ECLI:CZ:NSS:2012:4.ADS.133.2011:183
sp. zn. 4 Ads 133/2011 - 183
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Dagmar
Nygrínové a soudců JUDr. Marie Turkové a JUDr. Jiřího Pally v právní věci žalobců: a) DAN,
se sídlem Jičínská 282/13 (dříve Studentská 1770/1), Ostrava, b) ESO, se sídlem
Studentská 1770/1, Ostrava, c) IBIS, se sídlem Studentská 1770/1, Ostrava, d) NEZI, se sídlem
Dr. Šavrdy 9/3021 (dříve Studentská 1770/1), Ostrava, e) OPUS, se sídlem Studentská 1770/1,
Ostrava, všichni zast. JUDr. Jiřím Miketou, advokátem, se sídlem Jaklovecká 18, Ostrava 10,
proti žalovanému: Ministerstvo práce a sociálních věcí, se sídlem Na Poříčním právu 376/1,
Praha 2, o kasační stížnosti žalobců proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 14. 6. 2011,
č. j. 11 A 173/2010 – 115,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 14. 6. 2011, č. j. 11 A 173/2010 – 115,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Žalobci jsou základními články (organizačními jednotkami) občanského sdružení
Asociace klubů TRIANGL, se sídlem Studentská 1770, Ostrava. Rozhodnutím žalovaného
ze dne 21. 5. 2010, č. j. 2009/59907-424, bylo zamítnuto odvolání žalobce a) proti rozhodnutí
Úřadu práce v Ostravě (dále též „správní orgán prvního stupně“) ze dne 26. 6. 2009,
č. j. ÚP/KaP/509/108207/09/Pa, a toto rozhodnutí bylo potvrzeno. Rozhodnutím správního
orgánu prvního stupně byla žalobci a) podle §140 odst. 4 písm. b) zákona č. 435/2004 Sb.,
o zaměstnanosti, ve znění účinném ke dni vydání rozhodnutí (dále jen „zákon o zaměstnanosti“),
uložena pokuta ve výši 100 000 Kč za správní delikt podle §140 odst. 1 písm. b) téhož zákona,
kterého se žalobce a) dopustil tím, že jako agentura práce porušil ustanovení §14 odst. 3 písm. b)
zákona o zaměstnanosti, neboť ve smyslu §14 odst. 1 písm. b) téhož zákona zprostředkoval
bez povolení zaměstnání V. G., nar. X, st. přísl. S. r., u uživatele PENAM, a.s., provozovna
Sviadnov u Frýdku-Místku, v době od 8. 10. 2008 do 9. 10. 2008; O. S., nar. X, st. přísl. R. f.,
u uživatele I. N. – IND, místo výkonu práce Pivovarská 1504/8, Ostrava – město, v době
od 22. 1. 2008 do 25. 1. 2008; R. C. P., nar. X, st. přísl. B., u uživatele KENTAUR SPORT a.s.
(nyní Ridera Sport a.s.), provozovna Ostrava – Vítkovice, dne 14. 4. 2008. Rozhodnutím
žalovaného ze dne 10. 10. 2006, zn. 2006/59629-41, přitom bylo žalobci a) vydáno povolení
ke zprostředkování zaměstnání českých občanů na území České republiky.
V odůvodnění rozhodnutí žalovaný vyšel z kontroly, kterou u žalobce a) provedl správní
orgán prvního stupně; s protokolem o výsledku kontroly byl žalobce a) seznámen, přičemž
proti němu ve lhůtě pěti dnů, stanovené v §17 zákona č. 552/1991 Sb., o státní kontrole,
ve znění pozdějších předpisů, nepodal písemné a zdůvodněné námitky. Žalovaný zdůraznil,
že nelze akceptovat tvrzení žalobce a), že občané Evropské unie jsou pro účely zákona
o zaměstnanosti postaveni na roveň občanům České republiky. Pokud by se povolení vydané
žalobci a) mělo vztahovat i na občany Evropské unie, muselo by to v něm být výslovně uvedeno.
Ustanovení §3 odst. 2 či §85 odst. 1 zákona o zaměstnanosti, která takové zrovnoprávnění
obsahují, se vztahují výlučně na „zaměstnávání“. Povinnost striktního rozlišování mezi občany
České republiky, cizinci, kteří jsou občany Unie, a cizinci, kteří nejsou občany Unie, vyplývá
mimo jiné z §5 písm. b) zákona o zaměstnanosti. V této souvislosti žalovaný poukázal na §1
odst. 2 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých
zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o pobytu cizinců“). Podle jeho
přesvědčení právní úprava zprostředkování zaměstnání agenturami práce podle §60 odst. 1
a §66 zákona o zaměstnanosti obsahuje společnou úpravu všech cizinců, aniž by rozlišovala mezi
cizinci z Evropské unie a cizinci z tzv. třetích zemí. Pokud tedy není zprostředkování zaměstnání
cizincům v povolení uděleném žalobci a) výslovně uvedeno, nebyl žalobce a) oprávněn
zprostředkovávat zaměstnání jakýmkoli cizincům. Na jeho situaci přitom nelze aplikovat
ani ustanovení §98 písm. d) zákona o zaměstnanosti, neboť i toto ustanovení se vztahuje
výhradně na zaměstnání cizince a nelze jej aplikovat na zprostředkování zaměstnání cizince.
Závěrem žalovaný neshledal výši pokuty udělené žalobci a) jako nepřiměřenou, neboť správní
orgán prvního stupně správně konstatoval závažné porušení zákona, v úvahu vzal četnost
porušení a zohlednil, že žalobce a) se ve zprávě o odstranění nedostatků vypořádal pouze
se zprostředkováváním zaměstnání cizinců ze třetích zemí, nikoli však občanů Evropské unie.
Naopak ve prospěch žalobce a) správní orgán prvního stupně přihlédl k jeho aktivní spolupráci
při provádění kontroly, a proto byla uložena pokuta výrazně při dolní hranici zákonného rozpětí,
která plní zejména preventivní funkci; represivní složka pokuty byla značně potlačena, a nelze
proto hovořit o jejím likvidačním charakteru. Správnímu orgánu prvního stupně zákon neukládal
povinnost zkoumat majetkové poměry žalobce a).
Rozhodnutím žalovaného ze dne 21. 5. 2010, č. j. 2009/59914-424, bylo zamítnuto
odvolání žalobce b) proti rozhodnutí správního orgánu prvního stupně ze dne 26. 6. 2009,
č. j. ÚP/KaP/509/110329/09/Pa, a toto rozhodnutí bylo potvrzeno. Rozhodnutím správního
orgánu prvního stupně byla žalobci b) podle §140 odst. 4 písm. b) zákona o zaměstnanosti
uložena pokuta ve výši 150 000 Kč za správní delikt podle §140 odst. 1 písm. b) téhož zákona,
kterého se žalobce b) dopustil tím, že jako agentura práce porušil ustanovení §14 odst. 3 písm. b)
zákona o zaměstnanosti, neboť ve smyslu §14 odst. 1 písm. b) téhož zákona zprostředkoval
bez povolení zaměstnání V. G., nar. X, st. přísl. S. r., u uživatele PENAM, a.s., provozovna
Sviadnov u Frýdku-Místku, v době od 16. 10. 2008 do 17. 10. 2008; M. M., nar. X, st. přísl. S. r., u
uživatele Ridera Sport a.s., provozovna Ostrava – Vítkovice, dne 17. 10. 2008; O. F. a Y. F., obě
nar. X, st. přísl. R. f., u uživatele JOROS s.r.o., provozovna Ostrava – Michálkovice, v době od
22. 4. 2008 do 23. 4. 2008; O. S., nar. X, st. přísl. Ruská federace, u uživatele I. N. – IND, místo
výkonu práce Pivovarská 1504/8, Ostrava – město, dne 29. 1. 2008. Rozhodnutím žalovaného ze
dne 10. 10. 2006, zn. 2006/59628-41, přitom bylo žalobci b) vydáno povolení ke zprostředkování
zaměstnání českých občanů na území České republiky. Odůvodnění rozhodnutí žalovaného
se co do svého obsahu shodovalo s výše uvedeným odůvodněním rozhodnutí ohledně žalobce a).
Rozhodnutím žalovaného ze dne 21. 5. 2010, č. j. 2009/59912-424, bylo zamítnuto
odvolání žalobce c) proti rozhodnutí správního orgánu prvního stupně ze dne 29. 6. 2009,
č. j. ÚP/KaP/509/113387/09/Pa, a toto rozhodnutí bylo potvrzeno. Rozhodnutím správního
orgánu prvního stupně byla žalobci c) podle §140 odst. 4 písm. b) zákona o zaměstnanosti
uložena pokuta ve výši 180 000 Kč za správní delikt podle §140 odst. 1 písm. b) téhož zákona,
kterého se žalobce c) dopustil tím, že jako agentura práce porušil ustanovení §14 odst. 3 písm. b)
zákona o zaměstnanosti, neboť ve smyslu §14 odst. 1 písm. b) téhož zákona zprostředkoval
bez povolení zaměstnání Š. B., nar. X, st. přísl. S. r., u uživatele Pivovary Staropramen a.s.,
provozovna Pivovar Ostravar, Ostrava – Fifejdy, v době od 5. 8. 2008 do 6. 8. 2008; R. Č., nar.
X, st. přísl. S. r., u uživatele Bytostav Poruba a. s., provozovna Ostrava – Poruba, v době od 18.
2. 2008 do 22. 2. 2008; M. D., nar. X, st. přísl. S. r., u uživatele Minova Bohemia s.r.o.,
provozovna Ostrava – Radvanice, v době od 18. 2. 2008 do 22. 2. 2008; M. K., nar. X, st. přísl. S.
r., u uživatele Bytostav Poruba a. s., místo výkonu práce Ostrava – Poruba, v době od 18. 2. 2008
do 22. 2. 2008; P. M., nar. X, st. přísl. S. r., u uživatele Darien, s.r.o., místo výkonu práce Základní
škola Dětská, Ostrava – Poruba, dne 5. 11. 2008; D. S., nar. X, st. přísl. S. r., u uživatele Minova
Bohemia s.r.o., provozovna Ostrava - Radvanice, v době od 18. 2. 2008 do 22. 2. 2008; P. V., nar.
X, st. přísl. S. r., u uživatele Bytostav Poruba a. s., místo výkonu práce Ostrava - Poruba, v době
od 18. 2. 2008 do 22. 2. 2008; N. C. D., nar. X, st. přísl. V., u uživatele Darien, s.r.o., místo
výkonu práce Základní škola Dětská, Ostrava – Poruba, dne 7. 11. 2008. Rozhodnutím
žalovaného ze dne 17. 10. 2006, zn. 2006/59895-41, přitom bylo žalobci c) vydáno povolení ke
zprostředkování zaměstnání českých občanů na území České republiky. Odůvodnění rozhodnutí
žalovaného se co do svého obsahu shodovalo s výše uvedeným odůvodněním rozhodnutí
ohledně žalobce a).
Rozhodnutím žalovaného ze dne 21. 5. 2010, č. j. 2009/61983-424, bylo zamítnuto
odvolání žalobce d) proti rozhodnutí správního orgánu prvního stupně ze dne 21. 7. 2009,
č. j. ÚP/KaP/509/194810/09/Kr, a toto rozhodnutí bylo potvrzeno. Rozhodnutím správního
orgánu prvního stupně byla žalobci d) podle §140 odst. 4 písm. b) zákona o zaměstnanosti
uložena pokuta ve výši 90 000 Kč za správní delikt podle §140 odst. 1 písm. b) téhož zákona,
kterého se žalobce c) dopustil tím, že jako agentura práce porušil ustanovení §14 odst. 3 písm. b)
zákona o zaměstnanosti, neboť ve smyslu §14 odst. 1 písm. b) téhož zákona zprostředkoval
bez povolení zaměstnání M. Č., nar. X, st. přísl. S. r., u uživatele DANTE.CZ, s.r.o., Ostrava –
Kunčice, v době od 8. 12. 2008 do 12. 12. 2008; J. K., nar. X, st. přísl. S. r., u uživatele WALKER
& LAMBERT s.r.o., Ostrava – Moravská Ostrava, dne 14. 6. 2008; M. K., nar. X, st. přísl. S. r.,
u uživatele Česká Doka bednicí technika spol. s r.o., provozovna Ostrava – Přívoz, v době od 14.
12. 2008 do 19. 12. 2008. Rozhodnutím žalovaného ze dne 7. 11. 2006, zn. 2006/65731-41,
přitom bylo žalobci d) vydáno povolení ke zprostředkování zaměstnání českých občanů na území
České republiky. Odůvodnění rozhodnutí žalovaného se co do svého obsahu shodovalo s výše
uvedeným odůvodněním rozhodnutí ohledně žalobce a).
Rozhodnutím žalovaného ze dne 21. 5. 2010, č. j. 2009/61979-424, bylo zamítnuto
odvolání žalobce e) proti rozhodnutí správního orgánu prvního stupně ze dne 21. 7. 2009,
č. j. ÚP/KaP/509/194773/09/Kr, a toto rozhodnutí bylo potvrzeno. Rozhodnutím správního
orgánu prvního stupně byla žalobci e) podle §140 odst. 4 písm. b) zákona o zaměstnanosti
uložena pokuta ve výši 90 000 Kč za správní delikt podle §140 odst. 1 písm. b) téhož zákona,
kterého se žalobce c) dopustil tím, že jako agentura práce porušil ustanovení §14 odst. 3 písm. b)
zákona o zaměstnanosti, neboť ve smyslu §14 odst. 1 písm. b) téhož zákona zprostředkoval
bez povolení zaměstnání K. J., nar. X, st. přísl. S. r., u uživatele BRUCO spol. s r.o., místo
výkonu práce Kaufland, provozovna ulice Vítkovická, Ostrava – město, dne 26. 3. 2008; I. Z.,
nar. X, st. přísl. R. f., u uživatele Crest Communications Ostrava s.r.o., provozovna AVION
Shopping Park, Ostrava - Zábřeh, v době od 27. 3. 2008 do 30. 3. 2008. Rozhodnutím
žalovaného ze dne 7. 11. 2006, zn. 2006/65729-41, přitom bylo žalobci e) vydáno povolení ke
zprostředkování zaměstnání českých občanů na území České republiky. Odůvodnění rozhodnutí
žalovaného se co do svého obsahu shodovalo s výše uvedeným odůvodněním rozhodnutí
ohledně žalobce a).
Proti uvedeným pěti rozhodnutím žalovaného se žalobci bránili pěti žalobami ze dne
21. 7. 2010, ve znění doplnění žalob ze dne 26. 7. 2010, podanými prostřednictvím jednoho
společného podání, v němž navrhli, aby soud napadená rozhodnutí zrušil pro nezákonnost a vady
řízení. Současně navrhli, aby přiznal žalobám odkladný účinek. Podle přesvědčení žalobců
je při povolování zprostředkovat zaměstnání ve smyslu §60 odst. 1 zákona o zaměstnanosti třeba
druhově odlišovat povolení zprostředkovat zaměstnání na území České republiky (což je i případ
povolení udělených žalobcům) na jedné straně a povolení „vyvážet“ nebo „dovážet“ zaměstnance
do nebo ze zahraničí na straně druhé. Zákonné vymezení jednotlivých druhů povolení
je kogentní, a žalovaný není oprávněn toto vymezení zužovat. Povolení ke zprostředkování práce
českým občanům podle žalobců obsahuje i oprávnění zprostředkovat práci v Česku občanům
států Evropské unie. Jiný výklad by znamenal porušení §3 odst. 2 zákona o zaměstnanosti
a diskriminaci zaměstnanců z jiných zemí Evropské unie, neboť tito jsou při aplikaci
pracovněprávních předpisů a předpisů o zaměstnanosti postaveni na roveň občanům České
republiky. Takový výklad by byl v rozporu i s právem Unie, zejména základní svobodou volného
pohybu pracovních sil. Stejně tak občané ze zemí mimo Evropskou unii, kteří ke svému
zaměstnání na území Česka nepotřebují povolení k zaměstnání ani zelenou kartu, jsou podle
žalobců nepřímo postaveni na roveň občanů České republiky. Žalobcům je mimoto známo,
že v obdobných případech posoudily jiné správní orgány totožnou právní otázku opačně,
čímž porušily rovnost subjektů před zákonem a jejich rozhodnutí rovněž nebyla předvídatelná.
Žalobci dále namítali, že správní orgány řádně neodůvodnily výši udělené pokuty
co do míry a formy zavinění. Nezohlednily, zda se jedná o první či opakované pochybení
a nepřihlédly k majetkovým poměrům žalobců. Při vyměření pokuty naopak vycházely z násobku
pevné částky 30 000 Kč za každého údajně nezákonně zaměstnaného pracovníka, a jejich
rozhodnutí tak nevycházela z volné úvahy (správního uvážení), nýbrž byla projevem libovůle.
Uvedený koeficient nemá oporu v zákoně a pokud jej správní orgány použily na základě interního
zvyku (aplikační praxe), byly povinny řádně odůvodnit, jak k němu dospěly. Pokuta ovšem
ani tak nesmí být paušalizována, nýbrž při rozhodování o její výši jsou správní orgány povinny
zohlednit individuální okolnosti případu a majetkové poměry pachatele. V případě pokut
uložených žalobcům se tak ovšem nestalo, tyto pokuty nejsou přiměřené, nýbrž jsou v případě
všech žalobců likvidační. Žalobci se dále ohradili proti tomu, že správní orgán prvního stupně
použil protokol o seznámení se s výsledky kontroly jako důkaz porušení povinností,
přičemž však výsledky kontroly ani protokol nemohou nahradit dokazování ve správním řízení.
Řízení před správním orgánem prvního stupně trpěla vadami, které měly za následek nesprávná
rozhodnutí. Žalovaný se pak řádně nevypořádal s námitkami žalobců proti rozhodnutím
správního orgánu prvního stupně, a napadená rozhodnutí jsou proto nepřezkoumatelná.
Městský soud v Praze usnesením ze dne 1. 12. 2010, č. j. 11 A 173/2010 – 83, přiznal
žalobě odkladný účinek.
Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 14. 6. 2011, č. j. 11 A 173/2010 – 115, žalobu
zamítl a rozhodl dále, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. V odůvodnění
rozsudku dospěl k závěru, že žalobci nesprávně zaměňují pojem „zprostředkování zaměstnání“
s pojmem „povolení k zaměstnání“. Ze skutečnosti, že určitá kategorie cizích státních příslušníků
nepotřebuje povolení či zvláštní povolení k pobytu či zaměstnání na území České republiky,
ještě nelze dovozovat, že těmto osobám přiznaná oprávnění se vztahují i na další subjekty,
v tomto případě agentury práce, kterým bylo vydáno povolení ke zprostředkování zaměstnání
občanů České republiky. Povolení zprostředkovat zaměstnání umožňuje zajistit určité fyzické
osobě postavení zaměstnance. Pokud je takovým zaměstnancem cizinec, vztahuje
se na něj zvláštní úprava §3 odst. 2 a 3 zákona o zaměstnanosti. Z těchto norem však nelze
dovodit, že upravují práva a povinnosti žalobců jako zprostředkovatelů zaměstnání,
neboť o právech a povinnostech agentur práce §3 zákona o zaměstnanosti nic nestanoví.
Rozhodnutími žalovaného z roku 2006 bylo žalobcům ve smyslu §14 odst. 1 zákona
o zaměstnanosti uděleno povolení ke zprostředkování zaměstnání českých občanů na území
České republiky, tedy ke konkrétně určeným formám zprostředkování zaměstnání, a není žádný
důvod pro extenzivní výklad rozsahu oprávnění a jeho rozšíření na zprostředkování zaměstnání
dalším osobám. Na základě vydaných povolení nebyli žalobci oprávněni zprostředkovat
zaměstnání žádnému cizinci, tedy žádné osobě, která by nebyla českým státním příslušníkem.
Žalobcům přitom nic nebránilo, aby podali žádost o povolení ke zprostředkování zaměstnání
i pro jiné osoby než české státní občany, popř. se proti jim vydanému povolení bránili odvoláním
či následnou žalobou ke správnímu soudu.
Městský soud neshledal důvodnou ani námitku nepřiměřenosti uložených pokut,
jakož ani likvidačních důsledků vzhledem k jejich výši. Vyšel přitom z usnesení rozšířeného
senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 4. 2010, č. j. 1 As 9/2008 – 133, a rozsudku
Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 6. 2005, č. j. 8 As 5/2005 – 53, publikován
pod č. 1062/2007 Sb. NSS. Vyložil, že správní orgány řádně zohlednily kritéria pro určení výše
pokut uvedená v §141 odst. 2 zákona o zaměstnanosti a na jejich základě stanovily v případě
všech pěti žalobců pokutu ve výši výrazně při spodní hranici zákonem stanovené sazby. Přihlédly
k četnosti a závažnosti protiprávního jednání žalobců, z jejich rozhodnutí jsou patrná hlediska,
jimiž se řídily při své volné úvaze (správním uvážení) o výši sankce. Zvažovaly řadu okolností
posuzované věci, když na jedné straně hodnotily protiprávní činnost žalobců jako závažnou,
na druhé straně však zohlednily i jejich aktivní přístup a spolupráci při provádění kontroly. Tato
hlediska jsou v rozhodnutích popsána dostatečně srozumitelně a podrobně. Z prostého
početního hlediska neobstojí ani argument žalobců, že pokuty byly stanoveny jako násobky určité
částky a počtu zjištěných případů nepovolených zprostředkování zaměstnání. Žalovaný
nepochybil, pokud se nezabýval otázkou likvidačního charakteru uložených pokut,
neboť majetkové poměry nenáleží mezi kritéria stanovená zákonem o zaměstnanosti a žalobci
tuto námitku v řízení před správními orgány neuplatnili. Judikatura správních soudů sice směřuje
k tomu, aby majetkové poměry byly jedním z hledisek pro stanovení výše pokuty, nevyplývá
z ní však nadřazenost tohoto hlediska nad kritéria jiná, jakož ani povinnost správních orgánů toto
hledisko uplatňovat či posuzovat ze své vlastní iniciativy. Pokud by se mělo jednat o hledisko
prioritní, postrádala by smysl právní úprava umožňující sankční postih v poměrně vysoké výši.
Žalobci mimoto likvidační charakter uložených pokut tvrdí pouze obecně, aniž by z doložených
podkladů jednoznačně vyplývalo, že by byl kterýkoli ze žalobců pro zaplacení pokuty nucen
ukončit svoji činnost. Problematická je podle městského soudu zejména výše „osobních
nákladů“, která významně snižuje až vyrovnává zisk žalobců, přičemž není zřejmé, o jaké náklady
se jedná. Možnými likvidačními důsledky uložených pokut se žalovaný mohl zabývat pouze
v obecné rovině, neboť konkrétní podklady pro takový závěr byly předloženy teprve v řízení
před soudem, který navíc likvidační důsledky vydaných rozhodnutí neshledal. Závěrem městský
soud konstatoval, že správní orgány řádně a dostatečně zjistily skutkový stav věci a pokuty
uložené na spodní hranici zákonné sazby splnily svoji preventivní a výchovnou funkci.
Odůvodnění:
napadených rozhodnutí žalovaného shledal dostatečným, přičemž neshledal
ani vady v dokazování v rámci správního řízení, jehož základním prvkem byla kontrola,
jejíž závěry jsou jedním z podkladů rozhodnutí. Skutkové okolnosti žalobci navíc nijak
nerozporovali, nýbrž předmětem řízení učinili výhradně svůj odlišný právní názor.
Proti rozsudku Městského soudu v Praze se žalobci (dále též „stěžovatelé“) bránili kasační
stížností ze dne 12. 7. 2011, podanou z důvodů podle §103 odst. 1 písm. a), b) a d) zákona
č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“),
ve které navrhli, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek v celém rozsahu zrušil a věc vrátil
městskému soudu k dalšímu řízení. Současně navrhli, aby byl kasační stížnosti přiznán odkladný
účinek. Úvodem stěžovatelé namítali nesrozumitelnost napadeného rozsudku spočívající v tom,
že městský soud rozhodoval o pěti žalobách, výrok rozsudku však této skutečnosti neodpovídá.
Ve výroku mělo být výslovně vyjádřeno, jak soud rozhodl o každé z žalob, tak aby bylo zřejmé,
že soud rozhodl o celém předmětu řízení. Zejména pak stěžovatelé namítali, že městský soud
nesprávně interpretoval ustanovení §60 odst. 1 písm. a) a b) a §85 zákona o zaměstnanosti,
jakož i §140 odst. 1 písm. b) a §141 odst. 2 téhož zákona. Setrvali na svém právním názoru,
že povolení ke zprostředkování práce občanům České republiky se vztahuje i na občany
Evropské unie, popř. další osoby. Zákon podle stěžovatelů nelze interpretovat tak,
že se ustanovení §3 odst. 2 a 3 nevztahuje na agentury práce. Zákon je v tomto ohledu
nesrozumitelný a stěžovatelé byli přesvědčeni a v dobré víře, že se jedná o jediný možný
a správný výklad zákona, který navíc zaujaly jiné správní orgány v obdobných věcech. Ustanovení
§60 odst. 1 zákona o zaměstnanosti žalovanému neumožňuje omezit povolení
na zprostředkování zaměstnání českých občanů na území České republiky. Na podporu tohoto
tvrzení stěžovatelé dodali, že nová povolení udělená jim v roce 2009 již taková zúžení neobsahují,
aniž by se přitom zákon v mezidobí jakkoli změnil. Správní orgán prvního stupně navíc nijak
preventivně nereagoval, přestože mu byl znám obsah povolení ke zprostředkování zaměstnání
a stěžovatelé zprostředkování zaměstnání jednotlivým osobám (cizincům) průběžně hlásili.
Stěžovatelé zdůraznili své přesvědčení, že výše uložených pokut je likvidační, a tedy
v rozporu se zákonem. Městský soud podle nich chybně aplikoval ustanovení §141 odst. 2
zákona o zaměstnanosti, pokud dospěl k závěru, že výše pokut je přiměřená a že není rozhodné
kritérium přiměřenosti pokuty majetkovým poměrům pachatele. Napadený rozsudek je v rozporu
s konstantní judikaturou Nejvyššího správního soudu, zejména usnesením rozšířeného senátu
ze dne 20. 4. 2010, č. j. 1 As 9/2008 – 133, jakož i rozhodovací činností Ústavního soudu
a Evropského soudu pro lidská práva. Neučinil-li tak správní orgán, je třeba majetkové poměry
delikventa zkoumat v rámci soudního přezkumu. Pokud správním orgánům mimoto objektivní
okolnosti neumožňovaly majetkové poměry stěžovatelů zjistit, měly je stanovit alespoň odhadem;
na tuto povinnost však rezignovaly a ani jinak řádně neodůvodnily výši pokuty. Městský soud
opomněl odůvodnit, v čem spatřuje zákonnost výše pokuty u každého jednotlivého stěžovatele,
což je o to závažnější, pokud sám nepřímo připustil, že výše pokuty přesahuje jejich roční zisky.
Stěžovatelé se rovněž ohradili proti vývodům městského soudu, že patrně uměle navyšují osobní
náklady; u agentur práce jsou totiž tyto náklady vždy rozhodující položkou, která je tvořena
zejména mzdovými prostředky vyplácenými zaměstnancům, kterým byla práce agenturou
zprostředkována. Závěrem znovu namítali nedostatečné dokazování ze strany správního orgánu
prvního stupně, který vycházel výhradně ze závěrů provedené kontroly.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti ze dne 18. 8. 2011 navrhl, aby Nejvyšší správní
soud kasační stížnost zamítl. Považuje za nedůvodnou námitku chybně formulovaného výroku
napadeného rozsudku, neboť městský soud rozhodoval o (jedné) společné žalobě pěti
stěžovatelů jako žalobců, směřující proti pěti rozhodnutím žalovaného, týkajícím se jednotlivých
stěžovatelů. Na vymezení povolení ke zprostředkování zaměstnání „občanům České republiky“
není podle žalovaného nic nejasného, co by mělo způsobit potřebu stěžovatelů tento pojem
interpretovat. K námitce odlišné aplikační praxe jiných správních orgánů uvedl, že pokud některý
úřad práce nedokázal v obdobné věci rozpoznat protiprávní jednání, nemůže tato skutečnost
stěžovatele vyvinit. Žalovaný znovu zdůraznil, že podle jeho přesvědčení nelze zaměňovat právo
cizinců vykonávat zaměstnání na území České republiky s oprávněním agentury práce
zprostředkovat zaměstnání takovým cizincům. Žalovaný se neztotožňuje s námitkou, že pokuty
byly uloženy v likvidační výši, přičemž stěžovatelé pro toto tvrzení ani nepředložili žádné
podklady. Výše pokut byla řádně odůvodněna a tyto byly s ohledem na veškerá zákonná kritéria
přiměřené, přičemž různá výše pokut byla odvozena od různého rozsahu správních deliktů,
jak byly jednotlivými stěžovateli spáchány. Při jejím stanovení bylo významně přihlíženo
k četnosti porušení, což je seznatelné i z napadených rozhodnutí žalovaného.
Nejvyšší správní soud nejprve posoudil zákonné náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost byla podána včas, osobami oprávněnými, proti rozhodnutí,
proti němuž je kasační stížnost ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná, a stěžovatelé jsou v souladu
s §105 odst. 2 s. ř. s. zastoupeni advokátem. Poté Nejvyšší správní soud přezkoumal důvodnost
kasační stížnosti v souladu s ustanovením §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů. Neshledal přitom vady podle §109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti.
Z obsahu kasační stížnosti vyplývá, že ji stěžovatelé podali z důvodů uvedených v §103
odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř . s. Podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. lze kasační stížnost podat
z důvodu tvrzené „nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím
řízení.“ Nesprávné posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení spočívá v tom,
že na správně zjištěný skutkový stav je aplikován nesprávný právní názor, popř. je sice aplikován
správný právní názor, ale tento je nesprávně vyložen. Podle písm. b) téhož ustanovení lze kasační
stížnost podat z důvodu tvrzené „vady řízení spočívající v tom, že skutková podstata, z níž správní orgán
v napadeném rozhodnutí vycházel, nemá oporu ve spisech nebo je s nimi v rozporu, nebo že při jejím zjišťování
byl porušen zákon v ustanoveních o řízení před správním orgánem takovým způsobem, že to mohlo ovlivnit
zákonnost, a pro tuto důvodně vytýkanou vadu soud, který ve věci rozhodoval, napadené rozhodnutí správního
orgánu měl zrušit; za takovou vadu řízení se považuje i nepřezkoumatelnost rozhodnutí správního orgánu
pro nesrozumitelnost.“ Podle písm. d) téhož ustanovení lze kasační stížnost podat z důvodu tvrzené
„nepřezkoumatelnosti spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí, popřípadě v jiné vadě
řízení před soudem, mohla-li mít taková vada za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé.“
Nejvyšší správní soud rovněž zvážil nezbytnost rozhodnutí o návrhu na přiznání
odkladného účinku kasační stížnosti, který stěžovatelé podali současně s kasační stížností. Dospěl
k závěru, že o tomto návrhu není v projednávané věci třeba rozhodovat, neboť Nejvyšší správní
soud přistoupil k přednostnímu projednání a meritornímu rozhodnutí o samotné kasační stížnosti
poté, co městský soud provedl nezbytné procesní úkony podle §108 odst. 1 s. ř. s. a předložil
kasační stížnost se spisy Nejvyššímu správnímu soudu, a poté, co zdejší soud poučil účastníky
řízení o složení senátu, který věc projedná a rozhodne, a ze strany účastníků nebyla vznesena
námitka podjatosti. Rozhodnutí o odkladném účinku kasační stížnosti by bylo v tomto případě
nadbytečné, neboť přiznání odkladného účinku kasační stížnosti může obecně přinést ochranu
toliko v období do vydání rozhodnutí o věci samé.
Po přezkoumání kasační stížnosti dospěl Nejvyšší správní soud k závěru,
že kasační stížnost je důvodná, nikoliv však ve vztahu k první stěžejní kasační námitce
stěžovatelů vztahující se k rozsahu stěžovatelům vydaných oprávnění o zprostředkování
zaměstnání.
Nutno předeslat, že oprávnění zprostředkovat zaměstnání v sobě zahrnuje oprávnění
zprostředkovat určité fyzické osobě postavení zaměstnance. Zaměstnancem je podle §3 odst. 1
písm. b) zákona o zaměstnanosti fyzická osoba, která je státním občanem České republiky
a fyzická osoba, která je cizincem a splňuje podmínky, jež jsou zákonem o zaměstnanosti
stanoveny. Znamená to tedy, že zaměstnancem může být jednak občan České republiky,
jednak cizinec, který splňuje podmínky stanovené zákonem – např. má povolení k zaměstnání.
Bližší úpravu postavení cizinců obsahuje mimo jiné §3 odst. 2 a 3 zákona o zaměstnanosti.
Podle §3 odst. 2 zákona o zaměstnanosti „státní příslušník jiného členského státu Evropské unie
(dále jen „občan Evropské unie“) a jeho rodinný příslušník mají stejné právní postavení v právních vztazích
upravených tímto zákonem jako občan České republiky, pokud tento zákon nestanoví jinak.“ Podle odst. 3
téhož ustanovení „rodinní příslušníci občana České republiky, kteří nejsou státními příslušníky České
republiky ani jiného členského státu Evropské unie, mají v právních vztazích upravených tímto zákonem stejné
právní postavení jako občan České republiky, pokud tento zákon nestanoví jinak.“
Podle §58 odst. 1 zákona o zaměstnanosti „agentury práce mohou provádět zprostředkování
zaměstnání na území České republiky nebo z území České republiky do zahraničí a ze zahraničí na území
České republiky.“
Podle §60 odst. 1 zákona o zaměstnanosti, ve znění účinném do 31. 3. 2011, „povolení
ke zprostředkování zaměstnání podle §14 odst. 3 písm. b) vydává ministerstvo na základě žádosti právnické
nebo fyzické osoby o
a) povolení ke zprostředkování zaměstnání na území České republiky,
b) povolení ke zprostředkování zaměstnání cizinců na území České republiky, nebo
c) povolení ke zprostředkování zaměstnání do zahraničí.“
První stěžejní námitka stěžovatelů spočívá v právním názoru, že městský soud nesprávně
interpretoval §60 odst. 1 a navazující ustanovení zákona o zaměstnanosti. Povolení
ke zprostředkování práce občanům České republiky se podle stěžovatelů ze zákona vztahuje
i na občany Evropské unie, popř. další osoby. Zákon podle nich nelze interpretovat tak,
že se ustanovení §3 odst. 2 a 3 zákona o zaměstnanosti nevztahuje na agentury práce.
Ustanovení §60 odst. 1 zákona o zaměstnanosti neumožňuje, aby žalovaný omezil povolení
na zprostředkování zaměstnání na území České republiky na české občany.
Městský soud dospěl k opačnému právnímu závěru, který odůvodnil tak, že stěžovatelé
nesprávně zaměňují pojem „zprostředkování zaměstnání“ s pojmem „povolení k zaměstnání“.
Ze skutečnosti, že určitá kategorie cizích státních příslušníků nepotřebuje povolení či zvláštní
povolení k pobytu či zaměstnání na území České republiky, nelze dovozovat, že tato úprava
se vztahuje i na subjekty, v tomto případě agentury práce, kterým bylo vydáno povolení
ke zprostředkování zaměstnání občanů České republiky. Z norem §3 odst. 2 a 3 zákona
o zaměstnanosti nelze dovodit, že upravují práva a povinnosti stěžovatelů, neboť o právech
a povinnostech agentur práce §3 zákona o zaměstnanosti nic nestanoví. Není žádný důvod
pro extenzivní výklad rozsahu stěžovatelům udělených oprávnění, tedy jeho rozšíření
na zprostředkování zaměstnání dalším osobám mimo občanů České republiky, a stěžovatelé
proto nebyli oprávněni zprostředkovat zaměstnání žádnému cizinci, tedy žádné osobě,
která by nebyla českým státním příslušníkem.
Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že námitka stěžovatelů není důvodná a výklad
zákona, jak byl proveden městským soudem, jakož i správními orgány obou stupňů, je správný.
Ustanovení §3 odst. 2 a 3 zákona o zaměstnanosti totiž obecně staví na roveň právní postavení
občanů České republiky a státních příslušníků jiného členského státu Evropské unie (dále
jen „občané Evropské unie“) a jejich rodinných příslušníků, jakož i rodinných příslušníků občana
České republiky, kteří nejsou státními příslušníky České republiky ani jiného členského státu
Evropské unie. Toto ustanovení je ovšem třeba interpretovat tak, že zrovnoprávnění v právním
postavení zde uvedených osob s českými občany se vztahuje na veškeré právní vztahy upravené
zákonem o zaměstnanosti, ledaže zvláštní ustanovení zákona stanoví jinak. Takovým zvláštním
ustanovením ovšem je mimo jiné §60 odst. 1 zákona o zaměstnanosti, který rozlišuje a) povolení
ke zprostředkování zaměstnání na území České republiky; b) povolení ke zprostředkování
zaměstnání cizinců na území České republiky; c) povolení ke zprostředkování zaměstnání
do zahraničí. Ustanovení §60 odst. 1 je třeba vykládat v návaznosti na výchozí normu
pro činnost agentur práce, totiž §58 odst. 1 téhož zákona, který rozlišuje, že agentury práce
mohou provádět zprostředkování zaměstnání 1) na území České republiky (čemuž odpovídá §60
odst. 1 písm. a/ a b/); nebo 2) z území České republiky do zahraničí a ze zahraničí na území
České republiky (čemuž odpovídá §60 odst. 1 písm. c/). Pokud zákon o zaměstnanosti v §60
odst. 1 rozlišuje v rámci zprostředkování zaměstnání na území České republiky dvě kategorie,
a sice a) zprostředkování zaměstnání na území České republiky a b) zprostředkování zaměstnání
cizinců na území České republiky, pak z tohoto členění nelze dospět k jinému závěru,
než že povolení podle písm. a) zahrnuje výhradně občany České republiky a povolení podle
písm. b) veškeré cizince, tedy včetně občanů Evropské unie a jejich rodinných příslušníků,
jakož i rodinných příslušníků občana České republiky, kteří nejsou státními příslušníky České
republiky ani jiného členského státu Evropské unie.
Pod pojem cizinců ve smyslu §60 odst. 1 písm. b) je tedy třeba řadit veškeré osoby,
které nedisponují státním občanstvím České republiky. Takový právní závěr je nutný i s ohledem
na to, že zákon o zaměstnanosti v ustanovení §5 písm. b) výslovně rozlišuje mezi 1) státním
občanem České republiky; 2) cizincem, který je občanem Evropské unie nebo jeho rodinným
příslušníkem anebo rodinným příslušníkem občana České republiky; 3) cizincem, který není
občanem Evropské unie ani jeho rodinným příslušníkem ani rodinným příslušníkem občana
České republiky. Ustanovení §5 písm. b) přitom ohledně pojmu cizince výslovně odkazuje
na zákon o pobytu cizinců. Podle úvodního ustanovení §1 odst. 2 zákona o pobytu cizinců
„se cizincem rozumí fyzická osoba, která není státním občanem České republiky, včetně občana Evropské unie.“
Provedená interpretace pojmu cizince v §60 odst. 1 písm. b) zákona o zaměstnanosti
je proto nutná a nepochybná již na základě prostého jazykového výkladu zákona a nemůže
na ní nic změnit skutečnost, že §5 písm. b) je normou, která je primárně určena k definici pojmu
bydliště pro účely zákona o zaměstnanosti. Totožná interpretace pojmu cizince je zjevná i z §85
zákona o zaměstnanosti, které sice a contrario (v opačném významu), nicméně výslovně stanoví,
že „pro účely zaměstnávání zaměstnanců ze zahraničí podle tohoto zákona se za cizince nepovažuje občan
Evropské unie a jeho rodinný příslušník (§3 odst. 2) a rodinný příslušník občana České republiky uvedený v §3
odst. 3.“
V této souvislosti lze označit za nesprávný závěr městského soudu, že pokud nejsou práva
podle §3 odst. 2 a 3 zákona o zaměstnanosti výslovně vztažena i na agentury práce, nelze
je na jejich činnost aplikovat. Pokud by totiž v §60 odst. 1 zákona o zaměstnanosti nebyla
obsažena zvláštní úprava, která pracuje s pojmem cizinců, aniž by rozlišovala mezi jejich
jednotlivými skupinami (občané Evropské unie, rodinní příslušníci občanů České republiky atd.),
bylo by zrovnoprávnění podle §3 odst. 2 a 3 nepochybně nutno vztáhnout i na agentury práce.
Tak tomu ovšem není a z ustanovení §60 odst. 1 je nepochybné, že aby mohla agentura práce
zprostředkovávat povolení (jakýmkoli) cizincům, musí k tomu mít uděleno příslušné povolení.
Ze spisové dokumentace je zjevné, že pokud bylo stěžovatelům uděleno toliko povolení
ke zprostředkování zaměstnání českých občanů na území České republiky, jednalo se o povolení
podle §60 odst. 1 písm. a) zákona o zaměstnanosti. Stěžovatelům naopak nebylo vydáno
povolení ke zprostředkování zaměstnání cizinců na území České republiky podle §60 odst. 1
písm. b), a stěžovatelé tedy nebyli oprávněni zprostředkovat zaměstnání žádné osobě,
která nebyla státním občanem České republiky. Stěžovatelé ovšem rozsah povolení
nerespektovali a opakovaně zprostředkovávali zaměstnávání i cizincům. Činili tak i přesto,
že jim byl rozsah povolení zcela nepochybně znám, když v jim udělených povoleních bylo
výslovně uvedeno, že se vztahuje na zprostředkování zaměstnání „českých občanů na území
České republiky“. Takový rozsah povolení tedy neponechával žádný prostor k pochybnostem.
Ze spisové dokumentace není zřejmé, zda stěžovatelé v rámci řízení k vydání povolení požádali
i o povolení ke zprostředkování zaměstnání cizinců, a pokud ano, z jakého důvodu jim toto
nebylo vydáno. Bylo-li tomu tak, stěžovatelům nic nebránilo se proti takto omezenému povolení
bránit nejen opravným prostředkem ke správnímu orgánu druhého stupně, ale též žalobou
u příslušného správního soudu. To však stěžovatelé patrně neučinili a přestože již z jejich
prostého jazykového znění nemohli mít pochyb o rozsahu vydaných povolení, tento rozsah
opakovaně překračovali.
Na výše uvedeném závěru nemůže nic změnit případná pozdější změna aplikační praxe
žalovaného, který po uplynutí několika let od vydání povolení stěžovatelům patrně začal
v řízeních o vydání povolení ke zprostředkování zaměstnání v rámci cizinců rozlišovat mezi
občany Evropské unie/ Evropského hospodářského prostoru a cizinci z tzv. třetích zemí,
popř. přestal občany Evropské unie/ Evropského hospodářského prostoru a rodinné příslušníky
odlišovat od občanů České republiky. Z vyjádření stěžovatelů je patrné, že při žádání
o opakované vydání povolení ke zprostředkování zaměstnání na další (tříleté) období v roce 2009
již této možnosti využili a požádali i o povolení ke zprostředkování zaměstnání občanům
Evropské unie, které jim také bylo uděleno. Pokud jim však bylo pro předcházející období let
2006 až 2009 na základě vlastní žádosti a v souladu se zákonem uděleno výhradně povolení
ke zprostředkování zaměstnání českých občanů, nebyli na základě uděleného povolení oprávněni
zprostředkovat zaměstnání žádnému cizinci, lhostejno, zda se jednalo o občany Evropské unie
či cizince ze třetích zemí, kteří na základě §98 písm. d) zákona o zaměstnanosti nebyli povinni
disponovat povolením k zaměstnání.
Nejvyšší správní soud dodává, že na výše provedeném výkladu §60 odst. 1 zákona
o zaměstnanosti nemůže nic změnit ani povinnost zajistit soulad českého práva s právem
Evropské unie, zejména bezprostředně použitelným nařízením Evropského parlamentu a Rady
(EU) č. 492/2011 o volném pohybu pracovníků uvnitř Unie, které s účinností od 16. 6. 2011
nahradilo nařízení Rady (EHS) č. 1612/68 o volném pohybu pracovníků uvnitř Společenství,
ve znění pozdějších předpisů (srov. rozsudek Soudního dvora ze dne 11. 1. 2007,
sp. zn. C-208/05, ITC Innovative Technology Center GmbH proti Bundesagentur für Arbeit).
V této souvislosti lze poukázat rovněž na směrnici Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES
o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území
členských států, ve znění pozdějších předpisů, která s platností od 30. 4. 2004 (lhůta k provedení
do práva členských států uplynula 30. 4. 2006) nahradila směrnici Rady 68/360/EHS
o odstranění omezení pohybu a pobytu pracovníků členských států a jejich rodinných příslušníků
uvnitř Společenství, ve znění pozdějších předpisů. Tyto směrnice vycházejí z úpravy výše
uvedeného nařízení č. 1612/1968, přičemž na soulad s původní směrnicí 68/360/EHS zákon
o zaměstnanosti výslovně poukazuje v poznámce pod čarou k §1. Jak totiž bylo opakovaně
uvedeno již výše, ze spisové dokumentace není patrné, zda stěžovatelé o povolení
ke zprostředkování zaměstnání cizinců vůbec zažádali a pokud ano, proč jim toto nebylo uděleno
a zda se proti takovému negativnímu rozhodnutí bránili. Stěžovatelé ostatně nic takového
netvrdí. Předmětem nyní vedeného řízení je pak pouze a jen přezkum rozhodnutí o pokutách
udělených stěžovatelům v důsledku zjevného překroční rozsahu jim vydaných povolení.
Nejvyšší správní soud je tedy nucen označit za nesprávný právní názor stěžovatelů,
že pokud jim bylo vydáno „povolení ke zprostředkování zaměstnání českých občanů na území
České republiky“, pak toto povolení se vztahovalo i na občany Evropské unie, popř. další osoby.
Vzhledem k výše provedenému výkladu §60 odst. 1 zákona o zaměstnanosti totiž nelze
než znovu konstatovat, že takové povolení se nevtahovalo na zprostředkování práce jakýmkoli
cizincům, tj. státním příslušníkům žádného jiného státu než České republiky, tedy ani občanům
Evropské unie. Jazykové znění udělených povolení je zcela určité, srozumitelné a nepochybné,
a stěžovatelům nic nebránilo v rámci řízení o vydání povolení v roce 2006 požádat i o povolení
ke zprostředkování zaměstnání cizincům. Nejvyšší správní soud nesdílí přesvědčení stěžovatelů,
že zákon je v předmětné otázce nesrozumitelný a stěžovatelé byli oprávněně v dobré víře,
že jimi prováděný výklad zákona je jediný možný a správný. Pro výše provedený výklad
je irelevantní rovněž posouzení, zda správní orgán prvního stupně opomněl reagovat
„preventivně“ v momentě, kdy mohl porušování zákona stěžovateli dovodit z jiných jemu
známých skutečností, jakož i zda jiné správní orgány v obdobných případech zaujaly výklad
opačný, neboť i pokud se tak stalo, takový výklad nebyl pro správní orgány v nyní projednávané
věci žádným způsobem závazný. Stejně tak nebyli stěžovatelé s ohledem na jednoznačnost
povolení oprávněni vycházet z následných posunů v aplikační praxi žalovaného při vydávání
povolení, když v roce 2009, kdy byla stěžovatelům vydána nová povolení ke zprostředkování
zaměstnání, bylo možno požádat o povolení vztahující se v rámci skupiny cizinců zvlášť
na občany států Evropské unie/ Evropského hospodářského prostoru a od 1. 1. 2012 je povolení
ke zprostředkování zaměstnání agenturám vydáváno společně (v jedné skupině) občanům České
republiky a občanům států Evropské unie/ Evropského hospodářského prostoru a jejich
rodinným příslušníkům.
Ve své druhé stěžejní námitce stěžovatelé zdůraznili, že výše uložených pokut je podle
jejich názoru likvidační, a tedy v rozporu se zákonem. Městský soud podle nich chybně aplikoval
ustanovení §141 odst. 2 zákona o zaměstnanosti, pokud dospěl k závěru, že výše pokut
je přiměřená a že není rozhodné kritérium přiměřenosti pokut majetkovým poměrům stěžovatelů
jako pachatelů. Napadený rozsudek je podle stěžovatelů v rozporu s konstantní judikaturou
Nejvyššího správního soudu, zejména usnesením rozšířeného senátu ze dne 20. 4. 2010,
č. j. 1 As 9/2008 – 133, jakož i rozhodovací činností Ústavního soudu a Evropského soudu
pro lidská práva. Majetkové poměry delikventa je třeba zkoumat v rámci soudního přezkumu,
neučinil-li tak správní orgán, a pokud správním orgánům objektivní okolnosti neumožňovaly
majetkové poměry stěžovatelů zjistit, měly je stanovit alespoň odhadem. Na tuto povinnost
však správní orgány rezignovaly. Stěžovatelé zdůraznili, že výše pokut přesahuje roční zisky
jednotlivých stěžovatelů, kterým byla ta která pokuta uložena, a ohradili se proti vývodům
městského soudu, že patrně uměle navyšují osobní náklady, neboť u agentur práce jsou tyto
náklady vždy rozhodující položkou, tvořenou zejména mzdovými prostředky vyplácenými
zaměstnancům, kterým byla práce agenturou zprostředkována.
Městský soud neshledal, že by měly pokuty udělené stěžovatelům likvidační důsledky.
Vyložil, že správní orgány řádně zohlednily kritéria pro určení výše pokut uvedená v §141 odst. 2
zákona o zaměstnanosti a na jejich základě stanovily v případě všech pěti stěžovatelů pokuty
výrazně při spodní hranici zákonem stanovené sazby. Žalovaný nepochybil, pokud se nezabýval
otázkou likvidačního charakteru uložených pokut, neboť majetkové poměry nenáleží mezi
kritéria stanovená zákonem o zaměstnanosti a stěžovatelé tuto námitku v řízení před správními
orgány neuplatnili. Judikatura správních soudů sice směřuje k tomu, aby majetkové poměry byly
jedním z hledisek pro stanovení výše pokuty, nevyplývá z ní však nadřazenost tohoto hlediska
nad kritéria jiná, jakož ani povinnost správních orgánů toto hledisko uplatňovat či posuzovat
ze své vlastní iniciativy. Pokud by se mělo jednat o hledisko prioritní, postrádala by smysl právní
úprava umožňující sankční postih v poměrně vysoké výši. Stěžovatelé mimoto likvidační
charakter uložených pokut tvrdí pouze obecně, aniž by z doložených podkladů jednoznačně
vyplývalo, že by byl kterýkoli ze stěžovatelů pro zaplacení pokuty nucen ukončit svoji činnost.
Problematická je podle městského soudu zejména výše „osobních nákladů“, která významně
snižuje až vyrovnává zisk stěžovatelů, přičemž není zřejmé, o jaké náklady se jedná. Možnými
likvidačními důsledky uložených pokut se žalovaný mohl zabývat pouze v obecné rovině,
neboť konkrétní podklady pro takový závěr byly předloženy teprve v řízení před soudem,
který navíc likvidační důsledky vydaných rozhodnutí neshledal.
Nejvyšší správní soud shledal námitku stěžovatelů důvodnou.
V usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 4. 2010,
č. j. 1 As 9/2008 – 133, publikováno pod č. 2092/2010 Sb. NSS (dostupné
z: ), zdejší soud judikoval, že „správní orgán ukládající pokutu za jiný správní delikt
je povinen přihlédnout k osobním a majetkovým poměrům pachatele tehdy, pokud je podle osoby pachatele a výše
pokuty, kterou lze uložit, zřejmé, že by pokuta mohla mít likvidační charakter, a to i v případech, kdy příslušný
zákon osobní a majetkové poměry pachatele v taxativním výčtu hledisek rozhodných pro určení výše pokuty
neuvádí. Správní orgán vychází při zjišťování osobních a majetkových poměrů z údajů doložených samotným
účastníkem řízení, případně z těch, které vyplynuly z dosavadního průběhu správního řízení či které si opatří
samostatně bez součinnosti s účastníkem řízení. Nelze-li takto získat přesné informace, je správní orgán oprávněn
stanovit je v nezbytném rozsahu odhadem.“ V odůvodnění usnesení Nejvyšší správní soud dále vyložil,
že „v některých případech nelze od osobních a majetkových poměrů pachatele jiného správního deliktu zcela
odhlédnout i přesto, že příslušný zákon neřadí osobní a majetkové poměry pachatele mezi taxativně určená
kritéria pro výměru pokuty.“ (bod 25.). „Likvidační pokutou přitom rozšířený senát rozumí sankci,
která je nepřiměřená osobním a majetkovým poměrům pachatele deliktu do té míry, že je způsobilá mu sama
o sobě přivodit platební neschopnost či ho donutit ukončit podnikatelskou činnost, nebo se v důsledku takové
pokuty může stát na dlouhou dobu v podstatě jediným smyslem jeho podnikatelské činnosti splácení této pokuty
a zároveň je zde reálné riziko, že se pachatel, případně i jeho rodina (jde-li o podnikající fyzickou osobu)
na základě této pokuty dostanou do existenčních potíží.“ (bod 27.). „Zcela obdobně by měl výši pokuty
posuzovat i správní soud, a to ať už v rámci samotného soudního přezkoumání výše pokuty na základě námitek
uplatněných v žalobě směřující proti rozhodnutí správního orgánu o uložení pokuty.“ (bod 32). „Výše uvedené
závěry platí v prvé řadě pro ukládání pokut za jiné správní delikty podnikajícím fyzickým osobám. Zároveň
je ovšem třeba brát v úvahu i to, že na rozdíl od přestupků i trestných činů se mohou jiných správních deliktů
dopustit a z velké části se také dopouštějí právnické osoby.“ (bod 33).
Nejvyšší správnímu soudu nezbývá než konstatovat, že městský soud v napadeném
rozsudku na projednávanou věc sice správně aplikoval citovaný klíčový judikát Nejvyššího
správního soudu, jeho závěry však nesprávně vyložil. Městský soud předně chybně vyložil
ustanovení §141 odst. 2 zákona o zaměstnanosti, ve znění účinném do 4. 1. 2012, podle něhož
„při určení výše pokuty právnické osobě se přihlédne k závažnosti správního deliktu, zejména ke způsobu jeho
spáchání a jeho následkům a k okolnostem, za nichž byl spáchán.“ Z výše citovaného usnesení
rozšířeného senátu je totiž zjevné, že správní orgán prvního stupně, jakož i žalovaný byli povinni
přihlédnout k osobním a majetkovým poměrům stěžovatelů navzdory tomu, že zákon
o zaměstnanosti osobní a majetkové poměry pachatele v taxativním výčtu hledisek rozhodných
pro určení výše pokuty neuvádí. Nejedná se o okolnost nadřazenou jiným hlediskům
při stanovení výše pokuty, jak argumentoval městský soud, správní orgány jsou ovšem povinny
k tomuto kritériu přihlédnout, jestliže je podle osoby pachatele a výše pokuty, kterou lze uložit,
zřejmé, že by pokuta mohla mít likvidační charakter. Nejvyššímu správnímu soudu není jasné,
z čeho městský soud dovozuje, že při zohledňování tohoto kritéria by pozbyla smyslu právní
úprava umožňující sankční postih v poměrně vysoké výši. Citovaná konstantní judikatura
Nejvyššího správního soudu totiž v žádném případě nevylučuje ukládání pokut ve značné výši,
ovšem pouze v případech, kde zákon uložení takové pokuty umožňuje, a současně tehdy, pokud
se pro daného pachatele nejedná o pokutu likvidační (ohledně výjimek ze zákazu likvidačního
charakteru pokut srov. bod 33 citovaného usnesení).
Z citovaného usnesení rozšířeného senátu se pak podává, že povinnost zkoumat osobní
a majetkové poměry pachatele se vztahuje nejen na rozhodování správních orgánů, ale obdobně
je povinen výši pokuty přezkoumat i správní soud. Na výše uvedeném závěru tedy nemůže
nic změnit, že příslušné podklady, týkající se osobních a majetkových poměrů stěžovatelů,
byly ze strany stěžovatelů předloženy teprve v rámci řízení o soudním přezkumu napadených
rozhodnutí žalovaného, vedeného městským soudem, a to současně se žalobou
proti napadenému rozhodnutí žalovaného. Nejvyšší správní soud současně znovu zdůrazňuje,
že osobní a majetkové poměry stěžovatelů byly povinny zkoumat již správní orgány v jimi
vedeném řízení, pokud tak ovšem v rozporu se zákonem, jak byl tento interpretován judikaturou
vrcholných soudů, neučinily, měl tuto povinnost obdobně i městský soud.
V projednávané věci bylo s ohledem na osoby stěžovatelů a výši pokut, které jím byly
uloženy, zřejmé, že by pro ně pokuty mohly mít likvidační charakter. Pokuty sice nebyly
uloženy podnikajícím fyzickým osobám (u kterých především je třeba osobní a majetkové poměry
zkoumat), správní orgány ovšem byly povinny osobní a majetkové poměry stěžovatelů zkoumat
vzhledem k tomu, že pachateli jsou občanská sdružení, respektive základní články (organizační
jednotky) občanského sdružení Asociace klubů TRIANGL, které jako svoji hlavní činnost
deklarují podporu činnosti talentovaných občanů v oblasti moderní vědy a techniky, péči
o nezaměstnané a rozvoj vlastních projektů zaměstnanosti a podporu začínajících podnikatelů
a společností. Městský soud se zcela nedostatečným způsobem vypořádal s podklady
dokládajícími osobní a majetkové poměry stěžovatelů, které mu byly předloženy současně,
resp. krátce po podání žaloby. Ohledně každého ze stěžovatelů byly doloženy rozvaha, výkaz
zisku a ztráty a příloha k účetní závěrce, a to vždy ke dni 31. 12. 2008 a ke dni 31. 12. 2009.
Z těchto podkladů vyplývá, že stěžovatel a) vykázal za rok 2008 zisk 89 000 Kč
při neuhrazené ztrátě z minulých let -6000 Kč a průměrném přepočteném evidenčním počtu
19 zaměstnanců; za rok 2009 vykázal zisk 31 000 Kč při neuhrazeném zisku z minulých
let 83 000 Kč a průměrném přepočteném evidenčním počtu 12 zaměstnanců. Stěžovatel b)
vykázal za rok 2008 zisk 86 000 Kč při neuhrazené ztrátě z minulých let -6000 Kč a průměrném
přepočteném evidenčním počtu 18 zaměstnanců; za rok 2009 vykázal zisk 31 000 Kč
při neuhrazeném zisku z minulých let 80 000 Kč a průměrném přepočteném evidenčním počtu
15 zaměstnanců. Stěžovatel c) vykázal za rok 2008 zisk 87 000 Kč při neuhrazené ztrátě
z minulých let -6000 Kč a průměrném přepočteném evidenčním počtu 19 zaměstnanců;
za rok 2009 vykázal zisk 31 000 Kč při neuhrazeném zisku z minulých let 81 000 Kč
a průměrném přepočteném evidenčním počtu 15 zaměstnanců. Stěžovatel d) vykázal za rok 2008
zisk 90 000 Kč při neuhrazené ztrátě z minulých let -6000 Kč a průměrném přepočteném
evidenčním počtu 18 zaměstnanců; za rok 2009 vykázal zisk 31 000 Kč při neuhrazeném zisku
z minulých let 83 000 Kč a průměrném přepočteném evidenčním počtu 14 zaměstnanců.
Stěžovatel e) vykázal za rok 2008 zisk 86 000 Kč při neuhrazené ztrátě z minulých let -6000 Kč
a průměrném přepočteném evidenčním počtu 17 zaměstnanců; za rok 2009 vykázal zisk
31 000 Kč při neuhrazeném zisku z minulých let 80 000 Kč a průměrném přepočteném
evidenčním počtu 11 zaměstnanců.
Pokud tedy byla správními orgány stěžovateli a) uložena pokuta ve výši 100 000 Kč,
stěžovateli b) ve výši 150 000 Kč, stěžovateli c) ve výši 180 000 Kč, stěžovateli d) ve výši
90 000 Kč a stěžovateli e) ve výši 90 000 Kč, pak tyto pokuty v případě všech pěti stěžovatelů
vyšší než zisk (v případě stěžovatele c/ více než dvojnásobně), který byl daným stěžovatelem
vykázán za rok 2008, kdy byly prováděny kontroly vedoucí k uložení pokut, a ve výši
cca troj-až šestinásobku zisku, který byl daným stěžovatelem vygenerován v následujícím
roce 2009. Pokuty udělené v takovéto výši nelze označit jinak než jako pokuty zjevně likvidační
ve smyslu definice provedené rozšířeným senátem ve shora citovaném usnesení, tedy jako sankci,
která je nepřiměřená osobním a majetkovým poměrům pachatele deliktu do té míry,
že je způsobilá mu sama o sobě přivodit platební neschopnost či ho donutit ukončit
podnikatelskou činnost, nebo se v důsledku takové pokuty může stát na dlouhou dobu v podstatě
jediným smyslem jeho podnikatelské činnosti splácení této pokuty a zároveň je zde reálné riziko,
že se pachatel na základě této pokuty dostane do existenčních potíží. Nejvyšší správní soud
dodává, že na tomto závěru nemůže nic změnit úvaha městského soudu, který považoval
za problematickou výši osobních nákladů, která významně snižuje až vyrovnává zisk žalobců,
přičemž není zřejmé, o jaké náklady se jedná. Pokud městský soud zamýšlel opřít své závěry
o takové zjištění, byl povinen tyto své vývody dále rozvést a řádně odůvodnit, resp. provést
ohledně této skutečnosti dokazování. Stěžovatelé by se v takovém případě měli možnost
k této otázce vyjádřit a nebyli by odkázáni na to, aby teprve v kasační stížnosti přednesli
argumentaci, že osobní náklady představují tak významnou položku proto, neboť u agentur práce
jsou tyto náklady vždy položkou rozhodující, tvořenou zejména mzdovými prostředky
vyplácenými zaměstnancům, kterým byla práce agenturou zprostředkována.
Vzhledem k tomu, že Nejvyšší správní soud shledal důvodnou tuto druhou stěžejní
námitku stěžovatelů, týkající se likvidační výše uložených pokut, dalšími námitkami
se již nezabýval, neboť by to bylo nadbytečné. Nad rámec potřebného odůvodnění nicméně
Nejvyšší správní soud k námitce stěžovatelů, že městský soud rozhodoval o pěti žalobách, výrok
rozsudku však této skutečnosti neodpovídá, neboť ve výroku mělo být výslovně vyjádřeno,
jak soud rozhodl o každé z žalob, dodává, že napadený rozsudek i v tomto ohledu budí značné
pochybnosti, neboť ze společného podání zástupce žalobců ze dne 21. 7. 2010 se podává,
že se jedná o pět samostatných žalob, podaných pěti různými žalobci proti pěti různým
rozhodnutím žalovaného, které se však obsahově týkaly postihu za stejný správní delikt, a byly
tak spojeny do jediného společného dokumentu. Na základě dvou postupně vydaných výzev
soudu (usnesením ze dne 16. 9. 2010, č. j. 11 A 173/2010 – 70, a usnesením ze dne 9. 3. 2011,
č. j. 11 A 173/2010 – 98) byl následně ohledně každé z pěti žalob uhrazen příslušný soudní
poplatek. Jednalo se přitom o odlišnou procesní situaci, než z jaké zdejší soud vycházel
v rozsudku ze dne 5. 5. 2010, č. j. 2 As 23/2010 – 81, na který městský soud odkázal v usnesení
ze dne 9. 3. 2011, neboť v oné věci se sice jednalo o žalobu sedmi žalobců, ovšem tato byla
podána proti jedinému rozhodnutí žalovaného. V nyní projednávané věci se naproti tomu jedná
o pět žalob pěti různých žalobců proti pěti různým rozhodnutím žalovaného. U jednotlivých
žalob tedy není dána totožnost účastníků ani předmětu řízení. Bylo proto namístě, aby městský
soud záhlaví a zejména pak výrok napadeného rozsudku v tomto ohledu odpovídajícím
způsobem zpřesnil.
Na základě výše uvedených důvodů dospěl Nejvyšší správní soud po přezkoumání
napadeného rozsudku městského soudu, jakož i rozhodnutí správních orgánů obou stupňů
a veškeré spisové dokumentace k závěru, že byly naplněny tvrzené důvody pro podání kasační
stížnosti podle §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s., aniž by bylo třeba aplikovat ustanovení §109
odst. 3 a 4 s. ř. s. Kasační stížnost je proto důvodná a Nejvyšší správní soud podle §110 odst. 1
s. ř. s. rozsudek městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Podle §110 odst. 4 s. ř. s. „zruší-li Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského soudu a vrátí-li
mu věc k dalšímu řízení, je krajský soud vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším správním soudem
ve zrušovacím rozhodnutí.“ Na městském soudu proto především bude, aby vycházeje z výše
uvedeného posouzení námitky likvidační výše pokut udělených stěžovatelům znovu přezkoumal
napadená rozhodnutí žalovaného a tato zrušil podle ustanovení §78 odst. 1 s. ř. s.,
popř. ve smyslu odst. 2 téhož ustanovení rozhodl o tzv. moderaci pokut, tedy jejich přiměřeném
snížení v mezích zákonem dovolených. Pakliže městský soud napadená rozhodnutí žalovaného
zruší, v intencích §78 odst. 3 s. ř. s. zváží, zda je namístě zrušit i rozhodnutí správního orgánu
prvního stupně, která jim předcházela.
V novém rozhodnutí městský soud rozhodne v souladu s §110 odst. 3 věty první s. ř. s.
také o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 23. března 2012
JUDr. Dagmar Nygrínová
předsedkyně senátu