ECLI:CZ:NSS:2011:8.AS.35.2010:48
sp. zn. 8 As 35/2010 - 48
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Michala Mazance
a soudců Mgr. Davida Hipšra a JUDr. Jana Passera, v právní věci žalobkyně: A. P., zastoupené
Mgr. Janem Dáňou, advokátem v Praze, Na Ořechovce 580/4, proti žalovanému: Ministerstvo
zemědělství, Ústřední pozemkový úřad, se sídlem Těšnov 17, Praha 1, proti rozhodnutí
žalovaného ze dne 22. 9. 2009, čj. 28024/09-13300, o kasační stížnosti žalobkyně proti usnesen í
Městského soudu v Praze ze dne 9. 12. 2009, čj. 5 Ca 238/2009 - 16,
takto:
Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 9. 12. 2009, čj. 5 Ca 238/2009 - 16,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Žalovaný rozhodnutím ze dne 22. 9. 2009, čj. 28024/09-13300, zamítl odvolání žalobkyně
proti usnesení Ministerstva zemědělství, Pozemkového úřadu Klatovy, ze dne 22. 7. 2009.
Rozhodnutím správní orgán I. stupně zastavil řízení o žádosti žalobkyně o vydání nemovitostí
podle §9 zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému
majetku (dále jen „zákon o půdě“). Žádost shledal zjevně právně nepřípustnou,
neboť o uplatněném nároku žalobkyně již bylo pravomocně rozhodnuto.
Proti rozhodnutí žalovaného podala žalobkyně žalobu u Městského soudu v Praze.
Namítla, že správní orgány nemohly zastavit řízení podle §66 odst. 1 písm. b) zákona
č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen „správní řád“), neboť právní nepřípustnost návr hu nebyla
zjevná již ze samotné žádosti, ale teprve z výsledků dokazování. Původní podání žalobkyně
nemohl správní orgán odmítnout z důvodu marného uplynutí lhůty vymezené v zákoně o půdě,
neboť zpoždění bylo způsobeno orgány státní správy.
Městský soud v Praze žalobu odmítl usnesením ze dne 9. 12. 2009. Uzavřel, že není
k projednání sporu věcně příslušným soudem. Předmětem řízení ve věci byla žádost žalobkyně
podle §9 zákona o půdě. Podle usnesení zvláštního senátu zřízeného podle zákona
č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, ze dne 22. 6. 2004,
čj. Konf 123/2003 - 7, č. 372/2004 Sb. NSS, nepřísluší správnímu soudu přezkoumat,
zda je žadatel vlastníkem nemovitostí, na které podle zákona o půdě uplatnil nárok. Současně
městský soud žalobkyni poučil o tom, že se ochrany svých práv může domáhat v občanském
soudním řízení.
Usnesení městského soudu napadla žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížností. Namítla,
že v posuzované věci není možné aplikovat usnesení ze dne 22. 6. 2004, čj. Konf 123/2003 - 7.
Správní soud měl žalobu meritorně posoudit, neboť stěžovatelka nežádala rozhodnutí
o soukromoprávní věci - nároku na vydání nemovitostí. Správní orgány nerozhodly o tom,
zda je či není vlastníkem nemovitostí, nýbrž řízení zastavily. Žalobou se stěžovatelka domáhala
rozhodnutí o tom, zda má, nebo nemá správní orgán vést řízení o žádosti; žádala
tedy o poskytnutí ochrany veřejnému subjektivnímu právu.
Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 2 a 3 s. ř. s.).
Kasační stížnosti je důvodná.
Bylo třeba posoudit, zda obstojí právní názor, že k rozhodnutí v této věci jsou povolány
soudy v občanském soudním řízení a nikoli soudy ve správním soudnictví. Teprve po vyřešení
této otázky by soud, u kterého je dána pravomoc ve věci rozhodovat, mohl hodnotit, zda správní
orgán I. stupně postupoval správně, pokud správní řízení zastavil pro zjevnou právní
nepřípustnost.
Stěžovatelka uplatnila nárok na vydání nemovitostí podle §9 zákona o půdě. Při kladných
nebo záporných kompetenčních sporech o pravomoc vydat rozhodnutí, jejichž stranami
jsou (též) soudy v občanském soudním řízení a soudy ve správním soudnictví, jsou tyto spory
řešeny v režimu zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů.
Judikatura zvláštního senátu zřízeného podle zákona č. 131/2002 Sb. stojí na tom, že „rozhodl-li
pozemkový úřad postupem podle §9 odst. 4 zákona č. 229/1991 Sb. o úpravě vlastnických vztahů k půdě
a jinému zemědělskému majetku, o tom, že určitá osoba není vlastníkem nemovitostí, na které podle tohoto
zákona uplatnila nárok, může se taková osoba domáhat vydání nemovitostí žalobou podanou podle části páté
občanského soudního řádu (§244 a násl. o. s. ř.) proti osobě povinné. O takové žalobě je příslušný rozhodovat
soud v občanském soudním řízení, nikoli soud ve správním soudnictví“ (usnesení ze dne 22. 6. 2004,
čj. Konf 123/2003 - 7, č. 372/2004 Sb. NSS).
Uvedené soudní rozhodnutí řeší situaci, kdy správní orgán rozhoduje meritorně o žádosti
účastníka řízení o vydání nemovitosti. K vydání meritorního rozhodnutí nemusí však vždy dojít.
Mnohdy je správní řízení ukončeno jinak než vyhověním či nevyhověním žádosti. Správní orgán
vydává též rozhodnutí, jimiž se sice řízení končí, avšak není rozhodováno ve věci samé.
Mezi tyto případy náleží i zastavení řízení o žádosti stěžovatelky podle §66 od st. 1 písm. b)
správního řádu, pokud správní orgán žádost posoudil jako zjevně právně nepřípustnou.
Městský soud dospěl k závěru, že bylo rozhodnuto o soukromoprávním nároku
stěžovatelky. Vyšel z předpokladu, že určujícím pro posouzení, zda má věc náležet do civilního
soudnictví, je soukromoprávní charakter předmětu řízení. Jinak řečeno, pokud je uplatněný nárok
soukromoprávního charakteru, podléhají režimu občanského soudního řízení i ostatní
rozhodnutí, jimiž se řízení končí a která s věcí souvisí. Tento přístup nacházel oporu
i v judikatuře Nejvyššího správního soudu. Ke stejnému závěru dospěl Nejvyšší správní soud
v usnesení ze dne 4. 2. 2003, čj. 7 A 30/2001 - 24, č. 44/2004 Sb. NSS. Zde uzavřel, že o návrhu
rozhodne meritorně soud v občanském soudním řízení, jestliže byl předmětem řízení
soukromoprávní nárok (restituční nárok), a to i tehdy, napadá-li žalobce rozhodnutí správního
orgánu o nepovolení obnovy řízení. V usnesení ze dne 27. 2. 2003, čj. 6 A 23/2002 - 47,
č. 208/2004 Sb. NSS, zaujal obdobný názor i v situaci, kdy se napadené rozhodnutí odvolacího
orgánu o řádném opravném prostředku ve správním řízení zabývalo pouze procesní otázkou
účastenství žalobců v řízení o restitučním nároku se závěrem, že žalobci nebyli účastníky toho to
řízení, a podané odvolání v důsledku toho bylo shledáno nepřípustným.
Odlišný přístup však posléze zvolil zvláštní senát zřízený podle zákona č. 131/2002 Sb .
V usnesení ze dne 20. 9. 2007, čj. Konf 22/2006 - 8, č. 1952/2009 Sb. NSS, uzavřel,
že „[p]ravomoc soudu v občanském soudním řízení bude založena až tehdy, kdy správní orgán rozhodne věcně
o sporu nebo o jiné právní věci vyplývající ze soukromoprávních vztahů, tj. zjistí, co je právem, nebo toto právo
založí“.
V usnesení ze dne 3. 11. 2009, čj. Konf 84/2008 - 9, zvláštní senát s podrobným odkazem
na prvorepublikovou judikaturu a doktrínu dospěl k závěru, že „před řádné soudy náležely
jen ty případy, kdy správní úřad rozhodl kompetentně o nároku soukromoprávním, tedy kdy vydal meritorní
rozhodnutí. Dosud se současná judikatura Nejvyššího správního soudu (a krajských soudů ve správním
soudnictví) od závěrů, které již v minulosti jednoznačně vyslovila doktrína a které také dotváře la četná a stabilní
judikatura často odchyluje a vychází z různě zdůvodňované vadné teze, že je-li „hlavní“ věc charakteru
soukromoprávního, pak i veškerá procesní rozhodnutí jsou soukromoprávní také. Z textace §244 o. s. ř. plyne,
že soud znovu projedná tutéž věc („spor nebo jinou právní věc vyplývající ze soukromoprávních vztahů“);
v posuzovaném případě by pak proto soud nerozhodoval o otázce vlastního restitučního nároku, ale musel
by rozhodnout pouze o tom, zda mělo či nemělo proběhnout správní řízení ve vztahu k žalobci. K tomu,
aby si soud za daných okolností k rozhodnutí mohl předsevzít rozhodnutí věci in merito, by chyběla podmínka
vymezená v §244 o. s. ř., tj. že správní orgán o sporu (in merito) již rozhodl. V této souvislosti je třeba
připomenout i smysl zákonné úpravy: převedení soukromoprávních věcí do jurisdikce s právních orgánů zákony
provádějí mimo jiné i proto, aby obecné soudy byly odbřemeněny od rozhodování věcí rutinních či naopak úzce
specializovaných. Ke zmaření tohoto záměru by pak stačilo, aby se správní orgán jednoduše odmítl věcí zabývat,
a to buď zcela nebo např. ve vztahu ke konkrétním subjektům tvrd ícím, že jsou účastníky řízení. Při chápání
takového odmítnutí pravomoci jako věci „soukromoprávní“ by byla založena pravomoc civilního soudu věc vyřešit
meritorně, a to i za situace, kdy řízení o věci samé před správním orgánem zatím vůbec neproběhlo. I z tohoto
důvodu takové denegatio správní jurisdikce patří před správní soud, který má posoudit jeho zákonnost “.
V posledně citovaném rozhodnutí bylo předmětem řízení rozhodnutí správního orgánu
o tom, že konkrétní právnická osoba není účastníkem řízení o restitučním nároku podle
§9 odst. 8 zákona o půdě. Nejvyšší správní soud je však přesvědčen, že závěry v něm vyslovené
dopadají i na projednávanou věc. Zvláštní senát v uvedeném rozhodnutí příkladmo uváděl,
že i tehdy, kdy je řízení zastaveno např. pro neodstranění vad návrhu, není důvodu, aby ve věci
dále rozhodovaly soudy v občanském soudním řízení. Procesně obdobná situace nastala
i v posuzované věci, kde správní orgán rovněž odmítl se věcí meritorně zabý vat, neboť návrh
považoval za zjevně právně nepřípustný.
Při úvaze, zda v projednávané věci příslušelo se zabývat rozhodnutím žalovaného soudu
v občanském soudním řízení nebo soudu ve správním soudnictví, se proto Nejvyšší správní soud
přiklonil k v pořadí druhé variantě. To, že správní orgán již v minulosti meritorně rozhodoval
o obsahově obdobných nárocích stěžovatelky, nelze chápat jako podmínku řízení, kterou by měl
před rozhodováním ve věci následně posoudit soud v občanském soudním řízení. Nelze tvrdit,
že si má tuto podmínku řízení posoudit ten soud, který následně ve věci rozhodne meritorně.
Takový přístup totiž zcela odhlíží od skutečnosti, že je zde správní orgán se zákonem danou
pravomocí, a právní předpis předpokládá vedení správního řízení, ve kterém má primárně dojít
k rozhodnutí o žádosti stěžovatelky. Soudy v civilním soudnictví rozhodují až poté,
kdy je v závislosti na výsledku rozhodnutí správního orgánu podána žaloba. Zda byly skutečně
splněny podmínky pro zastavení správního řízení v důsledku zjevné právní nepřípustnosti
žádosti, resp. z důvodu překážky věci pravomocně rozhodnuté podle §48 odst. 2 správního řádu,
proto není otázkou splnění podmínek (následného) soudního řízení. Jde skutečně o to,
zda správní orgán oprávněně odepřel provést správní řízení a vydat meritorní rozhodnutí.
Přezkoumat takový úsudek správního orgánu však musí následně k podané žalobě správní soud.
S ohledem na shora uvedené důvody je kasační stížnost důvodná, a proto Nejvyšší
správní soud zrušil usnesení městského soudu a vrátil mu věc k dalšímu řízení (§110 odst. 1
s. ř. s.). O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne městský soud v novém rozhodnutí
o věci samé (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 31. ledna 2011
JUDr. Michal Mazanec
předseda senátu