ECLI:CZ:NSS:2012:1.AS.68.2011:72
sp. zn. 1 As 68/2011 - 72
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Josefa Baxy a soudců
JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Zdeňka Kühna v právní věci žalobkyně: H. P., zastoupená Mgr.
Jiřím Hladíkem, advokátem, se sídlem Příkop 8, Brno, proti žalované: Policie České republiky,
Ředitelství služby cizinecké policie, se sídlem Olšanská 2, Praha 3, o žalobě proti rozhodnutí
žalované ze dne 10. 9. 2010, čj. CPR-3406/ČJ-2010-9CPR-V243, v řízení o kasační stížnosti
žalované proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 24. 2. 2011, čj. 11 A 214/2010 - 22,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovaná nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovaná je povinna uhradit žalobkyni na náhradě nákladů řízení o kasační
stížnosti částku 2400 Kč k rukám advokáta Mgr. Jiřího Hladíka, Příkop 8, Brno, do třiceti
dnů od právní moci tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
I.
Vymezení věci
[1] Policie ČR, Oblastní ředitelství služby cizinecké policie Brno, Inspektorát cizinecké
policie Zlín (dále jen „správní orgán I. stupně“), vydala dne 10. 9. 2010, rozhodnutí
čj. CPBR-673-30/ČJ-2010-0663PZ-SV. Tímto rozhodnutím bylo žalobkyni uděleno správní
vyhoštění podle §119 odst. 1 písm. b) bodu 3 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území
České republiky a o změně některých zákonů, v platném znění (dále jen „zákon o pobytu
cizinců“), protože žalobkyně byla na území ČR zaměstnána bez platného povolení k zaměstnání,
ačkoliv je toto povolení podmínkou výkonu zaměstnání. Doba, po kterou jí nelze umožnit vstup
na území, byla stanovena na 1 rok, shodně s dobou vykonatelnosti uvedeného rozhodnutí.
Žalovaný odvolání žalobkyně zamítl v záhlaví cit. rozhodnutím.
[2] Žalobkyně podala žalobu k Městskému soudu v Praze. Městský soud rozhodnutí
žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V odůvodnění městský soud mimo jiné uvedl,
že správní orgán I. stupně ani žalovaná řádně neodůvodnily, na základě kterého konkrétního
ustanovení dospěly k závěru, že doba, po kterou cizinci není umožněn vstup na území, je vázána
na vykonatelnost rozhodnutí o správním vyhoštění. Soud proto považoval napadené rozhodnutí
za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů. Přitom odkázal na dosavadní judikaturu kasačního
soudu (zejména rozsudek NSS ze dne 15. 12. 2009, čj. 8 As 59/2009 - 95, ze dne 30. 7. 2009,
čj. 2 As 65/2009 - 69 a ze dne 25. 4. 2008, čj. 4 As 24/2008 - 77).
II.
Stručné shrnutí argumentů v kasační stížnosti
[3] Včas podanou kasační stížností se žalovaná (dále jen „stěžovatelka“) domáhá zrušení
shora uvedeného rozsudku městského soudu z důvodu podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
Současně požádala o přiznání odkladného účinku, o kterém zdejší soud rozhodl samostatně
usnesením ze dne 9. 6. 2011, čj. 1 As 68/2011 - 64, tak, že jí odkladný účinek nepřiznal.
[4] Stěžovatelka je přesvědčena, že rozsudky, na které městský soud v napadeném rozsudku
odkázal, vycházejí z již neplatné právní úpravy. Městský soud se měl zabývat závěry uvedenými
v usnesení NSS ze dne 2. 2. 2011, čj. 1 As 106/2010 - 74. Má za to, že správní orgán I. stupně
ve svém rozhodnutí stanovil dobu omezení vstupu žalobkyně na území podle zákona,
protože znění §118 policii výslovně umožňuje s účinností od 24. 11. 2005 stanovit počátek
a délku doby, po kterou nelze cizinci umožnit vstup na území. Stěžovatelka dovozuje úmysl
zákonodárce zakotvit běh této doby tak, že tato doba neběží (staví se), pokud rozhodnutí
o správním vyhoštění není vykonatelné. V opačném případě by institut správního vyhoštění
pozbyl svého smyslu a účelu sledovaného zákonem o pobytu cizinců. Účel rozhodnutí
o vyhoštění cizince je totiž fakticky realizován teprve v době, po kterou nelze cizinci umožnit
vstup na území, tj. i proti jeho vůli mu zamezit, aby pobýval na území ČR.
[5] Z tohoto důvodu stěžovatelka navrhuje, aby Nejvyšší správní soud rozsudek městského
soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
III.
Stručné shrnutí vyjádření žalobkyně
[6] Žalobkyně ve svém vyjádření ke kasační stížnosti ze dne 19. 4. 2011 předně uvádí,
že kasační stížnost nesplňuje všechny náležitosti dle §106 s. ř. s., neboť v ní není uveden rozsah,
v jakém rozsudek městského soudu napadá.
[7] Dále žalobkyně uvádí, že argumentace stěžovatelky vztahující se k odůvodnění stavení
doby zákazu vstupu cizince na území, nebyla předmětem přezkumu městského soudu,
(pozn. NSS: primární žalobní námitkou bylo posouzení platnosti pracovního povolení, na základě
kterého byl žalobkyni povolen pobyt na území ČR). Městský soud pouze konstatoval, že v odůvodnění
napadeného rozhodnutí chybí konkrétní zákonná opora pro vyslovený názor,
proto se k chybějícímu ustanovení ani nevyjadřoval.
[8] K odkazu stěžovatelky na usnesení NSS čj. 1 As 106/2010 - 75, žalobkyně uvádí,
že toto rozhodnutí není ve veřejné v databázi NSS dostupné; z toho vyvozuje závěr, že zjevně
nejde o rozhodnutí ve věci a nemá tak ani možnost se k němu vyjádřit.
[9] V souvislosti s výše uvedeným proto navrhuje kasační stížnost zamítnout.
IV.
Právní názor Nejvyššího správního soudu
[10] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v rozsahu a z důvodů v kasační
stížnosti uvedených, neshledal přitom vadu rozhodnutí městského soudu, kterou by se musel
zabývat i bez návrhu (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[11] Kasační stížnost není důvodná.
[12] V dané věci je mezi stranami sporné, odkdy počíná běžet „doba, po kterou nelze cizinci
umožnit vstup na území“ [§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.]. V napadeném rozhodnutí stěžovatelka
uvedla, že doba, po kterou nelze žalobkyni umožnit vstup na území, se stanoví na 1 rok
a je shodná s dobou vykonatelnosti rozhodnutí. Má tedy za to, že v souladu s §118 odst. 1
zákona o pobytu cizinců stanovila jak počátek tak délku této doby. Na tomto místě kasační soud
považuje za vhodné vyjádřit se k námitce žalobkyně, že kasační stížnost stěžovatelky neobsahuje
náležitosti podle §106 s. ř. s. Z doplnění kasační stížnosti ze dne 25. 3. 2011, které bylo žalobkyni
prostřednictvím jejího právního zástupce doručeno dne 11. 4. 2011, vyplývá, že stěžovatelka
nesouhlasí s posouzením otázky běhu doby, po kterou nelze umožnit cizinci vstup na území.
Toto tvrzení lze zcela jistě podřadit pod kasační důvod podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
jako nesprávné posouzení právní otázky soudem. Rozsah, ve kterém stěžovatelka rozsudek
městského soudu napadá, je tedy dán a v tomto rozsahu ho zdejší soud také přezkoumal
(srov. k tomu konstantní judikaturu NSS, zejména rozsudek ze dne 8. 1. 2004,
č. j. 2 Afs 7/2003 - 50, publ. pod č. 161/2004 Sb. NSS, všechna zde cit. rozhodnutí NSS
dostupná na www.nssoud.cz).
[13] Z obsahu předloženého spisu Nejvyšší správní soud zjistil tyto skutečnosti. Žalobkyně
byla 18. 1. 2010 zajištěna ve Zlíně během pobytové kontroly při výkonu zaměstnání
(úklid v nákupním centru). Ve správním řízení správní orgán I. stupně rozhodl o jejím vyhoštění
podle §119 odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců a dobu, po kterou jí nelze umožnit vstup
na území ČR, stanovil na 1 rok. Současně rozhodl, že „[t]ato doba je shodná s dobou vykonatelnosti
rozhodnutí.“
[14] Žalobkyně podala proti tomuto rozhodnutí dne 26. 1. 2010 odvolání. Jelikož stěžovatelka
odvolání zamítla rozhodnutím uvedeným v záhlaví tohoto rozsudku, obrátila se žalobkyně
s žalobou na městský soud. V žalobě tvrdila, že doba, po kterou jí nelze umožnit vstup na území,
je stanovena nezákonně. Správní orgán tuto dobu navázal na dobu vykonatelnosti rozhodnutí,
čímž vlastně došlo k jejímu přerušení, resp. stavení. Takový postup však nemá oporu ve znění
platného zákona. Právní moc rozhodnutí o vyhoštění nastala dnem 24. 9. 2010.
[15] Otázkou počátku a běhu lhůty, po kterou nelze umožnit cizinci vstup na území, se v době
rozhodování této věci zabýval rozšířený senát zdejšího soudu ve věci vedené
pod sp. zn. 1 As 106/2010, a to na základě usnesení, na něž se odvolává stěžovatelka. Předseda
senátu proto přerušil řízení o této kasační stížnosti usnesením ze dne 9. 6. 2011,
čj. 1 As 68/2011 - 63. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu, jakožto garanta jednotnosti
a zákonnosti rozhodování ve správním soudnictví (§12 odst. 1 s. ř. s.), rozhodl na základě
postupu dle §17 odst. 1 s. ř. s. o této otázce usnesením ze dne 24. 1. 2012,
čj. 1 As 106/2010 - 83. V návaznosti na to vydal dne 31. 1. 2012 předseda senátu usnesení,
podle něhož se v řízení o této kasační stížnosti pokračuje.
[16] První senát Nejvyššího správního soudu, vázaný právním názorem vysloveným
v cit. usnesení rozšířeného senátu, k věci uvádí následující. Zákonem č. 428/2005 Sb. došlo
k novele zákona o pobytu cizinců s účinností od 24. 11. 2005. Znění §118 odst. 1 věty třetí nově
stanovilo, že dobu, po kterou nelze umožnit cizinci vstup na území, stanoví policie v rozhodnutí o správním
vyhoštění cizince.
[17] Rozšířený senát zdejšího soudu v cit. usnesení vyslovil závěr, že na rozdíl od předchozí
právní úpravy, kdy byl počátek této doby fixován ke dni platnosti rozhodnutí o správním
vyhoštění, zamýšlel zákonodárce „předmětnou novelou umožnit správnímu orgánu, tedy policii,
aby nejen celkovou délku doby zákazu pobytu na území, ale i počátek této doby stanovila vždy s ohledem
na okolnosti dané věci v každém rozhodnutí o správním vyhoštění“ (srov. bod 28. cit. usnesení).
Je tedy na správním orgánu, aby ve výrokové části rozhodnutí o správním vyhoštění stanovil
počátek i délku této doby, nejdříve však až dnem právní moci rozhodnutí o správním vyhoštění.
Důvodem přiznání tohoto oprávnění policii byla patrně snaha o účinné předcházení případům,
kdy i přes platné rozhodnutí o vyhoštění cizince nebylo možné z důvodu existence dalších
zákonem předvídaných právních skutečností toto rozhodnutí vykonat (např. přiznání odkladného
účinku odvolání, příp. žalobě proti rozhodnutí o vyhoštění, či z důvodu probíhajícího řízení
o žádosti o udělení mezinárodní ochrany).
[18] Zákon o pobytu cizinců však s nástupem těchto skutečností spojuje pouze odklad
vykonatelnosti, nikoliv všech právních účinků rozhodnutí o správním vyhoštění. To znamená,
že rozhodnutí je i přes přiznanou odloženou vykonatelnost platné a, nabylo-li již právní moci,
také účinné (např. tím způsobem, že je cizinec zaveden do evidence nežádoucích osob).
Jak také žalobkyně správně uvedla v žalobě, od momentu vydání rozhodnutí o správním
vyhoštění považuje stát příslušného cizince nebo cizinku za osobu, jejíž pobyt je na jeho území
nadále nežádoucí. Uvedené je zcela v souladu se zásadou suverenity státu, kdy příslušné státní
orgány mohou navíc takové osobě dále zakázat vstup na území tohoto státu, a to po dobu
stanovenou zákonem. Tuto dobu, k jejíž určení byla zavedením zmiňované novely zákona
oprávněna policie, terminologie zákona o pobytu cizinců nazývá právě „dobou, po kterou nelze
cizinci umožnit vstup na území“.
[19] „Nevyužil-li však správní orgán této své pravomoci a stanovil, tak jako v nyní posuzované
věci, pouze celkovou dobu zákazu vstupu na území, aniž by jakkoli určil počátek této doby, nelze než vycházet
z toho, že tato doba se počítá, tak jako nastávají i ostatní právní účinky rozhodnutí o správním vyhoštění,
u nichž zákon nebo rozhodnutí samotné nestanoví jinak, již od dne právní moci tohoto rozhodnutí“
(bod 30. usnesení rozšířeného senátu). Zdejší soud si je sice vědom, že stěžovatelčina
argumentace spočívá právě v tom, že své právo využila, a to tak, že stanovila tuto dobu shodně
s dobou vykonatelnosti. Jak však vyplývá z argumentace uvedené v bodu [18] výše, „bez výslovné
právní úpravy nebylo možné k tíži vyhošťovaného cizince dovozovat, že by počátek doby zákazu vstupu
vyhošťovaného cizince na území měl být ve všech případech odvozován až od okamžiku, kdy se rozhodnutí
o vyhoštění cizince stalo vykonatelným, a že by se do této doby nezapočítávalo období, kdy byla odložena
vykonatelnost rozhodnutí o správním vyhoštění.“ (viz bod 25. cit. usnesení rozšířeného senátu NSS).
Takový závěr totiž neměl oporu v zákoně.
[20] V nyní posuzované věci tak lze učinit závěr, že ve vztahu ke znění zákona o pobytu
cizinců účinnému v době od 24. 11. 2005 do 31. 12. 2011 nebylo možné bez dalšího stanovit
zákaz vstupu cizinci na území ČR až ode dne vykonatelnosti rozhodnutí o správním vyhoštění.
Docházelo by tak k nezákonnému stavení, tj. prodlužování, doby zákazu vstupu cizince na území,
aniž by k tomu byl v předmětné době zákonný podklad. Takový výklad není možný
ani na základě práva Evropské unie, které bylo do zákona o pobytu cizinců implementováno.
Zákonodárce měl proto řadu možností, jak svou vůli v souvislosti s touto otázkou v novele
upravit. Jistě mohl třeba stanovit, že období, kdy je odložena vykonatelnost rozhodnutí
o správním vyhoštění, se do uvedené doby nezapočítává, nicméně tak v právní úpravě
aplikovatelné na nyní posuzovanou věc neučinil. Doba, po kterou není rozhodnutí vykonatelné,
nemá proto vliv na dobu, po kterou nelze cizinci umožnit vstup na území.
[21] Naznačuje-li snad stěžovatelka, že výklad podaný v napadeném rozsudku
by mohl vést k popření smyslu zákona, je nutno především podotknout, že ani správní orgán
ani soud nemá pravomoc nahrazovat nedostatky právní úpravy svými rozhodnutími
nebo úvahami de lege ferenda, neboť oba jsou při svém rozhodování vázáni pouze zákonem.
V této souvislosti lze proto přisvědčit argumentaci městského soudu, ve které zdůrazňuje zásadu
legality.
[22] K námitce stěžovatelky, že městský soud v odůvodnění napadeného rozsudku odkazoval
na irelevantní judikaturu zdejšího soudu, neboť ta vycházela z již neplatné právní úpravy
(konkrétně na rozsudky NSS ze dne 15. 12. 2009, čj. 8 As 59/2009 - 95, ze dne 30. 7. 2009,
čj. 2 As 65/2009 - 69 a ze dne 25. 4. 2008, čj. 4 As 24/2008 - 77), lze jen stručně uvést,
že stávající judikatura potvrdila stejný právní názor též na právní úpravu platnou do 31. 12. 2011.
[23] Nelze akceptovat ani tvrzení stěžovatelky, že se městský soud nevypořádal s argumentací
uvedenou v usnesení čj. 1 As 106/2010 - 74. V daném případě odkazuje stěžovatelka
pouze na dočasné rozhodnutí, kterým byla věc předložena k rozhodnutí rozšířeného senátu;
obsahuje tedy úvahy prvního senátu, kterými odůvodňoval odlišný právní názor od názoru
vyjádřeného v dosavadních rozhodnutích NSS (§17 odst. 1 s. ř. s.).
[24] Se závěrem městského soudu o nezákonnosti rozhodnutí stěžovatelky z důvodu
nepřezkoumatelnosti se proto Nejvyšší správní soud plně ztotožňuje. Městský soud
přitom své závěry dostatečně srozumitelně a přezkoumatelným způsobem odůvodnil, kasační
soud tak neshledal kasační stížnost důvodnou.
V.
Závěr a náklady řízení
[25] Protože Nejvyšší správní soud neshledal námitky uplatněné v kasační stížnosti důvodné,
kasační stížnost zamítl podle §110 odst. 1 s. ř. s.
[26] O náhradě nákladů řízení Nejvyšší správní soud rozhodl podle §60 odst. 1 za použití
§120 s. ř. s. Žalovaná nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti,
neboť ve věci neměla úspěch. Naopak žalobkyně byla ve věci zcela úspěšná, a tak jí soud přiznal
náhradu nákladů řízení ve výši 2400 Kč. Výše nákladů řízení byla stanovena podle vyhlášky
Ministerstva spravedlnosti č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů
za poskytování právních služeb (advokátní tarif), a to za jeden úkon právní služby
spočívající v sepsání a podání vyjádření ke kasační stížnosti dle §9 odst. 3 písm. f) a dle §11
odst. 1 písm. d) cit. vyhlášky a za náhradu hotových výdajů, tedy ve výši 2100 Kč a 300 Kč,
celkem 2400 Kč. Protože advokát žalobkyně nedoložil, zda je plátcem daně z přidané hodnoty,
a tato skutečnost ani jinak nevyplývá ze spisu, Nejvyšší správní soud mu DPH nepřiznal.
Žalovaná je tedy povinna zaplatit žalobkyni na náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti
částku 2400 Kč k rukám advokáta Mgr. Jiřího Hladíka do třiceti dnů od právní
moci tohoto rozsudku.
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 15. února 2012
JUDr. Josef Baxa
předseda senátu