ECLI:CZ:NSS:2011:7.AS.130.2011:75
sp. zn. 7 As 130/2011 - 75
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Hubáčka
a soudců JUDr. Elišky Cihlářové a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobce: P. V., zastoupen
JUDr. Hanou Levovou, advokátkou, se sídlem Jaltská 906/1, Karlovy Vary, proti žalovanému:
Městský úřad Kadaň, se sídlem Mírové náměstí 1, Kadaň, v řízení o kasační stížnosti žalobce
proti usnesení Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 14. 7. 2011, č. j. 42 A 4/2011 - 38,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Žalobce P. V. se včas podanou kasační stížností domáhá u Nejvyššího správního soudu
vydání rozsudku, kterým by bylo zrušeno usnesení Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne
14. 7. 2011, č. j. 42 A 4/2011 - 38, a věc vrácena tomuto soudu k dalšímu řízení.
Krajský soud v Ústí nad Labem (dále též „krajský soud“) napadeným usnesením
ze dne 14. 7. 2011, č. j. 42 A 4/2011 – 38, odmítl žalobu P. V. proti rozhodnutí žalovaného
Městského úřadu Kadaň, odboru vnitřních věcí (dále také „městský úřad“), ze dne 10. 9. 2010,
č. j. OVV-DOP/475/2010/Srb, kterým bylo rozhodnuto tak, že se žalobce P . V. dopustil
přestupku proti bezpečnosti a plynulosti silničního provozu podle ustanovení §22 odst. 1 písm.
b) zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění účinném v rozhodné době (dále jen „zákon o
přestupcích“) tím, že dne 24. 6. 2010 v 11.43 hod řídil v obci Kadaň, po Rokelské ulici, osobní
automobil zn. Peugeot 106, po předchozím požití alkoholických nápojů, když při kontrole Policií
České republiky bylo v jeho dechu zjištěno digitálním přístrojem Dräger 0,89 a 0,94 promile
alkoholu. Žalobce podle tohoto správního rozhodnutí porušil ustanovení §5 odst. 2 písm. b)
zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů, a
za uvedený přestupek mu podle §22 odst. 5 zákona o přestupcích byly uloženy jednak pokuta ve
výši 20 000 Kč a jednak zákaz činnosti spočívající v zákazu řízení všech motorových vozidel
v délce 12 měsíců. Krajský soud při svém rozhodování dospěl k závěru, že žalobce v řízení před
správním orgánem nevyčerpal řádné opravné prostředky. Ze spisového materiálu nevyplývá , že
by žalobce podal proti žalobou napadenému rozhodnutí žalovaného Městského úřadu Kadaň ze
dne 10. 9. 2010, č. j. OVV-DOP/475/2010/Srb, řádný opravný prostředek, kterým je odvolání.
Správní soud se proto obrátil na žalovaného přípisem ze dne 20. 5. 2011, v kterém se ho výslovně
dotazoval na to, zda uvedené správní rozhodnutí bylo napadeno odvoláním. Žalovaný
v písemném vyjádření ze dne 27. 5. 2011 nejprve sdělil, že žalobce ve vztahu ke správnímu
rozhodnutí ze dne 10. 9. 2010 podal podnět k zahájení přezkumného řízení a přiložil toto
rozhodnutí s vyznačenou doložkou právní moci. Správní soud se za účelem odstranění všech
pochybností obrátil telefonicky na žalovaného, od jehož zaměstnance Mgr. R . S. zjistil, že žalobce
nepodal proti žalobou napadenému správnímu rozhodnutí odvolání. Jelikož žalobce ve své
žalobě proti Městskému úřadu Kadaň, odboru vnitřních věcí, resp. proti žalobou napadenému
rozhodnutí tohoto žalovaného rovněž neuváděl, že by proti němu podal odvolání, dospěl správní
soud k závěru, že žalobce v předmětné věci nevyčerpal v řízení před správním orgánem řádné
opravné prostředky. Tato skutečnost má ovšem za následek to, že žaloba proti napadenému
správnímu rozhodnutí je nepřípustná podle ustanovení §68 písm. a) s. ř. s. Je tomu tak proto,
že podle ustanovení §5 s. ř. s. platí, že nestanoví- li soudní řád správní nebo zvláštní zákon jinak,
lze se ve správním soudnictví domáhat ochrany práv jen na návrh a po vyčerpání řádných
opravných prostředků, připouští-li je zákon. Soudní ochrana ve správním soudnictví tedy
nastupuje až poté, kdy jsou vyčerpány možnosti nápravy nezákonného nebo vadného správního
rozhodnutí prostředky správního řízení. Tento obecně stanovený důvod nepřípustnosti je pak
rozveden v ustanovení §68 písm. a) s. ř. s., podle něhož je žaloba nepřípustná tehdy, pokud
žalobce nevyčerpal řádné opravné prostředky v řízení před správním orgánem, připouští-li je
zvláštní zákon, ledaže rozhodnutí správního orgánu bylo na újmu jeho práv změněno
k opravnému prostředku jiného. To platí i tehdy, kdy se prvostu pňový správní orgán domnívá,
že rozhodnutí nabylo právní moci a vyznačí doložku právní moci, kdežto účastník správního
řízení má za to, že mu prvostupňové rozhodnutí nebylo řádně doručeno a nenabylo právní moci.
I v tomto případě musí být účastníkem řízení podáno odvolání, o kterém bude rozhodnuto
odvolacím správním orgánem. Předmětem přezkumu v takovém případě je druhostupňové
správní rozhodnutí a správní soud může v rámci správního soudnictví přezkoumat i eventuální
včasnost podaného odvolání proti správnímu rozhodnutí. Žalobcem podaný podnět k zahájení
přezkumného řízení ale nelze považovat za odvolání proti prvostupňovému správnímu
rozhodnutí. Je totiž plně v dispozici účastníka řízení jaké opravné prostředky a kdy využije
k obraně svých zájmů. Správní orgány z tohoto důvodu nemohly vyhodnotit podnět k zahájení
přezkumného řízení jako žalobcovo odvolání. Krajský soud proto z uvedených
důvodů (nevyčerpání řádných opravných prostředků žalobcem ve správním řízení) usnesením
odmítl žalobu jako nepřípustnou podle ustanovení §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
Proti tomuto usnesení krajského soudu podal žalobce jako stěžovatel (dále jen
„stěžovatel“) kasační stížnost, kterou obsahově opřel o důvod uvedený v ustanovení §103 odst. 1
písm. e) s. ř. s.
Stěžovatel uvedl, že žalobou napadené rozhodnutí žalovaného Městského úřadu v Kadani
ze dne 10. 9. 2010, č. j. OVV-DOP/475/2010/Srb, mělo nabýt právní moci dne 11. 10. 2010.
Toto správní rozhodnutí mu však nikdy nebylo doručeno, a to ani fikcí, a nemohlo proto nabýt
právní moci. V důsledku tohoto postupu byl zbaven možnosti podat si proti správnímu
rozhodnutí odvolání. Do schránky mu nebyla vhozena ani výzva o uložení zásilky na pobočce
České pošty s. p., a po uplynutí úložní doby – byla zásilka prokazatelně vrácena zpět městskému
úřadu, přes žádost tohoto úřadu, aby byla vhozena do schránky adresáta. Městský úřad mu
ostatně neposkytl ani poučení o jeho právech a povinnostech, ačkoliv opakovaně upozorňoval
na to, že mu správní rozhodnutí nikdy nebylo řádně doručeno. Z těchto důvodů si podal
dne 9. 2. 2011 podání nazvané jako podnět k zahájení přezkumného řízení ke Krajskému úřadu
v Ústí nad Labem, jež vydal dne 15. 3. 2011 pouze sdělení, kterým konstatoval, že nebyly
shledány důvody pro zahájení přezkumného řízení. Podnět k zahájení přezkumného řízení však
bylo možno vyložit i jako odvolání proti správnímu rozhodnutí. Je tomu tak proto, že v něm bylo
obsaženo, jaké vady jsou rozhodnutí vytýkány (neúplné zjištění skutkového stavu věci, rozpor
s právními předpisy) a v jakém rozsahu je rozhodnutí napadáno. Podnět ze dne 9. 2. 2011 byl
také podán k věcně i místně příslušnému správnímu orgánu a splňoval formá lní náležitosti,
jež zákon klade na odvolání. V neposlední řadě byla dodržena i lhůta k podání odvolání [§83
odst. 2, §84 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb. správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen
„správní řád“)], neboť se dne 8. 12. 2010 seznámil s rozhodnutím při nahlížení do správního
spisu u městského úřadu. Proto mu začala též plynout lhůta k podání odvolání podle §83 odst. 2
správního řádu. V případě chybějícího, neúplného nebo nesprávného poučení dle §68 odst. 5
správního řádu lze pak odvolání podat do 15 dnů ode dne oznámení opravného usnesení
podle §70 věty první, bylo-li vydáno, nejpozději však do 90 dnů ode dne oznámení rozhodnutí.
Jelikož ale nemohl podat žalobu na zrušení uvedeného sdělení ze dne 15. 3. 2011 (nešlo
o rozhodnutí), musel směrovat žalobu proti jedinému rozhodnutí, kterým bylo rozhod nutí
městského úřadu ze dne 10. 9. 2010. Z těchto důvodů proto nemůže souhlasit se závěry
krajského soudu, že nevyčerpal řádné opravné p rostředky a že podání ze dne 9. 2. 2011,
adresované Krajskému úřadu v Ústí nad Labem, nebylo možno vyhodnotit jako odvolání.
Žalovaný Městský úřad Kadaň v písemném vyjádření ke kasační stížnosti stěžovatele
především uvedl, že nemůže souhlasit s námitkou nedoručení správního rozhodnutí
ze dne 10. 9. 2010, č. j. OVV-DOP/475/2010/Srb. Podle údajů na obálce byla zásilka uložena
a připravena k vyzvednutí dne 14. 9. 2010 z toho důvodu, že adresát P. V. nebyl zastižen a
adresátovi byla zanechána výzva a poučení (z obálky je odtrženo poučení pro adresáta). Zásilka
obsahující předmětné rozhodnutí byla správnímu orgánu vrácena dne 27. 9. 2010 s poznámkou
„zásilka nebyla po uložení ve stanovené lhůtě vyzvednuta“. Podle ustanovení §24 odst. 1
správního řádu pak platí, že pokud si adresát nevyzvedne uloženou písemnost do 10 dnů ode
dne, kdy byla připravena k vyzvednutí, písemnost se považuje za doručenou posledním dnem
této lhůty, a to do místa trvalého pobytu. Doručované správní rozhodnutí tak nabylo právní moci
dne 11. 10. 2010.
Nejvyšší správní soud přezkoumal kasační stížností napadené usnesení krajského soudu
při vázanosti rozsahem a důvody, které uplatnil stěžovatel v podané kasační stížnosti (§109
odst. 2, 3 s .ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační stížnost není opodstatněná.
Nejvyšší správní soud předesílá, že i v řízení o kasační stížnosti se jako kasační soud řídí
dispoziční zásadou. Je provedením této dispoziční zásady, jestliže ustanovení §106 odst. 1 s. ř. s.
ukládá stěžovateli povinnost označit rozsah napadení soudního rozhodnutí a uvést, z jakých
důvodů (skutkových a právních) toto soudní rozhodnutí napadá a považuje výroky tohoto
rozhodnutí za nezákonné, a že kasační soud je pak vázán rozsahem kasační stížnosti (§109
odst. 2 s. ř. s.) a důvody kasační stížnosti (§109 odst. 3 věta před středníkem s. ř. s.). Činnost
kasačního soudu je tak ohraničena rámcem takto vymezeným (rozsah napadení soudního
rozhodnutí a skutkové a právní důvody nezákonnosti tohoto rozhodnutí), a tento soud se musí
omezit na zkoumání napadeného rozhodnutí jen v tomto směru, nejde-li ovšem o vadu,
k níž musí hledět z úřední povinnosti (§109 odst. 3 věta za středníkem s. ř. s.). I při nejmírnějších
požadavcích proto musí být z kasační stížnosti poznatelné, v kterých částech a po jakých
stránkách má kasační soud napadené soudní rozhodnutí zkoumat, přičemž kasační soud není
povinen, ale ani oprávněn sám vyhledávat možné nezákonnosti soudního rozhodnutí.
Správní spis obsahuje rozhodnutí Městského úřadu Kadaň, odboru vnitřních věcí,
ze dne 10. 9. 2010, č. j. OVV-DOP/475/2010/Srb, kterým bylo rozhodnuto tak, že se stěžovatel
P. V. dopustil přestupku proti bezpečnosti a plynulosti silničního provozu podle ustanovení §22
odst. 1 písm. b) zákona o přestupcích tím, že dne 24. 6. 2010 v 11.43 hod řídil v obci Kadaň, po
Rokelské ulici, osobní automobil zn. Peugeot 106 , po předchozím požití alkoholických nápojů,
když při kontrole Policií České republiky bylo v jeho dechu zjištěno digitálním přístrojem Dräger
0,89 a 0,94 promile alkoholu. Stěžovatel podle tohoto správního rozhodnutí porušil ustanovení §
5 odst. 2 písm. b) zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích, ve znění
pozdějších předpisů, a za uvedený přestupek mu podle §22 odst. 5 zákona o přestupcích byly
uloženy jednak pokuta ve výši 20 000 Kč a jednak zákaz činnosti spočívající v zákazu řízení všech
motorových vozidel v délce 12 měsíců. Toto rozhodnutí městského úřadu, proti kterému nebylo
stěžovatelem podáno odvolání, nabylo právní moci dne 11. 10. 2010 (rozhodnutí, které bylo P. V.
doručováno na adresu X, bylo uloženo na poště dne 14. 9. 2010, a téhož dne byla adresátovi
zanechána výzva a poučení s tím, že zásilka je připravena k vyzvednutí). Dne 11. 2. 2011 byl
Krajskému úřadu Ústeckého kraje doručen podnět P . V. ze dne 9. 2. 2011 k zahájení
přezkumného řízení podle ustanovení §94 odst. 1 správního řádu proti rozhodnutí Městského
úřadu Kadaň, odboru vnitřních věcí, ze dne 1 0. 9. 2010, č. j. OVV-DOP/475/2010/Srb, který
byl předán dne 9. 2. 2011 k poštovní přepravě. Usnesením Krajského úřadu Ústeckého kraje,
odboru dopravy a silničního hospodářství, ze dne 14. 2. 2011, jednacího čísla 520/DS/2011, byl
podle §12 správního řádu z důvodu uvedeného v ustanovení §95 odst. 2 správního řádu
postoupen podnět k zahájení přezkumného řízení Městskému úřadu Kadaň, odboru vnitřních
věcí. Tento městský úřad předložil dopisem ze dne 18. 2. 2011 věc zpět Krajskému úřadu
Ústeckého kraje k rozhodnutí o podnětu k přezkumnému řízení. Krajský úřad Ústeckého kraje,
odbor dopravy a silničního hospodářství, dopisem ze dne 15. 3. 2011, jednací číslo
729/DS/2011, sdělil P. V., že neshledal důvody k provedení přezkumného řízení v předmětné
věci (sdělení bylo doručeno dne 16. 3. 2011 zástupci stěžovatele). Žaloba P. V. ze dne 16. 5. 2011
pak směřuje proti rozhodnutí Městského úřadu Kadaň, odboru vnitřních věcí, ze dne 10. 9. 2010,
č. j. OVV-DOP/475/2010/Srb, která byla doručena Krajskému soudu v Ústí nad Labem dne
17. 5. 2011, o níž bylo rozhodnuto kasační stížností napadeným usnesením krajského soudu.
Podle ustanovení §5 s. ř. s., nestanoví -li tento nebo zvláštní zákon jinak, lze
se ve správním soudnictví domáhat ochrany práv jen na návrh a po vyčerpání řádných opravných
prostředků, připouští-li je zvláštní zákon.
Podle ustanovení §68 písm. a) s. ř. s., žaloba je nepřípustná také tehdy, nevyčerpal- li
žalobce řádné opravné prostředky v řízení před správním orgánem, připouští-li je zvláštní zákon,
ledaže rozhodnutí správního orgánu bylo na újmu jeho práv změněno k opravnému prostředku
jiného.
Z uvedeného vyplývá, že podle ustanovení §5 s. ř. s. se lze ve správním soudnictví
domáhat ochrany práv jen na návrh a po vyčerpání řádných opravných prostředků, připouští-li je
zvláštní zákon, pokud nestanoví tento nebo zvláštní zákon jinak. Soudní řád správní tak důsledně
zavádí tradiční žalobní řízení, kdy soudní ochrana nastupuje teprve poté, kdy jsou vyčerpány
možnosti nápravy nezákonného nebo vadného rozhodnutí prostředky správního řízení.
Nevyčerpání řádných opravných prostředků žalobcem je za podmínek stanovených
v §68 písm. a) s. ř. s. důvodem nepřípustnosti žaloby a takovou žalobu proti rozhodnutí
správního orgánu správní soud odmítne podle ustanovení §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
Taková úprava není samoúčelná a má zásad ní důvody.
Ochrana práv před správním soudem je ochranou ve věcech porušených nebo
ohrožených subjektivních oprávnění a povinností veřejnoprávního charakteru; jejím cílem je
zjištění, zda činností veřejné správy bylo či nebylo porušeno právo. Tento přístu p se logicky
odráží i v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu; generální žalobní legitimace dává
žalobní oprávnění každému, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím správního
orgánu. Tvrzení o tom, že správní rozhodnutí nezákonně zasáhlo do právní sféry žalobce v sobě
zahrnuje předpoklad, že takové rozhodnutí je v právní moci, ať již po vyčerpání všech řádných
opravných prostředků, či bez jejich využití, jestliže je právn í řád nepřipouští. Vedle toho
v souladu se zásadou „vigilantibus iura skripta sunt“ by každý měl aktivně a důsledně dbát svých
práv již v řízení před správním orgánem a teprve poté, kdy je jeh o snaha bezvýsledná, obracet
se na soud. Klade se tak důraz jednak na respektování požadavku procesní ekonomie, neboť je-li
tu otevřena právní možnost nápravy nezákonnosti vyšší správní instancí, není věcný ani právní
důvod předkládat věc in foro, jednak je zdůrazněna nutnost aktivity subjektů veřejnoprávních
vztahů při ochraně jejich subjektivních oprávnění.
Soudní přezkum správních rozhodnutí je proto koncipován až jako následný prostředek
ochrany subjektivních veřejných práv, který nemůže nahrazovat prostředky nacházející se uvnitř
veřejné správy. Podmíněnost vyčerpání opravných prostředků ve správním řízení před podáním
žaloby k soudu je tedy nutno vnímat jako provedení zásady subsidiarity soudního přezkumu
a minimalizace zásahů soudů do správního řízení. To znamená, že účastník správního řízení musí
zásadně vyčerpat všechny prostředky k ochraně svých práv, které má ve svojí procesní dispozici,
a teprve po jejich marném vyčerpání se může domáhat sou dní ochrany. Správní soud
proto nemůže věcně projednat žalobu proti rozhodnutí správního orgánu tehdy, jestliže žalobce
nevyužil řádného opravného prostředku proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně
(proti rozhodnutí správního orgánu II. stupně řádné opravné prostředky v rámci správního řízení
přípustné nejsou). Zákon zde má ovšem na mysli podání odvolání ve správním řízení podle §81
správního řádu, tedy řádného opravného prostředku, a nikoliv odvolání sice jako řádného
(ve smyslu zákonného) opravného prostředku, avšak podaného řádně, tedy i v zákonem
stanovené lhůtě. Nic takového nelze z ustanovení §81 správního řádu či ustanovení §5 s. ř. s.
dovozovat. O nevyčerpání zákonem poskytnutého řádného opravného prostředku jde tedy
v případě, pokud účastník nepodal ve správním řízení odvolání proti rozhodnutí správního
orgánu I. stupně. Bylo-li však účastníkem řízení podáno odvolání opožděně, je nesporné,
že podáno bylo a že účastník tohoto řádného (zákonného) opravného prostředku využil. Jinak by
tomu bylo ale za situace, pokud by uvedený opravný prostředek účastník řízení nepodal
a v žalobě pak brojil proti prvostupňovému rozhodnutí správního orgánu, nebo proti naposledy
uvedenému rozhodnutí brojil jen žádostí o obnovu řízení nebo podnětem k přezkumnému řízení,
aniž by vzdor řádnému poučení správního orgánu I. stupně, podal proti jeho rozhodnutí
odvolání. Pak by teprve bylo možno konstatovat nevyčerpání řádných opravných prostředků
v rámci správního řízení a žalobu jako nepřípustnou odmítnout podle ustanovení §46 odst. 1
písm. d) s. ř. s. v návaznosti na ustanovení §68 písm. a) t éhož právního předpisu
(srov. i rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 12. 2005, č. j. 4 As 59/2004 - 66,
dostupný na www.nssoud.cz).
V předmětné věci rozhodl dne 10. 9. 2010 Městský úřad Kadaň, odbor vnitřních věcí,
pod č. j. OVV-DOP/475/2010/Srb, tak, že se stěžovatel P. V. dopustil přestupku
proti bezpečnosti a plynulosti silničního provozu podle ustanovení §22 odst. 1 písm. b) zákona
o přestupcích způsobem již uvedeným, za který mu podle §22 odst. 5 zákona o přestupcích byly
uloženy jednak pokuta ve výši 20 000 Kč a jednak zákaz činnosti spočívající v zákazu řízení všech
motorových vozidel v délce 12 měsíců. Proti tomu rozhodnutí stěžovatel nepodal odvolání,
ačkoliv byl o této možnosti řádně poučen v písemném vyhotovení tohoto rozhodnutí, které tak
nabylo právní moci dne 11. 10. 2010. Namísto toho se stěžovatel podnětem ze dne 9. 2. 2011
domáhal u Krajského úřadu Ústeckého kraje zahájení přezkumného řízení podle ustanovení §94
odst. 1 správního řádu proti shora uvedenému rozhodnutí Městského úřadu v Kadani. Krajský
úřad Ústeckého kraje, odbor dopravy a silničního hospodářství, pak dopisem ze dne 15. 3. 2011,
jednací číslo 729/DS/2011, sdělil stěžovateli P. V., že neshledal důvody k provedení
přezkumného řízení v předmětné věci (sdělení bylo doručeno dne 16. 3. 2011 zástupci
stěžovatele). Stěžovatel proto dne 17. 5. 2011 podal ke Krajskému soudu v Ú stí nad Labem
žalobu ze dne 16. 5. 2011, která směřovala proti rozhodnutí Městského úřadu Kadaň, odboru
vnitřních věcí, ze dne 10. 9. 2010, č. j. OVV-DOP/475/2010/Srb, jíž se domáhal zrušení tohoto
prvostupňového rozhodnutí. O této žalobě pak bylo rozhodnuto kasační stížností napadeným
usnesením krajského soudu.
Z uvedeného vyplývá, že stěžovatel podal žalobu proti prvostupňovému správnímu
rozhodnutí za procesní situace, kdy nevyčerpal řádný opravný prostředek (odvolání) v řízení
před správním orgánem, jehož podání připouští ustanovení §81 odst. 1 správního řádu za použití
ustanovení §81 odst. 1 zákona o přestupcích. Stěžovatel tak v této věci žalobou brojí
proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně, které nabylo právní moci bez podání odvolání
účastníkem řízení. Jelikož stěžovatel nevyužil řádného opravného prostředku proti rozhodnutí
správního orgánu I. stupně, krajský soud již z tohoto důvodu [nevyčerpání řádných opravných
prostředků a v důsledku nepřípustnosti žaloby podle §68 písm. a) s. ř. s.] nemohl věcně
projednat žalobu proti rozhodnutí správního orgánu. Na tomto závěru nic nemění ani stížní
výtky uplatněné v kasační stížnosti, v níž stěžovatel namítá, že mu rozhodnutí Městského úřadu
v Kadani o přestupku ze dne 10. 9. 2010 nebylo nikdy doručeno, proto musel dne 9. 2. 2011
podat podnět k zahájení přezkumného řízení a v důsledku jeho odložení sdělením krajského
úřadu ze dne 15. 3. 2011 pak musel podat žalobu proti jedinému existujícímu prvostupňovému
správnímu rozhodnutí ze dne 10. 9. 2010. Stěžovatel v kasační stížnosti ale tvrdí,
že se dne 8. 12. 2010 při nahlížení do správního spisu seznámil s rozhodnutím ze dne 10. 9. 2010,
včetně poučení, ačkoliv mu údajně nikdy nebylo doručeno. N ic mu tedy nebránilo,
aby proti tomuto rozhodnutí podal odvolání a vyčkal rozhodnutí o tomto opravném prostředku.
Řádné opravné prostředky jsou instituty procesního práva, které – jsou-li podány řádně – dávají
účastníkům řízení možnost iniciovat přezkoumání vydaného správního rozhodnutí dříve,
než nabude právní moci. Odvolání vyřizuje – s výjimkou tzv. autoremedury – odvolací správní
orgán; vyřízením je rozhodnutí podle §90 správního řádu, ale také rozhodnutí podle §92
správního řádu. Tato rozhodnutí podle ustálené judikatury správních soudů, včetně rozhodnutí
o zamítnutí odvolání pro opožděnost, event. pro nepřípustnost, jsou rozhodnutí, která podléhají
kognici správního soudu. O odvolání tedy rozhoduje odvolací orgán, a to i o zamítnutí odvolání
pro opožděnost nebo pro nepřípustnost. Jedině ten je tedy oprávněn závazně se vyjádřit o tom,
zda je odvolání důvodné či nedůvodné, zda je podáno včas, či zda je opožděné, resp. přípustné
či nepřípustné. Správní orgán I. stupně takové oprávnění nemá. Bylo proto na stěžovateli,
aby podáním odvolání, v němž by uplatnil všechny výhrady, včetně výtky o absenci řádného
doručení správního rozhodnutí I. stupně a o nedostatku poučení, vyvolal rozhodnutí odvolacího
správního orgánu podle ustanovení §90 správního řádu, resp. podle ustanovení §92 správního
řádu, jež by pak bylo možno přezkoumat správním soudem, případně stanovisko k doručení
správního rozhodnutí. Tento postup však stěžovatel nezvolil, odvolání nepodal a zbavil se tak
možnosti věcného přezkumu druhostupňového rozhodnutí správními soudy.
Nejvyšší správní soud proto z těchto důvodů nemůže souhlasit s tvrzením stěžovatele,
že nemohl postupovat jinak než podat žalobu proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně,
resp. že vyčerpal řádné opravné prostředky.
Nejvyšší správní soud však nemůže souhlasit ani se závěrem stěžovatele, že podání
ze dne 9. 2. 2011, adresované Krajskému úřadu v Ústí nad Labem, bylo možno vyhodnotit jako
odvolání.
Stěžovatel v této souvislosti namítl, že z podnětu k zahájení přezkumného řízení vyplývá,
jaké vady jsou rozhodnutí vytýkány (neúplné zjištění sk utkového stavu věci, rozpor s právními
předpisy) a v jakém rozsahu je rozhodnutí napadáno. Podnět byl také podán k věcně i místně
příslušnému správnímu orgánu a splňoval formální náležitosti, jež zákon klade na odvolání.
V neposlední řadě byla dodržena i lhůta k podání odvolání (§83 odst. 2, §84 odst. 2 správního
řádu), neboť se dne 8. 12. 2010 seznámil s rozhodnutím při nahlížení do správního spisu
u městského úřadu. Proto mu začala plynout lhůta k podání odvolání podle §83 odst. 2
správního řádu. V případě chybějícího, neúplného nebo nesprávného poučení dle §68 odst. 5
správního řádu lze pak odvolání podat do 15 dnů ode dne oznámení opravného usnesení
podle §70 věty první, bylo-li vydáno, nejpozději však do 90 dnů ode dne oznámení rozhodnutí.
Jelikož nemohl podat žalobu na zrušení sdělení ze dne 15. 3. 2011 (nešlo o rozhodnutí), musel
směrovat žalobu proti jedinému rozhodnutí, kterým bylo napadené rozhodnutí městského úřadu
ze dne 10. 9. 2010.
Nejvyšší správní soud má ve shodě s krajským soudem za to, že je plně v dispozici
účastníka řízení jaké opravné prostředky využije k obraně svých zájmů a kdy tak učiní.
Již z tohoto důvodu nemohl správní orgán hodnotit podnět k zahájení přezkumného řízení
ze dne 9. 2. 2011 jako stěžovatelovo odvolání proti předmě tnému rozhodnutí Městského úřadu
v Kadani ze dne 10. 9. 2010. Ostatně takto stěžovatel nepojímal podnět k zahájení přezkumného
řízení ani v žalobě, ale poprvé až v kasační stížnosti, patrně pod tíhou správné argumentace
krajského soudu. Není však žádného jiného důvodu hodnotit uvedený podnět ze dne 9. 2. 2011
jako odvolání proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně. Stěžovatel prostřednictvím své
zástupkyně jako osoby práva znalé opakovaně a důsledn ě označuje své podání ze dne 9. 2. 2011
jako podnět k zahájení přezkumného řízení proti pravomocnému rozhodnutí Městského úřadu
Kadaň ze dne 10. 9. 2010, č. j. OVV-DOP/475/2010/Srb podle §94 odst. 1 správního řádu
a v petitu navrhuje postup podle ustanovení §97 odst. 3 správního řádu. Jelikož v ustanovení
§94 odst. 1 správního řádu jsou uvedeny předpoklady pro zahájení a vedení přezkumného řízení
a ustanovení §97 odst. 3 správního řádu se týká rozhodnutí v přezkumném řízení, není žádných
pochyb o tom, že i stěžovatel považuje podání ze dne 9. 2. 2011 za podnět k zahájení
přezkumného řízení a nikoliv za odvolání proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně
ze dne 10. 9. 2010. Projev vůle stěžovatele je tedy naprosto jasný a přičítat podání
ze dne 9. 2. 2011 jiný význam (že jde o odvolání) by bylo v rozporu s obsahem spisu.
Kasační soud má z uvedených důvodů za to, že stěžovatel nevyčerpal ve správním řízení
řádné opravné prostředky a proto je třeba považovat žalobu stěžovatele proti rozhodnutí
správního orgánu I. stupně za nepřípustnou ve smyslu ustanovení §68 písm. a) s. ř. s.
a za právem odmítnutou krajským soudem podle ustanovení §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
Nejvyšší správní soud proto zamítl kasační stížnost stěžovatele směřující
proti napadenému usnesení krajského soudu (§110 odst. 1 poslední věta s. ř. s.).
Nejvyšší správní soud rozhodl o kasační stížnosti rozsudkem bez jednání, protože mu
takový postup umožňuje ustanovení §109 odst. 1 s. ř. s.
Výrok o nákladech řízení se opírá o ustanovení §60 odst. 1 s. ř. s., za použití ustanovení
§120 s. ř. s. S těžovatel ve věci úspěch neměl a podle obsahu spisu úspěšnému správnímu orgánu
nevznikly žádné náklady v řízení o kasační stížnosti před soudem. Nejvyšší správní soud
proto rozhodl tak, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 25. listopadu 2011
JUDr. Jaroslav Hubáček
předseda senátu