ECLI:CZ:NSS:2011:9.AFS.3.2011:106
sp. zn. 9 Afs 3/2011 - 106
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka
a soudkyň JUDr. Barbary Pořízkové a Mgr. Daniely Zemanové v právní věci
žalobce: Česká republika – Ministerstvo vnitra, se sídlem Nad Štolou 936/3,
Praha 7, proti žalovanému: Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, se sídlem
Kpt. Jaroše 1926/7, Brno, proti rozhodnutí předsedy žalovaného ze dne 19. 2. 2009,
č. j. UOHS-R199,200/2008/02-1894/2009/310/LJa, za účasti osoby zúčastněné
na řízení: Telefónica O2 Czech Republic, a.s., se sídlem Za Brumlovkou 266/2,
Praha 4, ve věci veřejné zakázky, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku
Krajského soudu v Brně ze dne 4. 11. 2010, č. j. 62 Ca 21/2009 - 74,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 4. 11. 2010, č. j. 62 Ca 21/2009 - 74,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností se žalobce (dále jen „stěžovatel“) domáhá zrušení
rozsudku Krajského soudu v Brně (dále jen „krajský soud“) ze dne 4. 11. 2010,
č. j. 62 Ca 21/2009 - 74, kterým byla zamítnuta jeho žaloba proti rozhodnutí předsedy
žalovaného ze dne 19. 2. 2009, č. j. UOHS-R199,200/2008/02-1894/2009/310/LJa.
Tímto rozhodnutím zamítl předseda žalovaného rozklad proti rozhodnutí žalovaného
ze dne 10. 11. 2008, č. j. S220/2008/VZ-18880/2008/540/VK, a toto rozhodnutí
potvrdil. Rozhodnutím žalovaného v prvním stupni bylo rozhodnuto, že se žalobce
jako zadavatel dopustil správního deliktu podle ustanovení §120 odst. 1 písm. a) zákona
č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon
o veřejných zakázkách“), tím, že nedodržel postup pro stanovení předpokládané hodnoty
veřejné zakázky a veřejnou zakázku „Smlouva o zabezpečení krizové komunikace“ zadal
jako zakázku malého rozsahu, čímž porušil ustanovení §13 odst. 2 zákona o veřejných
zakázkách, přičemž tento postup mohl podstatně ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky,
a současně na tuto veřejnou zakázku uzavřel dne 29. 4. 2006 smlouvu s vybraným
uchazečem, osobou zúčastněnou na řízení. Za spáchání tohoto správního deliktu uložil
žalovaný stěžovateli pokutu ve výši 150 000 Kč.
Předmětem nyní projednávané věci je posouzení zákonnosti postupu stěžovatele
při stanovení předpokládané hodnoty veřejné zakázky, která spočívala v uzavření
„Smlouvy o zabezpečení krizové komunikace“ (dále též „Smlouva“) za podmínek
stanovených ve Výzvě k podání nabídky na uzavření Smlouvy vydané žalobcem dne
3. 10. 2007 a založené ve správním spise. Stěžovatel byl k tomuto jednání zmocněn
na základě Usnesení Vlády ČR č. 813 ze dne 23. srpna 2000, Usnesení Vlády ČR č. 1064
ze dne 15. října 2001 a na ně následně navazujících aktů.
Krajský soud žalobu proti rozhodnutí předsedy žalovaného podle ustanovení §78
odst. 7 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „s. ř. s.“), jako nedůvodnou zamítl. Uvedl, že klíčovou otázkou v souzené věci
bylo posouzení toho, jaké plnění mělo být zahrnuto do „plnění zadavatele“, ve vztahu
k němuž měla být stanovena předpokládaná hodnota veřejné zakázky, která dále určovala
příslušný postup v souladu se zákonem o veřejných zakázkách. Krajský soud zdůraznil,
že jedním ze znaků veřejné zakázky je její úplatnost. S ohledem na konkrétní předmět
veřejné zakázky, povahu a způsob uskutečňování plnění, jež má být ve prospěch
zadavatele realizováno, však nemusí být ze strany zadavatele plněno přímo. Nemusí
se tedy vždy jednat o peněžitý závazek výlučně zadavatele; celkovým peněžitým závazkem
je třeba rozumět zadavatelem předpokládanou výši peněžitého závazku vyplývající
z plnění veřejné zakázky na základě uzavřené smlouvy jako celku. Je-li plnění přímo
odvislé od uzavřené smlouvy mezi zadavatelem a dodavatelem a jedná-li se o plnění
z veřejných prostředků, pak musí být vytvořeny všechny předpoklady, aby smluví vztah
byl ze strany zadavatele uzavřen za splnění podmínek řádně zajišťujících fungující
soutěžní prostředí, za současného dodržení pravidel vyplývajících ze zákona o veřejných
zakázkách. V souzené věci jde o účastníky výlučně hospodařící s veřejnými prostředky,
kteří nadto mají povinnost žalobcem smluvně zajištěné služby, tedy krizové komunikace,
využít. Peněžitý závazek proto nemusel vzniknout přímo pouze stěžovateli.
Aby bylo zajištěno řádné fungování stěžovatelem sjednané služby, tedy krizové
komunikace včetně přednostního spojení, musí mít všichni účastníci krizové komunikace
s vybraným uchazečem uzavřenou smlouvu o paušálním (post-paid) odběru služby,
z čehož lze dovodit povinnost účastníků krizové komunikace za tento odběr platit.
Nic na tom nemění skutečnost, že se jedná o samostatné právní subjekty. Přestože sama
Smlouva povinnost využití služby přednostního spojení pro jednotlivé účastníky krizové
komunikace přímo nestanoví, fakticky jim tato povinnost vyplývá z právních předpisů.
Podle §29 odst. 2 písm. d) vyhlášky Ministerstva vnitra č. 328/2001 Sb., o některých
podrobnostech zabezpečení integrovaného záchranného systému (dále jen „Vyhláška“),
slouží ke krizové komunikaci mimo jiné i veřejná mobilní telekomunikační síť,
ve které je spojení jištěno v rámci regulačních opatření uplatněním přednostního spojení.
Účastník krizové komunikace tak musí v případech potřeby krizové komunikace využít
veřejnou mobilní síť, ve které je spojení jištěno uplatněním přednostního spojení.
Za podmínek stanovených Smlouvou však může být mobilní číslo zařazeno mezi krizová
čísla jen za splnění podmínek, že vlastníkem příslušné SIM karty je vybraný uchazeč
a současně účastník krizové komunikace jeho prostřednictvím odebírá paušální
(post-paid) služby. Za zásadní proto krajský soud vyhodnotil, že vybranému uchazeči
se na základě Smlouvy dostalo protiplnění z veřejných prostředků a ti, kteří vybranému
uchazeči nad rámec plnění stěžovatele plnili, takto plnit fakticky museli, byť měli dle čl. 2
Smlouvy formálně se Smlouvou vyslovit souhlas. Konstrukce žalovaného,
že předpokládaná hodnota veřejné zakázky měla v souzené věci zahrnovat nejen plnění
hrazené vybranému uchazeči přímo stěžovatelem, ale i plnění, které měli hradit účastníci
krizové komunikace odebírající po dobu účinnosti Smlouvy paušální služby od vybraného
uchazeče, je tak správná. Jednotliví účastníci krizové komunikace se sice k odběru
paušálních (post-paid) služeb od vybraného uchazeče zavázali na základě mezi nimi
uzavřených smluvních vztahů, to však nic nemění na tom, že pro zajištění krizové
komunikace jinak postupovat nemohli. Úhrady jednotlivých účastníků krizové
komunikace za odběr paušálních služeb je proto nutno hodnotit jako další příjem
vybraného uchazeče plynoucí mu na základě Smlouvy. Jde přitom o plnění z veřejných
rozpočtů, které nemůže být předmětem jakékoliv soutěže mezi mobilními operátory.
Aby byla zajištěna funkčnost krizové komunikace, jsou účastníci krizové komunikace
nuceni odebírat od vybraného uchazeče i paušální (post-paid) služby v určité výši. Krajský
soud rovněž v rámci smysluplného výkladu dané věci nepředpokládá využití služeb
odpojení SIM karty pro telefonní čísla účastníků krizové komunikace z řad orgánů veřejné
správy.
Z uvedených důvodů shledal krajský soud napadené rozhodnutí za zákonné
a uzavřel, že stěžovatel nedodržel postup pro stanovení předpokládané hodnoty veřejné
zakázky a projednávanou zakázku zadal v rozporu s příslušnými ustanoveními zákona
o veřejných zakázkách jako zakázku malého rozsahu. Žalobu proto jako nedůvodnou
dle ustanovení §78 odst. 7 s. ř. s. zamítl.
Proti rozhodnutí krajského soudu se brání stěžovatel kasační stížností, jejíž důvody
podřazuje pod ustanovení §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. Krajský soud dle něj vycházel
z nesprávně vymezeného okruhu účastníků krizové komunikace, kteří mají povinnost
v rámci krizové komunikace využít stěžovatelem prostřednictvím Smlouvy zajišťované
služby přednostního spojení. Krajský soud dovodil tento okruh povinných subjektů
z nesprávného výkladu zákona č. 239/2000 Sb., o integrovaném záchranném systému
a o změně některých zákonů, a Vyhlášky. V důsledku tohoto nesprávného výkladu rovněž
dospěl k nesprávnému základu pro stanovení předpokládané hodnoty předmětné veřejné
zakázky. Stěžovatel upozorňuje na zásadní rozdíl v okruhu subjektů povinných
postupovat podle ustanovení §30 odst. 2 až 4 Vyhlášky od okruhu subjektů, které mohou
ke Smlouvě dobrovolně přistoupit. Krajský soud nesprávně vycházel pouze z ustanovení
§29 odst. 2 písm. d) Vyhlášky bez ohledu na §30 Vyhlášky, který vymezuje použití
konkrétního typu technického komunikačního prostředku podle §29 odst. 2 Vyhlášky
pro konkrétní případ. V souladu s §30 Vyhlášky je použití přednostního spojení závazné
pouze pro základní složky integrovaného záchranného systému, a to pouze v některých
situacích. Povinné využití služby přednostního spojení žádný právní předpis pro celý
okruh subjektů krizové komunikace nestanoví. Navíc pokud by stěžovatel připustil,
že je oprávněn „nařizovat“ určitému okruhu subjektů, aby přistoupily ke Smlouvě,
což však stěžovatel nadále odmítá, byl by i tak okruh těchto subjektů v souladu s §30
vyhlášky natolik nízký oproti výpočtům žalovaného, že je sporné, zda by předpokládaná
hodnota veřejné zakázky vůbec mohla přesáhnout částku 2 mil. Kč bez daně z přidané
hodnoty (k tomu srov. §12 zákona o veřejných zakázkách, pozn. NSS).
Stěžovatel namítá, že řízení před krajským soudem bylo stiženo jinou vadou,
která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé, když krajský soud
nevycházel z odborného stanoviska příslušného ústředního orgánu státní správy, přičemž
takové stanovisko bylo nezbytné pro ověření skutečností uvedených ve stěžovatelem
podané žalobě.
S ohledem na výše uvedené navrhl stěžovatel Nejvyššímu správnímu soudu,
aby napadený rozsudek krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Žalovaný využil svého práva vyjádřit se ke kasační stížnosti a uvedl, že souhlasí
se závěry krajského soudu vyjádřenými v napadeném rozsudku. Účastník krizové
komunikace musí v případech potřeby krizové komunikace využít veřejnou mobilní síť,
ve které je spojení zajištěno uplatněním přednostního spojení, přičemž jedinou takovou
sítí je právě síť vybraného uchazeče. Nejedná se o dobrovolné rozhodnutí účastníků
řízení, zda služby přednostního spojení využijí či nikoliv, neboť v rámci sítě krizové
komunikace a prostředků v jejím rámci používaných si ani nelze představit, že by tato síť
v současné době fungovala řádně a s požadovanými časovými odezvami bez použití
mobilních telekomunikačních prostředků. Počet 15 000 mobilních telefonních čísel
účastníků krizové komunikace je nejmenší možný pro výchozí výpočet stanovující
předpokládanou hodnotu veřejné zakázky.
Z uvedených důvodů žalovaný navrhuje zamítnutí kasační stížnosti.
Osoba zúčastněná na řízení se k podané kasační stížnosti nevyjádřila.
Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost byla podána včas a jde o rozhodnutí, proti němuž
je kasační stížnost přípustná a za stěžovatele jedná osoba s vysokoškolským právnickým
vzděláním, které je podle zvláštních právních předpisů vyžadováno pro výkon advokacie.
Kasační soud přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu v rozsahu kasační stížnosti
a v rámci uplatněných důvodů (§109 odst. 2 a 3 s. ř. s.), zkoumal při tom, zda napadené
rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109
odst. 2, 3 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
Mezi stranami je nesporné, že se jedná o plnění z veřejné zakázky a že stěžovatel
v pozici zadavatele veřejné zakázky byl povinen při jejím zadávání postupovat podle
příslušných ustanovení zákona o veřejných zakázkách. Pro přehlednost se proto lze
v daných souvislostech omezit na výklad otázky, jaké plnění plynoucí od kterého
či kterých subjektů lze považovat za „výši peněžitého závazku vyplývající z plnění veřejné
zakázky“ ve smyslu ustanovení §13 zákona o veřejných zakázkách, resp. zda je, ve zcela
obecné rovině, do výše peněžitého závazku vyplývajícího z plnění z veřejné zakázky
možné započíst i plnění jiného subjektu, než je sám zadavatel.
Při posuzování věci je nutno vycházet zejména z účelu právní regulace veřejných
zakázek. Tím je zajištění transparentnosti, efektivnosti, účelnosti a hospodárnosti
při vynakládání veřejných prostředků. Zadavatel musí při zadávání veřejné zakázky
a postupu podle zákona o veřejných zakázkách dodržet minimálně základní principy
vyjádřené v ustanovení §6 zákona o veřejných zakázkách, tedy postupovat transparentně,
chovat se rovně k soutěžitelům a nijak je nediskriminovat. Regulace zadávání veřejných
zakázek představuje jeden z případů legitimního veřejnoprávního omezení subjektů,
neboť při této jejich činnosti dochází k nakládání s veřejnými prostředky. Základním
cílem zákonné úpravy těchto postupů je především úspora veřejných prostředků,
kdy je v soutěži vybrána nejvhodnější nabídka – tj. buď nabídka nejlevnější, či nabídka
jinak nejvýhodnější, tj. nabídka, která nejlépe vyhovuje stanoveným požadavkům
zadavatele dle jím stanovených kritérií hodnocení nabídek. Tím, že o veřejnou zakázku
probíhá soutěž mezi více subjekty, jsou uchazeči o veřejnou zakázku nepřímo nuceni
počínat si jako v každém jiném obchodněprávním vztahu a nabídnout co nejlepší kvalitu
poptávaného za pro zadavatele nejvýhodnější cenu.
Prostřednictvím veřejných zakázek jsou vynakládány značné finanční objemy
z veřejných rozpočtů, a proto je k této problematice třeba přistupovat s veškerou
odpovědností, kterou s sebou nese nakládání s penězi daňových poplatníků. Kontrolní
orgány kladou proto zvláštní důraz na kontrolu zadavatelů, kdy jejich postup v rozporu
s úpravou obsaženou v zákoně o veřejných zakázkách či postup, kterým právní úpravu
obcházejí, vede k zbytečnému a nehospodárnému vynakládání veřejných prostředků,
podporuje korupční chování a narušuje soutěžní prostředí na trhu.
Prvním krokem pro to, aby zadavatel v zadávacím řízení postupoval v souladu
se zákonem o veřejných zakázkách, je správné stanovení druhu veřejné zakázky jak podle
předmětu (zakázky na dodávky, služby či stavební práce), tak podle výše předpokládané
ceny zakázky. Od finančních limitů uvedených v ustanovení §12 zákona o veřejných
zakázkách se pak v návaznosti na kategorii zadavatele odvíjí příslušný druh zadávacího
řízení, dle něhož je zadavatel povinen postupovat.
Předpokládanou hodnotou veřejné zakázky se dle ustanovení §13 zákona
o veřejných zakázkách rozumí zadavatelem předpokládaná výše peněžitého závazku
vyplývající z plnění z veřejné zakázky. Tuto hodnotu zadavatel stanoví postupem podle
odst. 2 citovaného ustanovení.
Cenu veřejné zakázky je však třeba s ohledem na shora uvedené principy
posuzovat vždy v konkrétních souvislostech dané zakázky. Přestože zpravidla bude
úhrada zakázky prováděna v plné výši zadavatelem, nelze vyloučit situace, kdy zakázka
je právě takového charakteru, že minimálně část finanční úhrady ve prospěch dodavatele
neposkytuje přímo zadavatel, ale jiný subjekt. Typicky k tomu dojde za situace,
kdy je zadavatel orgánem či osobou instančně nadřízenou a je tedy způsobilý k tomu
svým rozhodnutím nepřímo zavázat podřízené orgány či osoby, které pak jsou nuceny
ze svých rozpočtových prostředků plnit dodavateli, aniž by se mohli samostatně
rozhodnout, zda k závazku přistoupí či nikoliv. Tato povinnost může plynout i přímo
z právního předpisu.
Na základě právě takové zakázky dochází fakticky v souhrnu k vyššímu plnění
z veřejných prostředků, než je prostý závazek zadavatele. S ohledem na základní principy
a důvod ochrany a kontroly distribuce veřejných prostředků by byl opačný výklad proti
smyslu zákona o veřejných zakázkách. Hospodárnost vynakládaných veřejných
prostředků je přitom hlavním důvodem jeho existence. S důrazem na vytvoření
soutěžního prostředí vytváří zákon o veřejných zakázkách prostor pro hospodárné
a transparentní vynakládání finančních prostředků z veřejných zdrojů. Krajský soud
tak správně uvedl, že ačkoliv jsou obecně častější situace, kdy plnění z veřejných
prostředků realizuje sám zadavatel, nelze naplnění znaků veřejné zakázky (úplata
poskytovaná zadavatelem dodavateli za plnění zakázky) omezovat pouze na tyto případy,
ale je třeba zohlednit i ostatní platby plynoucí dodavateli na základě veřejné zakázky
od subjektů odlišných od zadavatele.
Do předpokládané hodnoty veřejné zakázky podle ustanovení §13 zákona
o veřejných zakázkách je proto nutno zahrnout nejen finanční úhrady poskytované
dodavateli přímo zadavatelem, ale i finanční plnění poskytovaná jinými subjekty, je-li
takové plnění v přímé souvislosti s předmětnou veřejnou zakázkou a tento subjekt
je z určitého důvodu povinen dodavateli fakticky plnit, jak je uvedeno výše (např. v rámci
instanční závaznosti či na základě právního předpisu). Z pohledu zákona o veřejných
zakázkách je tak názor krajského soudu v obecné rovině správný.
Nutným předpokladem pro posouzení klíčové otázky, tj. pro vyhodnocení,
zda stěžovatel ve smyslu zákona o veřejných zakázkách v souzené věci pochybil
při stanovení ceny zakázky podle §13 a n ásl. zákona o veřejných zakázkách,
je tak v daných souvislostech ověření, zda a případně které subjekty krizové komunikace
byly či jsou povinny využívat prostředek podle §29 odst. 2 písm. d) Vyhlášky a fakticky
tak z důvodu uzavřené Smlouvy plnit dodavateli.
Krajský soud při posuzování věci totiž vyšel z premisy, že subjekty krizové
komunikace jsou na základě právního předpisu povinny využívat pro krizovou
komunikaci i veřejnou mobilní telekomunikační síť, ve které je spojení jištěno v rámci
regulačních opatření uplatněním přednostního spojení, resp. tyto subjekty jsou povinny
si předmětnou službu u příslušného dodavatele aktivovat. Tuto svoji úvahu opřel zejména
o ustanovení §29 odst. 2 písm. d) Vyhlášky, kdy dospěl, stejně jako žalovaný, k názoru,
že „účastník krizové komunikace musí v případech potřeby krizové komunikace využít veřejnou mobilní
síť, ve které je spojení jištěno uplatněním přednostního spojení“. Ve spojení s čl. 3. 2. Smlouvy,
dle něhož je podmínkou pro aktivaci a využívání služby přednostního spojení odebírání
paušálního (post-paid) tarifu dodavatele na příslušné telefonní číslo, dospěl krajský soud
k závěru, že do ceny veřejné zakázky byl stěžovatel povinen zahrnout i tyto paušální
platby jednotlivých účastníků krizové komunikace.
Pro komplexní posouzení věci považuje Nejvyšší správní soud za nezbytné
se nejprve zabývat otázkou právního zakotvení krizového řízení, integrovaného
záchranného systému a zejména krizové komunikace, a to včetně otázky zajištění
spojení jednotlivých složek prostřednictvím veřejné mobilní telekomunikační sítě,
ve které je spojení jištěno v rámci regulačních opatření uplatněním tzv. přednostního
spojení.
„Krizovým řízením“ je souhrn řídících činností věcně příslušných orgánů
zaměřených na analýzu a vyhodnocení bezpečnostních rizik, plánování, organizování,
realizaci a kontrolní činnost prováděnou v souvislosti s řešením krizové situace.
Příslušným základním právním předpisem pro tuto oblast je zákon č. 240/2000 Sb.,
o krizovém řízení a o změně některých zákonů (krizový zákon), ve znění pozdějších
předpisů.
Zákon č. 239/2000 Sb., o integrovaném záchranném systému a o změně některých
zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále též „zákon o IZS“), definuje v ustanovení §2
písm. a) integrovaný záchranný systém jako „koordinovaný postup jeho složek při přípravě
na mimořádné události a při provádění záchranných a likvidačních prací“, který se použije
v přípravě na vznik mimořádné události a při potřebě provádět současně záchranné
a likvidační práce dvěma anebo více složkami integrovaného záchranného systému.
Jeho základními složkami jsou Hasičský záchranný sbor ČR, zdravotnická záchranná
služba a Policie České republiky. Ostatními složkami pak jsou vyčleněné síly a prostředky
ozbrojených sil, ostatní ozbrojené bezpečnostní sbory, ostatní záchranné sbory, orgány
ochrany veřejného zdraví, havarijní, pohotovostní, odborné a jiné služby, zařízení civilní
ochrany, neziskové organizace a sdružení občanů, která lze využít k záchranným
a likvidačním pracím. Ostatní složky integrovaného záchranného systému poskytují
při záchranných a likvidačních pracích plánovanou pomoc na vyžádání. V době krizových
stavů řadíme mezi ostatní složky integrovaného záchranného systému i odborná
zdravotnická zařízení na úrovni fakultních nemocnic pro poskytování specializované péče
obyvatelstvu.
K dosažení řádného a efektivního fungování integrovaného záchranného systému
je nezbytné zajištění koordinace jednotlivých složek. Tuto funkci zajišťují zejména
„operační a informační střediska integrovaného záchranného systému“, kterými jsou,
dle příslušné právní úpravy, operační střediska hasičského záchranného sboru kraje
a operační a informační středisko generálního ředitelství hasičského záchranného sboru
(srov. §5 zákona o IZS).
Krizovou komunikací se pak rozumí přenos informací mezi státními orgány,
územními samosprávnými orgány a mezi složkami integrovaného záchranného systému,
za využití příslušných prostředků hlasového i datového přenosu informací. Krizová
komunikace jako přenos informací mezi státními orgány, územními samosprávnými
orgány a složkami integrovaného záchranného systému je blíže specifikována
v ustanovení §18 zákona o IZS. Odstavec čtvrtý výše uvedeného ustanovení odkazuje
na prováděcí právní předpis stanovující zásady způsobu krizové komunikace a spojení
v integrovaném záchranném systému a strukturu sdílených dat; příslušným prováděcím
právním předpisem je Vyhláška. Koordinace jednotlivých složek zapojených do řešení
záchranných a likvidačních prací je závislá na dokonalém systému komunikace mezi
těmito subjekty. Systém komunikace musí umožnit spolehlivý a rychlý přenos informací
mezi orgány krizového řízení, koordinačními orgány integrovaného záchranného systému
a jeho složkami, a to i v případech, kdy standardní informační komunikace budou
částečně nebo i zcela nefunkční.
Jedním z prostředků krizové komunikace dle ustanovení §29 odst. 2 písm. d)
Vyhlášky je i veřejná mobilní telekomunikační síť, ve které je spojení jištěno v rámci
regulačních opatření uplatněním přednostního spojení. Zajištění služby přednostního
spojení pro krizová telefonní čísla účastníků krizové komunikace, spolu s dalšími plněními
souvisejícími se zabezpečením fungování krizových telefonních čísel při mimořádných
událostech, krizových stavech a při přípravě na mimořádní události a krizové stavy, bylo,
dle jejího čl. 1, předmětem posuzované Smlouvy. Přednostní spojení je způsobem
zajištění komunikace účastníků krizového řízení, a to zejména v době eskalace krizové
situace, kdy požadavky na realizaci volání v rámci jednotlivých sítí několikanásobně
vzrostou. Účastníci krizové komunikace, kteří disponují mobilním telefonním číslem,
na němž je aktivována služba přednostního spojení, tak mají v těchto situacích větší
schopnost „dovolat se“, než ostatní uživatelé. Služba přednostního spojení je na základě
Smlouvy zajištěna pouze pro mobilní telefonní čísla v rámci sítě operátora Telefónica O2.
V těchto souvislostech je nezbytné zdůraznit nutnost rozlišování „krizové
komunikace“ jako nadřazeného pojmu, v tom smyslu, jako je shora vymezen,
a „přednostního spojení pro mobilní telefonní čísla účastníků krizové komunikace“
jako pouze jednoho z prostředků sloužících k zajištěné krizové komunikace.
Nejvyšší správní soud se zabýval správností shora uvedené úvahy krajského soudu,
tj. otázkou, kdo a za jakých podmínek je povinen služeb přednostního spojení
zajišťovaného na základě Smlouvy využívat.
Právní úpravu komunikace složek integrovaného záchranného systému a dalších
příslušných orgánů upravuje zcela obecně §18 zákona o IZS; zásady způsobu této
komunikace a spojení v integrovaném záchranném systému pak ustanovení §§29 a 30
Vyhlášky.
Ustanovení §29 odst. 2 Vyhlášky stanoví pod písm. a) - h) jednotlivé prostředky
sloužící ke krizové komunikaci. Pod písm. d) uvádí Vyhláška „veřejnou mobilní
telekomunikační síť, ve které je spojení jištěno v rámci regulačních opatření uplatněním přednostního
spojení“.
Ustanovení §30 vyhlášky pak v odst. 1 jako primární způsob vzájemného
spojení subjektů krizové komunikace stanoví způsoby uvedené v ustanovení §29 odst. 2
písm. a) - c) nebo písm. e) Vyhlášky. Spojení prostřednictvím mobilní sítě s přednostním
spojením podle písm. d) tedy není dle právní úpravy základním způsobem komunikace
složek integrovaného záchranného systému.
V odstavcích 2 až 4 ustanovení §30 Vyhlášky, z nichž zejména žalovaný a následně
i krajský soud při svém rozhodování vycházel, jsou pak zakotveny způsoby krizové
komunikace, a to buď pro konkrétní složky, či pro konkrétní situace. Jde tak o speciální
úpravu k základním způsobům krizové komunikace dle §30 odst. 1 Vyhlášky.
Z dikce ustanovení §30 odst. 2 Vyhlášky je zřejmé, že ani pro jednu z obsažených
situací nestanovil zákonodárce jako jediný, a dokonce ani jako preferovaný, způsob
krizové komunikace spojení prostřednictvím mobilní sítě s přednostním spojením podle
§29 odst. 2 písm. d) Vyhlášky. Pro každou ze situací či účastníků krizové komunikace
stanoví Vyhláška alternativní použití určených prostředků, v situacích uvedených
v odst. 2 a 3 stanoví navíc možnost použití i dalších prostředků, nelze-li využít
prostředků dle věty prvé. Rozhodnutí, který z komunikačních prostředků bude
v konkrétní situaci použitý, je závislé na mnoha faktorech – podmínky dané
situace, výpadky sítí, rozhodnutí vedoucího zásahu atd. Z logiky věci rovněž plyne,
že např. v oblastech, ve kterých není dostatečné pokrytí mobilním signálem dodavatele,
se jeví jako neúčelné pokoušet se o používání mobilního spojení, byť se službou
přednostního spojení, ale naopak se jako efektivní jeví použití jiného prostředku, jehož
funkčnost je spolehlivě zajištěna.
Názor krajského soudu vyjádřený v napadeném rozhodnutí, že ačkoliv Smlouva
sama o sobě nestanoví výslovně povinnost využití služby přednostního spojení
pro jednotlivé účastníky krizové komunikace, tak jim tato povinnost fakticky vyplývá
z právních předpisů a účastník krizové komunikace tak musí v případě potřeby krizové
komunikace využít veřejnou mobilní síť, ve které je spojení jištěno uplatněním
přednostního spojení, nemá, s ohledem na shora uvedené, oporu v příslušných právních
předpisech. Na základě komplexního výkladu zejména §30 Vyhlášky lze konstatovat,
že příslušná právní úprava nestanoví povinnost celého okruhu účastníků krizové
komunikace využívat v případech potřeby veřejnou mobilní telekomunikační síť,
v níž je spojení jištěno uplatněním přednostního spojení. Krajský soud neposoudil
příslušné právní předpisy ve všech souvislostech, ale naopak provedl zkratkovitou úvahu,
že subjekty krizové komunikace jsou povinny využívat prostředku podle ustanovení
§29 odst. 2 písm. d) Vyhlášky.
Z napadeného rozhodnutí není patrná ani žádná jiná úvaha krajského soudu,
na základě které by bylo možno učinit závěr o povinnosti účastníků používat pro účely
krizové komunikace vždy veřejnou mobilní telekomunikační síť, ve které je spojení
jištěno v rámci regulačních opatření uplatněním přednostního spojení.
Úvaha krajského soudu vycházející z nesprávné premisy proto nemůže jako celek
obstát. Závěr krajského soudu, že všichni účastníci krizové komunikace musí fakticky
od vybraného dodavatele odebírat paušální služby, tak nemá oporu v právních předpisech,
o které byl tento závěr krajského soudu vyjádřený v napadeném rozhodnutí opřen.
S ohledem na zákonnou úpravu nelze rovněž ani kategoricky tvrdit, že jednotliví účastníci
nemohou dle Vyhlášky pro zajištění krizové komunikace postupovat jinak, než postupem
dle Smlouvy.
V souzené věci stěžovatel zajišťoval prostřednictvím Smlouvy možnost
jednotlivým subjektům krizové komunikace aktivovat si u vybraného dodavatele službu
přednostního spojení za sjednaných podmínek, není však stanovena jejich povinnost této
možnosti využít. K zajištění spojení v rámci krizové komunikace mohou její účastníci
využít mimo jiné i služeb kteréhokoliv poskytovatele mobilních služeb, tedy zpravidla
toho, který nejlépe splňuje jejich požadavky (např. dostatečné pokrytí mobilním signálem).
Z odůvodnění rozhodnutí krajského soudu rovněž neplyne, že by se podrobněji
zabýval úvahou žalovaného týkající se počtu povinných subjektů. Krajský soud se spokojil
s postupem žalovaného, který vzal za rozhodující počet 15 000 účastníků podle vymezení
předmětu veřejné zakázky, ovšem bez toho, aby tuto úvahu zvážil a případně korigoval
s ohledem na příslušnou právní úpravu. Počet povinných subjektů byl podle žalovaného
vedle počtu měsíců trvání Smlouvy a ceny tarifu jednou z veličin sloužících k výpočtu
hodnoty veřejné zakázky. Za správný nelze přijmout postup, kdy krajský soud na jedné
straně určitým způsobem pracuje s právní úpravou a tuto, ač zkratkovitě, promítá do své
úvahy, na druhé straně ji zcela pomine při posuzování počtu povinných subjektů.
Z odůvodnění napadeného rozhodnutí není v těchto souvislostech zřejmé, z jakého
důvodu posoudil krajský soud úvahu žalovaného týkající se okruhu povinných subjektů
krizové komunikace jako správnou.
Krajský soud na základě nesprávného závěru týkajícího se povinnosti jednotlivých
účastníků krizové komunikace využívat prostředku podle §29 odst. 2 písm. d) Vyhlášky
potvrdil názor žalovaného, že do předpokládané ceny veřejné zakázky byl stěžovatel
v právě souzené věci povinen započíst i cenu paušálního tarifu, placeného na základě
Smlouvy jednotlivými účastníky krizové komunikace.
Pokud jde o námitku stěžovatele, dle které krajský soud při posuzování věci
nevycházel z odborného stanoviska příslušného ústředního orgánu státní správy
pro oblast regulačních opatření pro upřednostnění telekomunikačních služeb,
resp. nepožádal tento orgán o odborné stanovisko, které bylo nezbytné k ověření
stěžovatelem tvrzených skutečností, není důvodná. Nejvyšší správní soud ze spisového
materiálu ověřil, že stěžovatel ve svých podáních krajskému soudu provedení takového
důkazu nenavrhoval, ze strany krajského soudu se proto nejedná o tzv. opomenutý
důkaz (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 4. 2005,
č. j. 5 Afs 147/2004 - 89, publikovaný pod č. 618/2005 Sb. NSS, dostupné též
na www.nssoud.cz).
Otázka posuzovaná krajským soudem, zda mají či nemají účastníci krizové
komunikace povinnost využívat komunikační prostředek podle §29 odst. 2 písm. d)
Vyhlášky, není otázkou, ke které by měl podávat výklad ústřední orgán státní správy.
Naopak se jedná o výklad právní normy, v souzené věci ustanovení §29 a §30 Vyhlášky,
který plně spadá do kompetence příslušného soudu. Krajský soud byl proto zcela
oprávněn si o předmětné otázce udělat úsudek sám.
Kasační soud tak uzavírá, že ačkoliv je v obecné rovině názor krajského soudu
týkající se předpokládané ceny veřejné zakázky dle ustanovení §13 zákona o veřejných
zakázkách správný, nemůže jeho rozsudek jako celek obstát, neboť krajský soud
nesprávně vyhodnotil, že se na účastníky krizové komunikace na základě právního
předpisu vztahuje povinnost využívat veřejnou mobilní telekomunikační síť, ve které
je spojení jištěno v rámci regulačních opatření uplatněním přednostního spojení.
Z výše uvedených důvodů nezbylo Nejvyššímu správnímu soudu než rozsudek
krajského soudu zrušit a věc mu vrátit k dalšímu řízení [§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.].
Krajský soud je při novém projednání věci vázán právním názorem zdejšího soudu;
v novém rozhodnutí ve věci krajský soud rozhodne i o náhradě nákladů řízení o kasační
stížnosti (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 29. června 2011
JUDr. Radan Malík
předseda senátu