ECLI:CZ:NSS:2012:3.AO.9.2011:175
sp. zn. 3 Ao 9/2011 - 175
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu JUDr. Jaroslava
Vlašína a soudců JUDr. Petra Průchy a JUDr. Jana Rutsche v právní věci navrhovatelů:
a) Městská část Praha – Křeslice, se sídlem Praha 10, Štychova 2, b) Ing. V. Š., a c) J. Ř.,
všichni zastoupeni Mgr. Vítězslavem Dohnalem, advokátem se sídlem Tábor, Příběnická 1908,
proti odpůrci: Hlavní město Praha, se sídlem Praha 1, Mariánské náměstí 2, o návrhu na zrušení
vyhlášky č. 32/1999 ze dne 26. 10. 1999, o závazné části územního plánu sídelního útvaru
hlavního města Prahy,
takto:
Věc se p o s t u p u je rozšířenému senátu.
Odůvodnění:
I.
Skutkový stav
1. Návrhem ze dne 27. 12. 2011 se navrhovatelé domáhají zrušení vyhlášky hlavního města
Prahy č. 32/1999, kterou Zastupitelstvo hlavního města Prahy vyhlásilo závaznou část
schváleného územního plánu sídelního útvaru hlavního města Prahy. Vyhláška nabyla
účinnosti dne 1. 1. 2000.
2. Dle navrhovatelů není napadený územní plán v souladu se zákonem a nebyl vydán zákonem
stanoveným postupem, a to zejména s ohledem na koridor veřejně prospěšné stavby č. 20,
kategorie DK, označené jako Šeberov – Vestecká spojka (SO – D1) a MÚK EXIT 4 (D1 –
Vestecká spojka), v tomto opatření obecné povahy zakotvené.
3. Ke své aktivní legitimaci navrhovatel a) uvedl, že je městskou částí hlavního města
Prahy vymezenou ustanovením §3 odst. 1 zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze
(dále jen „zákon č. 131/2000 Sb.“) ve spojení s §1 a přílohou č. 1 vyhlášky č. 55/2000 Sb.
hlavního města Prahy, kterou se vydává Statut hlavního města Prahy (dále jen „Statut“).
Podle §3 odst. 2 zákona č. 131/2000 Sb. vystupují městské části v rozsahu stanoveném
zákonem a Statutem v právních vztazích svým jménem a nesou odpovědnost z těchto vztahů
vyplývající. Podle §25c odst. 2 a 4 Statutu mohou městské části připomínkovat návrh
územního plánu hlavního města Prahy ve lhůtě 30 dnů ode dne společn ého jednání
a poté nejpozději při veřejném projednání návrhu.
4. Navrhovatel a) uplatnil v průběhu pořizování napadeného opatření obecné povahy
připomínky v zákonných lhůtách. Zastupitelstvo Městské části Praha – Křeslice se dne
1. 6. 1998, č. j. 193/98, usneslo na nesouhlasu s návrhem napadeného územního plánu
a tento nesouhlas byl zaslán pořizovateli jako připomínka k návrhu napadeného opatření
obecné povahy.
5. Realizací záměru Vestecké spojky a mimoúrovňové křižovatky Vestecké spojky dálnice D1
(EXIT 4) by došlo ke zhoršení životního prostředí občanů městské části, zejména zvýšení
zátěže hlukem a imisemi prachu a dalších zdraví škodlivých látek, ke snížení hodnoty jejich
nemovitostí a ke zhoršení podmínek dopravní obslužnosti.
6. Podle §2 odst. 2 zákona č. 131/2000 Sb. je městská část povinna pečovat o všestranný
rozvoj svého území a o potřeby svých občanů; při plnění svých úkolů chrání též veřejný
zájem. Úkolem městské části je spravování záležitostí, které jsou v zájmu městské části
a jejích občanů.
II.
Relevantní právní úprava
7. Podle §101a odst. 1 s. ř. s. je návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho částí
oprávněn podat ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy, vydaným
správním orgánem, zkrácen.
8. Podle §101a odst. 2 s. ř. s. může podat n ávrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho
částí, vydaného krajem, též obec.
9. Podle §52 odst. 2 stavebního zákona mohou námitky proti návrhu územního plánu podat
pouze vlastníci pozemků a staveb dotčených návrhem veřejně prospěšných staveb, veřejně
prospěšných opatření a zastavitelných ploch a zástupce veřejnosti.
10. Podle §52 odst. 3 stavebního zákona může nejpozději při veřejném projednání každý
uplatnit své připomínky a dotčené osoby podle odstavce 2 námitky, ve kterých musí uvést
odůvodnění, údaje podle katastru nemovitostí dokladující dotčená práva a vymezit územ í
dotčené námitkou.
11. Ve stavebním zákoně z roku 1976 (napadený územní plán byl vydán za jeho účinnosti) byla
tato otázka řešena obdobně:
12. Podle §21 odst. 4 zákona č. 50/1976 Sb. mohli vlastníci pozemků a staveb, jejichž práva
jsou dotčena konceptem řešení regulačního plánu, územního plánu obce a veřejně
prospěšnými stavbami, které jsou vymezeny v konceptu řešení územního plánu velkého
územního celku, podat své námitky do 30 dnů od veřejného jednání. K námitkám podaným
po uvedených lhůtách se nepřihlíží.
13. Podle §22 odst. 4 zákona č. 50/1976 Sb. mohli vlastníci dotčených pozemků a staveb
k návrhu regulačního plánu, územního plánu obce a k vymezení veřejně prospěšných staveb
v návrhu územního plánu velkého územního celku uplatnit do 15 dnů od posledního
dne vystavení návrhu námitky nebo nesouhlas s vyřízením svých námitek podaných
ke konceptu řešení.
14. Podle §1 odst. 1 zákona č. 131/2000 Sb. upravuje tento zákon postavení hlavního města
Prahy jako hlavního města České republiky, kraje a obce a dále postavení městských částí.
15. Podle §1 odst. 2 zákona č. 131/2000 Sb. je hlavní město Praha veřejnoprávní korporací,
která má vlastní majetek, má vlastní příjmy vymezené tímto nebo zvláštním zákonem
a hospodaří za podmínek stanovených tímto nebo zvláštním zákonem podle vlastního
rozpočtu.
16. Podle §3 odst. 2 zákona č. 131/2000 Sb. vystupují městské části v rozsahu stanoveném
zákonem a Statutem v právních vztazích svým jménem a nesou odpovědnost z těchto vztahů
vyplývající.
17. Podle §34 odst. 1 zákona č. 131/2000 Sb. nakládá hlavní město Praha s vlastním majetkem
a hospodaří s ním za podmínek stanovených tímto nebo zvláštním zákonem podle vlastního
rozpočtu.
18. Podle §34 odst. 2 zákona č. 131/2000 Sb. mají městské části vlastní rozpočet a za podmínek
stanovených tímto zákonem, zvláštním zákonem nebo Statutem hospodaří podle něj.
19. Podle §34 odst. 3 zákona č. 131/2000 Sb. nakládají m ěstské části za podmínek stanovených
tímto zákonem a Statutem se svěřeným majetkem hlavního města Prahy. Městské části
vykonávají při nakládání se svěřeným majetkem hlavního města Prahy práva a povinnosti
vlastníka v rozsahu vymezeném tímto zákonem a Statutem.
20. Podle §34 odst. 5 zákona č. 131/2000 Sb. mohou m ěstské části nabývat věci do vlastnictví
hlavního města Prahy. Tyto věci se městským částe m svěřují dnem jejich nabytí
do vlastnictví hlavního města Prahy.
21. Podle §25c odst. 2 Statutu jsou městské části oprávněny do 30 dnů od obdržení návrhu
zadání územního plánu hlavního města Prahy uplatnit u pořizovatele své písemné
připomínky. K připomínkám podaným po uvedené lhůtě se nepřihlíží.
22. Podle §25c odst. 4 Statutu uplatňuje -li městská část ve svém vyjádření ke konceptu
územního plánu hlavního města Prahy připomínky, které považuje za zásadní, výslovně
každou z těchto připomínek označí slovy „tuto připomínku považuje městská část
za zásadní“. Pokud pořizovatel nesouhlasí se zásadní připomínkou městské části ke konceptu
územního plánu hlavního města Prahy, předloží návrh rozhodnutí o zásadní připomínce
včetně konceptu územního plánu hlavního města P rahy a zásadní připomínky městské části
k rozhodnutí radě hlavního města Prahy. K jednání rady hlavního města Prahy o zásadních
připomínkách městské části bude příslušná městská část přizvána. Rozhodnutí rady hlavního
města Prahy o zásadní připomínce městské části je konečné a bude respektováno v pokynech
pro zpracování návrhu územního plánu hlavního města Prahy.
23. Podle §25c odst. 7 Statutu mohou městské části podat připomínky proti návrhu územního
plánu hlavního města Prahy nejpozději při veřejném projedn ání. K později uplatněným
připomínkám městské části se nepřihlíží.
III.
Postoupení věci
24. Třetí senát dospěl k závěru, že aktivní legitimace městských částí tak, jak byla dosud
nahlížena rozhodovací praxí Nejvyššího správního soudu, neodpovídá právní úpravě,
resp. pozdější judikatuře rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu k otázce návrhové
legitimace ke zrušení územních plánů nebo jejich částí obecně. Třetí senát proto p ostoupil
věc v souladu s §17 s. ř. s. k rozhodnutí rozšířenému senátu, a to konkrétně z těchto
důvodů:
III. a)
25. Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 10. 2008, č. j. 9 Ao 2/2008 - 62,
č. 1766/2009 Sb. NSS, byla Městská část Praha – Suchdol řádným účastníkem řízení
o změně územního plánu v souladu s §3 odst. 2 zákona č. 131/2000 Sb., ve spojení s §25
Statutu (vyhláška č. 55/2000 Sb. hl. m. Prahy), její účastenství nebylo odpůrcem
zpochybňováno. V tomto řízení „podávala zásadní připomínky ve smyslu §25 odst. 9 Statutu,
o kterých odpůrce rozhodl, a toto rozhodnutí je přílohou E napadeného opatření obecné povahy “. Vzhledem
k tomuto postavení v řízení o vydání opatření obecné povahy je podle tohoto rozsudku
zřejmé, „že i městská část může tvrdit ve smyslu §101a odst. 1 s. ř. s., že byla opatřením obecné povahy
zkrácena na svých právech, pokud splní další podmínky žalobní legitimace. Městská část je dle zákona
č. 131/2000 Sb. a Statutu nositelem procesních i hmotnýc h práv, která je oprávněna v řízení o zrušení
opatření obecné povahy hájit“.
26. Tento právní názor (následně přejímaný dalšími rozhodnutími Nejvyššího správního soudu –
viz rozsudek ze dne 7. 1. 2010, č. j. 9 Ao 4/2009 - 111, či rozsudek ze dne 20. 5. 2010,
č. j. 8 Ao 2/2010 - 644, č. 2106/2010 Sb. NSS) není podle třetího senátu udržitelný.
27. Předně, jak vyplývá z pozdější judikatury rozšířeného senátu, je k podání návrhu na zrušení
územního plánu nebo jeho části oprávněn ten, kdo tvrdí, že jím byl zkrácen na svých
právech, a to povýtce právech majetkových. Konkrétně rozšířený senát uvedl: „V případě
územních plánů musí navrhovatel především plausibilně tvrdit, že existuje vztah mezi jeho právní sférou
a územím, jež je územním plánem regulováno, a dále musí tvrdit, že dotčení je z povahy věci myslitelné právě
danou formou právní regulace, tj. územním plánem s jeho předmětem, obsahem a způsobem regulace
(viz shora již citovaný §43 odst. 1 stavebního zákona). Územní plány regulují základní koncepci rozvoje
a uspořádání, jakož i přípustné a zakázané způsoby využití určitého území. Území je prostor skládající
se z pozemků a na nich umístěných věcí, především staveb. Předmětem regulace územního plánu je tedy území
tvořené primárně sumou nemovitých věcí. Územním plánem mohou tedy ve své právní sféře být dotčeny
ty osoby, které mají práva k nemovitostem nacházejícím se na území tímto plánem regulovaném. Právo nějak
nakládat určitou věcí (a tedy i nebezpečí, že bude určitá osoba v tomto svém právu, zejména v jeho rozsahu,
obsahu, kvalitě či různých modalitách či potenciálních možnostech jeho výkonu, územním plánem nějak
omezena) je v posledku vždy odvozeno od vlastnického práva k této věci – buď právo nakládat věcí je přímo
součástí vlastnického práva (pak jde o výkon vl astnického práva), nebo vyplývá z omezení vlastnického práva
jiných osob k dotyčné věci (pak jde o věcné právo k věci cizí, které může mít soukromoprávní i veřejnoprávní
povahu), anebo jde o právo relativní, poskytnuté tím, kdo je oprávněn přímo či zprostř edkovaně věcí
disponovat (typicky právo nájemní či podnájemní, ale i výpůjčka aj.). Soukromoprávní (případně výjimečně
i veřejnoprávní) právní vztahy k věcem na území jsou pak i podmínkou výkonu ekonomických a jiných
činností chráněných ústavně zaručenými základními právy.“ (Podle usnesení ze dne 21. 7. 2009,
č. j. 1 Ao 1/2009-120, bod 35)
28. Jak vyplývá z výše citovaného §34 zákona č. 131/2000 Sb., městské části hlavního města
Prahy samy žádný majetek nevlastní, nýbrž jsou v pozici správce majetku hlavního města
Prahy jako celku. Toto je zřejmé zejména z formulací §34 odstavce 3, podle kterého
„[m]ěstské části nakládají za podmínek stanovených tímto zákonem a Statutem se svěřený m majetkem
hlavního města Prahy“; při nakládání se svěřeným majetkem hlavního města Prahy „vykonávají
práva a povinnosti vlastníka v rozsahu vymezeném tímto zákonem a Statutem “. A dále z jeho odstavce
5, podle kterého mohou městské části „nabývat věci do vlastnictví hlavního města Prahy“ , přičemž
se tyto věci městským částem „svěřují dnem jejich nabytí do vlastnictví hlavního města Prahy“.
29. Městské části hlavního města Prahy tedy žádným vlastním majetkem nedisponují, a není
proto ani možné, aby byly územním plánem na jakýchkoli svých majetkových právech
zkráceny. Vzhledem ke svému postavení v rámci celku tvořeného hlavním městem Praha
je navíc protismyslné, aby navrhovaly zrušení územního plánu hlavního města Prahy, neboť
navrhovatel by zde byl integrální správní jednotkou odpůrce. Totožnost subjektů na straně
navrhovatele a odpůrce je pak (nejen) z procesního hlediska nepřijatelná.
30. Již z toho, co bylo právě uvedeno, je tedy podle třetího senátu zjevné, že městské části
hlavního města Prahy nejsou aktivně legitimovány k podání návrhu na zrušení územního
plánu hlavního města Prahy nebo jeho částí. Pro tento závěr lze nicméně snést i další
argumenty.
III. b)
31. Jedním z nich je skutečnost, že městské části nejsou obcemi ve smyslu zákona o obcích. Obcí (jakož
i krajem) je zde hlavní město Praha (§1 odst. 1 zákona č. 131/2000 Sb.), přičem ž městské
části jsou, jak bylo shora uvedeno, v postavení správce dílčího území, resp. svěřeného
majetku. V úvahu proto nepřipadá ani legitimace podle §101a odst. 2 s. ř. s., samozřejmě
pokud by se jednalo o opatření obecné povahy vydané Prahou jako krajem (dnes zásady
územního rozvoje), což není situace v projednávaném případě.
III. c)
32. V neposlední řadě je zde také postavení městských částí v procesu schvalování územního plánu hlavního
města Prahy.
33. V již dříve citovaném usnesení ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 - 120, bod 36, dospěl
rozšířený senát Nejvyššího správního soudu k závěru, že navrhovatelem v řízení o návrhu
na zrušení územního plánu nebo jeho části může být „zásadně jen taková osoba, která má přímý
a nezprostředkovaný vztah k nějaké části území, které je územním plánem regulováno“ . „Bude jím tedy
vlastník (spoluvlastník) pozemku nebo jiné nemovité věci (nebo jiných majetkových hodnot majících povahu
obdobnou nemovitým věcem – tedy bytů a nebytových prostor, viz §118 odst. 2 o. z.) a oprávněný z věcného
práva k takovýmto věcem (majetkovým hodnotám). Nebude jím však osoba, jejíž právo k dispozici věcí
nemá povahu práva absolutního, nýbrž toliko relativního (zejména jím tedy nebude nájemce, podnájemce,
vypůjčitel apod.), neboť tato osoba má toliko právo požadovat na tom, kdo jí věc přenechal k užívání,
aby jí zajistil nerušené užívání věci v souladu s uzavřenou smlouvou.“
34. Převedeno do jazyka stavebního zákona, rozšířený senát připustil návrhovou legitimaci
pouze u osob oprávněných k podání námitek [„vlastníci pozemků a staveb dotčených návrhem veřejně
prospěšných staveb, veřejně prospěšných opatření a zastavitelných ploch a zástupce veřejnosti“ (§52 odst. 2
stavebního zákona)], nikoli však již u osob oprávněných k podání připomínek [„každý může
uplatnit své připomínky…“ (§52 odst. 3 stavebního zákona)].
35. Podle §25c odst. 2, 4 a 7 Statutu jsou městské části hlavního města Prahy oprávněny uplatnit
k návrhu zadání, konceptu, resp. návrhu územního plánu hlavního města Prahy pouze
připomínky, což odpovídá jejich zákonem vymezenému postavení a kompetencím v rámci
hlavního města Prahy tak, jak byly výše popsány pod bodem III. a).
36. Rovněž z tohoto důvodu je třetí senát přesvědčen, že městské části hlavního města Prahy
návrhovou legitimací nedisponují, jinými slovy, že opačný názor původně zaujatý devátým
senátem není v souladu s právní úpravou (jí vymezeným postavením městských částí v rámci
hlavního města Prahy), jakož ani s pozdější judikaturou rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu.
IV.
Závěr
37. Městské části hlavního města Prahy nejsou podle názoru předkládajícího senátu aktivně
legitimovány k podání návrhu na zrušení územního plánu hlavního města Prahy nebo jeho
částí. Jelikož dosavadní rozhodovací praxe Nejvyššího správního soudu zastávala opačné
stanovisko, postoupil třetí senát věc v souladu s §17 odst. 1 s. ř. s. k rozhodnutí rozšířenému
senátu.
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3
s. ř. s. ).
Rozšířený senát bude ve věci rozhodovat ve složení: JUDr. Josef Baxa,
JUDr. Miluše Došková, JUDr. Michal Mazanec, JUDr. Jaroslav Vlašín,
JUDr. Karel Šimka, JUDr. Jakub Camrda a JUDr. Marie Turková. Účastníci
mohou namítnout podjatost těchto soudců (§8 odst. 1 s. ř. s.) do jednoho týdne
od doručení tohoto usnesení.
Účastníci se mohou k obsahu tohoto usnesení vyjádřit do jednoho týdne od jeho doručení.
V Brně dne 29. února 2012
JUDr. Jaroslav Vlašín
předseda senátu