ECLI:CZ:NSS:2012:3.ADS.1.2012:30
sp. zn. 3 Ads 1/2012 - 30
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Vlašína
a soudců JUDr. Petra Průchy a JUDr. Jan a Rutsche v právní věci žalobce: JOB-Centrum
Ostrava s. r. o., se sídlem Studentská 1770/1, Ostrava - Poruba, zast. JUDr. Jiřím Miketou,
advokátem AK Miketa a partneři, se sídlem Jaklovecká 1249/18, Ostrava – Slezská Ostrava,
proti žalovanému: Ministerstvo práce a sociálních věcí, se sídlem Na Poříčním právu 1/376,
Praha 2, o přezkoumání rozhodnutí ministra práce a sociálních věcí ze dne 20. 1. 2011,
č. j. 2010/85378-422/51 a č. j. 2010/85392-422/51, o kasační stížnosti žalobce proti usnesení
Městského soudu v Praze ze dne 30. 11. 2011, č. j. 8Ad 7/2011 - 41,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností napadl žalobce (dále též „stěžovatel“) v záhlaví uvedené
usnesení Městského soudu v Praze, kterým odmítl jeho žalobu proti shora označeným
rozhodnutí ministra práce a sociálních věcí, kterými byly zamítnuty rozklady žalobce
proti výzvám Ministerstva práce a sociálních věcí ze dne 13. 1 0. 2010 č.j. 2010/74600-422/3
a č.j. 2010/59995-422/3 k zaplacení správního poplatku za vydání povolení ke zprostředkování
zaměstnání na území České republiky a ke zprostředkování zaměstnání cizincům na území České
republiky.
Městský soud v odůvodnění napadeného usnesení nejprve uvedl, že rozhodnutí týkající
se soudních poplatků jsou považována za rozhodnutí, jimiž se upravuje vedení řízení. Přitom
soudní a správní poplatky jsou co do podstaty a funkce stejné, což platí i o právních následcích
jejich nezaplacení. Pokud žadatel nebo účastník řízení nezaplatí správní poplatek z vlastní
iniciativy, uloží mu tuto povinnost správní orgán výzvou k zaplacení správního poplatku.
Proti této výzvě je přípustné odvolání dle §5 odst. 1 věta čtvrtá zákona č. 634/2004 Sb.,
o správních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o správních poplatcích“).
Nevyhovění této výzvě má za následky dle §5 odst. 4 citovaného zákona, buď zastavení řízení
nebo neprovedení úkonu správním orgánem.
Dle názoru městského soudu, který podpořil odkazem na judikaturu Nejvyššího
správního soudu, lze rozhodnutí ve věcech správních poplatků jako rozhodnutí o vedení řízení
vyloučit ze soudního přezkumu, pokud tato rozhodnutí sama o sobě neukončují proceduru
konanou správním orgánem ve věci samé, tj. věci, za níž má být správní poplatek zaplacen,
a pokud rozhodnutí či jiné úkony, kterými při nezaplacení správního poplatku dojde k ukončení
této procedury, jsou soudně přezkoumatelné nebo jinak podřízené kontrole soudní moci. Pokud
správní orgán zastaví řízení pro nezaplacení správního poplatku, lze takové rozhodnutí
napadnout žalobou dle §65 a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“). Pokud správní úkon v důsledku nezaplacení správního
poplatku neprovede úkon, přichází v úvahu náprava žalobou na nečinnost dle §79 a násl. s. ř. s.,
případně žaloba na ochranu před nezákonným zásahem dle §82 a násl. s. ř. s.
Z uvedených důvodů dospěl městský soud k závěru, že napadená rozhodnutí ministra
práce a sociálních věcí jsou úkony vyloučenými ze soudního přezkumu dle §70 písm. c) s. ř. s.,
a proto žalobu dle §46 odst. 1 písm. d) ve spojení s §68 písm. e) s. ř. s. odmítl.
Stěžovatel se závěry městského soudu v obecné rovině souhlasil. V daném případě
však dle jeho názoru nejde o situaci, kdy správní orgán při nezaplacení správních poplatků úkon
neprovede a řízení zastaví. Žalobce podal žádost o udělení licence a Ministerstvo práce
a sociálních věcí vyžaduje správní poplatek za udělení licence v rozsahu, o který nežádal. Správní
poplatek je vyžadován za úkon takovým způsobem, že předjímá vydání rozhodnutí v podobě,
která nebyla předmětem žalobcovy žádosti. Zaplacením poplatku by žalobci bylo vydáno
rozhodnutí, které je samo o sobě v rozporu se zákonem. Žalobce podotkl, že on i jemu blízké
právnické osoby se již v jiných soudních řízeních domáhají zrušení pravomocných správních
rozhodnutí, která byla vydána právě na základě takto nesprávně vyžadovaného a zaplaceného
správního poplatku. Ministerstvo práce a sociálních věcí tak dle žalobce vydává správní
rozhodnutí, která jsou v rozporu se zákonem a za vydání těchto rozhodnutí požaduje zaplacení
správního poplatku.
Řízení při vydávání požadovaných licencí považoval za specifické. Dle jeho názoru
představuje onu výjimku, kterou má na mysli shora citovaný názor městského, potažmo
Nejvyššího správního soudu. Tato specifičnost spočívá v tom, že řízení o zaplacení soudního
poplatku je na rozdíl od obvyklých správních řízení přímo provázáno s projednáním merita věci.
Pokud žalobce správní poplatek zaplatí, budou mu vydána povolení k činnosti v takové podobě,
o jakou nežádal a která je v rozporu se zákonem. Zaplacení správního poplatku tedy přímo
ovlivňuje rozsah vydané licence. O tom dle žalobce svědčí řada soudních řízení vedených
u městského soudu i u Nejvyššího správního soudu. Dle jeho názoru tedy měl městský soud
žalobu projednat v meritu věci. Proto navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadené rozhodnutí
zrušil a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení.
Žalovaný podal ke kasační stížnosti vyjádření, v němž nejprve popsal průběh správního
řízení před tím, než byly vydány výzvy k zaplacení správních poplatků. Žalobce doručil
žalovanému písemnou žádost o povolení ke zprostředkování zaměstnání na území České
republiky podle §60 odst. 1 písm. a) zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „zákon o zaměstnanosti“). Ve stejný den podal i žádost o povolení
ke zprostředkování zaměstnání cizincům na území České republiky dle §60 odst. 1 p ísm. b)
zákona o zaměstnanosti pro všechny obory a druhy prací se všemi formami zprostředkování
podle §14 odst. 1 písm. a), b) a c) zákona o zaměstnanosti. Tím zahájil správní řízení ve věci
vydání povolení ke zprostředkování zaměstnání. Žalobce však jako právnická osoba usazená
na území členského státu Evropské unie byl na základě §61 odst. 7 téhož zákona povinen podat
žádost o povolení ke zprostředkování podle §14 odst. 1 písm. b) samostatně. Na výzvu
žalovaného tuto chybu odstranil podáním samostatné žádosti o povolení zprostředkování
zaměstnání, a to zvlášť pro formu zprostředkování podle §14 odst. 1 písm. a) a c) a zvlášť
pro formu zprostředkování podle §14 odst. 1 písm. b) zákona o zaměstnanosti.
V obou případech použil interaktivní formulář žádosti o povolení ke zprostředkování
zaměstnání a na druhé straně žádosti, v části nazvané „Zprostředkování zaměstnání na území
České republiky“ doplnil za předepsaná slova „cizincům z jiných států mimo EU/EHP“ dodatek
„pro něž se nevyžaduje povolení k zaměstnání“. Pod textem uvedl žalobce do závorky poznámku
uvedenou v části I., položky 9, písm. d) až f) zákona o správních poplatcích, podle které
se pro účely úkolů podle písmen b) až d) této položky cizincem rozumí osoba, které k výkonu
práce na území České republiky je vydáváno povolení k zaměstnání.
Na základě toho posoudilo Ministerstvo práce a sociálních věcí uvedené žádosti
jako žádosti o zprostředkování zaměstnání na území České republiky jak občanům České
republiky a občanům států Evropské unie a jejich rodinným příslušníkům, tak i cizincům z jiných
států mimo Evropskou unii. Po zjištění zákonných podmínek pro udělení povolení zaslalo
žalobci výzvy k zaplacení správních poplatků, proti nimž podal odvolání, s nimiž bylo zacházeno
dle §152 správního řádu jako s rozklady, s výsledkem shora uvedeným.
Žalovaný plně souhlasil se závěrem městského soudu, že dotčené výzvy k zaplacení
správních poplatků jsou úkonem, jímž se vede správní řízení, a že tento úkon lze subsumovat
pod §70 písm. c) s. ř. s. Žalob ce dle něho nezmínil, v čem je předmětné správní řízení jiné
a proč by mělo představovat výjimku vymezenou judikaturou Nejvyššího správního soudu.
Dle žalovaného má správní řízení o povolení zprostředkování zaměstnání jistě svá specifika,
jako většina jiných správních řízení, ale v žádném případě se nejedná o výjimku, která by mohla
zakládat soudní přezkum výzvy k zaplacení správního poplatku. Pokud totiž v daném správním
řízení nedojde k zaplacení správního poplatku, správní orgán prvního stupně dle §66 odst. 1
písm. d) správního řádu usnesením správní řízení zastaví. Až toto usnesení, kterým se správní
řízení ukončuje, zasahuje do hmotných práv účastníka řízení.
Žalovaný proto navrhl, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost jako nedůvodnou
zamítl a žalobci nepřiznal náklady řízení.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek Krajského soudu v Ústí
nad Labem z hlediska uplatněných stížních bodů, jakož i ve smyslu §109 odst. 3 s. ř. s . O věci
usoudil následovně.
Předně konstatoval, že otázkou, zda rozhodnutí o odvolání proti výzvě k zaplacení
správního poplatku je rozhodnutím způsobilým soudního přezkumu se již v minulosti Nejvyšší
správní soud opakovaně zabýval a jeho judikaturu v této oblasti je tak možno označit
za konstantní (nejednalo se pouze o oběma stranami i městským soudem zmiňovaný rozsudek
ze dne 20. 1. 2005, č. j. 2 Azs 252/2004 - 93, ale například rovněž o rozsudek ze dne 28. 2. 2006,
č. j. 1 As 4/2004 - 75; oba dostupné na www.nssoud.cz).
Judikatorní závěry uvedených rozhodnutí citoval již v podrobnosti městský soud,
který z nich při svém rozhodování vycházel. Přesto považuje Nejvyšší správní soud za vhodné
je alespoň ve stručnosti zopakovat, neboť se s nimi plně ztotožňuje. Dle těchto závěrů platí,
že rozhodnutí o odvolání (rozkladu) proti výzvě k zaplacení správního poplatku je rozhodnutím,
kterým se upravuje vedení řízení před správním orgánem ve smyslu §70 písm. c) s. ř. s. a je tak ze soudního přezkumu vyloučeno. Nenaplňuje totiž definiční znaky rozhodnutí dle §65
s. ř. s., tedy není způsobilé zasáhnout do práv či povinností účastníka správního řízení, který
byl k zaplacení správního poplatku vyzván. Takovým rozhodnutím je až rozhodnutí o zastavení
správního řízení, které je důsledkem toho, že účastník správního řízení k výzvě správní poplatek
nezaplatí.
Žalobce se snažil argumentovat tím, že správní řízení o žádosti o povolení
zprostředkování zaměstnání dle §60 zákona o zaměstnanosti představuje výjimku z uvedené
zásady, neboť z obsahu výzvy k zaplacení správního poplatku lze předjímat, že správní orgán
hodlá vydat rozhodnutí v podobě, která nebyla předmětem jeho žádosti a že v případě zaplacení
poplatku bude vydáno rozhodnutí, které je v rozporu se zákonem.
Je evidentní, že k vyslovení shora uvedeného názoru vedly žalobce zkušenosti z dřívějších
správních řízení o podobných žádostech, v nichž bylo žalobci po zaplacení správního poplatku
vydáno správní rozhodnutí, které dle jeho názoru nepožadoval a které považoval za nezákonné.
To však nic nemění na shora uvedených závěrech ohledně povahy výzvy k zaplacení správního
poplatku, respektive rozhodnutí o odvolání (rozkladu) proti ní.
Také v případě správního řízení o povolení zprostředkování zaměstnání dle §60 zákona
o zaměstnanosti totiž platí, že pokud by žalobce správní poplatek nezaplatil, je správní orgán
povinen vydat rozhodnutí, kterým řízení zastaví (§5 odst. 4 zákona o správních poplatcích).
V tom nepředstavuje uvedené správní řízení výjimku.
Jak již ale správně konstatoval s odkazem na judikaturu Nejvyššího správního soudu
městský soud v napadeném rozsudku, „rozhodnutí ve věcech správních poplatků lze jako rozhodnutí
o vedení řízení vyloučit ze soudního přezkumu, pokud tato rozhodnutí sama o sobě neukončují pr oceduru konanou
správním orgánem ve věci samé, tj. ve věci, za niž má být správní poplatek zaplacen, a pokud rozhodnutí či jiné
úkony, kterými při nezaplacení správního poplatku dojde k ukončení této procedury, jsou soudně přezkoumatelné
nebo jinak podřízené kontrole soudní moci“.
Pokud by tedy žalobce správní poplatek k výzvě správního orgánu nezaplatil, správní
orgán by správní řízení rozhodnutím zastavil. Teprve toto rozhodnutí je, jak již bylo shora
řečeno, rozhodnutím ve smyslu §65 s. ř. s., které je způsobilé soudního přezkumu, neboť teprve
tímto rozhodnutím by správní orgán zasáhl do práv žalobce.
Ve shodě s názorem městského soudu a citovanou judikaturou také Nejvyšší správní
soud připomíná, že i pokud by žalobce správní poplatek zaplatil, třebaže by jej považoval
za nezákonný, nezbavil by se tím možnosti požádat o vrácení takto zaplaceného soudního
poplatku. Pokud by správní orgán jeho žádosti nevyhověl [§7 odst. 1 písm. a) až c) a odst. 2
zákona o správních poplatcích] a jeho žádost o vrácení správního poplatku zamítl, také proti
tomuto rozhodnutí by mohl žalobce brojit soudní žalobou dle §65 a násl. s. ř. s. Rovněž
v tom nepředstavuje správní řízení o povolení zprostředkování zaměstnání dle zákona
o zaměstnanosti žádnou výjimku.
Stěžovatel tvrdí, že pokud by správní poplatky, k jejichž zaplacení byl vyzván zaplatil,
správní orgán by vydal rozhodnutí, které by bylo v rozporu se zákonem. Nejvyšší správní soud
konstatuje, že rozhodnutí o povolení zprostředkování zaměstnání naplňuje bezpochyby kriteria
rozhodnutí ve smyslu §65 s. ř. s., a z toho důvodu by nezákonnost také tohoto rozhodnutí mohl
stěžovatel ve správním soudnictví napadnout. Nejvyšší správní soud však nemůže přezkoumávat
zákonnost správního rozhodnutí, které doposud nebylo správním orgánem vydáno, a jehož
vydání a případnou nezákonnost účastník správního řízení toliko předvídá, byť na základě
zkušeností z obdobných správních řízení, která předcházela.
Žalobcova tvrzení o specifičnosti správního řízení o povolení zprostředkování
zaměstnání dle §60 zákona o zaměstnanosti jinak zůstala ve zcela obecné rovině a nebyla nijak
konkretizována. Stěží tak na ně Nejvyšší správní soud může , kromě shora uvedeného, podrobněji
reagovat. Pokud tuto specifičnost spatřoval žalobce v tom, že v daném správním řízení je řízení
o zaplacení správního poplatku dle jeho názoru provázáno s projednáním merita věci,
pak Nejvyšší správní soud konstatuje, že tuto skutečnost naopak za nijak výjimečnou nepovažuje.
Správní poplatek, respektive jeho výše, je vž dy odvislý od předmětu správního řízení.
Ve správních řízeních, která jsou zahajována na základě žádosti, která předmět řízení v zásadě
vymezuje, může samozřejmě docházet k tomu, že mezi účastníkem, k jehož žádosti bylo správní
řízení zahájeno, a správním orgánem správní řízení vedoucím, vzniknou odlišné názory
na to, zda správní poplatek platit a v jaké výši, ale i na to, vydání jakého rozhodnutí se žadatel
vlastně domáhal a zda zaplacený správní poplatek vydanému rozhodnutí ve věci skutečně
odpovídá. Uvedené rozpory pak mohou vyústit ve shora naznačené procesní postupy
a rozhodnutí správního orgánu, která jsou způsobilá práva účastníka řízení zasáhnout. Taková
rozhodnutí soudnímu přezkumu podléhají. Účastníkovi správního řízení tak možnost uplatnit
své námitky a výhrady vůči postupu správního orgánu v poplatkové oblasti rozhodně není
upřena. Tyto obecné závěry lze vztáhnout z důvodů shora uvedených i na řízení o povolení
zprostředkování zaměstnání dle zákona o zaměstnanosti.
Nejvyšší správní soud tak kasační stížnost důvodnou neshledal, a proto mu nezbylo,
než aby ji zamítl (§110 odst. 1 s. ř. s.).
Žalobce coby stěžovatel nedosáhl v řízení procesního úspěchu, a proto nemá právo
na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti (§120, §60 odst. 1 s. ř. s.). Pokud jde o žalovaného,
pak ten úspěch ve věci měl, ale ze soudního spisu nevyplývá, že by mu nějaké náklady
v souvislosti s řízením o kasační stížnosti vznikly.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 23. května 2012
JUDr. Jaroslav Vlašín
předseda senátu