ECLI:CZ:NSS:2011:8.AS.64.2010:30
sp. zn. 8 As 64/2010 - 30
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jana Passera a soudců
Mgr. Davida Hipšra a JUDr. Michala Mazance, v právní věci žalobkyně: A. P., zastoupené
Mgr. Viktorem Rossmannem, advokátem se sídlem Na Ořechovce 4, Praha 6 proti žalovanému:
Ministerstvo zemědělství, Ústřední pozemkový úřad, se sídlem Těšnov 17, Praha 1,
proti rozhodnutí žalovaného ze dne 17. 2. 2010, čj. 1214/2010-13300, o kasační stížnosti
žalobkyně proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 29. 4. 2010, čj. 11 A 54/2010 - 14,
takto:
Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 29. 4. 2010, čj. 11 A 54/2010 - 14,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Žalovaný rozhodnutím z 17. 2. 2010, čj. 1214/2010-13300, zamítl odvolání žalobkyně
proti usnesení Ministerstva zemědělství, Pozemkového úřadu Plzeň - jih, z 3. 12. 2009,
kterým správní orgán I. stupně zastavil řízení ve věci nároku na vydání nemovitosti podle
§9 zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému
majetku (dále jen „zákon o půdě“). Podle jeho názoru bylo již o nároku pravomocně rozhodnuto.
Proti rozhodnutí žalovaného podala žalobkyně žalobu u Městského soudu v Praze.
Namítla, že správní orgány nemohly zastavit řízení podle §66 odst. 1 písm. b) zákona
č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen „správní řád“), neboť právní nepřípustnost návrhu nebyla
zjevná již ze samotné žádosti, ale teprve z výsledků dokazování. Dřívější podání žalobkyně
nemohl správní orgán odmítnout z důvodu marného uplynutí lhůty vymezené v zákoně o půdě,
neboť zpoždění bylo způsobeno orgány státní správy.
Městský soud v Praze žalobu usnesením z 29. 4. 2010 odmítl. Podle jeho názoru správní
orgán posuzoval, zda nemovitosti lze či nelze vydat žalobkyni do vlastnictví a zda žalobkyně
splnila zákonem stanovené podmínky, aby o její žádosti mohlo být meritorně rozhodnuto.
Rozhodoval o právu soukromém a městskému soudu nepřísluší napadené rozhodnutí
přezkoumat ve správním soudnictví. Současně městský soud žalobkyni poučil, že se ochrany
svých práv může domáhat v občanském soudním řízení.
Usnesení městského soudu napadla žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížností. Správní
orgány podle jejího názoru nerozhodovaly o tom, zda je či není vlastníkem nemovitostí.
Stěžovatelka nenapadala správní žalobou „meritorní“ rozhodnutí a není ve sporu se správními
orgány, zda vlastníkem předmětných nemovitostí je či nikoli. Závěr městského soudu by byl
správný, pokud by se u něj stěžovatelka domáhala určení, zda je vlastníkem nemovitostí.
Stěžovatelka však napadla rozhodnutí o zastavení správního řízení, tedy rozhodnutí o veřejných
subjektivních právech.
Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jej ího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 2 a 3 s. ř. s.).
Kasační stížnost je důvodná.
Bylo třeba posoudit, zda obstojí právní názor, že k rozhodnutí v této věci jsou povolány
soudy v občanském soudním řízení a nikoli soudy ve správním soudnictví. Teprve po vyřešení
této otázky by soud, u kterého je dána pravomoc ve věci rozhodovat, mohl hodnotit, zda správní
orgán I. stupně postupoval správně, pokud správní řízení zastavil pro zjevnou právní
nepřípustnost.
Stěžovatelka uplatnila nárok na vydání nemovitostí podle §9 zákona o půdě. Při kladných
nebo záporných kompetenčních sporech o pravomoc vydat rozhodnutí, jejichž stranami
jsou (též) soudy v občanském soudním řízení a soudy ve správním soudnictví, jsou tyto spory
řešeny v režimu zákona č. 131/2002 Sb. o rozhodování některých kompetenčních sporů.
Judikatura zvláštního senátu zřízeného podle uvedeného zákona k rozhodování těchto sporů stojí
na tom, že „rozhodl-li pozemkový úřad postupem podle §9 odst. 4 zákona č. 229/1991 Sb. o úpravě
vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku o tom, že určitá osoba není vlastníkem ne movitostí,
na které podle tohoto zákona uplatnila nárok, může se taková osoba domáhat vydání nemovitostí žalobou
podanou podle části páté občanského soudního řádu (§244 a násl. o. s. ř.) proti osobě povinné. O takové žalobě
je příslušný rozhodovat soud v občanském soudním řízení, nikoli soud ve správním soudnictví.“ (rozhodnutí
ze dne 22. 6. 2004, čj. Konf 123/2003 - 7, č. 372/2004 Sb. NSS).
Uvedené soudní rozhodnutí řeší situaci, kdy správní orgán rozhoduje meritorně o žádosti
účastníka řízení o vydání nemovitosti. K vydání meritorního rozhodnutí však vždy nemusí dojít.
Mnohdy je správní řízení ukončeno jinak než vyhověním či nevyhověním žádosti. Správní orgán
vydává též rozhodnutí, jimiž se sice řízení končí, avšak není rozhodováno ve věci samé.
Mezi tyto případy náleží i zastavení řízení o žádosti stěžovatelky podle §66 odst. 1 písm. b)
správního řádu, pokud správní orgán žádost posoudil jako zjevně právně nepřípustnou.
Městský soud dospěl k závěru, že bylo rozhodnuto o soukromoprávním nároku
stěžovatelky. Vyšel z předpokladu, že určujícím pro posouzení, zda má věc náležet do civilního
soudnictví, je soukromoprávní charakter předmětu řízení. Jinak řečeno, pokud je uplatněný nárok
soukromoprávního charakteru, podléhají režimu občanského soudního řízení i ostatní
rozhodnutí, jimiž se řízení končí a která s věcí souvisí. Tento přístup nacházel oporu
i v judikatuře Nejvyššího správního soudu. Ke stejnému závěru dospěl Nejvyšší správní soud
v usnesení ze dne 4. 2. 2003, čj. 7 A 30/2001 - 24, č. 44/2004 Sb. NSS. Zde uzavřel, že o návrhu
rozhodne meritorně soud v občanském soudním řízení, jestliže byl předmětem řízení
soukromoprávní nárok (restituční nárok), a to i tehdy, napadá-li žalobce rozhodnutí správního
orgánu o nepovolení obnovy řízení. V usnesení ze dne 27. 2. 2003, čj. 6 A 23/2002 - 47,
č. 208/04 Sb. NSS, zaujal obdobný názor i v situaci, kdy se napadené rozhodnutí odvolacího
orgánu o řádném opravném prostředku ve správním řízení zabývalo pouze procesní otázkou
účastenství žalobců v řízení o restitučním nároku se závěrem, že žalobci nebyli účastníky tohoto
řízení, a podané odvolání v důsledku toho bylo shledáno nepřípustným.
Odlišný přístup však posléze zvolil zvláštní senát zřízený podle zákona č. 131/2002 Sb .
V usnesení ze dne 20. 9. 2007, čj. Konf 22/2006 - 8, č. 1952/2009 Sb. NSS, uzavřel,
že „[p]ravomoc soudu v občanském soudním řízení bude založena až tehdy, kdy správní orgán rozhodne věcně
o sporu nebo o jiné právní věci vyplývající ze soukromoprávních vztahů, tj. zjistí, co je právem, nebo toto právo
založí“.
V usnesení ze dne 3. 11. 2009, čj. Konf 84/2008 - 9 zvláštní senát s podrobným odkazem
na prvorepublikovou judikaturu a doktrínu dospěl k závěru, že „před řádné soudy náležely
jen ty případy, kdy správní úřad rozhodl ko mpetentně o nároku soukromoprávním, tedy kdy vydal meritorní
rozhodnutí. Dosud se současná judikatura Nejvyššího správního soudu (a krajských soudů ve správním
soudnictví) od závěrů, které již v minulosti jednoznačně vyslovila doktrína a které také dotváře la četná a stabilní
judikatura často odchyluje a vychází z různě zdůvodňované vadné teze, že je -li „hlavní“ věc charakteru
soukromoprávního, pak i veškerá procesní rozhodnutí jsou soukromoprávní také. Z textace §244 o. s. ř. plyne,
že soud znovu projedná tutéž věc („spor nebo jinou právní věc vyplývající ze soukromoprávních vztahů“);
v posuzovaném případě by pak proto soud nerozhodoval o otázce vlastního restitučního nároku, ale musel
by rozhodnout pouze o tom, zda mělo či nemělo proběhnout správní řízení ve vztahu k žalobci. K tomu,
aby si soud za daných okolností k rozhodnutí mohl předsevzít rozhodnutí věci in merito, by chyběla podmínka
vymezená v §244 o. s. ř., tj. že správní orgán o sporu (in merito) již rozhodl. V této souvislosti je třeba
připomenout i smysl zákonné úpravy: převedení soukromoprávních věcí do jurisdikce správních orgánů zákony
provádějí mimo jiné i proto, aby obecné soudy byly odbřemeněny od rozhodování věcí rutinních či naopak úzce
specializovaných. Ke zmaření tohoto záměru by pak sta čilo, aby se správní orgán jednoduše odmítl věcí zabývat,
a to buď zcela nebo např. ve vztahu ke konkrétním subjektům tvrd ícím, že je účastníkem řízení. Při chápání
takového odmítnutí pravomoci jako věci „soukromoprávní“ by byla založena pravomoc civilního soudu věc vyřešit
meritorně, a to i za situace, kdy řízení o věci samé před správním orgánem zatím vůbec neproběhlo. I z tohoto
důvodu takové denegatio správní jurisdikce patří před správní soud, který má posoudit jeho zákonnost “.
V posledně citovaném rozhodnutí bylo předmětem řízení rozhodnutí správního orgánu
o tom, že konkrétní právnická osoba není účastníkem řízení o restitučním nároku podle
§9 odst. 8 zákona o půdě. Nejvyšší správní soud je však přesvědčen, že závěry v něm vyslovené
dopadají i na projednávanou věc. Zvláštní senát v uvedeném rozhodnutí příkladmo uváděl,
že i tehdy, kdy je řízení zastaveno např. pro neodstranění vad návrhu, není důvodu, aby ve věci
dále rozhodovaly soudy v občanském soudním řízení. Procesně obdobná situace nastala
i v posuzované věci, kde správní orgán rovněž odmítl se věcí meritorně zabývat, neboť návrh
považoval za zjevně právně nepřípustný.
Při úvaze, zda v projednávané věci příslušelo se zabývat rozhodnutím žalovaného soudu
v občanském soudním řízení nebo soudu ve správním soudnictví, se proto Nejvyšší správní soud
přiklonil k v pořadí druhé variantě. To, že správní orgán již v minulosti meritorně rozhodoval
o obsahově obdobných nárocích stěžovatelky, nelze chápat jako podmínku řízení, kterou by měl
před rozhodováním ve věci následně posoudit soud v občanském soudním řízení. Nelze tvrdit,
že si má tuto podmínku řízení posoudit ten soud, který následně ve věci rozhodne meritorně.
Takový přístup totiž zcela odhlíží od skutečnosti, že je zde správní orgán se zákonem da nou
pravomocí a právní předpis předpokládá vedení správního řízení, ve kterém má primárně dojít
k rozhodnutí o žádosti stěžovatelky. Soudy v civilním soudnictví rozhodují až poté,
kdy je v závislosti na výsledku rozhodnutí správního orgánu podána žaloba. Zda byly skutečně
splněny podmínky pro zastavení správního řízení v důsledku zjevné právní nepřípustnosti žádosti
resp. z důvodu překážky věci pravomocně rozhodnuté dle §48 odst. 2 správního řádu,
proto není otázkou splnění podmínek (následného) soudního řízení. Jde skutečně o to,
zda správní orgán oprávněně odepřel provést správní řízení a vydat meritorní rozhodnutí.
Přezkoumat takový úsudek správního orgánu však musí následně k podané žalobě správní soud.
S ohledem na shora uvedené důvody je kasační stíž nost důvodná, a proto Nejvyšší
správní soud zrušil usnesení městského soudu a vrátil mu věc k dalšímu řízení (§110 odst. 1
s. ř. s.). O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne městský soud v novém rozhodnutí
o věci samé (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 31. ledna 2011
JUDr. Jan Passer
předseda senátu