ECLI:CZ:NSS:2011:8.AFS.48.2009:80
sp. zn. 8 Afs 48/2009 - 80
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v rozšířeném senátě složeném z předsedy JUDr. Josefa
Baxy a soudců JUDr. Karla Šimky, JUDr. Jakuba Camrdy, JUDr. Miluše Doškové, JUDr. Michala
Mazance, JUDr. Marie Turkové a JUDr. Jaroslava Vlašína v p rávní věci žalobce: V. K.,
zastoupeného JUDr. Koljou Kubíčkem, advokátem se sídlem Urbánkova 3360, Praha 4, proti
žalovanému: Ministerstvo financí, se sídlem Letenská 15, Praha 1, zastoupenému JUDr .
Alanem Korbelem, advokátem se sídlem nám. 14. října 3, Pr aha 5, proti rozhodnutí žalovaného
ze dne 23. 4. 2007, čj. 16/34759/2007/1502, o kasační stížnosti žalobce proti rozs udku
Městského soudu v Praze ze dne 25. 3. 2009, čj. 9 Ca 197/2007 - 39,
takto:
I. Výrazem „cena platná v okamžiku nabídky“ v §13 odst. 2 zákona č. 526/1990 Sb.,
o cenách, ve znění účinném do 17. 11. 2009, se rozumí cena prodávajícím aktuálně
požadovaná; skutečnost, zda jde o cenu dovolenou právními předpisy o regulaci
cen, není pro posouzení, zda prodávající splnil své povinnosti podle uvedeného
ustanovení, rozhodná.
II. Věc se vrací k projednání a rozhodnutí osmému senátu.
Odůvodnění:
I. Jádro sporu a dosavadní postup ve věci
I. 1. Dosavadní průběh správního a soudního řízení
[1] Žalovaný rozhodnutím ze dne 23. 4. 2007, čj. 16/34759/2007/1502, zamítl odvolání
žalobce (dále jen „stěžovatel“) proti rozhodnutí Magistrátu hlavního města Prahy (dále jen
„magistrát“) ze dne 9. 2. 2007, čj. MHMP 343551/2006/DOP -T/Dc, kterým mu magistrát uložil
za porušení §15 odst. 1 písm. f) zákona č. 526/1990 Sb., o cenách, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „zákon o cenách“), pokutu ve výši 100 000 Kč a povinnost nahradit náklady správního
řízení ve výši 1000 Kč. Uvedené ustanovení měl stěžovatel porušit tím, že dne 25. 8. 2006 při
výkonu taxislužby na území hl. m. Prahy umístil na dveřích vozidla taxislužby ceník ve formě:
„Nástupní cena 80,- Kč, cena za 1 km 80,- Kč, čekání za 1 min. 8, - Kč (sazba č. 1).“ Stěžovateli
nebylo vytýkáno, že by za uvedené ceny skutečně vozidlem taxislužby vozil zákazníky.
[2] Žalobu proti rozhodnutí žalovaného, kterou stěžovatel podal, Městský soud v Praze
(dále jen „městský soud“) zamítl. Mimo jiné nepřijal námitku, že stěžovatel splnil povinnost
vyplývající z §13 odst. 2 zákona o cenách, protože viditelně umístil na dveřích vozidla
i na vnitřním ceníku ve vozidle informaci o ceně služby. Městský soud přisvědčil žalovanému,
že cenou platnou v okamžiku nabídky, ve smyslu zmíněného ustanovení, nemůže být cena, která
je v rozporu s právními předpisy. Podle městského soudu by „[a]kceptování názoru žalobce (…)
znamenalo, že k řádnému splnění zákonem stanovené povinnosti informovat spot řebitele o platné ceně zboží
či služby postačí zveřejnění v podstatě jakékoliv informace o ceně bez ohledu na to, zda příslušná komodita
podléhá cenové regulaci a zda uváděná cena je s cenami úředně stanovenými (regulovanými) v souladu“ .
Stěžovatel označil nabízenou službu cenami převyšujícími úředně stanovené maximální ceny
taxislužby na území hlavního města Prahy, proto podle městského soudu nesplnil povinnost
označit nabízenou službu platnou cenou. Námitka, že sazby cen v případě žalobce odpovídaly
cenám zaneseným do taxametru, nemůže ovlivnit nastíněný závěr. Městský soud nepřisvědčil ani
námitce, že správní orgán neupřesnil v průběhu správního řízení ustanovení zákona o cenách,
které měl žalobce porušit.
[3] V kasační stížnosti proti rozsudku městského soudu stěžovatel mimo jiné namítal,
že neporušil §15 odst. 1 písm. f) zákona o cenách. Zdůraznil přitom, že byl oprávněn v souladu
s §2 vyhlášky č. 580/1990 Sb., kterou se provádí zákon č. 526/1990 Sb., o cenách, zvýšit úředně
stanovenou maximální cenu taxislužby, protože v jeho případě existují „odlišné určené
podmínky“, a dodal, že jedním z podstatných kritérií odlišných určených podm ínek jsou mimo
jiné náklady na pořízení vozidla a údržbu a na náhradní díly, přičemž tyto položky dle jeho
názoru podstatně ovlivňují jakost poskytované služby zákazníkům. Taxislužbu poskytuje zejména
náročnějším zákazníkům, než jakým je tato služba poskyt ována v jiných případech, a je tak nucen
poskytovat kvalitnější a tedy i nákladnější služby, což má za následek značné zvýšení ekonomicky
oprávněných nákladů. Namítal také, že neporušil povinnost označit zboží cenou platnou
v okamžiku nabídky (§13 odst. 2 zákona o cenách). Informace o ceně taxislužby byla totiž
viditelně umístěna na dveřích vozidla i ve vnitřním ceníku. Tato skutečnost byla ve správním
řízení nepochybně prokázána. Cena podle stěžovatele nepřekročila maximální přípustnou mez.
Navíc „i kdyby zveřejněná cena byla cenou vyšší než maximální přípustnou, pak by to nemělo za následek,
že by taková cena byla neplatná v okamžiku nabídky“ . Teleologický výklad zmíněného ustanovení,
provedený městským soudem, je podle stěžovatele chybný a nedostatečně o důvodněný.
[4] Žalovaný navrhl zamítnutí kasační stížnosti.
I. 2. Právní názor osmého senátu a relevantní prejudikatura
[5] Osmý senát má za to, že p ro posouzení věci je podstatné zodpovědět otázku, zda
je možné postihnout jako správní delikt podle §15 odst. 1 písm. f) ve spojení s §13 odst. 2
zákona o cenách jednání poskytovatele služby, který informuje zákazníky o vyšší než úředně
stanovené maximální ceně nabízené služby. Tato otázka není v dosavadní judikatuře Nejvyššího
správního soudu řešena jednotně.
[6] V rozsudku druhého senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 10. 2009,
čj. 2 Afs 90/2009 - 68, dostupném na www.nssoud.cz, byl vysloven závěr, že ve smyslu
zmíněných ustanovení není dostatečné informovat zákazníka o jakékoliv požadované ceně
za nabízenou službu, ale pouze o ceně správné, tj. takové, kterou je poskytovatel služby oprávněn
požadovat. Poskytovatel služby, jejíž cena je úředně stanovena jako maximální, je tak podle
druhého senátu povinen informovat své zákazníky o ceně odpovídající cenové regulaci.
[7] V rozsudku prvního senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 11. 2009,
čj. 1 Afs 60/2009 - 119, dostupném na www.nssoud.cz, bylo naopak konstatováno, že §15
odst. 1 písm. f) zákona o cenách lze aplikovat jen tehdy, označí-li provozovatel taxislužby vozidlo
klamavou cenou (neboť v rozporu s jím deklarovanou cenou bude svému zákazníkovi účtovat
cenu odlišnou), nebo když provozovatel označí své vozidlo cenou, ale toto označení bude
nesrozumitelné nebo neurčité, a konečně v situaci, kdy provozovatel neoznačí své vozidlo cenou
vůbec. Existuje-li zákonná opora pro sankcionování provozovatele taxislužby za předražování
poskytovaných služeb [§15 odst. 1 písm. a) zákona o cenách], není podle prvního senátu důvod
přisuzovat pojmu „platnost“ v kontextu §13 odst. 2 zákona o cenách význam ve smyslu souladu
s právními předpisy (dovolenost).
[8] Osmý senát Nejvyššího správního soudu se přiklonil k názoru, že splnění povinnosti
označit zboží cenou platnou v okamžiku nabídky dle §13 odst. 2 zákona o cenách není dáno
v případě označení zboží jakoukoliv cenou, ale jen takovou, která je v souladu s právními
předpisy regulujícími její výši. V tomto směru tedy vy šel z právního názoru druhého senátu
a v podrobnostech na něj odkázal. Podle osmého senátu, je-li smyslem relevantních ustanovení
ochrana spotřebitele v tom směru, že mu zaručuje získání informací žádoucích pro učinění jeho
spotřebitelského rozhodnutí, nelze vyložit pojem „platná cena“ tak, aby jí mohla být i cena, jež
bude v rozporu s právními předpisy.
[9] Osmý senát by se ovšem ocitl v rozporu s dosavadní judikaturou Nejvyššího správního
soudu při volbě kteréhokoliv z nastíněných řešení. Věc proto v souladu s §17 odst. 1 s. ř. s.
postoupil rozšířenému senátu.
II. Pravomoc rozšířeného senátu
[10] Při posuzování věci rozšířený senát zjistil, že dosavadní judikatura je rozporná. Druhý
senát míní, že informuje-li provozovatel taxislužby zákazníky o ceně služby, jejíž výše není
dovolena pro rozpor s předpisy o regulaci cen, tím, že takto nedovolenou cenu uvede v ceníku
svých služeb na vozidle taxislužby, dopustí se správního deliktu podle §15 odst. 1 písm. f)
ve spojení s §13 odst. 2 zákona o cenách (ve znění účinném do 17. 11. 2009), neboť je při
prodeji spotřebního zboží konečnému spotřebiteli povinen označit je cenou platnou v okamžiku
nabídky, kterou může být toliko cena v daném okamžiku právem dovolená. První senát má
naopak za to, že existuje-li zákonná opora pro sankcionování provozovatele taxislužby
za předražování poskytovaných služeb [§15 odst. 1 písm. a) zákona o cenách], nelze pojmu „ceny
platné v okamžiku nabídky“ v §13 odst. 2 zákona o cenách rozumět tak, že vyžaduje soulad ceny,
která je takto komunikována, s právními předpisy (zejména předpisy regulujícími cenu služby).
[11] Uvedené právní názory jsou zjevně v rozporu, neboť se liší v náhledu na význam pojmu
„ceny platné v okamžiku nabídky“ v §13 odst. 2 zákona o cenách . Chce-li se osmý senát přidržet
právního názoru druhého senátu, pak se nepochybně hodlá odchýlit od právního názoru již
vyjádřeného v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, a sice jeho prvního senátu, což lze učinit
toliko předložením věci rozšířenému senátu (§17 odst. 1 s. ř. s.). Pravomoc rozšířeného senátu
k posouzení předložené věci je tedy dána.
III. Posouzení věci rozšířeným senátem
[12] Podle §1 odst. 1 zákona o cenách , ve znění účinném ke dni 25. 8. 2006, kdy mělo dojít
k jednání stěžovatele, za něž byl postižen, se tento zákon „vztahuje na uplatňování, regulaci a kontrolu
cen výrobků, výkonů, prací a služeb (dále jen "zboží") pro tuzemský trh, včetně cen zboží z dovozu a cen zboží
určeného pro vývoz“. Z uvedeného základního ustanovení je patrné, že předmětem úpravy jsou tři
relativně samostatné, byť vzájemně související oblasti právní regulace cen : 1) uplatňování cen,
2) cenová regulace a 3) kontrola cen. Zákon o cenách se přitom vztahuje na ceny výrobků,
výkonů, prací a služeb. Všechny čtyři uvedené typy komodit zákon zahrnuje pod legislativní
zkratku „zboží“. Cenou je přitom podle §1 odst. 2 zákona o cenách „peněžní částka a) sjednaná při
nákupu a prodeji zboží podle §2 až 13 nebo b) zjištěná podle zvláštního předpisu k jiným účelům než
k prodeji“.
[13] Systematika zákona o cenách odpovídá tomu, že zákon upravuje výše uvedené tři
relativně samostatné oblasti právní regulace cen. Po obecných ustanoveních (část první zákona)
následuje část druhá věnovaná regulaci cen, v níž jsou stanoveny možné způsoby regulace cen
jako výjimky z pravidla vytváření cen trhem (viz omezení možnosti uplatnění cenové regulace
na důvody taxativně a z obsahového hlediska relativně úzce vymezené v §1 odst. 6 rozhodného
znění zákona o cenách). Regulace cen je tedy právním institutem vztahujícím se pouze na určitou
podmnožinu množiny všech cen uplatňovaných v právních vztazích. Třetí část zákona týkající
se cenové evidence a cenových informací, tedy uplatňování cen a záznamů o tomto uplatňování,
se oproti tomu vztahuje zásadně na všechny ceny uplatňované v právních vztazích, na které
dopadá zákon o cenách. Povinnosti jednotlivých osob při uplatňování cen, zejména při
označování zboží cenami, jsou pak v řadě případů stanoveny bez ohledu na to, zda jde o ceny
regulované, anebo o ceny regulaci nepodléhající. Zákonodárce zde často volí jiná rozliš ovací
kritéria, zejména druh zboží, které je prodáváno, způsob jeho prodeje a povaha kupujícího nebo
prodávajícího. V §13 zákona o cenách jsou takto relevantními kategoriemi například „prodej
spotřebního zboží konečnému spotřebiteli“ resp. jiný než takový prodej (§13 odst. 1 a 2 zákona),
„balené výrobky“ (§13 odst. 3 zákona) resp. „nebalené výrobky volně ložené“ (§13 odst. 4
zákona) či „pevné potraviny nacházející se v nálevu“ (§13 odst. 8 zákona). Část čtvrtá zákona,
upravující cenovou kontrolu, definuje společné kontrolní a sankční (tedy ve své podstatě
procedurální) mechanismy, jejichž účelem je zajistit dodržován í „věcných“ ustanovení zákona
o cenách, zakotvených zejména v částech druhé a třetí. Konečně část pátá zákona obsahuje
přechodná a závěrečná ustanovení.
[14] Z výše uvedené charakteristiky struktury a obsahu zákona o cenách je patrné, že smysl
a účel části druhé a části třetí zákona se značně liší.
[15] Účelem části druhé je přimět prodávající a kupující, aby ve specifických výjimečných
situacích kontrahovali za ceny externě (úředně) určené nebo pohybující se v rámci externě
(úředně) stanovených omezení.
[16] Základním účelem části třetí pak není zasahovat do procesu tvorby cen, nýbrž
poskytnout tržním subjektům (zejména pak kupujícím, zvláště těm, kteří jsou spotřebiteli nebo
kteří kupují specifické druhy zboží) informační komfort umožňující jim na základě údajů, které
jim jsou povinni poskytnout prodávající, provést ekonomickou kalkulaci výhodnosti ceny
nabízeného zboží a případně ji srovnat s cenou jiného zboží. To je obsahem §13 zákona
o cenách (§11 a 12 pak povinným subjektům, zejména prodávajícím, ukládají – kvůli kontrole
dodržování povinností na úseku cen – doprovodnou povinnost určité údaje o cenách evidovat
a poskytovat oprávněným subjektům). Smyslem a účelem úpravy v §13 zákona o cenách
je poskytnout kupujícímu informaci o tom, za jakou cenu si může nabízené zboží při přijetí
nabídky pořídit, tj. poskytnout mu informaci o aktuální ceně zboží. Ustanovení §13 odst. 2
zákona o cenách zní: Prodávající je při prodeji spotřebního zboží konečnému spotřebiteli povinen označit
je cenou platnou v okamžiku nabídky a vztaženou k prodávanému jednotkovému množství zboží a určeným
podmínkám, nebo je povinen zpřístupnit na viditelném místě informaci o této c eně formou ceníků, vývěsky nebo
jiným přiměřeným způsobem.
[17] Důvodová zpráva k návrhu zákona o cenách k §13 uvádí (schválené znění odpovídá
textaci návrhu): „Cílem tohoto paragrafu je zajistit řádnou informovan ost kupujících o cenách zboží
a podmínkách jeho prodeje. (…) [V] odstavci 2 [se] ukládá povinnost označování spotřebního zboží cenou při
jeho prodeji v obchodních jednotkách (prodej konečnému spotřebiteli), resp. umožnit zákazníkům jinou formou
přístupnou informaci o cenách v provozovnách služeb, poh ostinstvích, dopravě apod. To má umožnit kontrolu
ze strany spotřebitele, podnikatele i kontrolních orgánů. Uvedená povinnost v tržních podmínkách definitivně
přechází od výrobce na prodávajícího. Návrh zákona nepředpokládá, že by z tohoto pravidla měly bý t udělovány
výjimky.“ (viz vládní návrh zákona o cenách, Federální shromáždění České a Slovenské
Federativní Republiky 1990, tisk 234, důvodová zpráva – zvláštní část, k §11, Společná česko-
slovenská digitální parlamentní knihovna,
http://www.psp.cz/eknih/1990fs/tisky/t0234_02.htm, staženo dne 19. 3. 2011).
[18] Zatímco tedy část druhá zákona o cenách omezuje některé ceny co do jejich výše, část
třetí reglementuje zásadně všechny ceny co do informací, které o nich mají být poskytovány.
Výraz „cena platná v okamžiku nabídky“ je tedy třeba poměřovat smyslem a účelem §13 odst. 2
zákona o cenách – poskytnout kupujícímu informaci, za jakou cenu, určenou pomocí
ceny jednotkového množství zboží a (dalších) podmínek jeho prodeje, je nabízené zboží aktuálně
k dispozici. Slovo „platná“ je tedy v daném kontextu nutno vykládat jako „ prodávajícím aktuálně
požadovaná“.
[19] Jestliže stěžovatel označil své zboží (taxislužbu) cenou, za kterou je nabízel (což
bezpochyby splnil, uvedl-li na dveřích svého vozidla dobře viditelné údaje o jednotkových cenách
svých služeb), splnil povinnost podle §13 odst. 2 zákona o cenách, neboť toto ustanovení mu
ukládá informovat o ceně, za kterou nabízí své zboží, avšak neukládá mu nabízet je za cenu jsoucí
v souladu s ustanoveními o regulaci cen.
[20] Výklad, že „cenou platnou v okamžiku nabídky“ může být pouze cena objektivním
právem (zejména ustanoveními o regulaci cen) dovolená, by oproti výkladu shora předestřenému,
opřenému o kombinaci argumentů jazykových, teleologických i systematických, nepřípustně
rozšiřoval veřejnoprávní deliktní odpovědnost jednotlivce nad rámec toho, co lze bezpečně
rozpoznat z dikce rozhodné právní úpravy. To by odporovalo ústavnímu požadavku dostatečně
určitého, jednoznačného a předem seznatelného definování toho, co může být veřejnou mocí
postiženo jako správní delikt, a nepřípustně narušilo právní jistotu stěžovatele. Jak již Nejvyšší
správní soud vyslovil v rozsudku ze dne 19. 4. 2007, č. j. 2 Afs 176/2006 - 76, publikovaném
pod č. 1258/2007 Sb. NSS a na www.nssoud.cz, „[d]efinování skutkové podstaty pak musí být dostatečně
určité, konkrétní a jednoznačné, neboť jen tak bude odpovídat ústavní kautele vyjádřené explicit ně pro trestné činy
v čl. 39 Listiny základních práv a svobod a v čl. 7 Úmluvy o lidských právech a základních svobodách ve znění
protokolů č. 3, 5 a 8 (vyhlášena pod č. 209/1992 Sb.), již však v zásadě není důvodu nepoužít i na správní
delikty. (…) Aby postih za správní delikt odpovídal požadavku předvídatelnosti právní regulace a umožnil
každému předem „volit“ mezi jednáním v souladu se zákonem (za které nebude postižen) a jednáním v rozporu
se zákonem, za něž mu hrozí postih veřejnoprávní sankcí, musí mít dostatečnou možnost předem rozpoznat, jaké
jednání je zákonem či judikaturou považováno za zákonné a jaké za protiprávní (…).“ Proto nelze výklad
zaujatý druhým a osmým senátem přijmout a je třeba se přiklonit k výkladu zastávanému prvním
senátem.
[21] Na uvedeném závěru nic nemění ani to, že Ústavní soud usnesením ze dne 10. 3. 2010 ,
sp. zn. IV. ÚS 288/10, odmítl pro zjevnou neopodstatněnost ústavní stížnost jiného stěžovatele
postiženého za správní delikt podobné povahy jako v nyní projednávané věci. Ústavní soud
v něm stručně, aniž by se zabýval podstatou věci, uvedl, že napadená rozhodnutí (mj. rozsudek
druhého senátu Nejvyššího správního soudu, z jehož právního názoru vyšel při předložení věci
rozšířenému senátu osmý senát) jsou dostatečně odůvodněna a že ve věci nespatřuje nepřípustné
ústavněprávní konsekvence. Nejvyšší správní soud k tomu poznamenává, že Ústavní soud jako
soudní orgán ochrany ústavnosti je oprávněn přezkoumávat rozhodnutí obecných soudů a rušit
je, pokud nepřípustně zasáhla do ústavně zaručených práv jednotlivců; v této souvislosti jistě
může podávat výklad rozhodného práva, který musí obecné soudy reflektovat tak, aby ve své
rozhodovací činností nevybočily z ústavních mezí. Mimo rámec těchto limitů je však věcí
obecných soudů, jak budou rozhodné právo vykládat, včetně toho, že mohou dospět k výkladu
příznivějšímu pro jednotlivce, než jaký zaujal Ústavní soud. Právě o takový případ
v projednávané věci jde, a proto právní názor vyjádřený v usnesení Ústavního soudu nebrání,
aby rozšířený senát zaujal názor jiný.
[22] Rozšířený senát proto na základě výše uvedených úvah dospěl k závěru, že výrazem
„cena platná v okamžiku nabídky“ v §13 odst. 2 zákona o cenách se rozumí cena prodávajícím
aktuálně požadovaná; skutečnost, zda jde o cenu dovolenou právními předpisy o regulaci cen,
není pro posouzení, zda prodávající splnil své povinnosti podle uvedeného ustanovení, rozhodná.
IV. Závěr
[23] Rozšířený senát v dané věci posoudil předloženou spornou právní otázku. V souladu
s ustanovením §71 odst. 1 Jednacího řádu Nejvyššího správního soudu rozhodl usnesením jen
o této otázce a věc vrací osmému senátu, který o ní rozhodne v souladu s vysloveným právním
názorem.
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 22. března 2011
JUDr. Josef Baxa
předseda rozšířeného senátu