ECLI:CZ:NSS:2012:4.ADS.32.2012:30
sp. zn. 4 Ads 32/2012 - 30
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Dagmar
Nygrínové a soudců JUDr. Jiřího Pally a JUDr. Josefa Baxy v právní věci žalobce: Centrum
Rožmitál pod Třemšínem, poskytovatel sociálních služeb, se sídlem Na Spravedlnosti 589,
Rožmitál pod Třemšínem, proti žalovanému: Ministerstvo práce a sociálních věcí, se sídlem
Na Poříčním právu 376/1, Praha 2 (dříve Krajský úřad Středočeského kraje, se sídlem
Zborovská 81/11, Praha 5), v řízení o kasační stížnosti Krajského úřadu Středočeského kraje
proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 16. 11. 2011, č. j. 2 Ad 6/2011 - 44,
takto:
Věc se p o s t u p u je rozšířenému senátu.
Odůvodnění:
I. Dosavadní průběh řízení
1. Městský úřad Příbram rozhodnutím ze dne 28. 6. 2010, č. j. 15409/2010/PRI, podle §4
odst. 1, §8, §9, §11, §13 a §118 zákona č. 108/2006 Sb., o sociálních službách, ve znění
pozdějších předpisů (dále též „zákon o sociálních službách“) přiznal žadatelce H. Š. příspěvek na
péči ve výši 4000 Kč měsíčně od února 2010. V odůvodnění tohoto rozhodnutí uvedl, že
žadatelka je oprávněnou osobou ve smyslu §4 zákona o sociálních službách a podle posudku
lékaře Okresní správy sociálního zabezpečení Příbram ze dne 31. 5. 2010 potřebuje z důvodu
dlouhodobě nepříznivého zdravotního stavu každodenní pomoc nebo dohled při 22 úkonech
péče o vlastní osobu a soběstačnost uvedených v §9 téhož zákona. Podle §8 písm. b) zákona o
sociálních službách je proto žadatelka považována za osobu závislou na pomoci jiné fyzické
osoby ve stupni II (středně těžká závislost).
2. V odvolání proti uvedenému rozhodnutí žadatelka namítla, že správní orgán prvního
stupně vycházel pouze ze závěru posudkového lékaře, a nikoliv ze sociálního šetření a z jejího
současného zdravotního stavu, které svědčí o tom, že z důvodu dlouhodobě nepříznivého
zdravotního stavu potřebuje každodenní pomoc nebo dohled při 35 úkonech péče o vlastní
osobu a soběstačnost. Proto podle §8 písm. d) zákona o sociálních službách měla být
považována za osobu závislou na pomoci jiné fyzické osoby ve stupni IV (úplná závislost) a měl
jí tak být přiznán příspěvek na péči ve výši 12000 Kč měsíčně.
3. Krajský úřad Středočeského kraje rozhodnutím ze dne 10. 1. 2011,
č. j. 005057/2011/KUSK, sp. zn. SZ_121347/2010/KUSK/10, podle §90 odst. 5 správního
řádu odvolání H. Š. zamítl a uvedené prvoinstanční rozhodnutí potvrdil. V odůvodnění
rozhodnutí o odvolání se uvádí, že žadatelka podle posudku Posudkové komise Ministerstva
práce a sociálních věcí v Praze (dále též „posudková komise“) ze dne 15. 11. 2010 potřebovala ke
dni podání žádosti o příspěvek na péči (8. 2. 2010) z důvodu dlouhodobě nepříznivého
zdravotního stavu každodenní pomoc nebo dohled při 19 úkonech péče o vlastní osobu a
soběstačnost uvedených v §9 zákona o sociálních službách, a proto se podle §8 písm. b) téhož
zákona považuje za osobu závislou na pomoci jiné fyzické osoby ve stupni II (středně těžká
závislost). Posudek posudkové komise přitom vycházel ze spisové dokumentace, zdravotní
dokumentace praktické lékařky žadatelky a ze sociálního šetření provedeného dne 16. 3. 2010.
Podle závěru odvolacího orgánu bylo tedy prvoinstanční rozhodnutí vydáno v souladu
se zákonem.
4. V žalobě proti tomuto rozhodnutí o odvolání, která byla podána u Městského soudu
v Praze (dále též „městský soud“) dne 21. 1. 2011, žadatelka namítla, že správní orgány obou
stupňů nevycházely ze sociálního šetření, z něhož vyplývá, že z důvodu dlouhodobě nepříznivého
zdravotního stavu potřebuje každodenní pomoc nebo dohled při 35 úkonech péče o vlastní
osobu a soběstačnost uvedených v §9 zákona o sociálních službách. Odvolací orgán dále
neshromáždil důkazy o jejím současném zdravotním stavu a rozhodl pouze na základě posudků
posudkového lékaře okresní správy sociálního zabezpečení a posudkové komise, kteří se o jejích
zdravotních obtížích nepřesvědčili v místě bydliště. Navíc obě rozhodnutí správních orgánů
neobsahují podrobné odůvodnění toho, proč nesplňuje podmínky pro uznání úplné závislosti
podle §8 písm. d) zákona o sociálních službách.
5. V průběhu řízení o žalobě žadatelka dne X zemřela, přičemž v době jejího úmrtí jí byly
poskytovány pobytové sociální služby v domově pro seniory, jehož provozovatelem bylo
Centrum Rožmitál pod Třemšínem, poskytovatel sociálních služeb, jak vyplývá z jeho sdělení
ze dne 16. 5. 2011 a z oznámení o poskytovateli pomoci, které tvořilo přílohu žádosti žadatelky
o příspěvek na péči. V návaznosti na toto zjištění Městský soud v Praze usnesením ze dne
8. 7. 2011, č. j. 2 Ad 6/2011 - 32, rozhodl o tom, že namísto zemřelé H. Š. dne X vstupuje do
řízení o žalobě Centrum Rožmitál pod Třemšínem, poskytovatel sociálních služeb. Toto usnesení
odůvodnil městský soud odkazem na §16 odst. 1 zákona o sociálních službách, podle něhož
zemře-li žadatel o příspěvek na péči před pravomocným rozhodnutím o příspěvku, vstupuje do
dalšího řízení a nabývá nárok na částky splatné do dne jeho smrti mimo osob blízkých
zdravotnické zařízení poskytující sociální služby podle §52 téhož zákona, pokud bylo uvedeno
v žádosti o příspěvek na péči, popřípadě v průběhu řízení ohlášeno podle §21 odst. 1 písm. d)
zákona o sociálních službách jako osoba, která poskytuje pomoc žadateli o příspěvek.
6. Městský soud v Praze tedy nadále jako s žalobcem jednal s Centrem Rožmitál
pod Třemšínem, poskytovatelem sociálních služeb. Rozsudkem ze dne 16. 11. 2011,
č. j. 2 Ad 6/2011 - 44, pak shora uvedené rozhodnutí o odvolání zrušil a věc vrátil odvolacímu
orgánu k dalšímu řízení.
7. V odůvodnění tohoto rozsudku městský soud uvedl, že rozhodnutí o příspěvku na péči
je přezkoumatelné ve správním soudnictví, což vyplývá z judikatury tohoto soudu i Nejvyššího
správního soudu. Dále městský soud dovodil, že posudek posudkové komise ze dne 15. 11. 2010
nebyl vyčerpávající a přesvědčivý. V dalším řízení městský soud zavázal odvolací orgán
vypracováním nového posudku, ve kterém se má posudková komise podrobně vyjádřit
k zdravotnímu stavu žadatelky a stupni její závislosti na pomoci jiné osoby, podrobně rozepsat
jednotlivé lékařské zprávy, z nichž vycházela v posudku ze dne 15. 11. 2010, zaujmout stanovisko
k sociálnímu šetření provedenému dne 16. 3. 2010 a podrobně odůvodnit případný jiný
posudkový závěr. Při vypracování nového posudku má přitom posudková komise vzít v úvahu,
že žadatelka zemřela v zařízení poskytovatele sociálních služeb dne X.
8. Proti tomuto rozsudku podal Krajský úřad Středočeského kraje v zákonem stanovené
lhůtě kasační stížnost. V ní namítl, že rozhodnutí o příspěvku na péči závisí pouze na posouzení
zdravotního stavu osob, a proto je vyloučeno ze soudního přezkumu i podle §70 odst. 1 písm. d)
s. ř. s. Další stížnostní námitky směřovaly proti závěru městského soudu o nedostatečném
posouzení stupně závislosti žadatelky o příspěvek na péči ve správním řízení. V závěru kasační
stížnosti Krajský úřad Středočeského kraje navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek
Městského soudu v Praze ze dne 16. 11. 2011, č. j. 2 Ad 6/2011 - 44, zrušil a věc mu vrátil
k dalšímu řízení.
9. Vzhledem k tomu, že s účinností od 1. 1. 2012 přešla na základě zákona č. 366/2011 Sb.
působnost krajských úřadů rozhodovat o odvolání ve věcech příspěvku na péči na Ministerstvo
práce a sociálních věcí, stalo se tímto dnem ministerstvo procesním nástupcem žalovaných
krajských úřadů v soudních řízeních v těchto věcech, jak vyplývá z §69 soudního řádu správního
(dále jen „s. ř. s.“), podle kterého je žalovaným správní orgán, který rozhodl v posledním stupni,
nebo správní orgán, na který jeho působnost přešla. V řízení o kasační stížnosti proto Nejvyšší
správní soud bude nadále jednat jako se žalovaným a stěžovatelem namísto Krajského úřadu
Středočeského kraje s Ministerstvem práce a sociálních věcí.
10. Toto ministerstvo se plně ztotožnilo s argumentací svého právního předchůdce uvedenou
v kasační stížnosti.
11. Žalobce Centrum Rožmitál pod Třemšínem, poskytovatel sociálních služeb, se ke kasační
stížnosti nevyjádřil.
II. Přezkoumatelnost rozhodnutí o příspěvku na péči ve správním soudnictví
12. Rozhodnutí o příspěvku na péči podléhá soudnímu přezkumu, jak vyplývá z ustálené
judikatury správních soudů, z níž lze zmínit zejména rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 6. 1. 2010, č. j. 3 Ads 110/2009 - 49, který byl publikován pod č. 2018/2010 Sb. NSS.
Podle tohoto judikátu „příspěvek na péči se podle ust. §7 zákona o sociálních službách poskytuje osobám
závislým na pomoci jiné fyzické osoby za účelem zajištění potřebné pomoci, a to ve výši stanovené na základě
zjištěného stupně závislosti, které vymezuje ust. §8 zákona. Příspěvek na péči v zákoně o sociálních službách
byl transformován z dávky důchodového zabezpečení - zvýšení důchodu pro bezmocnost upravené v ust. §70
zákona č. 100/1988 Sb., o sociálním zabezpečení (změnu již poskytované dávky upravuje přechodné ustanovení
§120 odst. 4 zákona o sociálních službách). Rozhodnutí ve věci zvýšení důchodu pro bezmocnost podléhala
přezkoumání ve správním soudnictví. Charakter dávkového rozhodnutí má i příspěvek na péči. Při posouzení
závislosti na pomoci jiné fyzické osoby vychází okresní správa sociálního zabezpečení (do 30. 6. 2009 úřad práce)
podle ust. §25 zákona o sociálních službách ze zdravotního stavu osoby žadatele doloženého nálezem ošetřujícího
lékaře, popřípadě z výsledků funkčních vyšetření a z výsledku vlastního vyšetření posuzujícího lékaře, současně
však zohledňuje i výsledky sociálního šetření a zjištění potřeb osoby žadatele. Příslušný obecní úřad obce
s rozšířenou působností pak na základě výsledku posouzení stupně závislosti osoby stanoví výši příspěvku podle
ust. §11zákona o sociálních službách. Z uvedeného vyplývá, že při rozhodování o nároku na příspěvek na péči
a jeho výši správní orgán hodnotí otázky právní i skutkové, přičemž skutková zjištění nezávisí výlučně
na posouzení zdravotního stavu osoby žadatele. Závěr o přezkoumatelnosti rozhodnutí o příspěvku na péči
lze opřít i o ust. §56c zákona č. 114/1988 Sb., o působnosti orgánů České socialistické republiky v sociálním
zabezpečení, které stanoví, že ze soudního přezkumu jsou vyloučena rozhodnutí ve věcech sociálního zabezpečení
o dávkách sociální péče a o mimořádných výhodách občanům těžce zdravotně postiženým podle §34 odst. 1
písm. a) až e), a dále rozhodnutí o odstranění tvrdostí podle §2 odst. 2. Ačkoli byl zákonem o sociálních
službách nově zavedený příspěvek na péči upraven jako dávka sociální péče, nebylo rozhodnutí v této věci
zákonodárcem zařazeno mezi rozhodnutí o dávkách sociální péče vyloučená ze soudního přezkumu. Nejvyšší
správní soud zde poznamenává, že dávky sociální péče podle §34 odst. 1 písm. a) až e) zákona
č. 114/1988 Sb. přitom mají obdobný charakter jako příspěvek na péči - vzhledem k tomu, že jsou poskytovány
v rámci péče o těžce zdravotně postižené občany, závisí jejich přiznání rovněž převážně na posouzení zdravotního
stavu. Nejvyšší správní soud závěrem zdůrazňuje, že v případě pochybností je zapotřebí jakékoliv výluky
ze soudního přezkumu interpretovat restriktivně, tj. ve prospěch soudního přezkumu; jiný přístup by ve svých
důsledcích mohl být odepřením spravedlnosti - denegatio iustitiae.“
III. Dosavadní judikatura Nejvyššího správního soudu k posuzované právní otázce
13. V dalším rozsudku ze dne 7. 4. 2011, č. j. 3 Ads 20/2011 - 64, který lze vyhledat
na www.nssoud.cz, však Nejvyšší správní soud dovodil, že pokud žalobce zemřel v řízení
o žalobě proti rozhodnutí o nepřiznání příspěvku na péči, soud žalobu odmítne
pro neodstranitelný nedostatek podmínek řízení podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., neboť
v takovém případě nemá žalobce právního nástupce podle §107 odst. 2 občanského soudního
řádu (dále jen „o. s. ř.“) ve spojení s §64 s. ř. s. Tento závěr odůvodnil třetí senát Nejvyššího
správního soudu na základě následujících skutečností:
14. „Příspěvek na péči vznikl transformací dřívější dávky důchodového zabezpečení - zvýšení důchodu
pro bezmocnost. Svým charakterem se jedná o dávku v systému sociálních služeb, jejímž účelem je zajištění
potřebné péče osobám závislým na pomoci jiných z důvodu jejich zdravotního postižení. Příspěvek je tedy osobním
nárokem žadatele, který má pokrýt náklady spojené se zajišťováním jeho soběstačnosti. Tomu je přizpůsobena
i koncepce dávky upravená zákonem. Nárok na dávku vzniká formálně splněním podmínek stanovených
zákonem, příspěvek však může být přiznán a vyplácen nejdříve od počátku kalendářního měsíce, ve kterém bylo
zahájeno řízení o jeho přiznání. Stejně tak při změně rozhodných skutečností znamenajících zánik nároku
na dávku se příspěvek odejme od prvního dne měsíce následujícího po měsíci, za který byl již vyplacen. Rozhodnutí
o přiznání příspěvku tak má ve věci nároku na dávku deklaratorní a ve věci nároku na výplatu dávky
konstitutivní charakter.
15. Ustanovení §16 zákona č. 108/2006 Sb. pak ve svém odstavci 1 upravuje hmotně právní i procesní
nástupnictví v řízení o dávce ve správním řízení, pokud k úmrtí oprávněného dojde do vydání rozhodnutí (nebo
nyní přesněji do jeho právní moci), případně v odstavci 2 hmotně právní nástupnictví pro výplatu částek
rozhodnutím již přiznaných, ale dosud nevyplacených. V odstavci 4 (nyní odstavci 3) však §16 zákona jasně
deklaruje, že v případě úmrtí žadatele se nárok na příspěvek nestává předmětem dědictví. Toto ustanovení v sobě
zahrnuje jak samotný nárok na dávku, tak i s ním spojený nárok na její výplatu. Uvedené platí jak pro případy,
kdy žadatel zemře před skončením správního řízení či po přiznání dávky (což je logické, neboť zde může
být dávka přiznána a vyplacena právním nástupcům určeným podle §16 odst. 1 a 2 zákona), tak i pro případy,
kdy žadatel zemře po skončení správního řízení, aniž by v něm byl vznik nároku na dávku deklarován a dávka
přiznána k výplatě. Zde ovšem už není žádný důvod, aby se zákon, poté co vyloučil přechod hmotných práv,
jakkoliv zabýval procesním nástupnictvím. Úpravu, podle níž se nárok na příspěvek nestává předmětem dědictví
ani z jiných důvodů nepřechází na další osoby, považuje Nejvyšší správní soud za logickou a v souladu s účelem,
k němuž byla tato dávka určena a jenž byl výše rozebrán. Nelze ostatně přehlédnout, že podobnou koncepci
obsahují i jiné zákony upravující dávky nepojistného charakteru, například §46 zákona č. 111/2006 Sb.,
o pomoci v hmotné nouzi, nebo dokonce §56 odst. 3 zákona č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře,
ačkoliv jinak mají dávky dle tohoto zákona nárokový charakter obdobný dávkám důchodového pojištění.
Na tomto místě se sluší pouze připomenout, že předpisy ve věcech dávek důchodového a nemocenského pojištění,
na rozdíl od předchozích, přechod nároků do dědictví připouštějí (viz. §63 odst. 3 zákona č. 155/1995 Sb.
i §51 odst. 1 a 2 zákona č. 187/2006 Sb.) a o možném procesním nástupnictví v soudním řízení
zde při aplikaci ustanovení §107 odst. 2 o. s. ř. nejsou a nikdy nebyly žádné pochyby.
16. V projednávaném případě krajský soud správně určil, že samotná povaha věci by nebránila pokračování
v řízení, neboť přezkum zákonnosti napadeného správního rozhodnutí by zajisté bylo možno provést bez ohledu
na úmrtí žalobkyně. Nicméně pokud žadatelka o příspěvek na péči zemřela poté, co bylo o její žádosti pravomocně
rozhodnuto, a dávka nebyla přiznána, je vyloučeno, aby bylo právní nástupnictví v soudním řízení určeno podle
ustanovení §16 odst. 1 zákona č. 108/2006 Sb., jak učinil krajský soud. Žádné jiné ustanovení zvláštního
zákona pak přechodu hmotných a v důsledku toho i procesních práv pro případné další řízení o příspěvku
nesvědčí. Zároveň ovšem nelze určit právního nástupce ani z jiných důvodů uvedených v §107 odst. 2 o. s. ř.
Nárok na příspěvek (ať již přiznaný či jako v tomto případě nepřiznaný, ale pouze tvrzený), není předmětem
dědictví, nejsou zde tedy žádní dědicové nároku, kteří by mohli do řízení vstoupit a nadále tento nárok uplatňovat.
17. Nejvyšší správní soud dále zvažoval, zda důsledky vyplývající z výše uvedeného nejsou v rozporu s čl. 36
odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod. Je si přitom vědom skutečnosti, že zákonná úprava procesního
nástupnictví v přezkumném řízení soudním trpí určitými deficity, které mají svůj původ v absenci výslovného
zakotvení tohoto institutu v soudním řádu správním a v rozdílech mezi občanským soudním řízením, jenž
má charakter řízení nalézacího, a řízením ve správním soudnictví založeném na přezkumu zákonnosti správních
rozhodnutí. Zatímco tedy v civilním řízení zpravidla není obtížné určit právo nebo povinnost, o něž se vede spor,
vypořádat je v dědickém řízení a poté pokračovat s právními nástupci takto určenými, v přezkumném řízení
soudním, kde soud přezkoumává již pravomocná rozhodnutí správního orgánu o sporném nároku, je určení
procesního nástupce zpravidla závislé na znění konkrétního zvláštního zákona, především na tom, zda učiní
veřejnoprávní nárok možným předmětem dědictví, či zda upraví přechod hmotného práva jiným způsobem, nebo
zda ho, byť implicitně, vyloučí vůbec. Právě posledně uvedená alternativa platí v projednávané věci. Jak bylo ovšem
rozebráno výše, Nejvyšší správní soud má za to, že v daném konkrétním případě je úprava obsažená v ustanovení
§16 odst. 1, 2 a 4 zákona č. 108/2006 Sb. v souladu s účelem poskytování této dávky, takže důsledky
vyplývající z následné aplikace ustanovení §107 odst. 2 o. s. ř. nemohou mít pro nikoho dopad v podobě odepření
spravedlnosti a tím i v porušení citovaného článku Listiny.“
18. V usnesení ze dne 7. 3. 2012, č. j. 6 Ads 25/2012 - 24, které je taktéž dostupné
na www.nssoud.cz, Nejvyšší správní soud řešil věc, v níž žalobkyni nebyl k její žádosti zvýšen
příspěvek na péči. Žalobkyně byla v řízení před krajským soudem úspěšná a dosáhla zrušení
rozhodnutí žalovaného, který proti tomuto rozsudku podal kasační stížnost. Poté žalobkyně
zemřela a šestý senát Nejvyšší správního soudu podle §107 odst. 5 o. s. ř. řízení o kasační
stížnosti zastavil. Tento výrok odůvodnil následujícím způsobem:
19. „Příspěvek na péči je dávka spjatá s osobním stavem oprávněné (fyzické) osoby natolik, že zákonodárce
vylučuje, aby nárok přešel na jiné osoby dědictvím (§16 odst. 3 zákona č. 108/2006 Sb., o sociálních službách,
ve znění pozdějších předpisů); se smrtí oprávněné osoby zaniká i nárok na dávku. Je-li dědění nároku vyloučeno
ex lege, nesvědčí nikomu hmotné právo, a proto neexistuje možnost, aby je kdokoliv procesními prostředky
uplatňoval.
20. Nejvyšší správní soud je názoru, že namístě není ani procesní nástupnictví jiných osob než dědiců podle
zvláštního předpisu, jímž je zákon č. 108/2006 Sb., o sociálních službách; §16 odst. 1 zákona o sociálních
službách upravuje procesní nástupnictví toliko ve správním řízení o příspěvku na péči za situace, kdy oprávněná
osoba zemře před pravomocným ukončením řízení o dávce; citovaným ustanovením vyjmenované osoby se stanou
účastníky ještě neskončeného správního řízení a jim se vyplatí částky dávky splatné do dne smrti oprávněné osoby;
obdobné platí v případě, kdy oprávněná osoba zemře po pravomocně ukončeném správním řízení, kdy (pouze)
těmto vyjmenovaným osobám se vyplatí částky příspěvku na péči splatné do dne smrti oprávněné osoby; i tehdy
však na uvedené osoby přechází pouze nárok na výplatu dávky (§16 odst. 2 zákona o sociálních službách),
nikoliv nárok na dávku.
21. Předmětem řízení o správní žalobě jakož i řízení o kasační stížnosti je přezkum správního rozhodování
o nároku na dávku příslušejícího žalobkyni. V posuzované věci oprávněná osoba zemřela po pravomocně
skončeném řízení o dávce, proto k přechodu nároku na dávku nedošlo a není důvodu poskytovat soudní ochranu
neexistujícímu nároku.
22. Z výše uvedených důvodů je v řízení o kasační stížnosti podle zákona o sociálních službách vyloučeno
procesní nástupnictví dědiců i jiných osob. ...“
IV. Odlišný názor čtvrtého senátu k posuzované právní otázce
23. Soudní řád správní neobsahuje institut procesního nástupnictví žalobce v řízení o žalobě
proti rozhodnutí správního orgánu. Proto je v tomto směru zapotřebí za užití §64 s. ř. s.
vycházet z ustanovení §107 o. s. ř., které upravuje procesní nástupnictví při ztrátě způsobilosti
být účastníkem občanského soudního řízení. Jestliže účastník ztratí po zahájení řízení způsobilost
být účastníkem řízení dříve, než řízení bylo pravomocně skončeno, posoudí soud podle povahy
věci, zda v řízení může pokračovat. Není-li možné v řízení ihned pokračovat, soud řízení přeruší.
O tom, s kým bude v řízení pokračováno, soud rozhodne usnesením. Ztratí-li způsobilost
být účastníkem řízení fyzická osoba a umožňuje-li povaha věci pokračovat v řízení, jsou
procesním nástupcem, nestanoví-li zákon jinak, její dědici, popřípadě ti z nich, kteří podle
výsledku dědického řízení převzali právo nebo povinnost, o něž v řízení jde. Ten, kdo nastupuje
do řízení na místo dosavadního účastníka řízení, musí přijmout stav řízení, jaká tu je v době jeho
nástupu do řízení. Neumožňuje-li povaha věci v řízení pokračovat, soud řízení zastaví (§107
odst. 1, odst. 2, odst. 4 a odst. 5 věty první o. s. ř.).
24. Nárok na příspěvek na péči je nepochybně majetkovou a penězi ocenitelnou hodnotou
a podle hmotného práva není výslovně či pojmově vázán výlučně na osobu žadatele o tuto
dávku, o čemž svědčí to, že v případech stanovených v dále zmiňovaném §16 odst. 1 zákona
o sociálních službách přechází na právního nástupce. Přezkum správního rozhodnutí o příspěvku
na péči je dále možné provést bez ohledu na úmrtí žadatele o příspěvek na péči. V řízení o žalobě
proti rozhodnutí o příspěvku na péči má totiž krajský soud k dispozici zdravotnickou
dokumentaci, výsledek sociálního šetření i posouzení stupně závislosti posudkovým lékařem
okresní správy sociálního zabezpečení i posudkové komise Ministerstva práce a sociálních věcí,
takže si může učinit dostatečný úsudek o tom, zda zdravotní stav žadatele o tuto dávku
byl ve správním řízení náležitě zjištěn a vyhodnocen. Není tedy žádných pochybností o tom,
že úmrtí žadatele samo o sobě nebrání pokračování řízení o žalobě proti rozhodnutí o příspěvku
na péči. To ostatně připustil i třetí senát Nejvyššího správního soudu ve shora uvedeném
rozsudku ze dne 7. 4. 2011, č. j. 3 Ads 20/2011 - 64.
25. Povaha věci však podle §107 odst. 1 a odst. 2 o. s. ř. neumožňuje pokračovat v řízení
ani v situaci, kdy účastník, jenž pozbyl způsobilost být účastníkem řízení, nemá žádného právního
nástupce, který by podle právních předpisů hmotného práva převzal či mohl převzít příslušné
právo nebo příslušnou povinnost. S ohledem na tuto hmotně právní podstatu procesního
nástupnictví jsou podle §107 odst. 2 o. s. ř. procesními nástupci fyzické osoby její dědici,
popřípadě ti z nich, kteří podle výsledku dědického řízení převzali právo nebo povinnost,
o něž v řízení jde. Procesními nástupci se však podle téhož ustanovení mohou stát taktéž osoby,
na něž podle příslušných hmotně právních předpisů přecházejí práva či povinnosti nezávisle
na dědickém právu. Ze znění §107 odst. 2 o. s. ř. totiž vyplývá, že se v řízení pokračuje s dědici
jako procesními nástupci fyzické osoby, která ztratila způsobilost být účastníkem řízení, jen tehdy,
nestanoví-li zákon jinak.
26. Nárok na příspěvek na péči není podle §16 odst. 3 zákona o sociálních službách
předmětem dědictví. Dědicové žadatele o příspěvek na péči tak podle hmotného práva nemohou
z titulu dědictví převzít nárok na tuto dávku a v důsledku toho se ani nemohou stát procesními
nástupci žadatele ve správním řízení o příspěvku na péči ani v na něm navazujícím přezkumném
soudním řízení.
27. Do dalšího řízení však vstupuje a nárok na částky příspěvku na péči splatné do dne smrti
žadatele nabývají osoba blízká, jiná fyzická osoba uvedená v §83, zařízení sociálních služeb
poskytující pobytové sociální služby podle §48, 49 nebo 50, zdravotnické zařízení poskytující
sociální služby podle §52 nebo speciální lůžkové zdravotnické zařízení hospicového typu, pokud
některá z těchto fyzických nebo právnických osob byla uvedena v žádosti o příspěvek, popřípadě
v průběhu řízení ohlášena podle §21 odst. 1 písm. d), jako osoba, která poskytuje žadateli
o příspěvek pomoc. Všechny tyto fyzické nebo právnické osoby, které se od zahájení řízení
podílely na pomoci žadateli o příspěvek do dne jeho smrti, se navíc stávají účastníky řízení. Tyto
osoby nabývají nárok na částky příspěvku splatné do dne smrti žadatele o příspěvek za kalendářní
měsíc, ve kterém poskytovaly pomoc. Pokud se v kalendářním měsíci podílelo na pomoci žadateli
o příspěvek více těchto osob, nabývají nárok na částku příspěvku rovným dílem, pokud
nepředloží příslušnému obecnímu úřadu obce s rozšířenou působností dohodu o jiném rozdělení
částky příspěvku. Nárok na výplatu příspěvku nenáleží za kalendářní měsíc, ve kterém žadatel
o příspěvek zemřel, pokud mu od prvního dne tohoto kalendářního měsíce do dne smrti byla
poskytována zdravotní péče formou ústavní péče v nemocnici nebo odborném léčebném ústavu
(§16 odst. 1 zákona o sociálních službách, ve znění účinném ke dni úmrtí žadatelky
v posuzované věci - X). Hmotné právo tedy zakotvilo zvláštní úpravu přechodu nároku na
příspěvek na péči a procesní nástupnictví, který se značně odchyluje od pravidel dědického práva
při stanovení okruhu dědiců a od způsobu rozdělení jednotlivých majetkových práv mezi ně.
28. Podle doslovného znění §16 odst. 1 věty první zákona o sociálních službách však shora
uvedené fyzické a právnické osoby nabývají nárok na částky příspěvku na péči splatné do dne
smrti žadatele a vstupují do dalšího řízení v případě, že žadatel o příspěvek na péči zemřel před
pravomocným rozhodnutím o této dávce. Pravomocným rozhodnutím o příspěvku na péči
je přitom pouze rozhodnutí o žádosti o tuto dávku vydané ve správním řízení. Ustanovení §16
odst. 1 věty první zákona o sociálních službách pak výslovně nestanoví, že by nárok na příslušné
částky příspěvku na péči přecházel a k procesnímu nástupnictví docházelo i v průběhu přezkumu
rozhodnutí o příspěvku na péči ve správním soudnictví. Jazykový (gramatický) výklad uvedeného
ustanovení tedy vede k závěru, že pokud žadatel o příspěvek na péči zemřel v průběhu řízení
o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu o příspěvku na péči či v navazujícím řízení o kasační
stížnosti, nenabývá nárok na tuto dávku žádná osoba, žadatel nemá právního nástupce
a v žalobním řízení či v řízení o kasační stížnosti tak nelze pokračovat.
29. Jazykový výklad je však pouze prvotním přiblížením se k aplikované právní normě
a východiskem pro objasnění a ujasnění si jejího smyslu a účelu, k čemuž slouží i řada dalších
postupů, jako logický a systematický výklad, výklad ratione legis atd. Proto je neudržitelná
aplikace práva, která vychází pouze z jazykového výkladu. Soud tak není absolutně vázán
doslovným zněním zákonného ustanovení, nýbrž se od něj smí a musí odchýlit v případě,
kdy to vyžaduje ze závažných důvodů účel zákona, historie jeho vzniku, systematická souvislost
nebo některý z principů, jež mají svůj základ v ústavně konformním právním řádu jako
významovém celku. Je přitom nutno se vyvarovat libovůle, takže rozhodnutí soudu se musí
zakládat na racionální argumentaci (srov. nálezy Ústavního soudu ze dne 9. 4. 1997,
sp. zn. Pl. ÚS 31/96, a ze dne 17. 12. 1997, sp. zn. Pl. ÚS 33/97, http://nalus.usoud.cz).
30. Takové závažné důvody pro odchýlení se od doslovného znění §16 odst. 1 zákona
o sociálních službách jsou podle názoru čtvrtého senátu Nejvyššího správního soudu dány,
přičemž takový postup nelze považovat za projev libovůle.
31. Příspěvek na péči se poskytuje osobám závislým na pomoci jiné fyzické osoby za účelem
zajištění potřebné pomoci. Náklady na příspěvek se hradí ze státního rozpočtu. Nárok
na příspěvek má osoba uvedená v §4 odst. 1, která z důvodu dlouhodobě nepříznivého
zdravotního stavu potřebuje pomoc jiné fyzické osoby při péči o vlastní osobu a při zajištění
soběstačnosti v rozsahu stanoveném stupněm závislosti podle §8, pokud jí tuto pomoc poskytuje
osoba blízká nebo jiná fyzická osoba uvedená v §83 nebo poskytovatel sociálních služeb,
který je zapsán v registru poskytovatelů sociálních služeb podle §85 odst. 1, anebo speciální
lůžkové zdravotnické zařízení hospicového typu; nárok na příspěvek má tato osoba i po dobu,
po kterou je jí podle zvláštního právního předpisu poskytována zdravotní péče formou ústavní
péče v nemocnici nebo odborném léčebném ústavu (§7 odst. 1, odst. 2 zákona o sociálních
službách, ve znění účinném ke dni 16. 3. 2011).
32. Příspěvek na péči je tedy státní dávkou poskytovanou fyzickým osobám v nepříznivé
sociální situaci, které jsou závislé na pomoci jiné osoby. Jejím účelem je umožnit osobě,
aby si podle vlastního uvážení zajistila pomoc v rámci rodiny, nebo prostřednictvím
poskytovatele sociálních služeb formou poskytnutí některé ze sociálních služeb, popřípadě
prostřednictvím jiné fyzické nebo právnické osoby stanovené zákonem, anebo kombinací těchto
forem. Příjemcem příspěvku na péči je podle §19 zákona o sociálních službách zpravidla
oprávněná osoba, tedy ta, které byla uvedená dávka přiznána. Nicméně z uvedeného účelu
poskytování příspěvku na péči je zřejmé, že tato dávka je ve skutečnosti určena fyzickým
a právnickým osobám, které jejímu poživateli poskytují pomoc. Příspěvek na péči totiž pečujícím
osobám kompenzuje ztrátu příjmů či jejich podstatné snížení, k čemuž častokrát dochází
v důsledku nutnosti intenzivní péče o osobu, která v důsledku dlouhodobě nepříznivého
zdravotního stavu potřebuje jejich pomoc při zvládání základních životních potřeb. Zařízením
sociálních služeb zase příspěvek na péči pokrývá náklady na sociální služby poskytované příjemci
této dávky.
33. O tom, že příspěvek na péči je ve skutečnosti určen pro osoby pečující o jeho poživatele,
svědčí i různá práva, která jim zákonodárce přiznává. Nárok na příspěvek na péči a jeho výše
se totiž podle §8 a §11 zákona o sociálních službách odvíjejí od stupně závislosti, přičemž
při dosažení závislosti ve stupni II (středně těžká závislost), ve stupni III (těžká závislost),
ve stupni IV (úplná závislost) nebo ve stupni I (lehká závislost) u osob mladších 10 let vznikají
za stanovených podmínek vyjmenovaným osobám, které poživateli příspěvku na péči poskytují
pomoc, různé nároky v oblasti sociálního zabezpečení, pracovněprávních vztahů i daňové.
34. Především tyto pečující osoby mají účast na důchodovém pojištění prostřednictvím
institutu náhradních dob pojištění, aniž by za ně musely platit pojistné na důchodové pojištění.
Při stanovení výše důchodu jsou pak stanovena zvláštní, výhodná, pravidla pro pečující osoby,
které takto získaly aspoň 15 roků náhradní doby pojištění (§5 odst. 1 písm. s) a §19a zákona
č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů). Dále za tyto osoby platí
stát pojistné na všeobecné zdravotní pojištění, jak vyplývá z §7 odst. 1 písm. g) zákona
č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění, ve znění pozdějších předpisů. Jejich osobní
péče o osoby závislé na pomoci jiné osoby se pak pro účely nároku na podporu
v nezaměstnanosti považuje za náhradní dobu zaměstnání, jak vyplývá z §41 odst. 3 písm. d), f)
zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů. Zaměstnanec,
který prokáže, že převážně sám dlouhodobě pečuje o osobu závislou na pomoci jiné osoby
v uvedených stupních, smí být vysílán na pracovní cestu mimo obvod obce svého pracoviště
nebo bydliště jen se svým souhlasem. Přeložit ho může zaměstnavatel jen na jeho žádost. Pokud
tento zaměstnanec požádá o kratší pracovní dobu nebo jinou vhodnou úpravu stanovené týdenní
pracovní doby, je zaměstnavatel povinen této žádosti vyhovět, pokud tomu nebrání vážné
provozní důvody (§240 a §241 zákoníku práce). Konečně pak příjem pečující osoby, který získá
z důvodu péče o osobu, která má nárok na příspěvek na péči, je osvobozen od daně z příjmů.
Osvobozena je přitom částka příjmu až do výše příspěvku na péči, který je vyplácen osobě,
o niž je pečováno (§4 odst. 1 písm. i) zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění
pozdějších předpisů).
35. O faktickém využití příspěvku na péči ve vztahu k zařízením sociálních služeb,
která poživateli této dávky poskytují pobytové služby, pak rovněž nevznikají žádné pochybnosti.
Za pobytové služby poskytované v týdenních stacionářích, domovech pro osoby se zdravotním
postižením, domovech pro seniory, domovech se zvláštním režimem a zdravotnických zařízeních
ústavní péče totiž hradí osoba úhradu za péči poskytovanou ve sjednaném rozsahu ve výši
přiznaného příspěvku na péči, s výjimkou týdenních stacionářích, kde činí úhrada za péči
maximálně 75 % přiznaného příspěvku (§73 odst. 1, odst. 4 zákona o sociálních službách).
36. Osoby poskytující pomoc poživateli příspěvku na péči jsou tedy faktickými příjemci této
dávky. Tato skutečnost je ostatně důsledkem stanovení podmínek pro vznik nároku na příspěvek
na péči. Osoba zařazená do některého ze čtyř stupňů závislosti má totiž podle §7 odst. 2 zákona
o sociálních službách nárok na tuto dávku jen za předpokladu, že jí potřebnou pomoci poskytuje
některá z osob uvedených v tomto ustanovení. S ním koresponduje i úprava přechodu nároku
na příspěvek na péči obsažená v §16 odst. 1 zákona o sociálních službách, podle níž tento nárok
ve stanoveném rozsahu nabývá pouze osoba zde uvedená, která byla uvedena v žádosti
o příspěvek, popřípadě byla v průběhu řízení ohlášena jako osoba poskytující žadateli o příspěvek
pomoc, a která se navíc od zahájení řízení podílela na pomoci žadateli o příspěvek do dne jeho
smrti. Jedná se přitom v podstatě o stejné fyzické či právnické osoby jako ty, které jsou uvedeny
v §7 odst. 2 zákona o sociálních službách.
37. Poživatel příspěvku na péči tedy ve skutečnosti hradí touto dávkou služby,
které mu poskytuje jiná fyzická či právnická osoba. Proto není logické, aby pečující osoba mohla
nabýt nárok na částky příspěvku na péči splatné do dne smrti žadatele jen v případě, že žadatel
zemřel před právní mocí rozhodnutí o příspěvku na péči. V takovém případě by totiž přechod
nároku na příspěvek na péči závisel na náhodě dané okamžikem smrti žadatele. Jestliže by totiž
žadatel zemřel do právní moci rozhodnutí o příspěvku na péči, tak osoby, které mu od zahájení
řízení do jeho smrti poskytovaly pomoc, by nabyly nárok na příspěvek, staly by se účastníky
správního řízení a proti případnému rozhodnutí o nepřiznání příspěvku či jeho přiznání v nižší
částce by měly možnost brojit ve správním soudnictví. V případě, že by žadatel zemřel
až v průběhu soudního přezkumu rozhodnutí o příspěvku na péči, by však na osoby o něho
do jeho smrti pečující nepřecházel nárok na příspěvek, v důsledku toho by se tyto osoby nemohly
stát účastníky řízení o žalobě proti rozhodnutí o nepřiznání příspěvku či jeho přiznání v nižší
částce ani účastníky na něho navazujícího řízení o kasační stížnosti. Za této situace by v soudním
řízení neměly možnost doložit, že posouzení závislosti žadatele o příspěvek na péči nebo stupně
jeho závislosti nebylo jednoznačné, určité, úplné či přesvědčivé a že jim tak byla odepřena
odpovídající platba za služby, jež žadateli o příspěvek na péči za jeho života poskytly.
38. Pro takové odlišné zacházení mezi osobami poskytujícími pomoc žadateli o příspěvek
na péči, který zemřel před právní mocí rozhodnutí o příspěvku, a osobami pečujícími o žadatele,
u něhož došlo k úmrtí až během soudního přezkumu rozhodnutí o příspěvku, tedy nelze shledat
žádné rozumné důvody. Naopak připuštění rozdílného režimu by představovalo nedůvodnou
nerovnost mezi těmito dvěma kategoriemi pečujících osob a vedlo by k porušení ústavně
zaručeného vlastnického práva a práva na soudní ochranu jedné z nich. Znemožněním přechodu
nároku na příspěvek na péči a procesního nástupnictví v soudním řízení správním by totiž osoby,
které poskytovaly pomoc žadateli, u něhož došlo k úmrtí až během soudního přezkumu
rozhodnutí o příspěvku na péči, neměly shora uvedené nároky v oblasti sociálního zabezpečení,
v pracovněprávních vztazích, na osvobození od daně z příjmů či na úhradu za péči
při poskytování sociálních služeb. Zároveň by tato kategorie pečujících osob byla zbavena
možnosti domáhat se uvedených majetkových práv soudní cestou. Takový postup nelze obhájit
obzvláště za situace, kdy s ohledem na dlouhodobě nepříznivý zdravotní stav žadatelů
o příspěvek na péči, často doprovázený vyšším stupně jejich závislosti na pomoci jiné osoby,
a délku řízení o příspěvku na péči, v němž musejí být vypracovány posudky dvou posudkových
orgánů, lze předpokládat, že úmrtí žadatelů až v přezkumném soudním řízení nebude ojedinělým
jevem. Osobám, které takovým žadatelům poskytovaly pomoc a jimž je fakticky určen příspěvek
na péči, by se tak ve značném počtu nedostalo finanční kompenzace za jejich sociální služby.
39. Podle názoru čtvrtého senátu Nejvyššího správního soudu je tedy nutné za použití
účelového (teleologického) výkladu dospět k závěru, že podle §16 odst. 1 zákona o sociálních
službách nabývají narok na částky příspěvku na péči splatné do dne smrti žadatele při splnění
podmínek uvedených v tomto ustanovení zde uvedené fyzické a právnické osoby, pokud žadatel
o příspěvek zemřel před pravomocným rozhodnutím o příspěvku nebo před skončením na něho
navazujícího přezkumného soudního řízení. Takové osoby se pak stávají účastníky správního
řízení, případně účastníky řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu či účastníky řízení
o kasační stížnosti, a to na základě úpravy procesního nástupnictví obsažené v §107 odst. 1,
odst. 2 o. s. ř. za použití §64, eventuálně §120 s. ř. s.
40. O přípustnosti takového výkladu svědčí podle čtvrtého senátu také systematické zařazení
§16 zákona o sociálních službách, neboť toto ustanovení není obsaženo v jeho hlavě VII
části druhé upravující řízení o příspěvku na péči, nýbrž je zařazeno do hlavy IV stejné části,
která se zabývá nárokem na příspěvek na péči a jeho výplatou. Pokud tedy §16 odst. 1 zákona
o sociálních službách upravuje účastenství v dalším řízení, je přípustné na základě systematického
výkladu za takové řízení považovat i řízení ve správním soudnictví navazující na správní řízení
o příspěvku na péči.
V. Postoupení věci rozšířenému senátu
41. Přechod nároku na příspěvek na péči po žadatelce ani procesní nástupnictví Centra
Rožmitál pod Třemšínem, poskytovatel sociálních služeb, v řízení před městským soudem nebyly
v kasační stížnosti namítány. Nicméně pokud by se čtvrtý senát ztotožnil se shora uvedeným
právním názorem, který k posuzované právní otázce zaujal třetí i šestý senát, musel by podle
§110 odst. 1 věty první s. ř. s. napadený rozsudek městského soudu zrušit a žalobu proti
rozhodnutí o odvolání odmítnout, jak učinil třetí senát, případně rozsudek městského soudu
zrušit a řízení o žalobě zastavit, jak by učinil šestý senát. Takto by byl čtvrtý senát povinen podle
dosavadní judikatury postupovat, ačkoliv žadatelce byly do její smrti poskytovány pobytové
služby v domově pro seniory, což je zařízení sociálních služeb uvedené v §16 odst. 1 zákona
o sociálních službách. Jestliže by totiž v řízení o žalobě proti rozhodnutí o příspěvku na péči
zde nebylo žádného právního nástupce žadatelky o tuto dávku, chyběly by podmínky řízení
a řízení před soudem by bylo zmatečné, k čemuž by Nejvyšší správní soud musel přihlédnout
z úřední povinnosti, jak vyplývá z §109 odst. 4 za použití §103 odst. 1 písm. c) s. ř. s. Čtvrtý
senát však zaujal na základě shora uvedených úvah k posuzované otázce jiný právní názor,
který by mu v dané věci umožnil se k stížnostním námitkám zabývat způsobem posouzení stupně
závislosti žadatelky o příspěvek na péči ve správním řízení. Proto čtvrtý senát podle §17 odst. 1
s. ř. s. postupuje věc rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu s touto otázkou:
42. Je v řízení o soudním přezkumu rozhodnutí o příspěvku na péči vydaného podle zákona
č. 108/2006 Sb., o sociálních službách, ve znění pozdějších předpisů, vyloučeno procesní
nástupnictví osob uvedených v §16 odst. 1 téhož zákona?
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.
Rozšířený senát bude o věci rozhodovat ve složení JUDr. Josef Baxa,
JUDr. Jakub Camrda, JUDr. Miluše Došková, JUDr. Michal Mazanec,
JUDr. Karel Šimka, JUDr. Marie Turková (po dobu pracovní neschopnosti
ji zastupuje JUDr. Jiří Palla) a JUDr. Jaroslav Vlašín. Účastníci řízení mohou
namítnout podjatost těchto soudců do jednoho týdne od doručení tohoto
usnesení (§8 odst. 1, odst. 5 s. ř. s.).
V Brně dne 29. srpna 2012
JUDr. Dagmar Nygrínová
předsedkyně senátu