ECLI:CZ:NSS:2011:7.AS.75.2011:95
sp. zn. 7 As 75/2011 - 95
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové
a soudců JUDr. Jaroslava Hubáčka a JUDr. Ludmily Valentové v právní věci žalobce: L. H.,
zastoupen Mgr. Petrem Václavkem, advokátem se sídlem Václavské náměstí 21, Praha 1,
proti žalovanému: Ministerstvo vnitra, Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců,
se sídlem nám. Hrdinů 1634/3, Praha 4, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku
Městského soudu v Praze ze dne 1. 4. 2011, č. j. 3 A 18/2010 – 58,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 1. 4. 2011, č. j. 3 A 18/2010 – 58 byla
zamítnuta žaloba podaná žalobcem (dále jen „stěžovatel“) proti rozhodnutí Policie ČR,
Služba cizinecké policie, Ředitelství služby cizinecké policie ze dne 22. 2. 2010,
č. j. CPR-15860-1/ČJ-2009-9CPR-C236, kterým bylo změněno rozhodnutí Policie ČR, Oblastní
ředitelství služby cizinecké policie Praha, inspektorát cizinecké policie Praha ze dne 17. 9. 2009,
č. j. CPPH-092948/C1-2008-60 tak, že stěžovatelova žádost o povolení k přechodnému pobytu
na území České republiky se podle ust. §87e odst. 1 s odkazem na §87d odst. 1 písm. c) zákona
č. 326/1999 Sb., ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o pobytu cizinců“) zamítá.
V odůvodnění rozsudku městský soud uvedl, že v ačkoliv v průběhu řízení o povolení
k přechodnímu pobytu stěžovatel předložil znalecký posudek, z něhož vyplývá, že je biologickým
otcem nezl. J. Y., přípise ze dne 21. 8. 2009 zdůraznil, že žádost nebyla podána z důvodu, že je
rodičem občana EU podle ust. §15a odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců, ale že je osobou,
která má k občanovi EU vztah obdobný vztahu rodinnému a žije s ním ve společné domácnosti,
tedy podle ust. §15a odst. 4 písm. b) citovaného zákona. Městský soud v této souvislosti odkázal
na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 4. 2010, č. j. 5 As 6/2010 - 63, v němž byla
řešena otázka týkající se vztahu obdobnému vztahu rodinnému. V daném případě bylo
předloženým znaleckým posudkem vyvráceno tvrzení stěžovatele, že má k nezl. J. Y. vztah
obdobný vztahu rodinnému. Městský soud pro úplnost citoval také čl. 2 směrnice 2004/38/ES,
v němž je vymezen pojem rodinný příslušník. Za této situace je podle jeho názoru závěr
správních orgánů o nesplnění podmínek daných ust. §15a odst. 4 písm. b) zákona o pobytu
cizinců zcela na místě. Pokud odvolací správní orgán učinil závěr, že existuje důvodné nebezpečí,
že by stěžovatel mohl při pobytu na území České republiky závažným způsobem narušit veřejný
pořádek, dospěl městský soud po zvážení všech okolností daného případu k závěru, že jednání
stěžovatele odráží dlouhodobou existenci skutečného a dostatečně závažného ohrožení zájmů
společnosti. Správní orgány správně zdůraznily nutnost individuálního posouzení dané věci a
shromáždily dostatek důkazních prostředků, který jim umožnily učinit závěr obsažený
v napadených rozhodnutí a který svědčí o dlouhodobé snaze stěžovatele získat povolení k pobytu
na území České republiky. Jednotlivé úkony, které byly vyjádřením této jeho snahy nebyly vždy
v souladu s právní úpravou danou zákony České republiky. Naopak, řetězení úkonů stěžovatele
(vstup na území České republiky na konci září 2002 na blíže nezjištěném místě mimo hraniční
přechod a bez platných cestovních dokladů, překročení státn í hranice mimo hraniční přechod
z České republiky do Spolkové republiky Německo, kde byl zadržen a předán zpět českým
státním orgánům, neoprávněný pobyt na území České republiky) vedlo k tomu, že správním
rozhodnutím ze dne 8. 4. 2003 bylo stěžovateli uloženo správní vyhoštění s dobou platnosti 5 let.
Stěžovatel však neopustil území České republiky a dne 23. 10. 2008 byl vydán Obvodním soudem
pro Prahu 3 trestní příkaz sp. zn. 1T 71/2008, kterým byl stěžovatel odsouzen pro trestný čin
podle ust. §171 odst. 1 písm. b) tr. zákona k trestu odnětí svobody v trvání tří měsíců, jehož
výkon byl podmíněně odložen na zkušební dobu v trvání jednoho roku. I když následně uvedený
soud rozhodl, že se stěžovatel osvědčil, nemohou být tímto osvědčením popřeny skutečnosti,
které vedly k vydání trestního příkazu, tedy skutečnost, že se od 31. 10. 2003 do 8. 4. 2008
zdržoval na území České republiky neoprávněně. Městský soud také poukázal n a to, že stěžovatel
v žádosti o povolení k přechodnému pobytu uvedl do rubriky účel pobytu „ sdílení spol.
domácnosti s obč. ČR“ a v rubrice manžel uvedl „nemám“, (přitom ze správního spisu vyplývá,
že v té době byl již ženatý s F. Y., matkou nezl. J. Y.) a rubriku děti nevyplnil. Městský soud
se ztotožňuje se závěrem odvolacího orgánu, že F. Y., která je od 26. 5. 2008 manželkou
stěžovatele, nechala do rodného listu nezl. J. Y. účelově zapsat jako otce M. M. za účelem získání
povolení k pobytu a poté po uzavření manželství se stěžovatelem i pro něj, který je biologickým
otcem nezl. J. Y. Přitom oba biologičtí rodiče nezl. J. Y. po celou dobu správního řízení úmyslně
vypovídali, že stěžovatel je pouze manželem F . Y. a chce se starat o její dítě, které je státním
občanem České republiky. Účelovost jednání rodičů, tedy i stěžovatele, nelze opomíjet a
akceptovat. Ve svém důsledku toto „účelové otcovství“ plní stejno u funkci jako institut
„účelového manželství“, a to legalizovat tak pobyt na území České republiky. Sled jednotlivých
úkonů stěžovatele svědčí o správnosti závěru, k němuž správní orgány dospěly. Nelze totiž
připustit, aby opakované (byť v jednotlivostech nezávažné) jednání stěžovatele spočívající
v nerespektování českých zákonů bylo tolerováno a bylo irelevantní zjištěnou skutečností, kterou
nepřísluší správním orgánům vzít na zřetel při posuzování žádosti o vydání povolení
k přechodnému pobytu.
Proti tomuto rozsudku podal stěžovatel v zákonné lhůtě kasační stížnost z důvodu
uvedeného v ust. §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., protože jej považuje za nezákonný pro nesprávné
posouzení právní otázky soudem. Pokud se týká závěru, že není osobou ve smyslu ust. §15a
odst. 4 písm. b) zákona o pobytu cizinců, neboť je rodičem nezl. občana České republiky
a existuje tedy mezi nimi vztah rodinný, stěžovatel zdůraznil, že rodičem, a to v právním slova
smyslu, je M. M. Městský soud zcela nelogicky zaměňuje faktické a p rávní postavení jednotlivých
účastníků řízení, přičemž smyslem citovaného ustanovení, které vychází ze směrnice č.
2004/38/ES, je poskytnout ochranu právě vztahům faktickým, které nejsou žádným formálním
způsobem ukotveny, ale svou intenzitou vykazují stejné definiční znaky jako řádné vztahy
rodinné ve formálním slova smyslu. Podle stěžovatele je odkaz na rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 16. 4. 2010, č. j. 5 As 6/2010 - 63 nepřípadný, neboť předmětem sporu není otázka,
zda vztah rodiče a dítěte je vztahem rodinným či obdobným, ale zda vztah stěžovatele k nezl. J.
Y. je vztahem rodiče a dítěte. Stěžovatel bez ohledu na své vnitřní pocity není rodičem ve
formální smyslu, a proto závěry vyslovené v napadeném rozsudku jsou zcela nesprávné a
v rozporu se právními předpisy. Za další podpůrný důkaz nepřípadné argumentace městského
soudu označil stěžovatel skutečnost, že správní orgány rozhodly ve věci samé, přičemž pokud by
stěžovatel nesplňoval podmínky postavení osoby ve smyslu ust. §15a odst. 4 písm. b) zákona o
pobytu cizinců, měl správní orgán procesním způsobem o žádosti rozhodnout. Za mnohem
závažnější však považuje stěžovatel závěr, že by mohl při pobytu závažným způsobem narušit
veřejný pořádek. Pokud se týká neoprávněného pobytu a maření výkonu úředního rozhodnutí,
jedná se o jednání, které v žádném případě nedosahuje intenzity závažného narušení veřejného
pořádku. Stěžovatel přitom vychází z rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 10. 2009,
č. j. 5 As 51/2009-68, který se zabývá posouzením aplikace a interpretace neurčitého právního
pojmu veřejný pořádek správními orgány. Stěžovatel se domnívá plně v korelaci s citovaným
rozsudkem, že veřejný pořádek je v kontextu tzv. cizineckého práva adekvátně vymezen ve
směrnici č. 2004/38/ES a návazně v judikatuře Soudního dvora. Přesto, že si je vědom toho, že
výklad pojmu veřejný pořádek bude předmětem rozhodování rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu, má za to, že popsané jednání neumožňuje závěr o závažném narušení
veřejného pořádku při akceptování ani jediného z názorových proudů. V této souvislosti
stěžovatel uvedl, že od r. 2008 již není rozho dnutí o správním vyhoštění v platnosti a v případě
pravomocného odsouzení je nutno na něj pohlížet jako na osobu trestně zachovalou. Tyto
skutečnosti musí mít rovněž vliv na intenzitu, dostatečnost a aktuálnost případné hrozby
závažného narušení veřejného pořádku. Za naprosto absurdní pak označil odkaz městského
soudu na nepravdivě vyplněnou žádost, k čemuž došlo nedopatřením. Správní orgány ani
městský soud se nijak nezabývaly motivy tohoto údajného jednání stěžovatele či mírou jeho
zavinění. Je nepřípustné, aby soud a odvolací orgán dovozovaly úvahy o závažném narušování
veřejného pořádku z administrativních pochybení stěžovatele, či spíše jeho právního zástupce,
kterými si nemohl svou situaci nijak vylepšit, ba naopak. Sankcionování stěžovatele za
uplatňování svých práv způsobem, který zvolil odvolací správní orgán, a následně městský soud,
považuje stěžovatel za zcela mimo rámec základních principů demokratického státu.
Z uvedených důvodů navrhl, aby napadený rozsudek Nejvyšší správní soud zrušil a věc vrátil
městskému soud k dalšímu řízení.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s ust. §109 odst. 2 a 3
s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnil stěžovatel v podané kasační stížnosti, a přitom
sám neshledal vady uvedené v odstavci 3, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Podle ust. §87d odst. 1 písm. c) zákona o pobytů cizinců policie zamítne žádost o vydání
potvrzení o přechodném pobytu na území, jestli-že je důvodné nebezpečí, že by žadatel mohl
ohrozit bezpečnost státu nebo závažným způsobem narušit veřejný pořádek.
Podle ust. §87e odst. 1 zákona o pobytu cizinců se na zamítnutí žádosti o vydání
povolení k přechodnému pobytu vztahují důvody podle §87d odst. 1 obdobně.
V daném případě podal stěžovatel dne 15. 10. 2008 žádost o vydání povolení
k přechodnému pobytu za účelem „sdílení spol. domácnosti s obč. ČR“. V žádosti uvedl, že je
svobodný, manželku nemá a kolonky týkající se dětí nevyplnil vůbec. Spolu se žádostí předložil
rodný list J. Y., nar. x (v něm jsou jako rodiče uvedeni M. M. a F. Y.), osvědčení o státním
občanství nezl. J. Y., potvrzení o zajištění ubytování na adrese x a čestné prohlášení bez uvedení
data, v němž uvedl, že sdílí společnou domácnost s F. Y. a jejím synem nezl. J. na adrese x. Dne
26. 11. 2008 se stěžovatel na výzvu správního orgánu dostavil k sepsání protokolu podle ust. §18
odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., ve znění pozdějš ích předpisů. Do protokolu nejprve uvedl, že
velmi miluje svou manželku a velmi rád má i její dítě. K okolnostem svého příjezdu na území
České republiky se odmítl vyjádřit a stejně tak k řízení o žádosti o udělení azylu. Dále uvedl, že se
seznámil s manželkou v Kolíně v roce 2006 a sdílí s ní společnou domácnost od ledna 2008.
Jejich původně přátelský vztah se rozvinul po narození jejího dítěte, kdy byla v těžké situaci a
stěžovatel ji pomáhal, zejména s péčí o dítě. Biologického otce dítěte nezná, nikdy ho neviděl,
pouze ví, že je to nějaký Čech. Jako důkaz o existenci svého manželství předložil stěžovatel
ověřovací listinu vydanou dne 30. 5. 2008 konzulárním oddělením velvyslanectví Čínské lidové
republiky v České republice, v níž se potvrzuje, že stěžovatel a F. Y. zaregistrovali na
zastupitelském úřadě Čínské lidové republiky dne 26. 5. 2008 sňatek a tyto osoby jsou manželé. V
podstatě shodně jako stěžovatel vypovídala do protokolu téhož dne F . Y. Dne 16. 7. 2009 byla
vyslechnuta svědkyně E. F., která uvedla, že stěžovatele zná asi 4 roky, přátelsky se s ním i jeho
manželkou často stýká, byla i na jejich svatební hostině v květnu 2008. Jméno M. jí nic neříká, jen
jednou mu na žádost F. Y. telefonovala kvůli podpisu státní podpory. Nikdy neřešila, kdo je
otcem nezl. J. Potvrdila, že stěžovatel se o něj stará. Současně předala správnímu orgánu testy
DNA potvrzující, že stěžovatel je otcem nezl. J . Y. K tomu sdělila, že předchozího dne jí je dal
stěžovatel se žádostí, aby je předala správnímu orgánu. Podle záv ěru obsaženého ve znaleckém
posudku z oboru zdravotnictví, odvětví genetika zpracovaného RNDr. Danielem Vaňkem, PhD.
dne 29. 6. 2009 je na základě výsledků analýzy DNA stěžovatel biologickým otcem nezl. J . Y.
Součástí správního spisu je také rozhodnutí Policie ČR, Oblastní ředitelství služby cizinecké a
pohraniční policie Plzeň ze dne 8. 4. 2003, č. j. SCPP-579/PL-7-2002 (právní moc 15. 4. 2003),
jímž bylo stěžovateli uloženo správní vyhoštění na 5 let s dobou platnosti do 8. 4. 2008 a doba
k vycestování z České republiky byly stanovena do 13. 5. 2003. V odůvodnění tohoto rozhodnutí
je uvedeno, že stěžovatel přicestoval do České republiky koncem září 2002 a státní hranice
překročil na nezjištěném místě mimo hraniční přechod bez platných cestovních dokladů. Poté se
zdržoval neoprávněně na území České republiky a dne 15. 10. 2002 přešel u obce Nové Hamry
mimo hraniční přechod státní hranici do Spolkové republiky Německo, kde byl zadržen
německými orgány a dne 17. 10. 2002 předán zpět českým státním orgá nům. Dále je součástí
správního spisu trestní příkaz sp. zn. 1 T 71/2008 vydaný Obvodním soudem pro Prahu 3 dne
23. 10. 2008 (právní moc 23. 10. 2008), kterým byl stěžovatel uznán vinným, že se v době od
31. 1. 2003 do 8. 4. 2008 neoprávněně zdržoval na území České republiky, ačkoli mu bylo
správním rozhodnutím uloženo správní vyhoštění, čímž spáchal trestný čin maření výkonu
rozhodnutí státního orgánu a byl mu uložen trestu odnětí svobody v trvání 3 měsíců a výkon
tohoto trestu byl podmíněně odložen na zkušební dobu v trvání 1 roku. Žádost o vydání
povolení k přechodnému pobytu byla po provedeném správním řízení rozhodnutím Policie ČR,
Oblastní ředitelství služby cizinecké policie Praha, inspektorát cizinecké policie Praha ze dne
17. 9. 2009, č. j. CPPH-092948/C1-2008-60 zamítnuta jednak podle ust. §87e ve spojení s §87d
odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců, a jednak podle ust. §87e odst. 1 v návaznosti na §87d
odst. 1 písm. d) zákona o pobytu cizinců. V odůvodnění rozhodnutí správní orgán I. stupně
uvedl, že stěžovatel nedoložil doklad, který by potvrzoval trvalý vztah s občanem EU a dále
konstatoval, že osobní chování stěžovatele během jeho pobytu na území České republiky
(nelegální vstup na území České republiky v r. 2002 bez platného cestovního dokladu a víza, poté
nelegální překročení hranice do Spolkové republiky Německo, neresp ektování správního
rozhodnutí o vyhoštění) představuje skutečné, aktuální a dostatečně závažné ohrožení veřejného
pořádku a je důvodné nebezpečí, že by v budoucnu mohlo dojít k jeho opětovnému narušení.
Proti tomuto zamítavému rozhodnutí podal stěžovatel odvolání, na základě něhož bylo napadené
správní rozhodnutí změněno rozhodnutím Policie ČR, Služba cizinecké policie, Ředitelství služby
cizinecké policie ze dne 22. 2. 2010, č. j. CPR-15860-1/ČJ-2009-9CPR-C236 tak,
že se stěžovatelova žádost zamítá podle ust. §87e odst. 1 s odkazem na §87d odst. 1 písm. c)
zákona o pobytu cizinců s odůvodněním, že doložením znaleckého posudku z oboru
zdravotnictví, odvětví genetika nastala nová skutečnost, kterou musí vzít v potaz i právní
zástupce stěžovatele a neobcházet ji utvrzováním, že trvá stále na tom, že se stěžovatel cítí být
rodinným příslušníkem ve smyslu ust. §15a odst. 4 písm. b) zákona o pobytu cizinců a má trvalý
vztah obdobný vztahu rodinnému s nezl. J. Y. Důvodem pro zamítnutí žádosti o vydání povolení
k přechodnému pobytu bylo tedy pouze to, že stěžova tel narušil veřejný pořádek závažným
způsobem. V návaznosti na důvod zamítnutí žádosti argumentoval stěžovatel v žalobě pouze ve
vztahu k právnímu závěru správního orgánu II. stupně, že měl svým chováním závažným
způsobem narušit veřejný pořádek.
Pokud se za této situace městský soud zabýval otázkou správnosti závěru správního
orgánu, že stěžovatel nemohl naplnit podmínky dané ust. §15a odst. 4 písm. b) zákona o pobytu
cizinců, přezkoumával napadené správní rozhodnutí jak mimo rámec jeho důvodů, tak mimo
rámec žalobních bodů. Nebyla-li napadeným správním rozhodnutím, tj. rozhodnutím správního
orgánu II. stupně, zamítnuta stěžovatelova žádost o vydání povolení k přechodnému pobytu
z důvodu nenaplnění podmínky ve smyslu ust. §15a odst. 4 písm. b) zákona o pobytu cizinců,
nebyla ani v žalobě žádná námitka týkající se tohoto ustanovení. Městský soud proto neměl
důvod, aby přezkoumával, zda stěžovatel má s občanem EU trvalý vztah obdobný vztahu
rodinnému a žije s ním ve společné domácnosti. Podle ust. §75 odst. 1 a odst. 2 věta prvá s. ř. s.
totiž soud při přezkoumání rozhodnutí vychází ze skutkového a právního stavu, který tu byl
v době rozhodování správního orgánu a napadené výroky rozhodnutí přezkoumá v mezích
žalobních bodů. Nejedná se však o vadu řízení před soudem s vlivem na zákonnost rozhodnutí
o věci samé tak, jak ji vymezil Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku ze dne 14. 2. 2008,
č. j. 7 Afs 216/2006 - 63, kde zdůraznil, že je „jinou vadou řízení před soudem“ s vlivem
na zákonnost rozhodnutí o věci samé [§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.], pokud krajský soud
přezkoumá a poté zruší napadené správní rozhodnutí pouze z důvodu, který nebyl žalobcem
uplatněn.
Jediným relevantním důvodem, pro který byla stěžovatelova žádost o vydání povolení
k přechodnému pobytu zamítnuta, bylo narušení veřejného závažným způsobem.
Výkladem pojmu veřejný pořádek se zabýval rozšířený senát Nejvyššího správního soudu
v usnesení ze dne 26. 7. 2011 č. j. 3 As 4/2010 - 151. V tomto usnesení vyslovil právní názor,
že „Způsob a meze použití opatření z důvodu veřejného pořádku upravuje směrnice
2004/38/ES obecně zejm. ve svém čl. 27. Z odst. 2 daného ustanovení vyplývá, že taková
opatření musí být provedena v souladu se zásadou přiměřenosti a musí být založena výlučně
na osobním chování dotyčné osoby, které musí představovat „skutečné, aktuální a dostatečně závažné
ohrožení některého ze základních zájmů společnosti“, přijetí opatření nelze odůvodnit okolnostmi
nesouvisejícími s dotyčnou osobou nebo generální prevencí. Směrnice přitom ještě upřesňuje,
že předchozí odsouzení pro trestný čin samo o sobě přijetí takových opatření ještě
neodůvodňuje.“ Dále rozšířený senát uvedl: „Soudní dvůr EU se při výkladu použití výhrady
veřejného pořádku rovněž omezil spíše na konstatování obecnějších principů a mezí užití této
výhrady členskými státy, aniž by hodnotil konkrétní okolnosti skutkového stavu jednotlivých
případů, a konečné posouzení věci ponechal v kompetenci vnitrostátních soudů. Uvedl,
že zatímco zásada volného pohybu osob by měla být vykládána extenzivně, u výhrady veřejného
pořádku je naopak nutné použít výklad restriktivní (srov. bod 18 rozsudku ze dne 4. 12. 197 4
ve věci Van Duyn, 41/74, Recueil, s. 1337; bod 23 rozsudku ze dne 19. 1. 1999 ve věci
Calfa, 348/96, Recueil, s. I-11; bod 64 rozsudku ze dne 29. 4. 2004 ve věci Orfanopoulos a Oliveri,
C-482/01, Recueil, s. I-5257; bod 45 rozsudku ze dne 10. 3. 2005 ve věci Komise proti Španělsku,
C-503/03, Sb. rozh., s. I-1097; bod 23 rozsudku ze dne 10. 7. 2008 ve věci Jipa, C-33/07,
Sb. rozh., s. I-5157). Soudní dvůr stanovil obecný test použití výhrady veřejného pořádku,
který „předpokládá kromě společenského nepořádku, který představují všechna porušení práva, existenci
skutečného, aktuálního a dostatečně závažného ohrožení některého ze základních zájmů společnosti.”; tedy,
1) nestačí pouhé porušení práva, ale 2) musí existovat skutečná a dostatečně závažná hrozba,
3) dotýkající se základního zájmu společnosti (srov. bod 35 rozsudku ze dne 27. 10. 1977 ve věci
Bouchereau, 30/77, Recueil, s. 1999; bod 21 rozsudku ve věci Calfa; bod 66 rozsudku ve věci
Orfanopoulos a Oliveri; bod 46 rozsudku ve věci Komise proti Španělsku; bod 43 rozsudku
ze dne 7. 6. 2007 ve věci Komise proti Nizozemí, C-50/06, Sb. rozh., s. I-4383; bod 23 rozsudku
ve věci Jipa). Tento závěr se ostatně nyní promítá i do znění čl. 27 odst. 2 směrnice 2004/38/ES.
Soudní dvůr uznává, že různé státy mohou mít různé zájmy, jejichž sledování spadá pod pojem
veřejného pořádku a pojem veřejného pořádku se může měnit i v čase (srov. bod 18 rozsudku
ve věci Van Duyn; bod 26 rozsudku ze dne 28. 10. 1975 ve věci Rutili, 36/75, Recueil, s. 1219;
bod 34 rozsudku ve věci Bouchereau); nicméně v kontextu Společenství je nutno chápat pojem
veřejného pořádku tak, aby jeho působnost nemohla být stanovena jednostranně členským
státem bez možnosti kontroly ze strany Společenství (srov. bod 27 rozsudku ve věci Rutili). Také
se státy mohou dovolávat pouze svých vlastních důvodů veřejného pořádku, nikoli důvodů
jiného členského státu (bod 25 rozsudku ve věci Jipa).“ Svůj závěr k výkladu pojmu veřejný
pořádek pak rozšířený senát formuloval v právní větě tak, že „Při výkladu pojmů „veřejný pořádek“,
resp. „závažné narušení veřejného pořádku“, používaných v různých kontextech zákona
č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, je třeba brát v úvahu nejen celkový
smysl dané právní úpravy, ale přihlížet i k rozdílným okolnostem vzniku, původu a účelu
jednotlivých ustanovení, v nichž jsou tyto pojmy užity.“
V intencích právního názoru vysloveného rozšířeným senátem v citovaném usnesení je
třeba nejprve vyložit ust. §87e odst. 1 ve spojení s §87d odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců
a teprve poté je aplikovat na konkrétní okolnosti stěžovatelova případu.
Stěžovatel požádal na základě ust. §87b odst. 1 věta první zákona o pobytu cizinců
o vydání povolení k přechodnému pobytu. Podle citovaného ustanovení je rodinný příslušník
občana Evropské unie, který sám není občanem Evropské unie a hodlá na území pobývat
přechodně po dobu delší než 3 měsíce společně s občanem Evropské unie, povinen požádat
ministerstvo o povolení k přechodnému pobytu. Toto ustanovení je důsledkem transpozice
směrnice 2004/38/ES, ke které došlo zákonem č. 161/2006 Sb. s účinností od 27. 4. 2006.
Směrnice 2004/38/ES upravuje právo občanů EU a jejich rodinných příslušníků
svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států EU. Pro omezení práva pobytu
z důvodů veřejného pořádku jsou v čl. 27 a 28 stanoveny podmínky kopírující požadavky
dosavadní judikatury Soudního dvora, kterou Soudní dvůr přehledně shrnul např. v rozsudku
ve věci C-441/02 Komise v. Německo (Sb. rozh. 2006, s. I -3449).
Čl. 27 směrnice 2004/38/ES stanoví, že s výhradou šesté kapitoly smějí členské státy
omezit svobodu pohybu a pobytu občanů EU a jejich rodinných příslušníků bez ohledu na státní
příslušnost z důvodů veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo veřejného zdraví. Tyto
důvody nesmějí být uplatňovány k hospodářským účelům. Opatření přijatá z důvodů veřejného
pořádku nebo veřejné bezpečnosti musí být v souladu se zásadou přiměřenosti a musí být
založena výlučně na osobním chování dotyčné osoby. Předchozí odsouzení pro trestný čin samo
o sobě přijetí takových opatření neodůvodňuje. Osobní chování dotyčného jednotlivce musí
představovat skutečné, aktuální a dostatečně závažné ohrožení některého ze základních zájmů
společnosti. Odůvodnění, která přímo nesouvisí s dotyčnou osobou nebo souvisejí s generální
prevencí, nejsou přípustná.
Při respektování požadavků stanovených směrnicí 2004/38 /ES a judikaturou Soudního
dvora, jakož i závěru vysloveného rozšířeným senátem v citovaném usnesení, lze shrnout,
že veřejný pořádek jako poměrně složitě strukturovatelný neurčitý právní pojem zahrnuje
v obecné rovině základní normy, které se považují za nevyhnutelné pro fungování
demokratického státu a společnosti. Vedle norem právních se jedná také o normy morální,
sociální, politické, případně náboženské.
V případě stěžovatele bylo proto na místě primárně posoudit jeho jednání z hlediska
existence důvodného nebezpečí, že by mohl při svém pobytu na území České republiky
závažným způsobem narušit veřejný pořádek, a zkoumat přitom, zda bylo toto jednání skutečné,
osobní, aktuální a zároveň dostatečně závažné ve vztahu k důsledkům plynoucím z případného
zamítnutí žádosti o povolení k přechodnému pobytu a následně pak bylo nutno posoudit také
dopad zamítavého rozhodnutí do jeho rodinného a soukromého života, což správní orgány obou
stupňů učinily.
U stěžovatele se nejednalo o jednorázové nesplnění čistě formální povinnosti ukládané
zákonem o pobytu cizinců, které by podle názoru rozšířeného senátu vyjádřeného v citovaném
usnesení bylo nepřiměřené považovat za jednání cizince narušující veřejný pořádek. Stěžovatel
ačkoliv ani pro vstup, ani pro pobyt na území České republiky nesplňoval zákonné podmínky,
se jednak účelově snažil dosáhnout legalizace svého pobytu, a jednak během svého nelegálního
pobytu opakovaně porušoval právní řád České republiky. Jeho jednání (nelegální vstup na území
České republiky a krátce poté nelegální přechod státní hranice do Spolkové republiky Německo,
nerespektování pravomocného správního rozhodnutí o udělení vyhostění, dlouhodobý nelegální
pobyt na území České republiky) tak mimo jakoukoliv pochybnost svědčí o permanentním
nerespektování právního pořádku státu, na jehož území chce přechodně pobývat. Skutečnost,
že rozhodnutí o udělení vyhoštění již není v platnosti či že se stěžovatel osvědčil, nemůže nic
změnit na fakticitě jeho jednání. Odhlédnout nelze ani od skutečnosti, že v řízení o vydání
povolené k přechodnému pobytu stěžovatel uváděl vědomě opakovaně nepravdivé skutečnosti
(v žádosti, v čestném prohlášení i ve výpovědi do protokolu). Správní orgán ani městský soud
neměly důvod zkoumat motivaci tohoto jeho jednání, protože o pět je rozhodující jeho fakticita.
Veškerá uvedená jednání stěžovatele uskutečněná během dlouhého časového úseku (od r. 2002
do r. 2009) lze tedy nepochybně vnímat jako skutečné ohrožení zájmů společnosti a jí všeobecně
sdílené hodnotové představy o vedení rodinného života a z toho plynoucí povinnosti jeho
respektování a ochrany ve smyslu směrnice 2004/38/ES. Zároveň není pochyb o tom,
že ze strany stěžovatele šlo o jednání skutečné, osobní a k okamžiku rozhodování správních
orgánů také aktuální. Z jednání stěžovatele tak lze podle názoru Nejvyššího správního soudu
dovodit existenci důvodného nebezpečí, že by mohl závažným způsobem narušit veřejný pořádek
ve smyslu ust. §87e odst. 1 ve spojení s §87d odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců,
neboť je zřejmé, že opakovaně ignoruje právní předpisy a svým jednáním směřuje k jejich obejití.
Jednání stěžovatele tak v celém jeho kontextu lze hodnotit jako jednání trvajícího charakteru,
které má konsekvence i do současnosti.
Ze všech důvodů výše uvedených není napadený rozsudek nezákonný, a proto Nejvyšší
správní soud podle ustanovení §110 odst. 1 věta druhá s. ř. s. kasační stížnost zamítl. Ve věci
rozhodl v souladu s §109 odst. 1 s. ř. s., podle něhož rozhoduje Nejvyšší správní soud o kasační
stížnosti zpravidla bez jednání, když neshledal důvody pro jeho nařízení.
Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ust. §60 odst. 1 věta první ve spojení s §120
s. ř. s., podle kterého, nestanoví - li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch
právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynalo žil proti účastníkovi,
který ve věci úspěch neměl. Nejvyšší správní soud žádnému z účastníků náhradu nákladů
nepřiznal, protože stěžovatel v řízení úspěch neměl a ministerstvu vnitra žádné náklady s tímto
řízením nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 30. listopadu 2011
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu