ECLI:CZ:NSS:2011:7.AS.55.2011:73
sp. zn. 7 As 55/2011 - 73
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové
a soudců JUDr. Jaroslava Hubáčka a JUDr. Ludmily Valentové v právní věci žalobkyně: Česká
televize, se sídlem Kavčí hory 1, Praha 4, proti žalované: Rada pro rozhlasové a televizní
vysílání, se sídlem Škrétova 44/6, Praha 2, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku
Městského soudu v Praze ze dne 14. 12. 2010, č. j. 8 A 44/2010 – 39,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 14. 12. 2010, č. j. 8 A 44/2010 – 39,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Rozsudkem ze dne 14. 12. 2010, č. j. 8 A 44/2010 – 39 zamítl Městský soud v Praze
žalobu, jíž se žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) domáh ala zrušení rozhodnutí Rady
pro rozhlasové a televizní vysílání (dále jen „Rada“) ze dne 15. 12. 2009,
sp. zn. 2009/562/BUR/ČTV, kterým jí Rada uložila pokutu ve výši 100 000 Kč za porušení
povinnosti poskytovat objektivní a vyvážené informace nezbytné pro svobodné vytváření názorů
stanovené v ust. §31 odst. 2 zákona č. 231/2001 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále jen
„zákon o vysílání“). Porušení citovaného ustanovení se stěžova telka dopustila tím,
že dne 13. 1. 2009 od 12:35 hodin na programu ČT24 odvysílala v rámci pořadu Černé ovce
reportáž Zeď, která neposkytla divákovi veškeré informace potřebné k tomu, aby si na věc mohl
utvořit vlastní názor.
V odůvodnění rozsudku městský soud uvedl, že musí jako nepatřičnou odmítnout
námitku týkající se obsahu výroku napadeného rozhodnutí Rady. Ve výroku byl totiž popsán
skutek, bylo uvedeno místo, čas jakož i způsob spáchání správního deliktu. Dále městský soud
uvedl, že absence údaje o lhůtě splatnosti a bankovním spojení v usnesení Rady je sice vadou,
nikoliv však vadou takového charakteru, aby způsobovala nezákonnost rozhodnutí. K obsahu
předmětné reportáže městský soud uvedl, že její tvůrci se sous tředili na rozhodnutí vydaná
ve stavebním řízení a postup úřadů nazvali „žonglováním s právními předpisy a hrátkami
s trpělivostí“. Zcela ale opomenuli, že stavebník nedodržel stavební podmínky a sám tak způsobil
vzniklou situaci. Opomenuli, že stavební řízení je dvoustupňové a že odvolání so usedů
proti rozhodnutí o změně stavby je řádným opravným prostředkem, nikoliv mimořádným.
V reportáži zcela chybělo uvedení důvodů, pro které odvolací orgán prvostupňové rozhodnutí
zrušil. Tvrzení, že soud by dal za pravdu stavebníkům, jsou spekulativní a ničím nepodložená.
Jako nepatřičné odmítl městský soud i námitky týkající se skut ečností uvedených redaktorem
v reportáži. V této souvislosti poukázal na vyjádření stavebníka a také na to, že v reportáži nebyly
uvedeny přesné důvody zrušení provstupňového rozhodnutí stavebního úřadu. Podle městského
soudu má stěžovatelka vyšší odpovědnost k divákovi z titulu svého postavení veřejnoprávního
provozovatele celoplošného vysílání, a to zejména v oblasti zpravo dajství a publicistiky,
neboť k tomu byla podle ust. §2 odst. 2 písm. a) zákona č. 483/1991 Sb., ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „zákon o České televizi“), zřízena. Pokud chtěla objektivně a vyváženě
informovat o případu s tematikou uplatňování stavebního zákona a činnosti stavebních úřadů,
bylo nezbytné řádně zjistit skutkový stav a zejména objasnit práva a povinnosti stavebníka. Rada
se s námitkami stěžovatelky podrobně a srozumitelně vypořádala a městský soud se přiklonil
k jejímu závěru, že reportáž neposkytla divákovi veškeré informace potřebné k tomu, aby si mohl
na věc vytvořit vlastní názor. Stěžovatelka proto závažným způsobem porušila povinnost
poskytovat objektivní a vyvážené informace. Rada se také podle městského soudu vypořádala
se všemi kritérii stanovenými pro uložení pokuty zákonem, výši pokuty řádně a přesvědčivě
zdůvodnila a s těmito důvody se městský soud ztotožnil. Pokutu ve výši 100 000 Kč pak označil
za přiměřenou.
Proti tomuto rozsudku podala stěžovatelka kasační stížn ost z důvodů uvedených
v ust. §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. Namítala, že městský soud v rozporu se svou dosavadní
judikaturou konstatoval, že neuvedení údaje o lhůtě splatnosti a bankovním spojení v usnesení
Rady je sice vadou, nikoliv však vadou takového charakteru, aby způsobovala nezákonnost
rozhodnutí. Není zřejmé, kým byl do výroku rozhodnutí Rady doplněn údaj o lhůtě splatnosti
uložené pokuty a paušální částky nákladů správního řízení, který je podle ust. §68 odst. 2 zákona
č. 500/2004 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), jednou z obligatorních
náležitostí výrokové části rozhodnutí. Usnesení přijaté Radou tyto údaje neobsahuje. Nelze
připustit, aby případná absence jakýchkoli údajů v usnesení, které bylo přijato hlasováním Rady,
byla následně napravována doplňováním chybějících údajů do písemného vyhotovení rozhodnutí
Rady. Neuvedení údaje o lhůtě splatnosti a bankovním spojení tak má za následek nezákonnost
písemného vyhotovení správního rozhodnutí, neboť rozhodnutí v této odlišné podobě nikdy
přijato nebylo a nejedná se tedy o pr ojev vůle kolegiálního správního orgánu. Dále stěžovatelka
setrvala na právním názoru, že popis skutku v rozsahu uvedeném v rozhodnutí Rady
(„neposkytnutí veškerých potřebných informací“), není popisem skutku, jímž došlo k naplnění
formálních znaků správního deliktu vymezených v zákoně. Výrok je neurčitý co do popisu
jednání, neboť neobsahuje jeho konkrétní popis, a tudíž není postaveno na jisto, jakým jednáním
stěžovatelka porušila povinnost poskytovat objektivní a vyvážené informace. Užitý pojem
„veškeré potřebné informace“ je obecný. Stěžovatelka v souladu s dosavadní judikaturou
Nejvyššího správního soudu dovozuje, že při formulaci výr oku rozhodnutí se musí jednat
o natolik podrobný popis jednání, aby byly naplněny požadavky jednoznačné identifikace skutku
a srozumitelnosti tak, aby stěžovatelka mohla již z výroku rozhodnutí Rady porozumět, jakým
jednáním se označeného deliktu dopustila. V této souvislosti stěžovatelka namítala, že městský
soud nesprávně aplikoval právní názor rozšířeného senátu Nejvyššíh o správního soudu vyslovený
v usnesení ze dne 15. 1. 2008, č. j. 2 As 34/2006 - 73. Za sporný označila stěžovatelka právní
názor městského soudu, že stěžovatelka má vyšší odpovědnost k divákovi z titulu svého
postavení veřejnoprávního provozovatele celoplošného vysílání. Ust. §31 odst. 2 zákona
o vysílání platí pro všechny provozovatele vysílání stejně a nelz e z jeho znění dovozovat,
že by stěžovatelka měla v tomto ohledu vyšší zákonnou odpovědnost z titulu svého postavení
veřejnoprávního provozovatele celoplošného vysílání. Pokud zákonodárce určitou vyšší
odpovědnost výslovně v tomto ustanovení zákona nestanovil, nelze ji dovozovat v souvislosti
s odkazem na jiný právní předpis. Podle stěžovatelky se také městský soud nezabýval posouzením
jednotlivých námitek, ve kterých konkretizovala správní úvahu a konkrétní závěry Rady,
jež považuje za neurčité a nepřesné. Sám si učinil vlastní úvahu o obsahu pořadu a způsobu jeho
zpracování, kterou se měla stěžovatelka řídit. Řádně se ani nevypořádal s námitkou
nedostatečného odůvodnění výše pokuty, neboť se omezil pouze na konstatování, že Rada řádně
a přesvědčivě výši pokuty zdůvodnila. V žalobě přitom stěžovatelka v této souvislosti namítala
nesprávné posouzení kritéria závažnosti a překročení mezí správního uvážení. Podle stěžovatelky
není Rada orgánem dozoru oprávněným k posuzování plnění povinností podle zákona o České
televizi. Ze shora uvedených důvodů stěžovatelka navrhla zrušení napadeného rozsudku a vrácení
věci městskému soudu k dalšímu řízení.
Rada ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedla, že se nedomnívá, že by napadené
rozhodnutí trpělo vadami, které by mohly způsobit jeh o nezákonnost. Pokud usnesení
o hlasování Rady neobsahuje údaje zmíněné stěžovatelkou, je tomu tak proto, že tyto údaje
považuje za skutečnosti, které nevycházejí z konkrétního hlasování. Usnesení, o kterém Rada
hlasuje na svých zasedáních, plně vyhovuje tomu, že rozhoduje o konkrétním skutku a o uložení
sankce v případě porušení zákona. Uvedení ostatních údajů ve výrokové části rozhodnut í Úřadem
Rady plně koresponduje s ust. §11 odst. 2 zákona o vysílání. Rada se necítí být povinna v případě
každého hlasování rozhodovat rovněž o čísle bankovního účtu, na který má být pokuta
provozovatelem hrazena. Rovněž otázku paušální částky nákladů sp rávního řízení vyvolaného
účastníkem nepovažuje Rada, jako skutečnost plynoucí přímo ze zákona, za nutnou podrobit
hlasování. V této souvislosti poukázala na nález Ústavního soudu ze dne 11. 1. 2010,
sp. zn. IV. ÚS 946/09, který potvrdil významné postavení Úřadu Rady. Veškerá rozhodnutí Rady
procházejí po jejich písemném vyhotovení řadou interních kontrolních postupů, která vrcholí
podpisem předsedkyně Rady. Není tedy pravdou, že písemné vyhotovení může být kýmkoliv
jakkoliv doplněno či pozměněno. K námitce týkající se popisu skutku ve výroku správního
rozhodnutí Rada uvedla, že v dané věci šlo sice o stručný, leč o výstižný popis skutku, který plně
postačuje k tomu, aby bylo vyjádřeno, v čem spatřuje porušení zákona o vysílání. Městský soud
řádně posoudil správní úvahu Rady a vyjádřil se v tom smyslu, že stěžovatelka v reportáži
pomíchala několik okolností a skutečností, což mělo za následek vyznění reportáže v podobě, jak
byla konstatována v napadeném rozhodnutí. Městský soud přitom nepochybně rozumí rovněž
problematice stavebního řízení a jeho hodnocení reportáže je zcela v souladu s názorem Rady.
Pokud v napadeném rozsudku uvedl, že stěžovatelka má vě tší odpovědnost vůči divákovi
v souvislosti se zákonem o České televizi, je potřeba to vnímat ve spojitost i s hodnocením dané
reportáže městským soudem, který apeluje na stěžovatelku, aby si byla vědoma, že plní veřejnou
službu a že pomáhá mimo jiné budovat právní povědomí. Rada také uvedla, že odůvodnění
rozhodnutí nelze kouskovat na jednotlivé věty či jejic h spojení a tyto z něj vyčleňovat. Přitom
dostatečně vysvětlila, v čem spatřuje problém reportáže a její rozpor se zákonem o vysílání.
Jestliže se stěžovatelka ve správním řízení a následném soudním přezkumu snažila Radě
„napovídat“, jak má při rozhodování o porušení zákona postupovat a jaký má zvolit výklad
neurčitých právních pojmů, bylo to zcela mimo její kompetence. Reportáž přistoupila k objasnění
komplikovaného případu ještě komplikovaněji, čímž k žádnému objasnění nedošlo. Reportáž
zanechává obrazně řečeno více otázek, než kolik jich bylo na samém začátku. Na jejím konci není
patrné, proč tvůrci odsuzují postupy orgánů zapojených do předmětné kauzy, pokud se jedná
o reakci na pochybení stavebníků a v druhém případě na mimořádný opravný prostředek. Tyto
postupy, ač se mohou zdát nezkušenému divákovi kruté a nepochopitelné, jsou zcela v souladu
se zákonem, jak v reportáži objasnil nestranný advokát. Celá reportáž je pojata spíše jako kritika
byrokratického aparátu a nelogičnosti finálního rozhodnutí o odstranění novostavby, což by jistě
nevadilo. Co je však reportáži vytýkáno, je skutečnost, jak přímočaře reportáž k této kritice
směřuje. Do finálního hodnocení celé kauzy vůbec není zahrnuto, že i stavebníci se dopustili
chyby, na kterou musejí zainteresované orgány reagovat, jaký význam to pro celý případ a jeho
výsledek mělo a že z pohledu zákona nedošlo ze strany orgánů k žádnému pochybení. Divák
po zhlédnutí reportáže skutečně netuší, kde se stala chyba, která stavbu, o které reportáž
pojednává, zkomplikovala a zda tedy finální rozhodnutí o stavbě jsou v pořádku či nikoli.
Nemůže tak k celému případu zaujmout jasné stanovisko, kdežto tvůrci reportáže v závěru
stanovisko mají. Rada i městský soud posoudily předmětnou reportáž shodně a zcela správně.
Pokud městský soud v napadeném rozsudku uvedl, že Rada řádně a přesvědčivě zdůvodnila výši
pokuty a že se s tímto odůvodněním zcela ztotožnil, nespatřuje Rada v tomto nedostatečné
vypořádání se s námitkami stěžovatelky. V napadeném správním rozhodnutí Rada posuzovala
plnění povinnosti vyplývající ze zákona o vysílání, přičemž poukázala na to, že tato povinnost je
stěžovatelce uložena rovněž zákonem o České televizi, což mělo st ěžovatelku ještě více přimět
k dodržování této povinnosti. Rada proto navrhla zamítnutí kasační stížnosti.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s ust. §109 odst. 2 a 3
s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnila stěžovatel ka v podané kasační stížnosti, a přitom
sám shledal vady uvedené v odstavci 3, k nimž musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Podle stěžovatelky městský soud nesprávně posoudil otázku v žalobě namítaného
rozporu mezi usnesením přijatým hlasováním Rady a vý rokem uvedeným v písemném
vyhotovení jejího rozhodnutí.
K této žalobní námitce městský soud v napadeném rozsudku pouze uvedl, že absence
údaje o lhůtě splatnosti a bankovním spojení v usnesení Rady je sice vadou, nikoliv však vadou
způsobující nezákonnost správního rozhodnutí. Městský soud tak sice vyslovil závěr, ke kterému
dospěl, nicméně ho v napadeném rozsudku nijak neodůvodnil. Stěžovatelka přitom v tomto
žalobním bodě uvedla konkrétní argumenty, proč je podle jejího názoru postup Rady důvodem
nezákonnosti správního rozhodnutí (např. poukaz na jednací řád Rady) a v této souvislosti také
odkázala na judikaturu městského soudu.
Nepřezkoumá-li soud rozhodnutí správního orgánu v celém rozsahu uplatněných
žalobních námitek, je to v rozporu se zásadou spravedlivého procesu (viz nález Ústavního soudu
ze dne 7. 7. 2003, sp. zn. IV. ÚS 40/03, dostupný na http://nalus.usoud.cz). Ze zásady
spravedlivého procesu mimo jiné vyplývá povinnost soudů svá rozhodnutí odůvodnit, re agovat
na uplatněné námitky a vysvětlit jejich případné odmítnutí. Pokud není z odůvodnění rozsudku
zřejmé, proč soud nepovažoval za důvodnou právní argumentaci uvedenou v žalobě a proč
žalobní námitky považuje za neopodstatněné, je takové rozhodnutí nepřezkoumatelné
pro nedostatek důvodů ve smyslu ust. §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Soud, který se vypořádává
s takovou argumentací, ji nemůže jen odmítnout pro nesprávnost, ale musí také uvést, v čem
konkrétně její nesprávnost spočívá (viz např. rozsudky ze dne 14. 7. 2005, č. j. 2 Afs 24/2005 - 44
a ze dne 29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003 – 52; oba dostupné na www.nssoud.cz). K argumentaci
stěžovatelky judikaturou městského soudu je třeba odkázat na nález Ústavního soudu
ze dne 17. 8. 2005, sp. zn. I. ÚS 403/03 (dostupný na http://nalus.usoud.cz), ve kterém Ústavní
soud mimo jiné uvedl, že „pokud nejde o situaci, kdy právní řešení bez dalšího vyplývá ze zákonného textu,
obecný soud musí v odůvodnění dostatečným způsobem vysvětlit své právní úvahy, s případnou citací publikované
judikatury nebo názorů právní vědy. Argumentuje-li účastník řízení názory právní vědy nebo judikatury, musí
se obecný soud s názory, v těchto pramenech uvedenými, argumentačně vypořádat, případně i tak, že vysvětlí, proč je
nepovažuje pro danou věc relevantní. Jen tak může být odůvodnění rozhodnutí soudu přesvědčivé a jen tak může
legitimizovat rozhodnutí samotné v tom, že správný výklad práva je právě ten výklad, který soud zvolil.“
V posuzované věci městský soud takto nepostupoval, neboť se omezil se pouze
na konstatování souladu napadeného správního rozhodnutí se zákonem. Nejvyšší správní soud
proto dospěl k závěru, že napadený rozsudek je v této části nepřezkoumatelný pro nedostatek
důvodů ve smyslu ust. §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
Pokud jde o obsah usnesení Rady jako kolegiálního orgánu a písemného vyhotovení
rozhodnutí Nejvyšší správní soud poukazuje na možnou relevanci ust. §68 odst. 2, §71 odst. 2
a §74 odst. 2 správního řádu, čímž však nijak nepředjímá budoucí řešení této právní otázky
městským soudem.
Rovněž se žalobním bodem, ve kterém stěžovatelka namítala nedostatečné odůvodnění
výše uložené pokuty, se městský soud vypořádal pouze formálně. V napadeném rozsudku totiž
k této otázce jen odkázal na napadené správní rozhodnutí a k tomu uvedl, že Rada výši pokuty
zdůvodnila řádně a přesvědčivě a že uloženou pokutu považuje za přiměřenou. Vůbec tak
nereagoval na konkrétní argumentaci stěžovatelky obsaženou v žalobě (kritérium závažnosti věci,
odkaz na judikaturu, překročení mezí správního uvážení). Poku d tedy stěžovatelka namítala
ve vztahu k této části napadeného rozsudku nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů, je tato
její námitka důvodná. V podrobnostech považuje Nejvyšší správní soud za postačující odkázat
na argumentaci a judikaturu uvedenou k námitce rozporu usnesení Rady a písemného vyhotovení
jejího rozhodnutí.
Stěžovatelka dále zpochybnila závěr městského soudu o její vyšší odpovědnosti k divákovi
vyplývající z jejího postavení veřejnoprávního provozovatele televizního vysílání.
Ust. §2 odst. 2 písm. a) zákona o České televizi, na které městský soud v napadeném
rozsudku odkázal, řadí mezi hlavní úkoly veřejné služby v oblasti veřejné služby poskytování
objektivních, ověřených, ve svém celku vyvážených a všestranných informací pro svobodné
vytváření názorů. Citované ustanovení se tak do značné míry obsahově překrývá s ust. §31
odst. 2 věta první zákona o vysílání, podle kterého provozovatel vysílání poskytuje objektivní
a vyvážené informace nezbytné pro svobodné vytváření názorů.
Je-li postavení provozovatele vysílání komplexně upraveno samostatným zákonem, jako
je tomu v případě stěžovatelky, je zcela logické a správné, že Rada, příp. m ěstský soud,
jednotlivými ustanoveními zákona o České televizi argumentuje. Poukázal-li tedy městský soud
v této souvislosti na vyšší odpovědnost stěžovatelky k divákům, nelze v tom spatřovat pochybení,
které by mohlo mít vliv na zákonnost napadeného rozsudku. Navíc uvedený závěr městského
soudu nebyl pro posouzení dané věci závěrem klíčovým, ale jednalo se podpůrný argument
zdůrazňující specifické postavení stěžovatelky. Tato stížní námitka je proto nedůvodná.
Stěžovatelka také zpochybnila závěr městského soudu, že popis skutku ve výroku
rozhodnutí Rady byl dostačující.
Rada ve výroku rozhodnutí uvedla, že „předmětná reportáž neposkytla divákovi veškeré informace
potřebné k tomu, aby si na věc mohl vytvořit vlastní názor“ . Slovy o neposkytnutí veškerých potřebných
informací Rada podle Nejvyššího správního soudu vystihla podstatu jednání stěžovatelky,
ve kterém shledala porušení zákona o vysílání. V kontextu posuzované věci se přitom nejedná
o slovní spojení zcela obecné, jak namítala stěžovatelka, neboť je z něj jasně patrné, v čem byla
předmětná reportáž neobjektivní. Rada nepochybně mohla způsob, jakým se stěžovatelka
dopustila správního deliktu, popsat podrobněji, nicméně citovanou část výroku považuje Nejvyšší
správní soud v kombinaci s ostatními údaji v něm uvedenými (datum, přesný čas a místo
odvysílání předmětné reportáže) za dostatečnou konkretizaci skutku vylučující jeho záměnu
se skutkem jiným. Tato stížní námitka je tedy nedůvodná.
Stěžovatelka rovněž městskému soudu vytkla, že se nezabýval p řezkumem správní úvahy
Rady v intencích žalobních námitek, ale sám učinil vlastní úvahu o obsahu předmětné reportáže.
Z odůvodnění napadeného rozsudku je zřejmé, že se městský soud ztotožnil s právním
hodnocením předmětné reportáže Radou, tj. se závěrem, že jejím odvysíláním došlo k porušení
ust. §31 odst. 2 zákona o vysílání. Tento postup nelze považovat za nezákonný, neboť městský
soud vycházel z důvodů, které Rada uvedla ve svém rozhodnutí a shledal její argumentaci
správnou. Rozhodnutí Rady přitom městský soud nijak nedoplňoval ani nenahrazoval důvody
v něm uvedené argumentací vlastní. Pokud se městský soud detailně nevyjádřil ke všem dílčím
tvrzením obsaženým v tomto žalobním bodě, jednalo se o argumentaci, ve které stěžovatelka
vytrhávala jednotlivé dílčí závěry, či spíše věty nebo jednotlivá slova, z kontextu odůvodnění
správního rozhodnutí. Jde tedy sice o pochybení městského soudu, ovšem o pochybení
marginálního charakteru, které nemůže mít za následek zrušení napadeného rozsudku.
Nejvyšší správní soud proto dospěl k závěru, že městský soud v této části napadeného
rozsudku ust. §75 odst. 2 s. ř. s. neporušil.
Závěr městského soudu, že odvysíláním předmětné reportáže došlo k porušení povinnosti
provozovatele vysílání poskytovat objektivní a vyvá žené informace, stěžovatelka v kasační
stížnosti nezpochybnila.
Nejvyšší správní soud z výše uvedených důvodů napadený rozsudek podle ust. §110
odst. 1 věta první před středníkem s. ř. s. zrušil a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení,
v němž je městský soud podle odst. 3 citovaného ustanovení vázán právním názorem
vysloveným v tomto rozsudku. O věci bylo rozhodnuto bez jednání postupem podle §109
odst. 1 s. ř. s., podle něhož o kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud zpravidla
bez jednání.
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne městský soud v novém rozhodnutí
(§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 30. listopadu 2011
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu