kdy se soud snaží řešit zásah do zvláště
chráněného území v situaci, kdy v tomto ohledu již bylo pravomocně rozhodnuto ve smyslu §43
zákona o ochraně přírody a krajiny ve vazbě na ust. §26 uvedeného zákona; dále bylo
taktéž pravomocně rozhodnuto ve smyslu §44 odst. 1 a §12 odst. 2 zákona o ochraně přírody
a krajiny o souhlasu s narušením krajinného rázu, který je právě předmětem ochrany ve zvláště
chráněném území - CHKO České středohoří. Toto rozhodnutí bylo rovněž napadeno žalobou,
týmž žalobcem, a soud tuto žalobu zamítl. Správní orgán musí při řízení podle §56 zákona
č. 114/1992 Sb. nepochybně vycházet z účelu zákona, ale nemůže v rámci tohoto řízení
rozhodovat o věcech, které nejsou předmětem řízení a o kterých již bylo rozhodnuto
ve správních řízeních jiných, k tomu určených. Stěžovatel má rovněž za to, že odkaz na nález
Ústavního soudu Pl. ÚS 24/2000 není v tomto kontextu zcela na místě. Stavba dálnice nemá
primární funkci v podnikání za účelem dosažení zisku (jeden z hlavních znaků podnikání),
neboť jejím účelem, v souladu s tím, jak sám soud konstatuje, je spojit dva sídelní útvary (Praha -
Berlín). Dálnice sama po té může následně sloužit k podnikání, ovšem až jako druhotný efekt.
Vzhledem ke skutečnosti, že investorem stavby je v tomto případě stát, který ve veřejném zájmu
financuje z veřejných prostředků spojení dvou sídelních útvarů, je nutné jednoznačně
konstatovat, že o podnikání se v tomto případě primárně vůbec nejedná.
Co se týká otázky definování veřejného zájmu a zkoumání převahy jednoho veřejného
zájmu nad veřejným zájmem jiným stěžovatel poukazuje na to, že stavba dálnice D8 je součástí
územněplánovacích dokumentací územněsprávního celku pro Litoměřicko i příslušných
územních plánů jednotlivých dotčených obcí. V procesu vytváření příslušných dokumentů, stejně
jako v procesech EIA a SEA měla veřejnost prostor k vyjádření dle příslušných právních
předpisů. V rámci všech vedených správních řízení i dalších jednání (v průběhu cca 20 let) byla
vždy předmětná trasa dálnice posuzována ze všech objektivně možných hledisek. Lze
konstatovat, že když je po takto dlouhé době konečně nalezeno kompromisní řešení, je nutné
v konkrétních správních řízeních dokončit a upřesnit realizaci daného záměru. V řešeném případě
se jedná o udělení „druhové“ výjimky, jejíž podmínky stanoví např. provedení transferu
jednotlivých populací zvláště chráněného druhu, tedy vysoce odborné záležitosti. Stěžovatel
tak důrazně odmítá postup městského soudu, který požaduje návrat k jednotlivým a z různých
důvodů nepřijatelným a nepřijatým variantám, již diskutovaným v rámci procesu EIA a SEA,
a to s odkazem na podmínku uvedenou v §56 zákona č. 114/1992 Sb., o neexistenci
jiného uspokojivého řešení. Stěžovatel je toho názoru, že uvedený zákon takto koncipován není.
Jiné uspokojivé řešení např. u transferu populací zvláště chráněného druhu může být umístění
přenášené populace dál od plánované stavby popř. na zcela jiné místo. Zákon o ochraně přírody
a krajiny tak v tomto ustanovení neřeší, zda výjimku udělit či neudělit, když všechny ostatní
varianty již diskutovány byly. Toto posouzení by však mělo být správní úvahou odborně
způsobilého správního orgánu, nikoliv soudu, neboť při vlastní argumentaci, zda výjimku udělit
či nikoliv, je nutno vycházet především z bionomie druhu, která vychází z odborných znalostí
biologických, nikoliv právních. Při vědomí, že na udělení výjimky není právní nárok, má
poté pozitivní rozhodnutí odborně způsobilého a věcně příslušného správního orgánu o to větší
váhu. Zpochybnění odbornosti názory ze strany laické veřejnosti, částečně převzaté
do odůvodnění rozhodnutí soudu, stěžovatel zásadně odmítá. Výběr předmětné konkrétní
varianty v rámci procesu EIA je opřen o celou řadu odborných posudků z různých oborů
činnosti (např. názor prof. ing. J. P., Dr.Sc., že geologické poměry Českého středohoří jsou
složité s vyplývajícím závěrem o mimořádné nepříznivosti podmínek pro ražení; posouzení
záměrů z hlediska krajinného rázu od ing. arch. V. atd.), které všechny ve shodě konstatovaly
vhodnost vybrané varianty. Ani stěžovateli nepřísluší odborné závěry specializovaných odborníků
na různé oblasti životního prostředí neakceptovat, naopak za účelem odborného posouzení a
následného respektování vyslovených závěrů je nechává zpracovávat v zájmu objektivního a
vyčerpávajícího posouzení.
Stěžovatel trvá na tom, že veřejný zájem na stavbě dálnice D8 byl opakovaně konstatován
na různých úrovních správního rozhodování, posuzován byl i vládou ČR, která k němu přijala
usnesení a přijatým usnesením jsou orgány státní správy ve své rozhodovací činnosti vázány.
Předmětný úsek dálnice - koridor C varianta 2 byl vybrán a doporučen na úrovni resortu
Ministerstva dopravy, Ministerstva životního prostředí a Ministerstva hospodářství
jako nejvýhodnější, vzhledem k tomu, že je situován pouze délkou 16,5 km v III. a IV. zóně
odstupňované ochrany přírody CHKO České středohoří, nezasahuje lesní porosty a rovněž
je výhodný z hlediska vodohospodářského. Stěžovatel odmítá výklad soudu týkající se procesu
EIA tak, jak jej soud řeší v odůvodnění napadeného rozsudku, a považuje jej za rozporuplný.
Soud na jedné straně výsledek procesu EIA považuje za „závazné stanovisko“, na druhé straně
jeho výsledky bez další argumentace zpochybňuje.
Stěžovatel v průběhu soudního jednání navrhl předložení důkazu - Vyhodnocení opatření
provedených v souladu s výjimkou Správy CHKO České středohoří č. j. 2735/XII - 8/02 - Ham
ze dne 5. 5. 2003 spolu se Zprávou o biomonitoringu a biologickém dozoru stavby dálnice D8 -
0805, ze kterých vyplývá, že: „S provedením skrývek byla výjimka prakticky plně využita,
dokončení skrývek se může podle současného stupně poznání výskytu zvláště chráněných druhů
v klase D8 dotknout prskavců“. Tyto důkazy byly městským soudem odmítnuty,
aniž by ve vydaném rozsudku bylo toto rozhodnutí soudu náležitě odůvodněno. Stěžovatel
namítá, že městský soud nevyjádřil svůj právní názor a neuložil příslušným správním orgánům,
jak mají dále postupovat, v čem konkrétně spatřuje pochybení a jaké další dokazování je třeba
při novém rozhodnutí ve věci provést. Pro úplnost stěžovatel uvádí, že vzhledem k výše
citovanému je předmět výjimky téměř celý zkonzumován a obnova biotopů zvláště chráněných
druhů je v současné době již technicky nemožná. Z odůvodnění rozsudku není rovněž stěžovateli
zřejmé, jak má v dalším řízení postupovat k odstranění údajných vad procesu EIA
a které konkrétní vady uvedeného řízení mu jsou vytýkány.
Z uvedených důvodů stěžovatel navrhl, aby rozsudek městského soudu byl zrušen a věc
tomuto soudu vrácena k dalšímu řízení.
Kasační stížnost proti rozsudku městského soudu podala rovněž osoba zúčastněná
na řízení Ředitelství silnic a dálnic ČR, a to z důvodu nezákonnosti spočívající v nesprávném
posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení (§103 odst. 1 písm. a/ s. ř. s.)
a nepřezkoumatelnosti spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí,
popřípadě v jiné vadě řízení před soudem (§103 odst. 1 písm. d/ s. ř. s.). Tento stěžovatel
rovněž poukázal na chybné označení zrušovaného rozhodnutí a podrobně se zabýval aktivní
legitimací žalobce. Dále se vyjádřil k předcházejícímu rozhodnutí podle §43 zákona
č. 114/1992 Sb., kdy považuje za správný právní názor obsažený v rozsudku Městského soudu
v Praze ze dne 5. 4. 2005, č. j. 8 Ca 91/2004 - 40, podle kterého jestliže řízení o udělení výjimky
podle §56 zákona č. 114/1992 Sb. předcházelo řízení o povolení výjimky ze zákazu stavět dálnice
podle §43 téhož zákona, v němž byl posuzován veřejný zájem na výstavbě dálnice a zájem
na ochraně přírody a krajiny, a které bylo ukončeno vydáním pravomocného rozhodnutí ze dne
14. 2. 2004, je tímto pravomocným rozhodnutím správní orgán v řízení o udělení výjimky
podle §56 zákona č. 114/1992 Sb. vázán. Konečně se vyjádřil k otázce veřejného zájmu
na vybudování dálnice, přičemž uvádí v podstatě shodnou argumentaci, jež je uvedena v kasační
stížnosti prvního stěžovatele. Závěrem druhý stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud
rozsudek Městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
K oběma kasačním stížnostem podala vyjádření osoba zúčastněná na řízení Děti Země -
Klub za udržitelnou dopravu, která se ve svém vyjádření podrobně vyjádřila k jednotlivým
stížnostním námitkám, jež neshledala důvodnými. Závěrem uvedla, že rozsudek městského soudu
je vydaný po právu, je pečlivě odůvodněný a zcela zohledňuje žalobní bod č. 2 žalobce (další
zamítnul). Stěžovatel Ministerstvo životního prostředí se totiž pečlivým a řádným způsobem
nevyrovnal s námitkou žalobce o realizaci záměru dálnice D8 - 0805 ve variantě s tunelem
Kubačka, kterou si sám dokonce objednal. Konečně bylo poukázáno na to, že cílem činnosti
žalobce jako občanského sdružení, stejně jako další osoby zúčastněné na řízení, je mimo jiné
ochrana přírody a krajiny, takže cílem není pouhá procesní účast v soudních sporech, ta je
jen prostředkem k dosažení cíle především hmotně chránit přírodu a krajinu před zbytečnými
a nezákonnými zásahy. Bylo proto navrženo, aby Nejvyšší správní soud obě kasační stížnosti
jako nedůvodné zrušil (poznámka NSS: zde má osoba zúčastněná na řízení zřejmě na mysli
procesní návrh ve smyslu zamítnutí kasační stížnosti).
První stěžovatel je osobou oprávněnou k podání kasační stížnosti, neboť byl účastníkem
řízení, z něhož napadené rozhodnutí městského soudu vzešlo (§102 s. ř. s.), druhý stěžovatel byl
pak osobou zúčastněnou na řízení, obě kasační stížnosti pak byly podány včas (§106 odst. 2
s. ř. s.). V kasační stížnosti je uplatňován důvod podle §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.,
pro nějž Nejvyšší správní soud shledává kasační stížnost přípustnou. Nejvyšší správní soud
proto napadený rozsudek městského soudu v mezích řádně uplatněných kasačních důvodů
a v rozsahu kasační stížnosti podle §109 odst. 2 a 3 s. ř. s. přezkoumal a dospěl k závěru,
že kasační stížnosti jsou důvodné.
Oba stěžovatelé shodně poukázali na to, že rozsudkem městského soudu bylo zrušeno
rozhodnutí ministra životního prostředí, přestože rozhodnutí vydalo Ministerstvo životního
prostředí. Toto pochybení bylo Nejvyšším správním soudem posouzeno jako zjevná nesprávnost
a městský soud byl vyzván, aby v rámci postupu podle §54 odst. 4 s. ř. s. byla opravena chyba
spočívající v nesprávném označení subjektu, který vydal žalobou napadené rozhodnutí. Městský
soud v Praze vydal dne 9. 4. 2010 pod č. j. 7 Ca 162/2008 - 264 opravné usnesení, jímž záhlaví
a výrok I. rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 29. 5. 2009, č. j. 7 Ca 162/2008 - 173,
ve znění opravného usnesení ze dne 7. 9. 2009, č. j. 7 Ca 162/2008 - 184, se opravuje tak,
že označení subjektu, který žalobou napadené rozhodnutí vydal, správní zní: Ministerstvo
životního prostředí. Proti tomuto usnesení podalo Ředitelství silnic a dálnic ČR kasační stížnost,
o níž rozhodl Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 9. 12. 2010, č. j. 6 As 33/2010 - 300, tak,
že kasační stížnost zamítl z důvodů, jež jsou uvedeny v odůvodnění tohoto rozsudku.
Se stěžovateli lze souhlasit v tom, že městský soud se vůbec nezabýval otázkou aktivní
legitimace žalobce podle §65 odst. 2 s. ř. s., podle něhož žalobu proti rozhodnutí správního
orgánu může podat i účastník řízení před správním orgánem, který není k žalobě oprávněn
podle odst. 1, tvrdí-li, že postupem správního orgánu byl zkrácen na právech,
která jemu příslušejí, takovým způsobem, že to mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí.
Žalobce je občanským sdružením, jehož hlavním cílem je ochrana přírody a krajiny,
takže porušení jeho práv by se mohlo odrazit ve skutečném porušení jeho procesních práv.
Žalobce v žalobě tvrdil porušení svých procesních práv vyplývajících z §33 odst. 2 zákona
č. 71/1967 Sb., případně i z §3 odst. 4 a §46 uvedeného správního řádu, lze tedy vyjít z toho,
že pokud se městský soud žalobou věcně zabýval, vzal v úvahu tvrzené porušení procesních práv
žalobce.
První dvě stížnostní námitky nebyly tedy Nejvyšším správním soudem shledány
důvodnými. Jinak je tomu se zbývajícími stížnostními námitkami, které jsou povětšinou důvodné.
V daném případě jde o výjimky ze zákazu u památných stromů a zvláště chráněných
druhů rostlin, živočichů a nerostů (§56 zákona č. 114/1992 Sb.), kteréžto výjimky podle §46
odst. 2, §49, §50 a §51 odst. 2 může v případech, kdy jiný veřejný zájem výrazně převažuje
nad zájmem ochrany přírody, povolit orgán ochrany přírody (§56 odst. 1 uvedeného zákona).
Podle §56 odst. 3 uvedeného zákona výjimku lze udělit jen tehdy, neexistuje-li jiné uspokojivé
řešení, a pokud populace daného druhu bude udržena v příznivém stavu z hlediska ochrany.
Nejvyšší správní soud se ztotožňuje se stěžovateli, pokud odmítají postup městského
soudu, který požaduje návrat k jednotlivým v minulosti zvažovaným a nakonec nepřijatým
variantám trasy dálnice D8. Stanovení konkrétní trasy dálnice D8 bylo předmětem územního
řízení. Její posouzení ze strany správních orgánů mohlo být přezkoumáno soudem
pouze v souvislosti s žalobou proti územnímu rozhodnutí. Přesně tímto způsobem ostatně
žalobce postupoval, uplatnil námitky proti procesu SEA a stanovisku EIA v územním řízení
a žalobě proti územnímu rozhodnutí. Porovnáváním několika možných variant či koridorů
dálnice se má odehrávat před vydáním stanoviska SEA; po jeho vydání, jehož obsahem je
doporučení či výběr jedné z několika možností, se pak pracuje s vybranou variantou. Stanovisko
EIA je v prvé řadě podkladem pro územní řízení, v něm se také rozhoduje o umístění stavby
na přesně určené pozemky (§4 odst. 1 písm. c/ vyhlášky č. 132/1998 Sb., kterou se provádějí
některá ustanovení stavebního zákona, shodně §9 odst. 1 vyhlášky č. 503/2006 Sb.,
o podrobnější úpravě územního řízení, veřejnoprávní smlouvy a územního opatření). Stanovení
konkrétní trasy dálnice D8 bylo předmětem územního řízení a její posouzení ze strany správních
orgánů mohlo být přezkoumáno soudem pouze v souvislosti s žalobou proti územnímu
rozhodnutí. Lze tedy uzavřít, že v řízení o povolení výjimky podle §56 zákona č. 114/1992 Sb.
se nelze vracet k procesu EIA (SEA).
Podle §26 odst. 1 písm. s) zákona č. 114/1992 Sb. na celém území chráněných krajinných
oblastí je zakázáno stavět nové dálnice. Výjimky ze zákazu ve zvláště chráněných územích
podle §26 v případech, kdy veřejný zájem výrazně převažuje nad zájmem ochrany přírody,
povoluje v každém jednotlivém případě svým rozhodnutím vláda (§43 uvedeného zákona).
Řízení o udělení výjimky podle §56 zákona č. 114/1992 Sb. předcházelo řízení o povolení
výjimky ze zákazu stavět dálnice podle §43 téhož zákona, v němž byl posuzován veřejný zájem
na výstavbě dálnice a zájem na ochraně přírody a krajiny, a které bylo ukončeno vydáním
pravomocného rozhodnutí žalovaného č. j. M/100130/01, SRK 813/R - 105700 ze dne
14. 2. 2001. Tímto rozhodnutím je správní orgán vázán potud, že veřejný zájem na výstavbě
dálnice v CHKO České středohoří výrazně převažuje nad zájmem ochrany přírody. V řízení
o povolení výjimky podle §56 zákona č. 114/1992 Sb. jde pak o posouzení, zda navrhovaná trasa
dálnice představuje optimální řešení pro ochranu zvláště chráněných druhů rostlin a živočichů.
Správní orgány obou stupňů se ve svých rozhodnutích podrobně vyjadřují k výskytu jednotlivých
chráněných druhů rostlin a živočichů na plánované trase dálnice D8, přičemž je vždy uvedeno,
jak častý je výskyt jednotlivého druhu na území CHKO České středohoří a zda dojde k většímu
ohrožení či ztrátám na populacích jednotlivých druhů jak v rámci trasy dálnice, tak v rámci celé
CHKO České středohoří. Z uvedeného popisu lze dovodit, že populace daného druhu,
u něhož byla povolena výjimka, bude udržena v příznivém stavu z hlediska ochrany. Z obsahu
správního spisu vyplývá, že před povolením výjimky podle §56 zákona č. 114/1992 Sb. byly
odpovědně zhodnoceny další varianty trasy dálnice, které byly ve vztahu k předložené variantě
z hlediska ochrany přírody vyhodnoceny jako méně vhodné.
Z uvedených důvodů Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost důvodnou a rozsudek
Městského soudu v Praze zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení (§110 odst. 1 s. ř. s.). Městský
soud je v dalším řízení vázán shora vysloveným právním názorem (§110 odst. 3 s. ř. s.).
Protože Nejvyšší správní soud zrušuje napadený rozsudek městského soudu a věc
mu vrátil k dalšímu řízení, rozhodne městský soud v novém rozhodnutí i o náhradě nákladů
řízení o kasační stížnosti (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne jsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 23. června 2011
JUDr. Bohuslav Hnízdil
předseda senátu