ECLI:CZ:NSS:2012:4.ADS.75.2012:33
sp. zn. 4 Ads 75/2012 - 33
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Dagmar
Nygrínové a soudců JUDr. Josefa Baxy a JUDr. Jiřího Pally v právní věci žalobkyně: ZIMBO
CZECHIA s.r.o., se sídlem Na Zátorách 8/613, Praha 7, zast. JUDr. Marcelou Scheeovou,
advokátkou, se sídlem Štupartská 4, Praha 1, proti žalované: Státní veterinární správa, se sídlem
Slezská 100/7, Praha 2, o kasační stížnosti žalované proti rozsudku Městského soudu v Praze ze
dne 3. 4. 2012, č. j. 11 A 8/2011 – 75,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 3. 4. 2012,
č. j. 11 A 8/2011 – 75, se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I.
Obsah napadeného rozhodnutí žalované
[1] Rozhodnutím žalované ze dne 1. 11. 2010, č. j. 2010/3153/SVS, bylo změněno
rozhodnutí Městské veterinární správy (dále též „správní orgán prvního stupně“) ze dne
6. 4. 2010, č. j. 2010/638/KVSA/VHI, tak, že ve výroku rozhodnutí správního orgánu prvního
stupně se vypouští odstavec, kterým byla žalobkyni uložena povinnost nahradit náklady řízení
paušální částkou ve výši 1000 Kč. Rozhodnutím správního orgánu prvního stupně byla žalobkyni
podle §72 odst. 3 písm. c) zákona č. 166/1999 Sb., o veterinární péči a o změně některých
souvisejících zákonů (veterinární zákon), ve znění účinném ke dni vydání rozhodnutí (dále jen
„veterinární zákon“), uložena pokuta ve výši 23 000 Kč, a to za správní delikt podle §72 odst. 1
písm. l) veterinárního zákona, spočívající v opakovaném porušení povinností stanovených v čl. 4
odst. 1 a 2 nařízení Komise č. 2073/2005, o mikrobiologických kritériích pro potraviny, v tehdy
platném znění (dále jen „nařízení č. 2073/2005“), konkretizovaných v příloze I kapitola 3 bod 3.2
téhož nařízení. Současně byla žalobkyni uložena povinnost nahradit náklady řízení paušální
částkou ve výši 1000 Kč.
[2] Protiprávního jednání se žalobkyně dopustila tím, že v provozovně Novák maso-uzeniny,
Mendelova ulice, Praha 4 – Háje (dále též „provozovna Mendelova“), nezajistila při validaci
a ověřování správného fungování svých postupů založených na zásadách HACCP (analýza rizik
a kritických kontrolních bodů, Hazard Analysis and Critical Control Points) a správné hygienické
praxe provádění vyšetření podle mikrobiologických kritérií u masných polotovarů. Při kontrole
dne 23. 4. 2009 bylo zjištěno, že za období od registrace provozovny dne 3. 12. 2008 byly
žalobkyní ohledně provozovny Mendelova předloženy pouze dva protokoly o zkoušce, přičemž
jednotlivé vzorky tvořila pouze jedna jednotka namísto minimálně sedmnácti protokolů
o zkouškách vyšetřovaných vzorků masných polotovarů na salmonelu a Escherichia coli
(prováděných alespoň jednou týdně), tvořených vždy alespoň pěti jednotkami. Žalobkyní bylo
dále předloženo sedm protokolů, týkajících se filiálek Holice, Pardubice, Karlovy Vary – Tuhnice
(v rozhodnutí omylem uvedeno „Tunice“), Zruč nad Sázavou, Svitavy, Milovice a Kladno.
[3] V odůvodnění rozhodnutí žalovaná poukázala na §72 odst. 1 písm. l) veterinárního
zákona a relevantní ustanovení nařízení č. 2073/2005 a dospěla k závěru, že žalobkyně byla
povinna provádět odběr vzorků a jejich laboratorní vyšetření v provozovně Mendelova nejméně
jednou týdně; tyto odběry ovšem žalobkyně v rozporu se zákonem nezabezpečila. Ke změně
rozhodnutí správního orgánu prvního stupně, spočívající ve vypuštění povinnosti žalobkyně
nahradit náklady řízení paušální částkou ve výši 1000 Kč, žalovaná přistoupila z toho důvodu,
že správní orgán prvního stupně vede souběžně šest správních řízení pro tentýž správní delikt,
a to pro každou pražskou provozovnu žalobkyně zvlášť. Tento postup zvolil z důvodu
přehlednosti, nicméně je namístě, aby byla paušální náhrada nákladů uložena pouze v jednom
ze správních řízení. Žalovaná konstatovala, že na rozdíl od původního rozhodnutí správního
orgánu prvního stupně v této věci ze dne 5. 8. 2009, č. j. 2009/1340/KVSA, které bylo
k odvolání žalobkyně zrušeno rozhodnutím žalované ze dne 5. 1. 2010, č. j. 2009/4038/SVS, byly
v novém rozhodnutí odstraněny veškeré vytknuté vady a toto bylo vydáno zcela v souladu
se zákonem. Správní orgán prvního stupně zejména řádně odůvodnil, proč bylo ohledně každé
provozovny žalobkyně vedeno samostatné správní řízení. Rovněž odůvodnění výše uložené
pokuty shledala žalovaná v souladu se zákonem, přičemž tato vychází z přesně zjištěného stavu
věci a je přiměřená protiprávnímu jednání žalobkyně. Zdůraznila, že mikrobiologickou
nezávadnost masných polotovarů a správnost výrobních postupů lze ověřit jedině na základě
mikrobiologického rozboru odebraných vzorků. Neztotožnila se ani s námitkou,
že se na žalobkyni právní úprava nařízení č. 2073/2005 nevztahuje. Nařízení umožňuje snížit
četnost odběru vzorků, to však pouze na základě splnění předepsaných podmínek a schválení
příslušným orgánem; tyto podmínky ovšem žalobkyně nesplnila. Rovněž argumentaci §24a
odst. 1 písm. c) veterinárního zákona žalovaná označila za irelevantní, neboť toto ustanovení
se týká výhradně vynětí z režimu nařízení Evropského Parlamentu a Rady č. 853/2004, kterým
se stanoví zvláštní hygienická pravidla pro potraviny živočišného původu, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „nařízení č. 853/2004“), a nařízení Evropského parlamentu a Rady
č. 854/2004, kterým se stanoví zvláštní pravidla pro organizaci úředních kontrol produktů
živočišného původu určených k lidské spotřebě, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „nařízení
č. 854/2004“).
II.
Řízení před městským soudem
[4] Proti rozhodnutí žalované se žalobkyně bránila žalobou ze dne 12. 1. 2011, ve které
navrhla, aby bylo napadené rozhodnutí zrušeno pro nezákonnost a současně byla žalované
uložena povinnost nahradit žalobkyni náklady řízení. Namítala, že výrokem napadeného
rozhodnutí byl z rozhodnutí správního orgánu prvního stupně vypuštěn výrok týkající se náhrady
nákladů řízení, z rozhodnutí žalované ovšem není zřejmé, zda ve zbytku rozhodnutí správního
orgánu prvního stupně potvrzuje či jak se k němu právně staví. Řešení této otázky pouze
v odůvodnění rozhodnutí je podle žalobkyně nepřípustné a žalovaná porušila §90 a dále i §68
zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“).
Žalobkyně dále namítala, že z rozhodnutí správního orgánu prvního stupně není patrné, kdy bylo
vypraveno, a stejným nedostatkem trpí i rozhodnutí žalované. Rozhodnutí správního orgánu
prvního stupně postrádá řádné odůvodnění výše uložené pokuty, toto je totožné s původním
rozhodnutím správního orgánu prvního stupně v této věci ze dne 5. 8. 2009. Z rozhodnutí není
zřejmé, z jakého důvodu byla nově uložena pokuta právě ve výši 23 000 Kč a v jakém je vztahu
k pokutám uloženým v souběžně probíhajících řízeních ohledně jiných pražských provozoven.
Řízení vedená v téže době a pro tentýž správní delikt v různých provozovnách žalobkyně měla
být vedena jako společné správní řízení, tak jako tomu bylo v minulosti. Dále žalobkyně namítala,
že správní orgány nerozlišily, v čem spočívalo porušení čl. 4 odst. 1 nařízení č. 2073/2005
na jedné a odst. 2 téhož ustanovení na druhé straně. Zdůraznila, že respektuje povinnost
zabezpečit nezávadnost potravin, byť nepředkládá mikrobiologické rozbory v požadovaném
množství, jak by si správní orgány přály. Neprovozuje jatka ani závod, a domnívá se proto,
že se na ni příslušná ustanovení nařízení č. 2073/2005 vůbec nevztahují. Tato úprava se vztahuje
pouze na velkovýrobce, jakým však ona není. Totéž dovozuje i z §24a veterinárního zákona.
Požadavky správních orgánů jsou podle ní v rozporu s volným pohybem zboží jako jednou
ze základních svobod vnitřního trhu Evropské unie, konkrétně čl. 5 odst. 3 nařízení Evropského
parlamentu a Rady č. 178/2002, kterým se stanoví obecné zásady a požadavky potravinového
práva, zřizuje se Evropský úřad pro bezpečnost potravin a stanoví postupy týkající se bezpečnosti
potravin (dále jen nařízení č. 178/2002). Co do výkladu a aplikace nařízení č. 2073/2005
a nařízení č. 178/2002 na svůj případ navrhla předložení předběžné otázky Evropskému
soudnímu dvoru.
[5] Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 3. 4. 2012, č. j. 11 A 8/2011 – 75, napadené
rozhodnutí žalované ze dne 1. 11. 2010, zrušil a věc vrátil žalované k dalšímu řízení a současně
uložil žalované povinnost zaplatit žalobkyni náhradu nákladů řízení. V odůvodnění rozsudku
neshledal důvody pro vyslovení nicotnosti napadeného rozhodnutí. Poukázal na závěry rozsudku
Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 1. 2007, č. j. 3 As 60/2006 – 46, a ustanovení §90
správního řádu a konstatoval, že dojde-li zčásti ke zrušení nebo změně rozhodnutí správního
orgánu prvního stupně, je odvolací správní orgán povinen ve zbytku napadené rozhodnutí
potvrdit, popř. odvolání zamítnout. Městský soud neshledal důvodnou námitku, že žalobkyně
nepostupuje nezákonně, pokud nepředkládá mikrobiologické rozbory v množství požadovaném
správními orgány. Ze znění přílohy I kapitola 3 bod 3.2. nařízení č. 2073/2005 je totiž zřejmé,
že zde stanovené povinnosti se vztahují i na žalobkyni jako provozovatele potravinářského
podniku ve smyslu čl. 3 odst. 2 nařízení č. 178/2002. K témuž závěru je třeba dospět i na základě
smyslu a účelu úpravy potravinového práva, přičemž neexistuje jiný způsob, jak ověřit
mikrobiologickou nezávadnost výrobků, než právě provedením odběru vzorků a jejich
mikrobiologickým vyšetřením. Městský soud zdůraznil, že jedním z předpokladů pro snížení
četnosti odběru vzorků je schválení příslušným orgánem na základě dosavadních kontrol vzorků,
k čemuž však v dané věci nedošlo. Neshledal důvody pro předložení předběžné otázky
Evropskému soudnímu dvoru a neztotožnil se ani s žalobní námitkou ohledně aplikace §24a
odst. 1 písm. c) veterinárního zákona, neboť toto ustanovení vyjímá žalobkyni z působnosti
nařízení č. 853/2004 a nařízení č. 854/2004, nikoli však z působnosti nařízení č. 2073/2005.
Městský soud konstatoval, že správní orgán prvního stupně se v nyní přezkoumávaném
rozhodnutí ze dne 6. 4. 2010 na rozdíl od svého původního rozhodnutí ze dne 5. 8. 2009
vyvaroval vad, pro které bylo toto rozhodnutí zrušeno. V rozporu se zákonem neshledal
ani skutečnost, že správní orgán prvního stupně vedl ohledně každé provozovny žalobkyně
samostatné řízení, neboť tento postup správní orgány řádně odůvodnily; tento postup
lze považovat za jednodušší a přehlednější. Zákon neukládá správnímu orgánu povinnost vést
společné řízení ohledně sankcí za správní delikty, které byly zjištěny v různých provozovnách téže
právnické osoby.
[6] Městský soud shledal důvodnou námitku, že z výroku rozhodnutí správního orgánu
prvního stupně není patrné, čím se žalobkyně dopustila porušení čl. 4 odst. 1 nařízení
č. 2073/2005, neboť v rozhodnutí správních orgánů není provedeno rozlišení správního deliktu
podle čl. 4 odst. 1 na jedné a odst. 2 na druhé straně. V tomto ohledu shledal napadené
rozhodnutí nepřezkoumatelným. Vycházel přitom z judikatury Nejvyššího správního soudu,
zejména rozhodnutí rozšířeného senátu ze dne 15. 1. 2008, č. j. 2 As 34/2006 – 73. Výrok
napadeného rozhodnutí je dále nepřezkoumatelný z důvodu nedostatečně specifikovaného
skutkového děje. Správní orgány byly povinny identifikovat skutek, jímž se žalobkyně měla
dopustit protiprávního jednání, a to jednak místem, časem a jinými skutečnostmi tak, aby tento
skutek nemohl být zaměněn s jiným, a jednak náležitou právní kvalifikací, aby bylo možno
z výroku seznat, porušení jaké konkrétní povinnosti je žalobkyni vytýkáno. V odůvodnění
napadeného rozhodnutí je sice uveden konkrétní popis jednání žalobkyně, v němž správní orgány
spatřují porušení povinností provozovatele potravinářského podniku, výrok rozhodnutí
správního orgánu prvního stupně ovšem neobsahuje dostatečný popis sankcionovaného jednání.
Výrok je nesrozumitelný, nepřezkoumatelný a nedostatečně formulovaný, neboť
z něj lze i ve spojení s odůvodněním rozhodnutí jen obtížně zjistit, čeho se žalobkyně vlastně
dopustila a v čem tkví protiprávnost jejího jednání.
III.
Obsah kasační stížnosti
[7] Proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 3. 4. 2012 se žalovaná (dále
též „stěžovatelka“) bránila kasační stížností ze dne 15. 5. 2012, podanou z důvodů podle §103
odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „s. ř. s.“), ve které navrhla, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil
a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení. Namítala, že její rozhodnutí, jakož i rozhodnutí
správního orgánu prvního stupně jsou jasná, určitá a srozumitelná. Výrok rozhodnutí správního
orgánu prvního stupně obsahuje údaje spočívající v popisu skutku uvedením místa, času
a způsobu jeho spáchání, a sankcionovaný skutek tak nezaměnitelně identifikuje. Odůvodnění
napadeného rozsudku je podle ní navíc v dotyčné části zcela nekonkrétní a obecné; městský soud
nevymezil, jaké konkrétní nedostatky shledal v popisu skutku ve výroku rozhodnutí správního
orgánu prvního stupně, ani důvody, pro které považuje toto rozhodnutí za nesrozumitelné
a nepřezkoumatelné. Stěžovatelka poukázala na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
23. 2. 2005, č. j. 3 Ads 21/2004 – 55, a vyjádřila právní názor, že pokud již městský soud
napadené rozhodnutí za dané situace zrušil, nemohlo se jednat o zrušení pro nepřezkoumatelnost
podle §76 odst. 1 písm. a) s. ř. s., nýbrž pro porušení ustanovení o řízení podle písm. c) téhož
ustanovení. Popis skutku je obsažen i v odůvodnění rozhodnutí, a to včetně opisu protokolu
o kontrolním zjištění a citace použitých ustanovení právních předpisů.
[8] Stěžovatelka vyjádřila zásadní nesouhlas se závěrem městského soudu, že správní orgány
neprovedly rozlišení aplikace čl. 4 odst. 1 nařízení č. 2073/2005 na jedné straně a odst. 2 téhož
ustanovení na druhé straně. Zdůraznila, že nelze ro zlišovat delikty podle odst. 1 a podle odst. 2
uvedeného ustanovení, neboť se jedná o vzájemně provázaná ustanovení. Vyložila, že každý
provozovatel potravinářského podniku, který vyrábí masné polotovary, musí mít zpracován
systém HACCP, přičemž čl. 4 odst. 1 nařízení č. 2073/2005 stanoví obecnou povinnost provádět
vyšetření podle mikrobiologických kritérií stanovených v příloze I nařízení. Ustanovení čl. 4
odst. 2 pak tuto povinnost dále konkretizuje, a to opět v návaznosti na přílohu I nařízení.
Rozlišení čl. 4 odst. 1 a 2 nařízení č. 2073/2005 přitom bylo v rozhodnutí správních orgánů
obsaženo na více místech. Stěžovatelka si je vědoma pochybení spočívajícího v tom, že ve výroku
napadeného rozhodnutí chybí údaj, že v částech nedotčených změnou se napadené rozhodnutí
potvrzuje. Městský soud se ovšem s touto vadou řádně nevypořádal, nevyslovil závěr,
zda je napadené rozhodnutí žalované z tohoto důvodu nezákonné, a v této části odůvodnění
tak zatížil svůj rozsudek nepřezkoumatelností pro nedostatek důvodů. Stěžovatelka je toho
názoru, že pokud změnila rozhodnutí správního orgánu prvního stupně tak, že toliko vypustila
samostatný a na zbytku výroku nezávislý odstavec týkající se náhrady nákladů řízení, je zřejmé,
že výrok správního orgánu prvního stupně o věci samé se žádným způsobem nezměnil. Bylo
tak způsobem nevzbuzujícím pochybnosti vysloveno, jak stěžovatelka naložila
s přezkoumávaným rozhodnutím jako celkem, přičemž v odůvodnění je tato změna, provedená
ve prospěch žalobkyně, řádně vysvětlena. Toto formální opomenutí podle stěžovatelky nemůže
mít vliv na přezkoumatelnost ani vykonatelnost rozhodnutí.
[9] Žalobkyně se ke kasační stížnosti nevyjádřila, a to ani poté, co podáním ze dne 11. 6. 2012
požádala o prodloužení lhůty k vyjádření, a byla přípisem Nejvyššího správního soudu ze dne
14. 6. 2012, č. j. 4 Ads 75/2012 – 24, vyzvána k podání vyjádření k obsahu kasační stížnosti tak,
aby bylo toto vyjádření doručeno Nejvyššímu správnímu soudu do 16. 7. 2012.
IV.
Posouzení zákonných náležitostí kasační stížnosti
[10] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil zákonné náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí, proti
němuž je kasační stížnost ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná, a za stěžovatelku v souladu s §105
odst. 2 s. ř. s. jedná její zaměstnanec, který má vysokoškolské právnické vzdělání vyžadované
pro výkon advokacie. Poté Nejvyšší správní soud přezkoumal důvodnost kasační stížnosti
v souladu s ustanovením §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů.
Neshledal přitom vady podle §109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední
povinnosti.
[11] Z obsahu kasační stížnosti se podává, že ji stěžovatelka podala z důvodů uvedených
v §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. Podle písm. a) tohoto ustanovení lze kasační stížnost podat
z důvodu tvrzené „nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím
řízení.“ Nesprávné posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení spočívá v tom,
že na správně zjištěný skutkový stav je aplikován nesprávný právní názor, popř. je sice aplikován
správný právní názor, ale tento je nesprávně vyložen. Podle písm. d) téhož ustanovení lze kasační
stížnost podat z důvodu tvrzené „nepřezkoumatelnosti spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku
důvodů rozhodnutí, popřípadě v jiné vadě řízení před soudem, mohla-li mít taková vada za následek nezákonné
rozhodnutí o věci samé.“
V.
Posouzení důvodnosti kasační stížnosti
[12] Po přezkoumání kasační stížnosti dospěl Nejvyšší správní soud k závěru,
že kasační stížnost je důvodná.
[13] Stěžovatelka především namítala, že městský soud věc nesprávně právně posoudil, neboť
je přesvědčena, že její rozhodnutí, jakož i rozhodnutí správního orgánu prvního stupně jsou plně
přezkoumatelná a výrok rozhodnutí správního orgánu prvního stupně obsahuje veškeré zákonem
a konstantní judikaturou Nejvyššího správního soudu požadované údaje, zejména
co do vymezení sankcionovaného skutku. Stěžovatelka zejména vyjádřila zásadní nesouhlas
se závěrem městského soudu, že správní orgány toliko odkázaly na příslušné právní normy
a nerozlišily čl. 4 odst. 1 nařízení č. 2073/2005 na jedné straně a odst. 2 téhož ustanovení
na straně druhé.
[14] Nejvyšší správní soud shledal tuto námitku důvodnou.
[15] Podle §72 odst. 1 písm. l) veterinárního zákona, ve znění účinném do 30. 6. 2010,
„právnická nebo podnikající fyzická osoba se dopustí správního deliktu tím, že nesplní nebo poruší povinnost nebo
požadavky stanovené předpisy Evropských společenství na úseku veterinární péče, anebo nesplní závazné pokyny
orgánu veterinární správy.“ Podle odst. 3 písm. c) téhož ustanovení „za správní delikt se uloží pokuta
do 1 000 000 Kč, jde-li o správní delikt podle odstavce 1 písm. h) až l) a p).“
[16] Podle čl. 4 odst. 1 nařízení č. 2073/2005 „provozovatelé potravinářských podniků musejí
při validaci a ověřování správného fungování svých postupů založených na zásadách HACCP a správné
hygienické praxe v případě potřeby provádět vyšetření podle mikrobiologických kritérií stanovených v příloze I.“
Podle odst. 2 téhož ustanovení „o vhodné četnosti odběru vzorků rozhodnou provozovatelé potravinářských
podniků, nestanoví-li ovšem příloha I zvláštní četnost odběru vzorků, přičemž v takových případech odpovídá
četnost odběru vzorků nejméně četnosti stanovené v příloze I. Provozovatelé potravinářských podniků takto
rozhodnou v rámci svých postupů založených na zásadách HACCP a správné hygienické praxe, přičemž zohlední
návod k použití potraviny. Četnost odběru vzorků může být přizpůsobena povaze a velikosti potravinářských
podniků, pokud ovšem nebude ohrožena bezpečnost potravin.“
[17] V příloze I kapitola 3 bodu 3.2 nařízení č. 2073/2005 je mimo jiné stanoveno, že „během
každého vzorkování se odebírají namátkové vzorky z pěti jatečně upravených těl. Místa odběru vzorků se vyberou
s ohledem na porážkovou technologii používanou v jednotlivých závodech.“ (...) „Provozovatelé potravinářských
podniků provozující jatky či zařízení, která vyrábějí mleté maso, masné polotovary nebo strojně oddělené maso,
odeberou vzorky pro mikrobiologické vyšetření nejméně jednou týdně. Den odběru vzorků se každý týden mění,
aby se zajistilo pokrytí každého dne v týdnu.“ Dále jsou zde vymezeny podmínky, za kterých může být
četnost odběrů snížena na vyšetření, přičemž zpravidla se jedná o snížení četnosti na jednou
za 14 dní, pokud jsou po určitý počet po sobě jdoucích týdnů (např. 6 či 30) získávány vyhovující
výsledky. Mimoto „je-li to však na základě analýzy rizik opodstatněné a schválí-li to následně příslušný orgán,
mohou být malé jatky a zařízení, která vyrábějí mleté maso a masné polotovary v malých množstvích,
z požadavků na četnost odběru vzorků vyňaty.“
[18] Podle §68 odst. 2 správního řádu „se ve výrokové části uvede řešení otázky, která je předmětem
řízení, právní ustanovení, podle nichž bylo rozhodováno, a označení účastníků podle §27 odst. 1. Účastníci, kteří
jsou fyzickými osobami, se označují údaji umožňujícími jejich identifikaci (§18 odst. 2); účastníci, kteří jsou
právnickými osobami, se označují názvem a sídlem. Ve výrokové části se uvede lhůta ke splnění ukládané
povinnosti, popřípadě též jiné údaje potřebné k jejímu řádnému splnění a výrok o vyloučení odkladného účinku
odvolání (§85 odst. 2). Výroková část rozhodnutí může obsahovat jeden nebo více výroků; výrok může obsahovat
vedlejší ustanovení.“
[19] V usnesení rozšířeného senátu ze dne 15. 1. 2008, č. j. 2 As 34/2006 – 73, publikováno
pod č. 1546/2008 Sb. NSS (všechna zde uváděná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
dostupná z: ), Nejvyšší správní soud soud judikoval, že „výrok rozhodnutí o jiném
správním deliktu musí obsahovat popis skutku uvedením místa, času a způsobu spáchání, popřípadě i uvedením
jiných skutečností, jichž je třeba k tomu, aby nemohl být zaměněn s jiným. Neuvede-li správní orgán takové
náležitosti do výroku svého rozhodnutí, podstatně poruší ustanovení o řízení [§76 odst. 1 písm. c) s. ř. s]. Zjistí-li
soud k námitce účastníka řízení existenci této vady, správní rozhodnutí z tohoto důvodu zruší.“ V odůvodnění
usnesení zdejší soud vyložil, že „vymezení předmětu řízení ve výroku rozhodnutí o správním deliktu proto
vždy musí spočívat ve specifikaci deliktu tak, aby sankcionované jednání nebylo zaměnitelné s jednáním jiným.“
(...) „Identifikace skutku neslouží jen k vědomosti pachatele o tom, čeho se měl dopustit a za jaké jednání
je sankcionován. Shodně se závěry výše označeného rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 2. 2005,
sp. zn. 3 Ads 21/2004, je třeba vycházet z významu výrokové části rozhodnutí, která je schopna zasáhnout
práva a povinnosti účastníků řízení a jako taková pouze ona může nabýt právní moci. Řádně formulovaný výrok,
v něm na prvním místě konkrétní popis skutku, je nezastupitelnou částí rozhodnutí; toliko z něj lze zjistit,
zda a jaká povinnost byla porušena a jaké opatření či sankce byla uložena, pouze porovnáním výroku
lze usuzovat na existenci překážky věci rozhodnuté, jen výrok rozhodnutí (a nikoliv odůvodnění) může být
vynucen správní exekucí apod.“ (...) „Závěr o nezbytnosti úplné specifikace jiného správního deliktu (specifikace
z hlediska věcného, časového a místního) plně koresponduje i mezinárodním závazkům.“
[20] Lze poukázat rovněž na závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne
28. 11. 2007, č. j. 7 As 7/2007 – 63, v němž zdejší soud vyložil, že „výrok rozhodnutí je konstitutivní,
esenciální, a proto nepominutelnou součástí správního rozhodnutí, neboť v něm správní orgán formuluje svůj
závazný názor v projednávané věci. Výrok proto musí být formulován tak, aby z něho bylo zcela jednoznačně
patrno, jakého správního deliktu se stěžovatel dopustil a podle jakého ustanovení zákona mu byla stanovena
předmětná správní sankce. Jen tak se jeho rozhodnutí stává přezkoumatelným.“ (...) „Absence právního předpisu,
podle něhož bylo rozhodováno, je v rozporu s ustanovením §47 odst. 2 správního řádu a má zásadní vliv
na přezkoumatelnost napadeného správního rozhodnutí (srov. i rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
22. 9. 2005, č. j. 6 As 57/2004 - 54, uveřejněný ve Sbírce rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
pod č. 772/2006). Pokud by stěžovatel směřoval své žalobní body a argumentaci proti aplikaci právního
předpisu, který by byl uveden pouze v odůvodnění, nebylo by možno přezkoumat výrok tohoto rozhodnutí.“
[21] Na Nejvyšším správní soudu bylo přezkoumat, zda výrok rozhodnutí správního orgánu
prvního stupně naplňuje požadavky výše citovaného ustanovení správního řádu a konstantní
judikatury Nejvyššího správního soudu. Dospěl k závěru, že správní orgány v tomto směru zákon
neporušily. Z citované konstantní judikatury vycházel i městský soud v napadeném rozsudku,
její závěry ovšem na projednávanou věc aplikoval nesprávně, čímž zatížil svůj rozsudek
nezákonností spočívající v nesprávném posouzení rozhodné právní otázky.
[22] Výrok rozhodnutí správního orgánu prvního stupně ze dne 6. 4. 2010 je formulován tak,
že žalobkyni „se za správní delikt dle §72 odst. 1 písm. l) veterinárního zákona pro opakované porušení
povinností stanovených v čl. 4 odst. 1 a 2 nařízení č. 2073/2005, konkretizovaných v příloze I kapitola 3 bod
3.2 téhož nařízení, kterého se dopustila tím, že ve své provozovně Novák maso-uzeniny, Mendelova ulice,
Praha 4 – Háje (dále jen provozovna Mendelova), jak bylo zjištěno dne 23. 4. 2009, nezajistila při validaci
a ověřování správného fungování svých postupů založených na zásadách HACCP a správné hygienické praxe
provádění vyšetření podle mikrobiologických kritérií u masných polotovarů, když bylo od doby registrace,
tj. od 3. 12. 2008 ke dni kontroly předloženo 9 protokolů o zkoušce, z nichž pouze dva protokoly o zkoušce
se vztahovaly na danou provozovnu, přičemž jednotlivé vzorky tvořila pouze 1 jednotka, místo minimálně
17 protokolů o zkoušce na salmonelu a E. coli vyšetřovaných vzorků masných polotovarů tvořených 5 jednotkami,
přičemž zbývajících sedm protokolů se dotýkalo filiálek Holice, Pardubice, Karlovy Vary – Tunice, Zruč
nad Sázavou, Svitavy, Milovice a Kladno, ukládá dle §72 odst. 3 písm. c) veterinárního zákona pokuta ve výši
23 000 Kč (slovy dvacet tři tisíce korun českých).“ Následuje údaj o splatnosti pokuty a odstavec
obsahující výrok o uložení povinnosti nahradit náklady řízení, který byl napadeným rozhodnutím
stěžovatelky jako správního orgánu druhého stupně vypuštěn.
[23] Nejvyšší správní soud konstatuje, že ve výrokové části rozhodnutí správního orgánu
prvního stupně jsou obsaženy veškeré povinné náležitosti vymezené v §68 odst. 2 správního
řádu. Řešení otázky, která je předmětem řízení, bylo realizováno uložením pokuty za správní
delikt žalobkyně, spočívající ve skutku ve výroku popsaném. Ve výroku je rovněž uvedeno, podle
kterých ustanovení zákona bylo rozhodováno, konkrétně §72 odst. 3 písm. c) ve spojení s §72
odst. 1 písm. l) veterinárního zákona, aplikovaných v důsledku porušení předpisů Evropských
společenství (Evropské unie) na úseku veterinární péče, a to čl. 4 odst. 1 a 2 nařízení
č. 2073/2005 ve spojení s přílohou I kapitola 3 bod 3.2 téhož nařízení. Ve výroku byla řádně
označena žalobkyně jako účastník řízení, uvedena lhůta ke splnění povinnosti (splatnost), jakož
i další údaje potřebné k jejímu řádnému splnění (číslo účtu, na který má být částka poukázána).
[24] Ve výroku přezkoumávaného rozhodnutí jsou obsaženy rovněž veškeré náležitosti, které
vymezil rozšířený senát ve výše citovaném usnesení, totiž že výrok přezkoumávaného rozhodnutí
musí obsahovat popis skutku uvedením místa, času a způsobu spáchání, popřípadě i uvedením
jiných skutečností, jichž je třeba k tomu, aby nemohl být zaměněn s jiným. Co do místa a času
spáchání je ve výroku rozhodnutí správního orgánu prvního stupně vymezeno, že protiprávního
jednání se žalobkyně dopustila v provozovně Novák maso-uzeniny, Mendelova ulice, Praha 4
- Háje, a správní delikt byl spáchán v období od 3. 12. 2008 do 23. 4. 2009, když tohoto dne byla
v provozovně uskutečněna kontrola pracovníky veterinárního dozoru, při níž bylo pochybení
zjištěno. Co se týče vymezení způsobu spáchání a dalších skutečností, jichž je třeba k tomu,
aby skutek nemohl být zaměněn s jiným, je nutno poznamenat, že tyto náležitosti mohly
být ve výroku rozhodnutí správního orgánu prvního stupně vymezeny srozumitelněji. Nejvyšší
správní soud nicméně konstatuje, že při vynaložení patřičné pozornosti lze i tyto skutečnosti
z poněkud komplikované a šroubovité skutkové věty, jak byla tato správním orgánem prvního
stupně naformulována, seznat. Výrok je pak třeba označit za srozumitelný i s přihlédnutím
k důkladnému odůvodnění jak rozhodnutí správního orgánu prvního stupně, tak zejména
rozhodnutí stěžovatelky jako správního orgánu druhého stupně. Z hlediska soudního přezkumu
přitom tvoří rozhodnutí obou správních orgánů jeden celek (viz např. usnesení rozšířeného
senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 10. 2004, č. j. 5 Afs 16/2003 – 56, publikováno
pod č. 534/2005 Sb. NSS nebo rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 12. 2007,
č. j. 4 As 48/2007 – 80).
[25] Z výroku rozhodnutí správního orgánu prvního stupně je srozumitelné, že pokuta byla
uložena za skutek spočívající v tom, že žalobkyně jako provozovatel potravinářského podniku
v rozporu s platným právem nezajistila odběr vzorků a provedení zákonem požadovaných
mikrobiologických vyšetření (zkoušek) masných polotovarů, tak jak je jí tato povinnost uložena
v čl. 4 odst. 1 a 2 nařízení č. 2073/2005 a konkretizována v příloze I kapitola 3 bod 3.2 téhož
nařízení, a to za účelem validace (ověření) řádného fungování postupů založených na zásadách
HACCP a správné hygienické praxe. Zásady HACCP přitom představují soubor stálých postupů,
sloužících k analýze rizik a kritických kontrolních bodů (v původním anglickém znění Hazard
Analysis and Critical Control Points, odtud rovněž zkratka HACCP); konkrétní obsah zásad HACCP
je vymezen v čl. 5 a navazujících ustanoveních nařízení Evropského parlamentu a Rady
č. 852/2004, o hygieně potravin, ve znění pozdějších předpisů; nařízení Komise č. 2073/2005
bylo přijato za účelem provedení tohoto nařízení. Z výroku rozhodnutí správního orgánu
prvního stupně se dále podává, že pokuta byla žalobkyni uložena poté, co bylo při kontrole
provedené dne 23. 4. 2009 zjištěno, že za období od 3. 12. 2008 do dne kontroly byly
pracovníkům veterinárního dozoru ohledně provozovny Mendelova předloženy toliko
dva namísto minimálně sedmnácti protokolů o mikrobiologickém vyšetření.
[26] Ve výroku rozhodnutí je následně za účelem komplexního popisu okolností spáchání
správního deliktu obsažen dodatečný údaj, který je v kontextu řízení spíše nadbytečný až matoucí,
nic však nemění na přezkoumatelnosti rozhodnutí, totiž že žalobkyní byly namísto
odpovídajícího počtu protokolů o mikrobiologických vyšetřeních provedených na provozovně
Mendelova předloženy protokoly ohledně sedmi jiných poboček, konkrétně filiálek Holice,
Pardubice, Karlovy Vary – Tuhnice, Zruč nad Sázavou, Svitavy, Milovice a Kladno, přičemž
za každou filiálku byl odevzdán jeden protokol. Správní orgán prvního stupně zahrnul do výroku
i údaj, že v případě protokolů ohledně provozovny Mendelova, jakož i jiných filiálek byly
odebrané vzorky tvořeny pouze jednou jednotkou, přičemž však podle nařízení č. 2073/2005
bylo třeba ohledně každé provozovny žalobkyně předložit protokoly o zkouškách vyšetřovaných
vzorků masných polotovarů na salmonelu a Escherichia coli (prováděných alespoň jednou týdně)
a každý ze vzorků musí být tvořen pěti jednotkami.
[27] Nejvyšší správní soud se ztotožnil i s navazující námitkou stěžovatelky, totiž že městský
soud pochybil, pokud dospěl k závěru, že z výroku rozhodnutí správního orgánu prvního stupně
není patrné, čím se žalobkyně dopustila porušení čl. 4 odst. 1 nařízení č. 2073/2005, neboť
v rozhodnutí správních orgánů nebylo provedeno rozlišení správního deliktu podle čl. 4 odst. 1
na jedné a odst. 2 na druhé straně.
[28] Nejvyšší správní soud konstatuje, že ve výroku rozhodnutí správního orgánu prvního
stupně je veden přímý odkaz na porušení ustanovení čl. 4 odst. 1 a 2 nařízení č. 2073/2005,
konkretizovaných v příloze I kapitola 3 bod 3.2 téhož nařízení. V odůvodnění rozhodnutí
správního orgánu prvního stupně (s. 3), jakož i napadeného rozhodnutí stěžovatelky jako
správního orgánu druhého stupně (s. 7) je pak provedeno výstižné a dobře srozumitelné rozlišení
obou ustanovení. Je zde vyloženo, že čl. 4 odst. 1 nařízení č. 2073/2005 stanoví obecnou
povinnost provádět mikrobiologická vyšetření; odst. 2 téhož ustanovení pak konkretizuje tuto
povinnosti stanovením četnosti, v jaké musejí provozovatelé potravinářských podniků provádět
odběry vzorků za účelem jejich mikrobiologického rozboru. Takové rozlišení aplikace čl. 4 odst. 1
nařízení č. 2073/2005 na straně jedné a odst. 2 téhož ustanovení na straně druhé považuje
Nejvyšší správní soud za zcela dostačující.
[29] V odůvodnění rozhodnutí stěžovatelka dále, vycházejíc z výše uvedených ustanovení
nařízení č. 2073/2005, vyložila, že žalobkyně byla povinna provádět odběr vzorků v provozovně
Mendelova a jejich laboratorní vyšetření nejméně jednou týdně; tyto odběry ovšem v rozporu
se zákonem nezabezpečila. Lze dodat, že nařízení umožňuje snížení četnosti odběrů na jednou
za 14 dní, pokud jsou po určitý počet po sobě jdoucích týdnů (např. 6 či 30) získávány vyhovující
výsledky. Stejně tak malé jatky a zařízení, která vyrábějí mleté maso a masné polotovary v malých
množstvích, mohou být z požadavků na četnost odběru vzorků vyňaty, je-li to na základě analýzy
rizik opodstatněné a schválí-li to příslušný orgán. Ze spisového materiálu předloženého
Nejvyššímu správnímu soudu však není patrné, že by žalobkyni jako provozovateli
potravinářského podniku (tj. podniku, který vykonává činnost související s jakoukoli fází výroby,
zpracování a distribuce potravin, jak vymezuje čl. 3 bod 2 nařízení č. 178/2002) bylo uděleno
schválení ke snížení povinné minimální četnosti odběrů vzorků či že by žalobkyně o takové
schválení alespoň usilovala.
[30] Nejvyšší správní soud s odkazem na svoji výše citovanou konstantní judikaturu uzavírá,
že rozhodnutí správního orgánu prvního stupně obsahuje řádně formulovaný výrok,
v něm je obsažen konkrétní popis skutku, kterého se žalobkyně dopustila, a pro který jí byla
pokuta uložena. Výrok byl formulován tak, že je z něho jednoznačné a nepochybné, jakého
správního deliktu se žalobkyně dopustila a podle jakého ustanovení zákona jí byla uložena
pokuta. V projednávané věci proto nebyly naplněny podmínky pro zrušení žalobou napadeného
rozhodnutí stěžovatelky pro nepřezkoumatelnost spočívající v nesrozumitelnosti nebo
nedostatku důvodů rozhodnutí ve smyslu §76 odst. 1 písm. a) s. ř. s., a městský soud pochybil,
pokud toto ustanovení na projednávanou věc aplikoval. V této souvislosti je mimoto třeba
poukázat na jinou část odůvodnění výše citovaného usnesení ze dne 15. 1. 2008,
č. j. 2 As 34/2006 – 73, kde rozšířený senát Nejvyššího správního soudu posuzoval důsledky
opomenutí specifikace skutku ve výroku rozhodnutí o jiném správním deliktu, přičemž
konstatoval, že „rozhodnutí č. j. 3 Ads 21/2004 - 55 nedostatek této specifikace neztotožnilo
s nepřezkoumatelností pro nesrozumitelnost ve smyslu §76 odst. 1 písm. a) s. ř. s., ale s nezákonností ve smyslu
§76 odst. 1 písm. c) s. ř. s. S takovým posouzením lze souhlasit. Nepřezkoumatelným pro nesrozumitelnost
by bylo jen rozhodnutí neobsahující specifikaci skutku ani ve výroku ani v odůvodnění, případně za přistoupení
jiných vad. Neuvede li správní orgán náležitosti, jimiž je skutek dostatečně a nezaměnitelně identifikován,
do výroku svého rozhodnutí, podstatně poruší ustanovení o řízení [§76 odst. 1 písm. c) s. ř. s].“
[31] Vzhledem k tomu, že Nejvyšší správní soud shledal důvodnými výše uvedené stěžejní
námitky, dalšími námitkami uplatněnými v kasační stížnosti se již nezabýval, neboť by to bylo
nadbytečné.
VI.
Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení
[32] Na základě výše uvedených důvodů dospěl Nejvyšší správní soud po přezkoumání
napadeného rozsudku Městského soudu v Praze, napadeného rozhodnutí žalované, jemu
předcházejícího rozhodnutí správního orgánu prvního stupně a veškeré spisové dokumentace
k závěru, že byl naplněn tvrzený důvod pro podání kasační stížnosti podle §103 odst. 1 písm. a)
s. ř. s., aniž by bylo třeba aplikovat ustanovení §109 odst. 3 a 4 s. ř. s. Kasační stížnost je proto
důvodná a Nejvyšší správní soud podle §110 odst. 1 s. ř. s. rozsudek městského soudu zrušil
a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
[33] Podle §110 odst. 4 s. ř. s. „zruší-li Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského soudu a vrátí-li
mu věc k dalšímu řízení, je krajský soud vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším správním soudem
ve zrušovacím rozhodnutí.“ Na městském soudu tak především bude, aby znovu projednal žalobu
žalobkyně proti napadenému rozhodnutí žalované, a to vycházeje z právního názoru Nejvyššího
správního soudu vysloveného v tomto rozsudku, totiž že napadené rozhodnutí žalované není
nezákonné pro nepřezkoumatelnost spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů
rozhodnutí. V rámci posouzení věci se pak městský soud vypořádá i s další námitkou žalobkyně
uplatněnou v žalobě a posoudí, zda výrok napadeného rozhodnutí žalované odpovídá
požadavkům §90 odst. 5 věty druhé správního řádu.
[34] V novém rozhodnutí městský soud rozhodne v souladu s §110 odst. 3 věty první s. ř. s.
také o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 18. října 2012
JUDr. Dagmar Nygrínová
předsedkyně senátu