ECLI:CZ:NSS:2012:2.AS.55.2011:90
sp. zn. 2 As 55/2011 - 90
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové
a soudců Mgr. Radovana Havelce a JUDr. Vojtěcha Šimíčka v právní věci žalobce I. P. – S.,
proti žalovanému Ministerstvu vnitra, se sídlem Praha 7, Nad Štolou 936/3, v řízení o kasační
stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 30. 12. 2010, č. j. 11 Ca
243/2008 - 41,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovaný nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalobci se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává .
Odůvodnění:
Rozhodnutím ze dne 2. 6. 2008, č. j. MV-42917-2/OAM-2008 (dále jen „napadené
rozhodnutí“) zamítl žalovaný odvolání žalobce a tím potvrdil rozhodnutí Policie ČR, Ředitelství
služby cizinecké policie (dále též „správní orgán prvého stupně“) ze dne 1. 4. 2008,
č. j. CPR-4920/ČJ-2008-9CPR-T237, kterým bylo podle §102 odst. 4 zákona č. 500/2004 Sb.,
správní řád, ve znění pozdějších předpisů, zastaveno řízení o žádosti žalobce o vydání nového
rozhodnutí, kterým se podle §122 odst. 5 písm. a) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců
na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen
„zákon o pobytu cizinců“) ruší platnost rozhodnutí o správním vyhoštění, a to z důvodu
nesplnění podmínky uplynutí poloviny doby, po kterou nelze cizinci umožnit vstup na území.
Rozhodnutí žalovaného napadl žalobce u Městského soudu v Praze žalobou; ten rozsudkem
ze dne 30. 12. 2010, č. j. 11 Ca 243/2008 – 41, napadené rozhodnutí zrušil a věc mu vrátil
k dalšímu řízení.
Městský soud se zabýval především spornou otázkou, zda zákon o pobytu cizinců
umožňuje přerušit běh doby, po kterou nelze umožnit cizinci vstup na území na dobu, po kterou
probíhalo řízení o udělení mezinárodní ochrany cizinci, tedy zda má odklad vykonatelnosti
rozhodnutí o správním vyhoštění cizince vliv na běh lhůty podle §122 odst. 5 písm. a) zákona
o pobytu cizinců. K tomu uvedl, že s přerušením běhu doby zákazu vstupu cizince na území
zákon o pobytu cizinců v žádném svém ustanovení nepočítá. Možnost přerušení
běhu doby zákazu vstupu cizince na území nevyplývá ani ze změny textu zákona provedené
zákonem č. 428/2005 Sb., s účinností od 24. 11. 2005. Správní orgán prvého stupně ani žalovaný
přitom, podle městského soudu, řádně neodůvodnili, na základě kterého konkrétního ustanovení
dospěli k závěru, že doba, po kterou cizinci nebyl umožněn vstup na území, je vázána
na vykonatelnost rozhodnutí o správním vyhoštění. Považoval tak napadené rozhodnutí
za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů. Názor žalovaného o neuplynutí poloviny příslušné
lhůty tak nemá dle městského soudu oporu v zákoně. Přitom městský soud odkázal na dosavadní
judikaturu Nejvyššího správního soudu (zejména rozsudky ze dne 15. 12. 2009,
č. j. 8 As 59/2009 - 95, ze dne 30. 7. 2009, č. j. 2 As 65/2009 – 69, a ze dne 25. 4. 2008,
č. j. 4 As 24/2008 – 77; všechna citovaná rozhodnutí zdejšího soudu jsou dostupná
z www.nssoud.cz).
Rozsudek městského soudu napadl žalovaný (dále jen „stěžovatel“) kasační stížností,
opírající se o důvod podle §103 odst. 1 písm. a) soudního řádu správního, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „s. ř. s.“).
Stěžovatel v kasační stížnosti namítá, že je přesvědčen, že z §118 odst. 1 zákona o pobytu
cizinců vyplývá, že dobu, po kterou nelze cizinci umožnit vstup na území, je třeba ztotožňovat
s dobou vykonatelnosti rozhodnutí. Stěžovatel tvrdí, že vycházel z platného a účinného znění
zákona o pobytu cizinců, ve znění zákona č. 428/2005 Sb., s účinností od 24. 11. 2005.
Uvedeným zákonem novelizované znění §118 odst. 1 zákona o pobytu cizinců uvádí, že dobu,
po kterou nelze umožnit cizinci vstup na území, stanoví policie v rozhodnutí o správním vyhoštění. Svůj názor
stěžovatel opírá o důvodovou zprávu k výše uvedené novele zákona o pobytu cizinců,
z níž jednoznačně plyne, že lhůta pro omezení vstupu cizince na území počíná běžet teprve
okamžikem, kdy je rozhodnutí vykonatelné (skutečně realizovatelné) a cizinec již nedisponuje
právním titulem, který by mu umožňoval pobyt na území ČR. S ohledem na §119 odst. 5 zákona
o pobytu cizinců je přitom zřejmé, že rozhodnutí o správním vyhoštění cizince je vykonatelné
až po pravomocném ukončení řízení o udělení mezinárodní ochrany. Stěžovatel se proto
domnívá, že po dobu řízení o udělení mezinárodní ochrany doba, po níž nelze cizinci umožnit
vstup na území, neběží.
Ke skutečnosti, že zákon o pobytu cizinců explicitně neobsahuje stavení běhu lhůty,
po niž nelze umožnit cizinci vstup na území, stěžovatel poznamenal, že řada právních norem
je upravena právě tímto způsobem, s cílem předejít kazuistickému „bobtnání“ právních předpisů.
Z důvodové zprávy ovšem jednoznačně vyplývá úmysl zákonodárce vázat běh této doby
na vykonatelnost rozhodnutí o správním vyhoštění.
Stěžovatel k tomu dále dodává, že aplikováním názoru městského soudu v praxi
by docházelo k popření a odstranění smyslu zákonného institutu vyhoštění; cizinec
by tak opakovanými žádostmi o udělení mezinárodní ochrany lehce mohl dosáhnout uplynutí
doby, po kterou mu nelze umožnit vstup na území ještě před tím, než by rozhodnutí o vyhoštění
bylo vykonatelné. Takový závěr však, dle názoru stěžovatele, zákonodárce nezamýšlel. Svůj názor
dokládá také zrušením ustanovení §172 odst. 5 zákona o pobytu cizinců, které rovněž provedla
zmiňovaná novela. Zrušené ustanovení stanovilo, že doba řízení o žalobě se do doby platnosti
rozhodnutí o správním vyhoštění nezapočítává, z čehož stěžovatel dovozuje úmysl zákonodárce
posunout počátek běhu lhůty zákazu vstupu cizince na území až od vykonatelnosti
takového rozhodnutí. Výklad městského soudu stěžovatel chápe jako návod ke zneužívání
systému mezinárodní ochrany, jakožto účinného nástroje pro odvracení realizace správního
vyhoštění, vedoucí též k suspendování suverénního práva státu na stanovení podmínek pobytu
cizinců na svém území. V případě odkladu vykonatelnosti rozhodnutí o vyhoštění (například
z důvodu řízení o udělení mezinárodní ochrany) cizinec na území ČR pobývá po dobu tohoto
řízení oprávněně a nelze tak v jeho případě mluvit o tom, že mu není umožněno vstoupit
na území. Stěžovatel rovněž namítá, že judikatura, na kterou městský soud v odůvodnění
napadeného rozsudku odkázal, je závazná toliko inter partes, neboť nemá povahu precedentu.
Kromě toho neobsahuje závazný právní názor kasačního soudu či jednoznačný,
nezpochybnitelný a autoritativní výklad zákona, ale pouze pokyny městskému soudu, řádně
se vypořádat se všemi okolnostmi případu.
Žalobce se ve vyjádření ke kasační stížnosti zcela ztotožnil se závěry městského soudu
a navrhl kasační stížnost jako nedůvodnou zamítnout. Odkázal přitom na rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 3. 1. 2011, č. j. 8 As 69/2010 – 163.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v rozsahu podané kasační stížnosti
(§109 odst. 3, věta před středníkem s. ř. s.) a z důvodů v ní uvedených (§109 odst. 4,
věta před středníkem s. ř. s.). Ve věci přitom rozhodl bez nařízení jednání, za podmínek
vyplývajících z §109 odst. 2, věty první s. ř. s.
Kasační stížnost není důvodná.
Předmětem sporu v dané věci je výklad právní otázky počátku a běhu doby, po kterou nelze
cizinci umožnit vstup na území. Podle §118 odst. 1 věty třetí zákona o pobytu cizinců, ve znění
účinném od 24. 11. 2005 (znění rozhodné pro nyní posuzovanou věc) dobu, po kterou nelze umožnit
cizinci vstup na území, stanoví policie v rozhodnutí o správním vyhoštění cizince. Stěžovatel tvrdí,
že historickým a teleologickým výkladem lze dospět k závěru, že úmysl zákonodárce spočíval
v posunutí počátku účinků správního vyhoštění až k samotné vykonatelnosti rozhodnutí, tedy
co nejblíže k momentu faktického opuštění území cizincem. Zodpovězení naznačené právní
otázky je významné pro posouzení jedné z podmínek §122 odst. 5 písm. a) zákona o pobytu
cizinců pro účely řízení o žádosti o vydání nového rozhodnutí, kterým se zruší platnost
rozhodnutí o správním vyhoštění.
Z předloženého správního spisu Nejvyšší správní soud zjistil následující skutečnosti.
Žalobce přicestoval do ČR dne 14. 7. 2006. Rozhodnutím Policie České republiky, Oblastního
ředitelství služby cizinecké a pohraniční policie Praha, Referátu cizinecké a pohraniční policie
Letiště Praha Ruzyně ze dne 16. 7. 2006, č. j. SCPP-1358-9/PH-1-ÚO-2006, byl, pod totožností
S. N. S. správně vyhoštěn podle §119 odst. 1 písm. c) bodu 1 zákona o pobytu cizinců. Doba, po
kterou nelze cizinci umožnit vstup na území ČR byla stanovena na dobu tří let a podle §118 odst.
1 zákona o pobytu cizinců byla žalobci určena lhůta k vycestování z ČR do 40 dnů od nabytí
právní moci rozhodnutí, jímž se azyl neuděluje, žádost o udělení azylu zamítá, řízení o této
žádosti se zastavuje nebo se udělený azyl odnímá, jestliže marně uplynula lhůta k podání žaloby
proti rozhodnutí ministerstva ve věci azylu nebo jestliže podle zvláštního právního předpisu
podání žaloby proti rozhodnutí ministerstva ve věci azylu nemá odkladný účinek. Odvolání proti
rozhodnutí o správním vyhoštění již žalobce podal pod svým vlastním jménem. Dne 17. 7. 2006
podal žalobce žádost o udělení azylu (nyní o udělení mezinárodní ochrany). Rozhodnutím ze dne
29. 10. 2007, č. j. OAM-694/LE-05-07-2006, Ministerstvo vnitra žalobci mezinárodní ochranu
neudělilo. Z úřední činnosti je Nejvyššímu správnímu soudu známo, že proti tomuto rozhodnutí
podal žalobce žalobu u Městského soudu v Praze, který ji rozsudkem ze dne 14. 11. 2008, č. j. 1
Az 66/2007 - 29, jako nedůvodnou zamítl. Kasační řízení bylo následně usnesením Nejvyššího
správního soudu ze dne 7. 1. 2010, č. j. 2 Azs 40/2009 – 103, zastaveno z důvodu zpětvzetí
kasační stížnosti. Dne 26. 3. 2008, tedy ještě v době před skončením řízení o žalobě proti
rozhodnutí o neudělení mezinárodní ochrany, požádal žalobce o vydání nového rozhodnutí,
kterým by se zrušila platnost rozhodnutí o správním vyhoštění podle §122 odst. 5 zákona o
pobytu cizinců, v tehdejším znění. Žalobce především tvrdil, že již pominuly důvody správního
vyhoštění a že má na území ČR soukromé a rodinné vazby (česká přítelkyně a dcera). Řízení o
žádosti žalobce bylo zastaveno a odvolání proti tomuto rozhodnutí bylo zamítnuto, neboť
správní orgány vycházely z toho, že dosud není splněna podmínka uplynutí poloviny doby, po
kterou nelze cizinci umožnit vstup na území. Správní orgány vycházely z toho, že rozhodnutí o
správním vyhoštění není dosud vykonatelné, neboť žalobce podal ihned po uložení správního
vyhoštění žádost o udělení mezinárodní ochrany; z toho důvodu pak ještě ani nepočala běžet
doba, po kterou nelze cizinci umožnit vstup na území ČR.
Uplynutí poloviny doby zákazu vstupu cizince na území je jednou ze základních
podmínek vyhovění žádosti o zrušení rozhodnutí o správním vyhoštění podle §122 odst. 5
zákona o pobytu cizinců. V dané věci je tak zásadní pevně stanovit datum, od kterého počíná tato
doba běžet, respektive určit, zda měl odklad vykonatelnosti rozhodnutí o správním vyhoštění
z důvodu probíhajícího řízení o udělení mezinárodní ochrany vliv na běh lhůty podle §122
odst. 5 zákona o pobytu cizinců.
Otázkou počátku a běhu doby, po kterou nelze umožnit cizinci vstup na území, se v době řízení
o kasační stížnosti v této věci zabýval rozšířený senát zdejšího soudu ve věci vedené
pod sp. zn. 1 As 106/2010. S ohledem na tuto skutečnost bylo řízení o této kasační stížnosti
usnesením ze dne 20. 7. 2011, č. j. 2 As 55/2011 – 73, přerušeno. Rozšířený senát Nejvyššího
správního soudu rozhodl o této otázce usnesením ze dne 24. 1. 2012, č. j. 1 As 106/2010 - 83.
V návaznosti na to bylo dne 7. 3. 2012 vydáno usnesení, č. j. 2 As 55/2011 – 81, podle něhož
se v řízení o této kasační stížnosti pokračuje.
Zákonem č. 428/2005 Sb. došlo k novele zákona o pobytu cizinců s účinností
od 24. 11. 2005; jde o rozhodné znění pro nyní projednávanou věc. Znění §118 odst. 1, věty
třetí citovaného zákona nově stanovilo, že [d]obu, po kterou nelze umožnit cizinci vstup na území, stanoví
policie v rozhodnutí o správním vyhoštění cizince.
Rozšířený senát zdejšího soudu v citovaném usnesení vyslovil závěr, že, na rozdíl
od předchozí právní úpravy, kdy byl počátek této doby fixován ke dni platnosti rozhodnutí
o správním vyhoštění, „[u]stanovení §118 odst. 1 zákona o pobytu cizinců, ve znění účinném
od 24. 11. 2005, svěřuje správnímu orgánu pravomoc stanovit v rozhodnutí o správním vyhoštění nejen délku,
ale i počátek doby, po kterou nelze umožnit cizinci vstup na území, a to například tak, že se tato doba počítá ode
dne uplynutí lhůty pro vycestování z území. Nevyužil-li správní orgán této své pravomoci a v rozhodnutí
o správním vyhoštění stanovil pouze celkovou dobu, po kterou nelze umožnit cizinci vstup na území, aniž
by jakkoli vymezil její počátek, počítá se tato doba ode dne právní moci rozhodnutí o správním
vyhoštění. V takovém případě neměla podle právní úpravy účinné od 24. 11. 2005 do 31. 12. 2011 na počítání
této doby žádný vliv ani skutečnost, že došlo, ať již z jakéhokoli důvodu, k odkladu vykonatelnosti rozhodnutí
o správním vyhoštění.“ Z důvodu stručnosti se na v dalším odkazuje na podrobné odůvodnění
citovaného usnesení rozšířeného senátu.
Uvedené závěry plně dopadají i na případ žalobce. Žádostí ze dne 26. 3. 2008 se žalobce,
v postavení žadatele o udělení mezinárodní ochrany, domáhal podle §122 odst. 5 zákona
o pobytu cizinců vydání nového rozhodnutí, kterým se zruší platnost předcházejícího rozhodnutí
o jeho správním vyhoštění. Podle §122 odst. 5 písm. a) citovaného zákona policie může na žádost
cizince vydat nové rozhodnutí, kterým zruší platnost rozhodnutí o správním vyhoštění, jestliže pominuly důvody
jeho vydání a uplynula polovina doby, po kterou nelze cizinci umožnit vstup na území. Vydání uvedeného
rozhodnutí tedy spočívá na třech kumulativních podmínkách, a to: 1) cizinec o vydání
tohoto rozhodnutí požádá; 2) již pominul důvod, pro který byl vyhoštěn; 3) musí uběhnout
alespoň polovina doby zákazu vstupu cizince na území, určené v rozhodnutí o vyhoštění.
Žalobce byl přesvědčen, že tyto podmínky splňuje. Správní vyhoštění mu bylo uděleno
16. 7. 2006; téhož dne nabylo i právní moci. Na tomto místě je vhodné poznamenat, že není
rozhodné, že v rozhodnutí o správním vyhoštění byl žalobce vyhoštěn pod jiným jménem;
rozhodné je, aby totožnost osoby ve smyslu fyzické integrity byla najisto postavena
(viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 4. 2009, č. j. 5 As 101/2008 – 63).
V daném případě však není pochyb o totožnosti žalobce; žalobce ani v žádné fázi tohoto řízení
nenamítal, že by se ho rozhodnutí o správním vyhoštění netýkalo.
Pokud v uvedené době neexistovalo ustanovení zákona o pobytu cizinců,
které by připouštělo stavení doby zákazu vstupu cizince na území (jak je tomu v úpravě
recentní – srov §118 odst. 4 zákona, v platném znění) a správní orgán prvého stupně
v rozhodnutí o správním vyhoštění sám nevyužil své pravomoci a výslovně neurčil okamžik
počátku běhu této doby, bylo nutné za počátek uvedené doby považovat den právní moci
rozhodnutí o správním vyhoštění. Lhůta tří let, po kterou nebylo možné umožnit žalobci vstup
na území, tak uplynula podle §118 odst. 1 zákona o pobytu cizinců dnem 16. 7. 2009.
Z uvedeného tedy jasně vyplývá, že v době podání žádosti žalobce podle §122 odst. 5 zákona
o pobytu cizinců uplynula již více než polovina doby, po kterou nebylo možné povolit vstup
žalobce na území ČR. Jiný závěr by neměl oporu v tehdy platném znění zákona.
Nevyhověl-li tedy stěžovatel žádosti žalobce právě z důvodu, že se domníval, že uvedená
doba ani nepočala běžet, zatížil své rozhodnutí vadou, která způsobila jeho nezákonnost. Městský
soud tak postupoval správně, pokud jeho rozhodnutí zrušil.
Pokud jde o námitku stěžovatele, že výklad podaný v napadeném rozsudku
vede ke zneužívání systému mezinárodní ochrany, je nutno především podotknout, že ani správní
orgán ani soud nemá pravomoc nahrazovat nedostatky právní úpravy svými rozhodnutími
nebo úvahami de lege ferenda. Jak správní orgán, tak soud jsou při svém rozhodování vázáni
zákonem.
Vzhledem k tomu, že Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost nedůvodnou, nezbylo
mu, než ji za podmínek vyplývajících z §110 odst. 1, věty druhé s. ř. s. rozsudkem zamítnout.
O náhradě nákladů tohoto řízení bylo rozhodnuto ve smyslu §60 odst. 1, věty první
s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s. Vzhledem k tomu, že stěžovatel byl v řízení o kasační stížnosti
procesně neúspěšný, právo na náhradu nákladů řízení mu nenáleží. Pokud jde o procesně
úspěšného účastníka – žalobce, v jeho případě nebylo prokázáno, že by mu v souvislosti s tímto
řízením nějaké náklady vznikly. Nejvyšší správní soud proto v jeho případě rozhodl tak, že
se mu právo na náhradu nákladu řízení nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 27. dubna 2012
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu