ECLI:CZ:NSS:2011:8.AS.81.2010:63
sp. zn. 8 As 81/2010 - 63
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Michala Mazance
a soudců Mgr. Davida Hipšra a JUDr. Jana Passera, v právní věci žalobce: Ing. L. K., proti
žalovanému: Krajský úřad Královéhradeckého kraje, se sídlem Pivovarské náměstí 1245,
Hradec Králové, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 20. 10. 2009, čj. 19177/VZ/2009, o kasační
stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 13. 10. 2010,
čj. 51 Ca 15/2009-29,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 13. 10. 2010, čj. 51 Ca 15/2009 - 29,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I.
[1] Komise k projednání přestupků Města Chlumec nad Cidlinou usnesením ze dne
31. 8. 2009, čj. SPR 3439/09 355/2009-Pan, odepřela žalobci nahlédnout do spisu vedeného
pod sp. zn. P 54,55/2009. Učinila tak z důvodu, že žalobce nebyl účastníkem řízení, neboť
ve věci nebylo zahájeno přestupkové řízení a žalobce ani neprokázal právní zájem či jiný vážný
důvod ve smyslu §38 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen „správní řád“).
[2] Žalovaný rozhodnutím ze dne 20. 10. 2009, čj. 19177/VZ/2009, odvolání žalobce proti
předmětnému usnesení zamítl.
II.
[3] Rozhodnutí žalovaného napadl žalobce žalobou u Krajského soudu v Hradci Králové (dále
jen „krajský soud“), v níž namítl, že se žalovaný nevypořádal s námitkami uplatněnými v jeho
odvolání, nerespektoval „precedens“ ze dne 27. 5. 2009, čj. 8309/VZ/2009, a princip dobré
správy. Žalobce byl účastníkem řízení na základě §72 písm. b) zákona č. 200/1990 Sb.,
o přestupcích (dále jen „zákon o přestupcích“), neboť mu byla způsobena škoda, a dále
na základě §72 písm. d) citovaného zákona, neboť na jeho návrh bylo zahájeno šetření
o přestupku. Jako účastník řízení, tedy jako poškozený a navrhovatel, byl oprávněn nahlížet
do spisu i před právní mocí rozhodnutí a nemusel přitom prokazovat právní zájem na nahlédnutí
do spisu.
[4] Krajský soud rozsudkem ze dne 13. 10. 2010, čj. 51 Ca 15/2009 - 29, zrušil rozhodnutí
žalovaného i správního orgánu prvního stupně pro nepřezkoumatelnost a věc vrátil žalovanému
k dalšímu řízení. Předně konstatoval, že žalobce nemohl nahlédnout do spisu jako účastník řízení,
neboť řízení o přestupku nebylo zahájeno. Pokud však správní orgán neumožnil žalobci
nahlédnout do spisu jako jiné osobě podle §38 odst. 2 správního řádu, neboť odmítl prokázat
svůj právní zájem nebo jiný vážný důvod, jednalo se o přepjatý formalismus. Ustanovení §38
odst. 2 správního řádu dopadá na celou řadu subjektů: od osob, které nemají
s projednávanou věcí nic společného, až po osoby, jejichž vyjádření či stanoviska jsou součástí
spisu. Mezi těmito osobami nelze z hlediska jejich zájmů činit rovnítko, proto ani §38 odst. 2
správního řádu nelze aplikovat paušálně. Obecně podle krajského soudu platí, že ten, kdo chce
nahlížet do spisu, musí prokazovat důvod, jenž k tomu má. To však neplatí v případě nahlížení
do spisu z důvodu, který mohl a byl schopen správní orgán zjistit sám ze správního spisu, jako
tomu bylo v posuzované věci.
[5] Vzhledem ke konkrétním okolnostem věci (vzájemné neshody žalobce s osobou, na kterou
podal oznámení o spáchání přestupku) představoval právní zájem nebo jiný vážný důvod žalobce
k nahlédnutí do spisu podle krajského soudu již samotný fakt, že žalobce učinil oznámení
o přestupku. Žalobce podal oznámení o přestupku a byl předvolán k podání vysvětlení, proto měl
právo vědět, jak bylo se spisem od jeho oznámení nakládáno. V daném případě nebylo důvodu
pochybovat o zájmu žalobce na nahlédnutí do spisu. Správní orgán tedy po něm neměl
požadovat, aby tyto skutečnosti prokazoval, neboť je mohl a byl schopen zjistit sám ze správního
spisu. Ostatně správní orgán prvního stupně přistupoval k žalobci jako k poškozenému –
potenciálnímu účastníku možného přestupkového řízení, neboť jej oznámením ze dne
9. 12. 2009, čj. SPR 4807/09 355/2009-Pan, vyrozuměl o odložení jeho oznámení.
[6] Tyto závěry ovšem podle krajského soudu současně neznamenají, že by každý oznamovatel
přestupku měl bez dalšího oprávnění k nahlížení do spisu. I u těchto osob je nutné rozlišit,
zda podáváním podnětů nedochází ke zneužívání práv. Z tohoto důvodu je v §38 odst. 2
správního řádu dovětek, že nahlédnutím do spisu nesmí být porušeno právo některého
z účastníků, popřípadě dotčených osob. Krajský soud také poznamenal, že spis lze zpřístupnit i
jen zčásti.
[7] Krajský soud uzavřel, že těmito skutečnostmi se správní orgán prvního stupně nezabýval
a své rozhodnutí v tomto směru řádným způsobem neodůvodnil. Žalovaný vady rozhodnutí
správního orgánu prvního stupně nezjistil a neodstranil je. Proto je i jeho rozhodnutí
nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů.
III.
[8] Žalovaný (stěžovatel) podal proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost z důvodu
podle §103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“).
Stěžovatel uvedl, že ačkoliv je rozhodnutí správního orgánu prvního stupně stručné, lze z něj
seznat důvody, pro které nebylo žalobci umožněno nahlédnout do spisu na základě §38 odst. 1
i 2 správního řádu. Z daného usnesení je patrné, že žalobce byl upozorněn i na možnost požádat
o informace z předmětného spisu podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu
k informacím, čehož však nevyužil. Krajský soud podle stěžovatele opomenul, že žalobce
dovozoval své právo nahlížet do spisu podle §38 odst. 1 správního řádu, tedy na základě svého
tvrzeného účastenství v řízení. Za situace, kdy se žalobce nedomáhal nahlížení do spisu podle
§38 odst. 2 správního řádu, ačkoliv byl o této možnosti poučen, není důvodu, aby správní orgán
sám dedukoval žalobcův právní zájem nebo jiný vážný důvod pro nahlížení do spisu. Stěžovatel
odkázal na právní závěry vyslovené v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 7. 2010,
čj. 9 As 17/2010 - 73, podle kterého povinnost prokázat právní zájem nebo jiný vážný důvod leží
na žadateli. Krajský soud svým příliš extenzivním výkladem §38 odst. 2 správního řádu
umožňuje nahlížet do spisu takovým osobám, které nemusejí prokazovat právní zájem nebo jiný
vážný důvod, neboť zájem je u nich dán již samotným faktem, že učinily oznámení o přestupku.
Pokud by již samotná skutečnost, že žalobce učinil oznámení o přestupku, zakládala právní zájem
nebo jiný vážný důvod k nahlédnutí do spisu, vedlo by to k vytvoření nové kategorie osob
majících právo nahlížet do spisu. V dané věci však podle stěžovatele nenastal důvod umožnit
žalobci nahlédnout do spisu na základě §38 odst. 2 správního řádu, neboť žalobce odmítl
prokázat právní zájem nebo jiný vážný důvod.
[9] Stěžovatel odmítl, že ve věci postupoval nesystémově a v rozporu s principy dobré
správy, jak tvrdil žalobce. Rozhodnutím ze dne 27. 5. 2009, čj. 8309/VZ/2009, na které žalobce
poukázal, žalovaný zrušil rozhodnutí správního orgánu prvního stupně, neboť z něj nebylo
patrné, proč správní orgán nepovažoval žalobce za účastníka řízení, ani to, zda byl žalobce
poučen o tom, kdo může do spisu nahlížet a za jakých podmínek. Takové pochybení však v nyní
posuzované věci nenastalo.
[10] Stěžovatel dále namítl, že správní orgán prvního stupně nepovažoval žalobce
za potenciálního účastníka řízení, jak uvedl krajský soud. Z vyrozumění správního orgánu
prvního stupně ze dne 9. 12. 2009, čj. SPR 4807/09 355/2009-Pan, kterým žalobce informoval
o odložení jeho oznámení, je zcela zřejmé, že jej považoval za oznamovatele dle §67 odst. 4
přestupkového zákona, nikoliv za poškozeného. K označení žalobce jako poškozeného
v záznamu ze dne 31. 8. 2009, uvedeném na č. l. 29 správního spisu, došlo podle stěžovatele
chybou v psaní, neboť z dalších podání správního orgánu prvního stupně je zřejmé, že žalobce
nepovažoval za účastníka řízení.
IV.
[11] Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti konstatoval, že krajský soud rozhodl v souladu
s doporučením Výboru ministrů REC(2004)6 i judikaturou Ústavního soudu. Žalobce
se domáhal práva nahlížet do spisu z důvodu, že proti němu bylo vzneseno obvinění.
Po oznámení přestupku byl správní orgán nejdříve nečinný a následně předvolal žalobce k podání
vysvětlení, aniž by jej poučil o možnosti nahlédnout do správního spisu. Žalobce nemohl podat
vysvětlení, jelikož neznal obsah správního spisu ani důkazní materiál. Vedené přestupkové řízení
bylo protizákonné. Ve věci došlo k porušení práv garantovaných Úmluvou o ochraně lidských
práv a základních svobod. Žalobce dále uvedl, že jako poškozený nebyl seznámen se správním
spisem a důkazním materiálem, nebyli vyslechnuti svědci v jeho prospěch, nemohl se zúčastnit
výslechů svědků v jeho neprospěch, nebyl mu poskytnut přiměřený čas k přípravě obhajoby
a důkazů a ve věci nebylo rozhodnuto v přiměřené lhůtě. Do doby, než bude žalobce seznámen
s obsahem spisu a důkazním materiálem, nelze zkontrolovat, zda správní orgány nepostupovaly
v jeho věci účelově.
V.
[12] Nejvyšší správní soud posoudil důvodnost kasační stížnosti v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí krajského soudu netrpí
vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 2, 3 s. ř. s.).
[13] Kasační stížnost je důvodná.
[14] Komise k projednání přestupků Města Chlumec nad Cidlinou odůvodnila odepření
nahlédnutí do spisu tím, že vzhledem k tomu, že dosud nebylo zahájeno řízení o přestupku podle
zákona o přestupcích, není žalobce účastníkem řízení, a tudíž mu nemůže být spis podle tohoto
zákona k nahlédnutí poskytnut. Z odůvodnění usnesení se dále podává, že Komise žalobce
upozornila, že může nahlédnout do spisu podle §38 odst. 2 správního řádu za předpokladu,
že prokáže právní zájem nebo jiný vážný důvod. To však žalobce neučinil a současně odmítl
i možnost požádat o informaci podle zákona o svobodném přístupu k informacím.
[15] Žalobce v odvolání proti tomuto usnesení namítal, že je účastníkem řízení na základě §72
písm. b) a d) zákona o přestupcích. Právní zájem či jiný vážný důvod je u něj jednoznačně
prokázán změnou právního postavení řádným řešením a vyřešením přestupku. Žalobce však dále
uvedl, že na základě svého účastenství nemusí prokazovat právní zájem na nahlížení do spisu.
[16] Jelikož zákon o přestupcích neobsahuje vlastní právní úpravu, postupuje se při nahlížení do
spisu v rámci přestupkového řízení podle §38 správního řádu. Toto ustanovení rozlišuje dva
okruhy subjektů, jimž lze umožnit nahlédnout do vedeného správního spisu. První skupinu osob
představují účastníci řízení a jejich zástupci, kteří mohou na základě §38 odst. 1 správního řádu
nahlížet do spisu jak v průběhu správního řízení na prvním i druhém stupni, tak i v případě, kdy
správní rozhodnutí již nabylo právní moci. Druhou skupinu tvoří osoby odlišné od účastníků
řízení, resp. jejich zástupců. Tyto osoby se nemohou nacházet v postavení účastníků řízení či
jejich zástupců mimo jiné z důvodu, že správní řízení nebylo (dosud) zahájeno. Dále do této
skupiny patří i oznamovatel přestupku, který není, s výjimkou případů vymezených v §68 odst. 1
zákona o přestupcích, účastníkem řízení. Zatímco v případě účastníků řízení plyne jejich právo na
nahlížení do spisu již ze samotné podstaty účastenství, v případě osob odlišných od účastníků
řízení (resp. jejich zástupců), správní řád váže umožnění nahlédnutí do spisu na splnění dvou
podmínek vymezených v §38 odst. 2 správního řádu. Taková osoba musí před správním
orgánem tvrdit a zároveň prokázat, že má na nahlédnutí do spisu právní zájem nebo jiný vážný
důvod. Správní orgán jí poté umožní nahlédnout do spisu pouze za předpokladu, že tím nebude
porušeno právo některého z účastníků řízení, popřípadě dotčených osob anebo veřejný zájem.
[17] Jak žalovaný, tak i krajský soud ve svých rozhodnutích dostatečně objasnili, proč žalobce
nebylo možné považovat za účastníka přestupkového řízení, a tedy z jakého důvodu mu
nesvědčilo právo nahlížet do spisu na základě §38 odst. 1 správního řádu. Žalobce v době
žádosti o nahlédnutí do spisu nemohl být účastníkem řízení, jelikož řízení o přestupku nebylo
ve věci zahájeno. Krajský soud správně poznamenal, že přestupkové řízení není zahájeno
samotným oznámením přestupku. Nejvyšší správní soud doplňuje, že v záznamu do spisu ze dne
31. 8. 2009 založeném na č. l. 29 správního spisu a podepsaném žalobcem, je sice u jména
žalobce uvedeno „poškozený“, avšak se zřejmě jedná o chybu v psaní, neboť je v něm současně
konstatováno, že nebylo zahájeno správní řízení, a proto žalobce nemůže nahlédnout do spisu
jako účastník řízení.
[18] Nebyl-li žalobce účastníkem řízení ani jeho zástupcem, musel pro přiznání práva
na nahlížení do spisu prokázat právní zájem či vážný důvod. Následně by musel správní orgán
zkoumat, zda nahlédnutím do spisu nedojde k porušení práva některého z účastníků, popřípadě
dalších dotčených osob anebo veřejného zájmu.
[19] Krajský soud ve svém rozhodnutí uvedl, že mezi osobami, jimž svědčí právo na nahlížení
do spisu na základě §38 odst. 2 správního řádu, nelze činit rovnítko. Nejvyšší správní soud
k tomu uvádí, že to, co od sebe tyto osoby odlišuje, je právě projevený a prokázaný právní zájem
či jiný vážný důvod na nahlížení do spisu. Tento zájem či důvod může existovat u jednoho
oznamovatele přestupku téhož typu a u druhého nikoliv. Nejvyšší správní soud proto přisvědčil
stěžovateli, že za dané situace bylo na žalobci, aby nejenom tvrdil, ale i prokázal, že jsou na jeho
straně dány důvody pro umožnění nahlížení do spisu předvídané v §38 odst. 2 správního řádu.
Zdejší soud v tomto ohledu poukazuje na rozsudek ze dne 22. 7. 2010, čj. 9 As 17/2010 - 73,
www.nssoud.cz, podle kterého „(u)stanovení §38 odst. 2 správního řádu váže oprávnění nahlédnout
do spisu na prokázání vážných důvodů či právního zájmu. Nestačí tedy pouze povinnost tyto důvody tvrdit,
ale též prokázat. Důkazní břemeno leží zcela nepochybně na žadateli o nahlédnutí do spisu.“
[20] Ze záznamu do spisu ze dne 31. 8. 2009 a na něj navazujícího usnesení z téhož dne, čj. SPR
3439/09 355/2009-Pan, plyne, že žalobce byl poučen o tom, že pro nahlédnutí do spisu musí
tvrdit a prokazovat skutečnosti osvědčující jeho právní zájem či jiný vážný důvod. Žalobce ovšem
v průběhu řízení před správním orgánem prvního stupně ani před žalovaným žádný právní zájem
či vážný důvod nejen neprokázal, ale především ani netvrdil. Setrvával totiž na svém názoru,
že mu tato povinnost nesvědčí, neboť je poškozeným a oznamovatelem přestupku,
tedy účastníkem řízení. Žalobce proto správním orgánům neumožnil ani vážit, zda vyhovění
žádosti o nahlížení do spisu (příp. jeho části) není v rozporu s právy jiných dotčených osob
či veřejným zájmem.
[21] Správní orgán tedy odepřel žalobci nahlížení do spisu nikoli bezdůvodně, ale výkon tohoto
práva navázal na splnění zákonem předpokládaných požadavků. Nejvyšší správní soud
v rozsudku ze dne 28. 2. 2011, čj. 8 As 80/2010 - 68, www.nssoud.cz, týkajícím se skutkově
obdobného případu, zdůraznil, že povinnost tvrzení a povinnost důkazní není ve vztahu
k nahlížení do spisu podle §38 odst. 2 správního řádu samoúčelná. Jsou to totiž právě
skutečnosti uváděné žadatelem o nahlížení do spisu a týkající se tvrzeného právního zájmu
či jiného vážného důvodu, které správnímu orgánu umožňují posoudit, zda je v konkrétním
případě na místě umožnit žadateli do spisu (příp. do jeho části) nahlédnout, nebo zda je případné
poskytnout ochranu právům některého z účastníků, v daném případě pak dalších dotčených osob
anebo veřejnému zájmu, a nahlédnutí do spisu žadateli s odkazem na překážku předvídanou
§38 odst. 2 správního řádu in fine neumožnit.
[22] Jestliže stanovení podmínek pro to, aby osobě odlišné od účastníka řízení bylo umožněno
nahlížení do spisu, není samoúčelné, nelze v posuzované věci požadavek správního orgánu,
aby žalobce prokázal právní zájem či jiný vážný důvod považovat za nepřípustný formalismus.
Ze správního řádu nelze dovodit, že by správní orgán, a to bez součinnosti žalobce, který v řízení
netvrdil ani neprokázal onen zájem nebo důvod, měl splnění těchto podmínek dedukovat
či presumovat z obsahu správního spisu či pouhé skutečnosti, že žalobce je oznamovatelem
možného přestupku způsobeného sousedskými spory. Dlužno přitom konstatovat, že žalobce
se v rámci řízení před správním orgánem prvního stupně ani před žalovaným, a nadto ani
v žalobě nedomáhal nahlížení do spisu na základě §38 odst. 2, nýbrž na základě §38 odst. 1
správního řádu. Za takové situace pak nelze správnímu orgánu vytýkat, že nikterak blíže
nerozváděl své úvahy o právních zájmech žalobce ve smyslu §38 odst. 2 správního řádu.
[23] Nejvyšší správní soud se proto v daném případě nemohl ztotožnit se závěrem krajského
soudu v tom, že požadovaný právní zájem nebo jiný vážný důvod v případě žalobce zakládala
pouhá skutečnost, že žalobce podal oznámení o spáchání přestupku, a správní orgán proto
nemusel trvat na povinnosti žalobce tvrdit a prokazovat skutečnosti osvědčující jeho zájem
na nahlížení do spisu.
[24] Nejvyšší správní soud závěrem přisvědčuje stěžovateli, že rozhodnutí správního orgánu
prvního stupně je sice stručné, nicméně jsou z něj patrné důvody, pro které nebylo žalobci
umožněno nahlédnout do spisu vedeného pod sp. zn. P 54,55/2009. Dané usnesení i rozhodnutí
stěžovatele požadavku přezkoumatelnosti vyhovují. Na základě shora uvedených skutečností
Nejvyšší správní soud shledal napadený rozsudek krajského soudu nezákonným, zrušil jej a věc
vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení (§110 odst. 1 s. ř. s.). Krajský soud je v dalším řízení
vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu vysloveným v tomto rozsudku (§110 odst.
3 s. ř. s.).
[25] V novém rozhodnutí krajský soud rozhodne i o nákladech řízení o kasační stížnosti
(§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 29. července 2011
JUDr. Michal Mazanec
předseda senátu