ECLI:CZ:NSS:2011:9.AS.86.2010:53
sp. zn. 9 As 86/2010 - 53
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka
a soudkyň Mgr. Daniely Zemanové a JUDr. Barbary Pořízkové v právní věci žalobce: V.
N., zastoupeného JUDr. Janem Kuželem, advokátem se sídlem Nad Šutkou 1811/12,
Praha 8 – Kobylisy, proti žalovanému: Ministerstvo životního prostředí, se sídlem
Vršovická 65, Praha 10, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 23. 4. 2007, č. j. 500/78/502
21/07, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze
dne 23. 6. 2010, č. j. 7 Ca 163/2007 - 25,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 23. 6. 2010, č. j. 7 Ca 163/2007 - 25,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Česká inspekce životního prostředí, oblastní inspektorát Praha, svým rozhodnutím
ze dne 11. 12. 2006, č. j. 41/OOH/0627514.04/06/PMM, uložila žalobci pokutu ve výši
200 000 Kč dle §66 odst. 5 zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých
dalších zákonů, ve znění účinném v rozhodné době (dále jen „zákon o odpadech“),
za porušení ust. §12 odst. 1 zákona o odpadech. Podle rozhodnutí České inspekce
životního prostředí byla pokuta žalobci udělena za odstraňování odpadů (zejména textilu,
zvířecích kostí a pytlů s komunálním odpadem) pálením, ke kterému došlo dne
10. 2. 2006. Takto byly odstraňovány odpady z úklidu bývalého vojenského areálu,
který žalobce používá ke své podnikatelské činnosti, a dále odpady ze silničního
odpočívadla před tímto areálem. Na základě odvolání žalobce bylo rozhodnutí České
inspekce životního prostředí změněno rozhodnutím Ministerstva životního prostředí
ze dne 23. 4. 2007, č. j. 500/78/502 21/07, tak, že se pokuta snižuje na 50 000 Kč.
Žalobce napadl rozhodnutí Ministerstva životního prostředí žalobou u Městského
soudu v Praze, který svým rozsudkem ze dne 23. 6. 2010, č. j. 7 Ca 163/2007 - 25,
napadené rozhodnutí zrušil a věc vrátil ministerstvu k dalšímu řízení. Z odůvodnění
rozsudku městského soudu plyne, že důvodem zrušení rozhodnutí byl nedostatečně
zjištěný skutkový stav ze strany správních orgánů. Městský soud v odůvodnění konstatuje,
že i úklidem mohou vznikat odpady v souvislosti s podnikatelskou činností, nicméně
správní orgány se nedostatečně zabývaly okamžikem vzniku likvidovaných odpadů v tom
směru, že nebylo náležitě prokázáno, kdo odpady vyprodukoval, resp. zda odpady v areálu
zůstaly po původním vlastníkovi, nebo byly vytvořeny až po převodu vlastnictví areálu
na žalobce. V případě, že by se v areálu odpady nacházely již před převodem vlastnictví
k areálu, městský soud vyvozuje, že nemohly vzniknout v souvislosti s podnikatelskou
činností žalobce, protože podstatou úklidu v dané věci by bylo již jen přemístění
existujícího odpadu, a nikoli jeho vytvoření. Městský soud má za to, že před správními
orgány došlo k nesprávné aplikaci ust. §4 písm. p) zákona o odpadech, neboť nebyla
dostatečně prokázána souvislost s podnikatelskou činností žalobce.
Ministerstvo životního prostředí (dále jen „stěžovatel“) napadlo rozsudek
městského soudu kasační stížností z důvodu nezákonnosti spočívající v nesprávném
posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení [§103 odst. 1 písm. a) zákona
č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen
„s. ř. s.“)].
Stěžovatel proti rozsudku městského soudu namítá, že v rozhodnutích správních
orgánů došlo k dostatečné konkretizaci, za porušení jaké povinnosti byl žalobce
pokutován a že žádná další konkretizace není potřebná. Podle stěžovatele byl žalobce
pokutován za porušení povinnosti plynoucí z §12 odst. 1 zákona o odpadech, ve znění
účinném v rozhodné době, kdy byla tato povinnost adresována každému, takže každý měl
povinnost nakládat s odpady a zbavovat se jich pouze způsobem stanoveným zákonem
o odpadech a ostatními právními předpisy vydanými na ochranu životního prostředí.
Dle stěžovatele zákonné způsoby zbavování se odpadu jsou rozvedeny dále v zákoně
o odpadech a spalování odpadů osobami k tomu neoprávněnými k nim nepatří. Podle
stěžovatele tedy nebyl žalobce pokutován za produkci odpadů, ale za to, že se jich
zbavoval jiným než zákonem stanoveným způsobem. Proti rozsudku městského soudu
stěžovatel vystupuje také s námitkou „vágního zacházení se zákonnou terminologií“,
kdy se na několika místech odůvodnění rozsudku městského soudu hovoří o žalobcem
spalovaném odpadu jako o komunálním odpadu. Stěžovatel v této souvislosti uvádí,
že nikdy netvrdil, že při činnosti žalobce vznikl komunální odpad, odkazuje přitom
na vymezení pojmu „komunální odpad“ v §4 písm. b) zákona o odpadech,
kde je výslovně zmíněno, že komunálním odpadem není odpad vznikající u právnických
osob nebo fyzických osob oprávněných k podnikání. Stěžovatel uvádí, že ve svém
rozhodnutí vždy pojednával jen o „odpadu, který svým charakterem odpovídá směsnému
komunálnímu odpadu“. Podle stěžovatele by již tato samotná terminologická nepřesnost
rozsudku městského soudu mohla odůvodnit jeho zrušení. Stěžovatel dále namítá,
že aby bylo možno movitou věc považovat za odpad, je nutno vyjít z definice odpadu
obsažené v §3 odst. 1 zákona o odpadech, podle něhož je odpadem každá movitá věc,
které se osoba zbavuje nebo má úmysl nebo povinnost se jí zbavit a která přísluší
do některé ze skupin odpadů uvedených v příloze č. 1 k zákonu o odpadech. Podle
stěžovatele musí pro to, aby se movitá věc stala odpadem, k objektivní povaze věci
přistoupit povinnost nebo vůle osoby se věci zbavit. Stěžovatel tedy soudí, že pokud
žalobce při úklidu pojal vůli se některých věcí zbavit, staly se tyto z jeho vlastní vůle právě
tímto okamžikem odpadem. Tyto odpady pak podle stěžovatele evidentně vznikly
v souvislosti s podnikatelskou činností žalobce, když ten i takto připravoval prostory
pro své podnikání. Poslední ze stěžovatelových námitek, podle slov stěžovatele spíše
obecná úvaha než konkrétní námitka, poukazuje na nepřijatelnost závěrů rozsudku
městského soudu, z nichž podle něj plyne, že povinnost zbavování se odpadu v souladu
se zákonem tíží jen jeho původce. Stěžovatel v této souvislosti poukazuje na případy
kupních smluv na nemovitosti, které jsou prodávány „jak stojí a leží“, kdy by podle
stěžovatele mohlo dojít k beztrestnému zbavování se odpadu jakýmkoli způsobem
s odkazem na úvahu, že pro prodávajícího nepředstavovaly movité věci nacházející
se v prodávaných nemovitostech odpad, pro kupujícího již ano, ale ten by je s obranou,
že není jejich původce, mohl jakýmkoli způsobem zlikvidovat.
Ve svém vyjádření ke kasační stížnosti se žalobce zcela ztotožnil se závěry
městského soudu v tom smyslu, že v rozhodnutí správních orgánů nebylo řádně
konkretizováno, jaká povinnost byla ze strany žalobce porušena, že žalobce nebyl
původcem odpadu a že povinnosti ukládané zákonem o odpadech se mohou vztahovat
podle §4 písm. p) zákona o odpadech jen na odpady, které vznikají v souvislosti
s podnikatelskou činností fyzické osoby oprávněné k podnikání. Na závěr žalobce uvedl,
že souhlasí se závěry městského soudu, že otázku původcovství odpadu nelze bez dalšího
odvozovat od vlastnictví nemovitosti.
Kasační stížnost je podle §102 a násl. s. ř. s. přípustná a stěžovatel v ní uplatňuje
důvody odpovídající důvodům kasační stížnosti podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Jejím
rozsahem a důvody je Nejvyšší správní soud podle §109 odst. 2 a 3 s. ř. s. vázán. Nejvyšší
správní soud přitom neshledal vady podle §109 odst. 3 s. ř. s., k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti.
Nejvyšší správní soud přezkoumal kasační stížností napadený rozsudek městského
soudu z důvodů v této stížnosti uplatněných a dospěl k závěru, že kasační stížnost
je důvodná.
Nejvyšší správní soud se ztotožnil se stěžovatelovou námitkou, že městský soud
v dané věci nesprávně posoudil právní otázku. V projednávané věci byla aplikována věta
první ust. §12 odst. 1 zákona o odpadech, ve znění účinném ke dni spáchání jiného
správního deliktu, tedy k 10. 2. 2006, jejíž znění bylo následující: „Každý je povinen nakládat
s odpady a zbavovat se jich pouze způsobem stanoveným tímto zákonem a ostatními právními předpisy
vydanými na ochranu životního prostředí.“ Nejvyšší správní soud se neztotožňuje s názorem
městského soudu, že v dané věci je nezbytné prověřit, kdo odpady vyprodukoval a zda
došlo ke vzniku odpadu před nabytím vlastnického práva žalobce k areálu, kde se odpad
nacházel, nebo až po tomto nabytí. Tato zjištění mají podle městského soudu sloužit
jako podklad k posouzení souvislosti vzniku odpadu s podnikatelskou činností žalobce.
Z věty první §12 odst. 1 zákona o odpadech však plyne toliko obecná povinnost
respektovat zákon o odpadech a další zákony k ochraně životního prostředí při nakládání
a zbavování se odpadů. Jaké konkrétní povinnosti má v této souvislosti fyzická
či právnická osoba, vyplývá až z dalších ustanovení právního řádu, na která věta první
§12 odst. 1 zákona o odpadech odkazuje. V nyní projednávané věci z odůvodnění
rozhodnutí stěžovatele plyne, že před správními orgány byl aplikován §12 odst. 1 zákona
o odpadech ve spojení s větou první §3 odst. 5 zákona č. 86/2002 Sb., o ochraně ovzduší
a o změně některých dalších zákonů, ve znění účinném v rozhodné době (dále jen „zákon
o ochraně ovzduší“). Z věty první §3 odst. 5 zákona o ochraně ovzduší mj. plyne,
že v otevřených ohništích lze spalovat jen dřevo, dřevěné uhlí, suché rostlinné materiály
a plynná paliva určená výrobcem, přičemž uvedená paliva nebo materiály nesmějí být
kontaminovány chemickými látkami. Ze slovního vyjádření věty první §12 odst. 1 zákona
o odpadech, vzhledem k jejímu uvození „každý je povinen…“ jasně vyplývá,
že povinnosti zde stanovené jsou adresovány každé fyzické i právnické osobě,
aniž by u nich byly vyžadovány další speciální vlastnosti. Tento závěr podporuje i znění
nadpisu §12 zákona o odpadech „obecné povinnosti“. Stejně tak lze dospět k závěru,
že i věta první §3 odst. 5 zákona o ochraně ovzduší ukládá povinnost všem fyzickým
i právnickým osobám. Smyslem zákona o odpadech je přispívat k ochraně životního
prostředí regulací nakládání s odpady, obdobně smyslem zákona o ochraně ovzduší
je jeho ochrana před nežádoucími vlivy lidské činnosti. Aby bylo takto vyloženého smyslu
zákona o odpadech a zákona o ochraně ovzduší v co nejširší míře dosaženo, musí být
pálení odpadu v otevřených ohništích zakázáno každému, protože nebezpečí této činnosti
spočívá ve fyzikálně-chemické povaze odpadu a charakteru zplodin z pálení vznikajících,
nikoli např. faktem, zda dochází k pálení odpadu ze strany jeho původce. Povinnost
uložená větou první §12 odst. 1 zákona o odpadech ve spojení s větou první §3 odst. 5
zákona o ochraně ovzduší proto zavazuje všechny fyzické a právnické osoby, nikoli jen
původce odpadu. Z předešlého plyne, že je-li zákaz pálení odpadu v otevřených ohništích
adresován každému, není třeba ze strany správních orgánů prokazovat, zda osoba,
jež takto odpady pálí, je jejich původcem. Tato zjištění by totiž již šla nad rámec zjištění
skutkového stavu, který odůvodňuje aplikaci věty první §12 odst. 1 zákona o odpadech
ve spojení s větou první §3 odst. 5 zákona o ochraně životního prostředí.
K další stěžovatelově námitce, že souvislost vzniku odpadů s podnikáním žalobce
je dána tím, že z movitých věcí, které přísluší do některé ze skupin odpadů v příloze č. 1
k zákonu o odpadech, se stal odpad tím, že žalobce pojal úmysl se jich zbavit, Nejvyšší
správní soud konstatuje, že zhodnocení důvodnosti této námitky nemůže jakýmkoli
způsobem v dané věci ovlivnit konečné posouzení důvodnosti kasační stížnosti,
neboť pro posouzení správní odpovědnosti je právně irelevantní zjišťování, zda byl
žalobce původcem odpadů, tedy prokazování souvislosti vzniku odpadu s podnikáním
žalobce.
Nejvyšší správní soud se následně zabýval posouzením námitky nepřesného
používání zákonem vymezeného termínu ohledně pojmu „komunální odpad“. Podstatou
této námitky je skutečnost, že vznikne-li odpad u fyzických či právnických osob
oprávněných k podnikání, nemůže jít o komunální odpad, protože podle §4 odst. 1
písm. b) zákona o odpadech je komunálním odpadem veškerý odpad vznikající na území
obce při činnosti fyzických osob a který je uveden jako komunální odpad v prováděcím
právním předpisu, s výjimkou odpadů vznikajících u právnických osob nebo fyzických
osob oprávněných k podnikání. Nejvyšší správní soud konstatuje, že v odůvodnění
rozsudku městského soudu je pojmu „komunální odpad“ použito zejména při hodnocení,
zda odpad vznikl nebo nevznikl v souvislosti s podnikatelskou činností žalobce. Jde sice
o jistou pojmovou nepřesnost, ta však sama o sobě nemůže být důvodem pro zrušení
rozsudku. Tato pojmová nepřesnost nemůže být posuzována jako nesprávné právní
posouzení věci ze strany městského soudu. Z kontextu rozsudku městského soudu nijak
neplyne, že by soud daný odpad kvalifikoval jako komunální, při odkazování na daný
konkrétní odpad, který byl podle rozhodnutí správních orgánů protiprávně pálen, pouze
použil nevhodný termín „komunální odpad“. Šlo tedy jen o volbu zavádějícího termínu
při odkazu na odpad, jímž se zaobíralo rozhodnutí správních orgánů, nikoli o právní
hodnocení tohoto odpadu. Ostatně v projednávané věci nebyl meritem sporu fakt,
zda se jednalo či nejednalo o komunální odpad.
Ve své poslední námitce stěžovatel dovozuje nepřijatelnost závěrů rozsudku
městského soudu na případy kupních smluv na nemovitosti, které jsou prodávány
„jak stojí a leží“, a kde se nachází movitosti, které mohou pro některou stranu kupní
smlouvy představovat odpad. Nejvyšší správní soud konstatuje, že jde o obecné úvahy
stěžovatele, jejichž skutkový základ se odchyluje od skutkového stavu, který byl prokázán
před správními orgány, čímž se tyto námitky odchylují od projednávané věci. Úkolem
soudů ve správním soudnictví je ochrana konkrétních veřejných subjektivních práv, nikoli
jen polemika s obecnými úvahami účastníků řízení, Nejvyšší správní soud proto nechává
tuto námitku bez povšimnutí.
Z výše uvedených důvodů Nejvyššímu správnímu soudu nezbylo, než napadený
rozsudek městského soudu zrušit a věc mu vrátit k dalšímu řízení (§110 odst. 1 s. ř. s.).
Městský soud je při novém projednání věci vázán právním názorem zdejšího soudu;
v novém rozhodnutí ve věci městský soud rozhodne i o náhradě nákladů řízení o kasační
stížnosti (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 10. února 2011
JUDr. Radan Malík
předseda senátu