ECLI:CZ:NSS:2012:6.APS.3.2012:57
sp. zn. 6 Aps 3/2012 - 57
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Bohuslava Hnízdila
a soudců JUDr. Kateřiny Šimáčkové a JUDr. Jiřího Pally v právní věci žalobkyně: FTV Prima,
spol. s r. o., se sídlem Na Žertvách 24/132, Praha 8 - Libeň, zastoupené Mgr. Ludmilou
Kutějovou, advokátkou, se sídlem Sokolovská 49/5, Praha 8, proti žalované: Rada
pro rozhlasové a televizní vysílání, se sídlem Škrétova 44/6, Praha 2, proti upozornění
žalované na porušení zákona ze dne 19. 4. 2011, č. j. DRD/1452/2011,
sp. zn./Ident.: 2011/397/DRD/FTV, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti usnesení
Městského soudu v Praze ze dne 30. 1. 2012, č. j. 9 A 145/2011 - 41,
takto:
I. Kasační stížnost se za m ítá .
II. Žalované se nep řizn á vá náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Dosavadní průběh řízení
[1] Žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) brojí kasační stížností proti shora uvedenému
usnesení Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“), kterým bylo výrokem I.
rozhodnuto o odmítnutí její žaloby proti upozornění na porušení zákona ze dne 19. 4. 2011,
sp. zn./Ident.: 2011/397/DRD/FTV, č. j. DRD/1452/2011, výrokem II. o vrácení soudního
poplatku za žalobu ve výši 2 000 Kč, výrokem III. o tom, že žádný z účastníků nemá právo
na náhradu nákladů řízení a výrokem IV. o tom, že návrh stěžovatelky na ochranu
před nezákonným zásahem spočívajícím v upozornění žalované na porušení zákona
ze dne 19. 4. 2011, sp. zn./Ident.: 2011/397/DRD/FTV, č. j. DRD/1452/2011, se vylučuje
k samostatnému projednání a rozhodnutí. Stěžovatelka přitom výslovně omezila rozsah kasační
stížnosti na výroky I až III napadeného usnesení městského soudu.
[2] Žalobou k městskému soudu se stěžovatelka domáhala přezkoumání výše citovaného
upozornění žalované na porušení zákona ve smyslu ust. §59 odst. 1 až 3 zákona 231/2001 Sb.,
o provozování rozhlasového a televizního vysílání (dále jen „zákon o vysílání“). Citovaným
upozorněním byla stěžovatelka upozorněna na porušení ust. §31 o dst. 3 zákona o vysílání,
jehož se dopustila odvysíláním pořadu Krimi plus na téma práce Policie České republiky
v Libčicích nad Vltavou.
[3] V žalobě nejprve stěžovatelka zdůvodnila, proč považuje žalobou napadené upozornění
za rozhodnutí ve smyslu ust. §65 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“),
tedy za rozhodnutí podléhající soudnímu přezkumu, a dále vznesla věcné námitky
proti tomuto upozornění. Pro případ, že se soud neztotožní s názorem stěžovatelky,
že upozornění žalované je rozhodnutím přezkoumatelným v řízení o žalobě proti rozhodnutí
správního orgánu, stěžovatelka tvrdila, že se jedná o nezákonný zásah, proti němuž se lze bránit
žalobou na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu, a navrhovala, aby soud uložil
žalované, aby k vydanému upozornění ve své následující rozhodovací činnosti nepřihlížela .
[4] Městský soud konstatoval, že v posuzované věci směřuje žaloba proti rozhodnutí,
jímž žalovaná upozornila stěžovatelku jako provozovatele televizního vysílání na porušení
ust. §32 odst. 1 písm. g) zákona o vysílání a stanovila jí lhůtu k nápravě. Toto upozornění není
rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s., neboť se nejedná o úkon správního orgánu, kterým
by se zakládala, měnila, rušila nebo závazně určovala prá va nebo povinnosti stěžovatelky.
Uvedeným upozorněním pouze žalovaná poukázala na porušení konkrétního ustanovení zákona
o vysílání a stanovila stěžovatelce lhůtu k nápravě. Je přitom plně na stěžovatelce, zda se bude
tímto upomněním řídit a od dalšího jed nání upustí, či zda ve svém jednání bude pokračovat
a vystaví se tak případnému postihu. Upozorněním se prozatím nerozhoduje o právech
a povinnostech stěžovatelky, proto jím stěžovatelka nemohla být zkrácena na svých právech.
V právní sféře stěžovatelky by se mohlo projevit až rozhodnutí o uložení pokuty podle §60
zákona o vysílání, kterému musí upozornění na porušení zákona předcházet. K této otázce
městský soud odkázal též na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 8. 2009,
č. j. 6 As 46/2008 - 97, a rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 1. 2012,
č. j. 6 As 42/2011 - 43.
[5] Městský soud současně rozhodl o vyloučení žaloby na ochranu před nezákonným
zásahem k samostatnému projednání, a to vzhledem k odlišným procesním režimům ochrany
a přehlednosti řízení.
II. Kasační stížnost
[6] Proti tomuto usnesení městského soudu brojí stěžovatelka kasační stížností. Stěžovatelka
v kasační stížnosti uvádí, že ji podává z důvodu podle ust. §103 odst. 1 písm. a) zákona
č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“), tedy pro nezákonnost rozhodnutí soudu
spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení.
[7] Stěžovatelka se neztotožňuje se závěrem městského soudu, že upozornění na porušení
zákona se neprojevuje v právní sféře stěžovatelky. Podle názoru stěžovatelky by s tímto názorem
bylo možné souhlasit, kdyby upozornění na porušení zákona podle §59 zákona o vysílání muselo
předcházet každému uložení pokuty, tedy pokud by pokuta mohla být uložena provozovateli
vysílání pouze tehdy, když by na vydané upozornění nereagoval a ve svém jednání pokračoval.
Podle judikatury Nejvyššího správního soudu se však upozornění na porušení zákona váže spíše
k právní povinnosti než ke konkrétnímu skutkovému ději. Pokud tedy byl provozovatel
v minulosti upozorněn (v materiálním smyslu) na porušení zákona za porušení téže povinnosti,
pak je žalovaná v případě opakovaného porušení této povinnosti oprávněna přistoupit přímo
k uložení pokuty. Z další judikatury Nejvyššího správního soudu (rozsudek ze dne 17. 9. 2008,
č. j. 4 As 17/2008 - 119) vyplývá, že v rámci soudního přezkumu rozhodnutí o uložení sankce
není možné řešit otázku zákonnosti upozornění vydaného v jiném řízení. Soudní kontrola
se tak omezuje pouze na to, zda upozornění existuje a zd a existuje věcná a časová souvislost
upozornění a jednání, za něž byl provozovatel posléze pokutován. Stěžovatelka tedy nemá
možnost bránit se nezákonně vydanému upozornění na porušení zákona ani v řízení
proti rozhodnutí, jímž je stěžovatelce ukládána sankce.
[8] V některých novějších rozhodnutích též Nejvyšší správní soud dokonce aproboval postup
Městského soudu v Praze, který v řízení o žalobě proti rozhodnutí o uložení sankce připustil,
aby žalovaná zhojila nezákonnost spočívající v tom, že předchozí upozornění na porušení zákona
nebylo součástí soudního spisu a bylo žalovanou předloženo až v průběhu soudního řízení
(rozsudek ze dne 24. 2. 2011, č. j. 6 As 20/2010 - 106). Takový procesní postup krátí procesní
práva stěžovatelky ve správním řízení, neboť jí není známo, z čeho dovozováno splnění
předchozí upozorňovací povinnosti. Zároveň stěžovatelku vystavuje právní nejistotě,
protože stěžovatelka se teprve v průběhu soudního řízení doví, o které upozornění žalovaná
opírá závěr o splnění upozorňovací povinnosti. V průběhu soudního řízení již stěžovatelka nemá
reálnou možnost namítat, že žalovanou takto předložené upozornění je ve skutečnosti
upozorněním nezákonným. Stěžovatelka má tedy legitimní právní zájem, aby bylo postaveno
najisto, jaká konkrétní upozornění byla žalovanou vydána v souladu se zákonem a je o ně možno
opírat případná rozhodnutí o uložení sankce.
[9] Upozorněním je regulováno chování stěžovatelky v rámci šíření informací širokému
publiku, čímž je dotčena svoboda projevu stěžovatelky a právo šir oké veřejnosti získávat
informace o věcech veřejného zájmu. To platí i v případech, kdy se uplatňuje intenzívní
preference svobody projevu, tedy v případech politického projevu. O takovou situaci se jedná
v projednávané věci, kdy byla stěžovatelka upozorněna na porušení §31 odst. 3 zákona o vysílání,
které má podle názoru stěžovatelky garantovat politickou ne utralitu televizního vysílání
a které bylo podle názoru stěžovatelky interpretováno žalovanou excesívním způsobem.
Stěžovatelka uvádí, že upozornění přitom bylo vydáno za odvysílání reportáže nemající
ani vzdálený politický podtext a nezmiňující žádnou politickou stranu nebo jinou skupinu
občanské veřejnosti. Vydání upozornění na porušení zákona a s tím spojený vznik bezprostřední
hrozby uložení pokuty v dalším případě, kdy žalovaná shledá vysílání stěžovatelky jako (politicky)
nevyvážené či neobjektivní, považuje stěžovatelka za nepřiměřenou ingerenci do výkonu
žurnalistické svobody.
[10] Stěžovatelka na základě výše uvedené argumentace dovozuje, že již sam otné upozornění
na porušení zákona je v této věci rozhodnutím týkajícím se základních práv a svobod podle čl. 17
Listiny základních práv a svobod, a proto nemůže být vyloučeno ze soudního přezkumu
s ohledem na dikci čl. 36 odst. 3 Listiny základních práv a svobod. Taktéž stěžovatelka dovozuje,
že vydané upozornění porušuje svobodu projevu chráněnou čl. 10 Úmluvy o ochraně lidských
práv a základních svobod, proto má být garantován již na vnitrostátní úrovni účinný prostředek
ochrany práv stěžovatelky v souladu s čl. 13 citované úmluvy, kterým má být žaloba podaná
podle soudního řádu správního.
[11] Závěr městského soudu, že je na stěžovatelce, aby sama vyhodnotila, zda se vydaným
upozorněním bude řídit či nikoliv, je podle názoru stěžovatelky v rozporu s citovanou
judikaturou Nejvyššího správního soudu, jakož i „dalšími rozhodnutími Nejvyššího správního
soudu, která se opírají o princip presumpce správnosti správních aktů“. Stěžovatelka tak nemá
dostatečnou jistotu, že jí v budoucnu bude umožněno namítat nezákonnost žalobou napadeného
upozornění. V této souvislosti stěžovatelka odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 17. 8. 2011, č. j. 1 As 63/2011 - 90, a tam citovanou judikaturu, z níž vyplývá, že Nejvyšší
správní soud silně akcentuje zásadu presumpce správnosti aktů veřejné moci. Jednotlivec není
oprávněn subjektivně hodnotit, zda akt veřejné moci zákonný či nikoliv a je povinen
se mu podrobit. Za této situace je obzvláště důležité umožnit jednotlivci přístup k prostředkům
právní ochrany, na jejichž základě bude otestována zákonnost těchto aktů veřejné moci.
[12] Stěžovatelka dále uvádí, že upozornění na porušení zákona je právním institutem
zneužitelným k nadměrné regulaci šíření kontroverzně působících informací. Na stěžovatelku je
žalovanou vyvíjen nátlak, že v případě dalšího zjištění stejného porušení zákona o vysílání
po stanovené lhůtě k nápravě bude žalovaná oprávněna uložit sankci, jejíž výše činí
až 2 500 000 Kč. Stěžovatelka považuje za mimořádně důležité nejen z hlediska ochrany
svých subjektivních práv, ale i pro ochranu volného toku informací postavit najisto interpretaci
předmětného ustanovení zákona o vysílání, a to nikoliv až v řízení, ve kterém bude
přezkoumáváno rozhodnutí o uložení sankce.
[13] Závěrem stěžovatelka navrhuje, aby Nejvyšší správní soud kasační stížností napadené
usnesení městského soudu zrušil a v souladu s ust. §110 odst. 2 s. ř. s. o podané žalobě sám
rozhodl tak, že žalobou napadené upozornění na porušení zákona zruší.
[14] Stěžovatelka dále navrhuje, aby Nejvyšší správní s oud přerušil řízení o kasační stížnosti
a podal v souladu s čl. 95 odst. 2 Ústavy Ústavnímu soudu návrh na zrušení ust. §31 odst. 3
zákona o vysílání. Tento návrh zdůvodnila stěžovatelka samostatnou přílohou kasační stížnosti,
ve které uvedla, že podle je jího názoru je ust. §31 odst. 3 zákona o vysílání v rozporu s ústavním
pořádkem České republiky a vydala-li žalovaná na jeho základě upozornění na porušení zákona,
porušila ústavně zaručená základní práva stěžovatelky. Citované ustanovení zákona o vysílán í je
podle názoru stěžovatelky v rozporu se svobodou projevu chráněnou čl. 17 Listiny základních
práv a svobod a čl. 10 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod.
[15] Tento rozpor spatřuje stěžovatelka předně v míře neurčitosti ust. §31 odst. 3 zákona
o vysílání. Formulace povinnosti vysílat „objektivní a vyvážené informace potřebné
pro svobodné utváření názorů“ je podle názoru stěžovatelky v rozporu se zásadou nulla poena sine
lege stricta, praevia et certa, která se v plném rozsahu uplatní i ve správním trestání. Podle názoru
stěžovatelky neurčitá formulace povinnosti, jejíž porušení je spr ávním deliktem, vede k tomu,
že žalovaná může prostřednictvím upozornění na porušení zákona vyvíjet tlak směřující
k odrazení novinářů od informování o kontroverzních a společensky citlivých otázkách, který je
ve světle stávající judikatury zcela nekontrolovatelný . Tato hrozba je podle názoru stěžovatelky
doložena právě stávajícím upozorněním na porušení zákona, které se týkalo pořadu zcela
bez politického podtextu. Adresáti této povinnosti nemohou s dostatečnou jistotou vyhodnotit,
jaké jejich jednání se v budoucnu může stát důvodem k zahájení řízení o uložení pokuty,
což způsobuje nežádoucí stav s ohledem na veřejný zájem na volném toku informací.
[16] Dále stěžovatelka poukazuje na to, že platná právní úprava povinnost objektivity
a vyváženosti ukládá výhradně provozovatelům vysílání re žimu zákona o vysílání,
přičemž vydavatelé periodického tisku ani poskytovatelé audiovizuálních mediálních služeb
na vyžádání takovou povinnost nemají. Stěžovatelka poukazuje na to, že v době digitálního
televizního vysílání již televizní vysílání nevykazuje specifika, která by odůvodňovala odlišné
zacházení. Povinnost stanovená §31 odst. 3 zákona o vysílání byla podle názoru stěžovatelky
odůvodněna obavou, že éter by mohl být ovládnut jedním názorovým proudem či politickou
stranou. Regulace tak směřuje k ochraně veřejného zájmu na pluralitě informací. Tyto důvody
podle názoru stěžovatelky opadly se širokým rozšířením rychlého interne tu, neboť televiznímu
vysílání již nelze přisuzovat silnější vliv než ostatním mediálním službám. Za této situace je
rozdílná míra regulace neodůvodněná a porušuje rovnost v právech, konkrétně ve svobodě
projevu.
[17] Uvedená regulace je tedy v rozporu s principem proporcionality, podle něhož lze
zasahovat do svobody projevu pouze z důvodu, která lze považovat za ústavně legitimní
a pokud bude zásah způsobilý ochránit kolidující účel, kolidující účel není možné ochránit
bez zásahu do svobody projevu, míra zásahu do svobody projevu bude přiměřená významu
kolidujícího zájmu. Ústavně akceptovatelným důvodem ome zení svobody projevu jsou
pouze důvody podle čl. 17 odst. 4 Listiny základních práv a svobod. Rovný přístup politických
stran do televizního vysílání přitom nelze pod žádný z těchto legitimních účelů podřadit.
Sledovaného cíle lze nadto dosáhnout i bez omezení svobody projevu. Politické stran y,
resp. jejich představitelé jsou judikaturou Evropského soudu pro lidská práva tradičně
považováni za osobnosti veřejného zájmu mající snazší přístup do medií, a to i bez existence
zvláštní regulace. Ani případné upřednostňování některého politického proudu ve vysílání
jednoho z provozovatelů vysílání nemůže představitele ostatních proudů vytlačit z veřejného
prostoru a omezit tak soutěž politických sil. Stěžovatelka namítá, že politické strany etablované
v Parlamentu České republiky jsou dostatečně silnými subjekty, aby si zajistily možnost
komunikace s veřejností, aniž by k tomu musely nárokovat vysílací čas provozovate lů vysílání
s licencí pod hrozbou sankcí uložených žalovanou.
[18] Veřejný zájem na pluralitě informací šířených ve veřejném prostoru je podle názoru
stěžovatelky dostatečně naplňován volnou soutěží provozovatelů hromadných sdělovacích
prostředků, široce dostupným rychlým internetem s množstvím soukromých a nezávislých blogů
a etickými standardy žurnalistické profese. Právní regulace se za této situace jeví jako nadbytečná
a ohrožující nezávislost hromadných sdělovacích prostředků.
[19] Žalovaná se ke kasační stížnosti a návrhu stěžovatelky na přerušení řízení vyjá dřila
podáním ze dne 4. 6. 2012, ve kterém uvedla, že se ztotožňuje se závěrem městského soudu,
který vychází z konstantní judikatury jak městského soudu, tak Nejvyššího správního soudu.
V této souvislosti také žalovaná odkázala na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
14. 9. 2011, č. j. 6 As 34/2011 - 62, který se zabývá problematikou přezkumu upozornění
na porušení zákona podle zákona o vysílání, a tento rozsudek citovala. Dále žalovaná upozornila
na to, že stěžovatelka ve své námitce již dopředu předpoklá dá, že danou povinnost poruší
a vyslovuje nesouhlas s tím, že by jí mohla být uložena pokuta, a to dokonce i po splnění
zákonných předpokladů pro uložení sankce. Podle žalované tak stěžovatelka prokazuje naprostý
opak – upozornění v režimu zákona o vysílání je pouze zajištěním předvídatelnosti veřejné
správy, nikoliv zásahem do její právní sféry. Upozornění seznamuje provozovatele vysílání
s výkladem zákona o vysílání, ke kterému je žalovaná oprávně na coby nezávislý ústřední orgán.
Upozornění na porušení zákona tedy není podle názoru žalované negativním prvkem
vystavujícím stěžovatelku riziku postihu, ale pozitivním prvkem umožňujícím tomuto riziku
předcházet. K tomu žalovaná opět odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu
č. j. 6 As 34/2011 - 62. Dále žalovaná odkázala na rozhodnutí rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu ze dne 3. 4. 2012, č. j. 6 As 26/2010 - 101, ze kterého vyplývá, že požadavek
existence předchozího upozornění je uplatněním principu právní jistoty ve správním trestání.
[20] Žalovaná dále uvedla, že od okamžiku doručení upozornění provozovateli televizního
vysílání je provozovatel obeznámen s tím, že v typově shodných případech v budoucnu může
žalovaná přistoupit k uložení sankce. Je v dispozici provozovatele, jak na upozornění zareaguje
a případná následně uložená sankce je již rozhodnutím plně přezkoumatelným ve správním
soudnictví. Pokud soudy dopějí k závěru, že typové důvody pro uložení sankce, které jsou typově
shodné s předchozím upozorněním, nezakládají porušení zákona, pak ani typově shodné důvody
v předchozím upozornění již nemohou být dále uplatňovány. Tuto situaci demonstruje žalovaná
na případu upozornění na porušení §48 odst. 4 písm. a) zákona o vysílání, kterým žalovaná
upozorňovala provozovatele vysílání, že je třeba oddělovat i re klamu a teleshopping navzájem
a v návaznosti, na než později také žalovaná přistoupila k uložení pokut. Správní soudy
(viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 9. 2011, č. j. 7 As 105/2011 - 72)
dospěly k závěru opačnému, je tedy zřejmé, že nedošlo pouze ke zrušení uložených pokut,
ale také byla znemožněna další aplikace daných upozornění na porušení zákona v budoucnu,
neboť žádná další správní řízení již v budoucnu v souvislosti s touto problematikou probíhat
nebudou, nebudou tedy ukládány pokuty a nebude přihlíženo k předchozím upozorněním.
Pokud by výsledek soudního přezkumu rozhodnutí o uložení pokut byl opačný, bylo
by zřejmé, že uvedený výklad zákona byl v případě typově shodných upozornění užit správně.
Není tedy pravdou, pokud stěžovatelka uvádí, že proti vydanému upozornění není ochrana.
[21] Ustanovení §31 odst. 3 zákona o vysílání pak neslouží pouze k udržení politické
neutrality vysílání, neboť zmínce o politické neutralitě v tomto ustanovení předchází slovo
„zejména“, z čehož je patrné, že se jedná pouze o zvláště zmíněný případ, což však nevylučuje
jiné případy, při kterých je možné se dopustit porušení zásad objektivity a vyváženosti.
[22] Dále žalovaná vyjádřila svůj nesouhlas s návrhem stěžovatelky na přerušení řízení
a předložení věci Ústavnímu soudu. Žalovaná odkazuje na znění čl. 17 odst. 4 Listiny základních
práv a svobod a dovozuje, že v tomto případě zákon o vysílání slouží k zajištění ochrany
rozhlasových posluchačů a televizních diváků a jejich práva na informace, které musejí být
předkládány v souladu se zásadou objektivity a vyváženosti. Svoboda projevu provozovatelů je
tedy omezena proto, aby nedocházelo k manipulaci s poskytovanými informacemi a k manipulaci
recipientů vysílání. Pojmy objektivita a vyváženost je pak třeba považovat za tzv. neurčité právní
pojmy, které jsou běžnou součástí právního řádu a zahrnují jevy nebo skutečnosti, které nelze
zcela přesně právně definovat. Jejich obsah se může měnit, bývá podmíněn úrovní poznání
v technických vědách i časem a místem aplikace normy. Jejich použití v právních normách nelze
označit za chybu zákonodárce, naopak jde o záměr. Výklad takového právního pojmu je svěřen
správnímu orgánu, který musí při něm zohlednit veškeré relevantní okolnosti.
Takovým odborným orgánem je právě žalovaná a je na ní, aby posuzovala, zda došlo k porušení
zásady objektivity a vyváženosti a objasnila tak, co se pod těmito pojmy skrývá. S tímto výkladem
obeznamuje právě prostřednictvím institutu upozornění na porušení zákona.
[23] Snahou žalované tedy není vytvářet jakýkoliv tlak na provozovatele vysílání,
aby nedocházelo k informování o kontroverzních a společensky citlivých otázkách. Žalovaná
pouze dohlíží v souladu se zákonem na to, aby právě pro kontroverzi a citlivost daných témat
byly posluchačům či divákům poskytnuty veškeré relevantní informace , aby si na dané téma
mohli vytvořit vlastní názor. V opačném případě by totiž docházelo k manipulaci posluchačů
a diváků. Žalovaná zpochybňuje obavy stěžovatelky ze zastrašování či omezování
jednotlivých provozovatelů a zdůrazňuje, že působí jako orgán nezávislý politicky,
i na provozovatelích vysílání a nemá žádné politické či ekonomické zájmy. Nehledě na to správní
řízení před žalovanou se řídí zákonem stanovenými pravidly, která umožňují účastníkům řízení
obranu a kde se následně uplatní případný přezkum ve správním soudnictví.
[24] Povinnost provozovatelů podle ust. §31 odst. 3 zákona o vysílání vyplývá také mimo jiné
z Mezinárodní úmluvy o přeshraniční televizi (čl. 7 bod 3) a je uznávána také Evropskou unií
(důvod 102 úvodního textu směrnice Evropského parlamentu a Rady 2010/13/EU ). Nejedná se
tedy o nastavení nerovného přístupu, jak uvádí stěžovatelka, ale o plnění mezinárodních závaz ků
České republiky. Žalovaná dodává, že každý provozovatel vysílání, včetně stěžovatelky, by měl
mít snahu při poskytování vyhovět zásadě objektivity a vyváženosti také z důvodů profesionální
cti, a tedy nejen proto, že je tak stanoveno zákonem.
[25] Žalovaná závěrem uvádí, že v postupu městského soudu neshledává pochybení a kasační
stížnost a návrh na přerušení řízení a předložení věci Ústavnímu soudu shledává nedůvodným
a neadekvátním.
[26] Stěžovatelka na výzvu soudu doplnila kasační stížnost podáním ze dne 19 . 6. 2012,
ve kterém uvedla, že výroky II. a III. usnesení městského soudu napadeného kasační stížností
napadá jako akcesorické výroky ve vztahu k výroku o odmítnutí žaloby.
[27] Podáním ze dne 12. 7. 2012 podala stěžovatelka repliku k vyjádření žalované.
V tomto podání stěžovatelka upozorňuje na rozpor v judikatuře Nejvyššího správního soudu
spočívající v tom, že v rozsudku č. j. 6 As 34/2011 - 62 Nejvyšší správní soud dospěl k závěru,
že upozornění na porušení zákona je přezkoumatelné ve správním soudnictví jako tzv. jiný úkon
představující podklad pro rozhodnutí, kterým bude provozovatel vysílání uznán vinným
ze spáchání správního deliktu, a to v souladu s dikcí ust. §75 odst. 2 s. ř. s., zatímco v rozsudku
ze dne 17. 9. 2008, č. j. 4 As 17/2008 - 119, zdejší soud konstatoval, že v rámci soudního
přezkumu není možné zkoumat zákonnost upozornění vydaného v jiném řízení. Podle názoru
stěžovatelky tak aplikaci závěrů citovaného rozsudku šestého senátu brání právní názor uvedený
v citovaném starším rozsudku čtvrtého senátu a je proto nezbytné předložit věc rozšířenému
senátu Nejvyššího správního soudu v souladu s ust. §17 s. ř. s.
[28] Následovně se stěžovatelka vyjadřuje k závěrům rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu ze dne 3. 4. 2012, č. j. 6 As 42/2010. Stěžovatelka dovozuje, že z výroku II
tohoto rozhodnutí, který hovoří o tom, že upozornění na porušení zákona je, s výjimkou případů
podle ust. §59 odst. 4 zákona o vysílání , nutnou podmínkou postihu za další obdobné jednání,
vyplývá, že vydáním upozornění dochází ke změně právního postavení provozovatele vysílání.
Stěžovatelka zdůrazňuje, že u tzv. prostých porušení zákona může být sankce za porušení zákona
uložena až po vyčerpání předchozího upozornění a důvodem tohoto postupu je právě dotčení
svobody projevu. V bodě 39 tohoto rozhodnutí pak podle názoru stěžovatelky Nejvyšší správní
soud výslovně upozorňuje na riziko vzniku autocenzury provozovatelů vysílání v případě
obecného koncipování a bezbřehého používání upozornění. V bodě 41 odůvodnění je
pak konstatována „věčná“ platnost upozornění a požadavek, aby se provozovatel obdrženými
upozorněními řídil a schraňoval je. Odůvodnění usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu tedy podle stěžovatelky svědčí jednoznačně ve prospěch závěru o soudní
přezkoumatelnosti upozornění. Cílem je, aby provozovatel získal dostatečnou jistotu o tom,
zda upozornění vydaná regulátorem jsou zákonná a provozovatel se tak jimi musí ve své další
činnosti řídit, nebo zda jde o nezákonné akty, kterým se provozovatel nemusí přizpůsobovat
formou autocenzury. Stěžovatelka opakuje, že v projednávané věci jde o porušení ust. §31 odst. 3 zákona o vysílání, takže svoboda projevu je dotčena v samotném jádru,
neboť regulátorem jsou hodnoceny politické projevy, jimž je přisuzována takřka absolutní ústavní
ochrana. Riziko autocenzury považuje stěžovatelka za vysoké, neboť v tomto případě hrozí
ze strany žalované pokuta až do výše 2 500 000 Kč.
[29] Poté se stěžovatelka vyjadřuje k interpretaci ust. §31 odst. 3 zákona o vysílání.
Stěžovatelka se domnívá, že ust. §31 odst. 3 zákona o vysílání je v poměru lex specialis
k ust. §31 odst. 2 téhož zákona, přičemž jeho účelem není ochrana zájmu veřejnosti
na dostupnosti objektivních a vyvážených informacích (ta je chráněna ust. §31 odst. 2 zákona
o vysílání), nýbrž ochrana svobodné soutěže politických sil. Opačný výklad by vedl k tomu,
že by se obě citovaná ustanovení překrývala.
[30] Stěžovatelka je dále toho názoru, že jakkoliv jsou neurčité právní pojmy běžně užívány
v legislativě, nemají místa v kontextu správního trestání. Pokud platí, že trestné činy mohou být
stanoveny jedině zákonem, není možné akceptovat, aby znaky skutkové podstaty byly dotvářeny
orgánem moci výkonné. Proces „naplňování“ neurčitých právních pojmů musí být pod úplnou
soudní kontrolou. Má-li tedy institut upozornění na porušení zákona potenciál upřesňovat
neurčité právní pojmy použité v ust. §31 odst. 3 zákona o vysílání, je třeba striktně trvat na tom,
aby tato část výkonu kompetencí žalované byla pod bezprostřední soudní kontrolou. Stěžovatelka
uvádí, že ilustrativním příkladem je právě projednávaná věc, kde žalovaná vstupuje do redakční
svobody stěžovatelky tím, že dává najevo, že hodlá stěžovatelku napříště sankcionovat, dopěje -li
k závěru, že uveřejněná zpráva neobsahuje ty informace, o nichž se žalovaná domnívá, že by je
obsahovat měla. Z ust. Čl. 17 Listiny základních práv a svobod a čl. 10 Úmluvy o ochraně
lidských práv a základních svobod přitom zcela jasně vyplývá, že obsah i forma, v jaké média
zprostředkovávají informace o věcech veřejného zájmu, jsou záležitostí redakční svobody
a státním orgánům nepřísluší do této sféry působení médií jakkoliv vstupovat. Otázkou sporu
v projednávané věci není podle názoru stěžovatelky otázka, zda mají n ovináři poskytovat
objektivní a vyvážené informace, nýbrž otázka zda orgánu moci výkonné přísluší určovat,
jakým způsobem má vypadat televizní zpravodajství.
[31] Právní řád zná podle stěžovatelky dostatek prostředků ochrany, které mohou využít
osoby domnívající se, že bylo zasaženo do jejich subjektivních práv (soukromoprávní prostředky
ochrany osobnosti), případně prostředky, jejichž prostřednictvím lze chránit zranitelné skupiny
(ochrana mladistvých). Vynucování politické neutrality prostřednictvím orgánu, jehož obsazení je
závislé na vůli politické elity, však výrazně ovlivňuje nezávislost provozovatelů televizního
vysílání. Stěžovatelka poté zopakovala svou argumentaci ohledně změny sociální reality
televizního vysílání vlivem digitalizace a internetu, které podle jejího názoru vede ke ztrátě
opodstatnění právní regulace (srov. bod 16 odůvodnění).
III.Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem
[32] Nejvyšší správní soud nejprve přezkoumal formální náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost je podána včas, neboť byla podána ve lhůtě dvou týdnů
od doručení napadeného rozsudku (§106 odst. 2 s. ř. s.), a je podána osobou oprávněnou,
neboť stěžovatelka byla účastníkem řízení, z něhož napadené rozhodnutí vzešlo (§102 s. ř. s.).
Stěžovatelka je též zastoupena advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.).
[33] Stěžovatelka jako důvod kasační stížnosti uvedla důvod podle ust. §103 odst. 1 a ) s. ř. s.,
tedy nezákonnost rozhodnutí soudu spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem
v předcházejícím řízení. V projednávané věci však bylo rozhodnuto městským soudem
o odmítnutí návrhu na zahájení řízení (žaloby) a argumentace stěžovatelky obsažená v kasační
stížnosti směřuje proti zákonnosti tohoto rozhodnutí, proto Nejvyšší správní soud považuje
stížnostní důvody podle jejich obsahu za podřaditelné ust. §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.
[34] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval povahou upozornění na porušení zákona
vydaných podle §59 zákona o vysílání a jeho přezkoumatelností ve správním soudnictví.
[35] Nejvyšší správní soud považuje za vhodné zdůraznit, že zákon o vysílání v případě
tzv. prostých porušení zákona (srov. bod 32 a 33 usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu ze dne 3. 4. 2012, č. j. 6 As 26/2010 - 101, zde citovaná judikatura Nejvyššího
správního je dostupná na www.nssoud.cz) zakotvuje zcela specifický mechanismus správního
trestání porušení povinností provozovatelů vysílání stanovených zákonem o vysílání, vyžadující
předchozí upozornění na porušení zákona o vysílání, přičemž v případě tohoto upozornění
se jedná o specifický institut českého práva akcentující preventivní a výchovnou funkci
před represivní funkcí, kdy se rušitel upozorňuje na protiprávnost svého chování a možné další
negativní následky (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 4. 2011,
č. j. 7 As 20/2011 - 95). Podle ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu je
podmínka předchozího upozornění ve smyslu §59 zákona o vysílání splněna teprve tehdy, byl-
li tímto předchozím upozorněním na porušení zákona provozovatel vysílání upozorněn
na nezákonnost jednání vykazujícího v podstatných rysech znaky jako to, za které je sankce
ukládána. (Srov. např. výše citované rozhodnutí rozšířeného senátu zdejšího soudu
č. j. 6 As 26/2010 - 101)
[36] Dále považuje Nejvyšší správní soud za vhodné akcentovat, že tento mechanismus
správního trestání je velmi specifický i v oblasti českého správního práva trestního jako takového.
Není obvyklé, že by muselo tomu, kdo porušuje zákon, nejprve být správním orgánem
avizováno, že takový typ jednání je považován správním orgánem za porušení zákona
a pak teprve by mohl být pachatel správního deliktu správním orgánem potrestán.
Podle judikatury Nejvyššího správního soudu je tento mechanismus správního trestání prostých
porušení zákona o vysílání uplatněním principu právní jistoty ve správním trestání, neboť je
nezbytné, aby potrestaný mohl předem s dostatečnou mírou jistoty vědět, jaké konkrétní jednání
bude posouzeno jako protizákonné (srov. např. výše citované rozhodnutí rozšířeného senátu
zdejšího soudu č. j. 6 As 26/2010 - 101 nebo např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
19. 4. 2007, č. j. 2 Afs 176/2006 - 96).
[37] Samotné upozornění na porušení zákona je pak třeba vnímat v materiálním smyslu
jako předání informace o tom, že provozovatel porušuje povinnosti stanovené zákonem
a že mu hrozí sankce (srov. např. rozsudky zdejšího soudu č. j. 8 As 46/2010 - 81 ze dne
24. 8. 2010, a č. j. 6 As 21/2007 - 109 ze dne 14. 5. 2008). Nejvyšší správní soud také dovodil,
že toto upozornění na porušení zákona je neformálním úkonem správního orgánu mimo správní
řízení, nemá v době jeho faktického provedení bezprostřední vazbu na žádné konkrétní správní
řízení a podstatou upozornění je předání určité informace s tím, že není rozhodující,
jakou formou k němu dojde; upozornění tak nemusí mít ani charakt er samostatného aktu
či přípisu (srov. především rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 4. 2011,
č. j. 7 As 20/2011 - 95).
[38] Nejvyšší správní soud se otázkou soudní přezkoumatelnosti upozornění na porušení
zákona vydaných podle §59 zákona o vysílání v minu losti opakovaně zabýval.
(Srov. např. rozsudek ze dne 14. 9. 2011, č. j. 6 As 34/2011 - 62, a rozsudky ze dne 22. 9. 2011 ,
č. j. 6 As 28/2011 - 63, a č. j. 6 As 29/2011 - 39, a rozsudek ze dne 20. 10. 2011,
č. j. 6 As 35/2011 - 37). Z konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu vyplývá závěr,
že toto upozornění není ve správním soudnictví samostatně přezkoumatelné, protože nezakládá,
nemění, neruší ani závazně neurčuje práva a povinnosti osoby (srov. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 6. 4. 2011, č. j. 7 As 20/2011 - 95).
[39] Nejvyšší správní soud ve své judikatuře vychází z materiálního chápání pojmu
rozhodnutí, pojem „rozhodnutí“ podle §65 s. ř. s. je pouze legisl ativní zkratkou použitelnou
pro tento procesní předpis, který označuje druh správního aktu vydaného orgánem veřejné
správy, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti a žalobní
legitimace se odvozuje od tvrzení žalobce o zásahu do jeho práv (srov. usnesení rozšířeného
senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 10. 2008, č. j. 8 A s 47/2005 - 86, publikované
pod č. 1764/2009 Sb. NSS). Smyslem tohoto extenzivního výkladu ustanovení §65 s. ř. s.
je umožnit co možná nejširší přezkum zákonnosti aktů veřejné správy; na druhou stranu
to neznamená, že správní soudy v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu
přezkoumávají jakýkoli úkon či přípis provedený orgány veřejné správy. V opačném případě
by praxe umožnění „bezbřehého přezkumu“ jakéhokoli úkonu správního orgánu vedla k tomu,
že by správní žaloba podle §65 a násl. s. ř. s. nahrazovala jiné prostředky soudní ochrany
stanovené právním řádem České republiky.
[40] Nejvyšší správní soud dodává, že uvedené judikaturní závěry zdejšího soudu tý kající se
povahy upozornění na porušení zákona o vysílání a jeho vyloučení ze soudního přezkumu rovněž
již v minulosti aproboval Ústavní soud. (Srov. např. usnesení Ústavního soudu ze dne 2. 8. 2011,
sp. zn. IV ÚS 1720/11, kde Ústavní soud shrnul závěry Nejvyššího správního soudu ohledně
povahy upozornění na porušení zákona o vysílání a konstatoval, že tyto závěry lze mít za ústavně
souladné posouzení povahy upozornění žalované vydaného na základě §59 odst. 1 zákona
o vysílání).
[41] Jak je patrno z výše uvedeného, smyslem zvláštního mechanismu správního trestání
prostých porušení povinností podle zákona o vysílání v žádném případě není vytvořit právní
bariéru chránící provozovatele vysílání před potrestáním v případech, kdy z jejich strany došlo
k porušení povinností podle zákona o vysílání, jak dovozuje stěžovatelka. Podle názoru
Nejvyššího správního soudu nelze dovodit veřejné subjektivní právo, které by provozovateli
vysílání zaručovalo, že nemůže být potrestán za prostá poruše ní zákona o vysílání
a pak tedy nelze ani dovodit právně relevantní zásah předchozího upozornění na porušení zákona
o vysílání do veřejných subjektivních práv stěžovatelky tak, jak jej stěžovatelka dovozuje
ve své kasační stížnosti a replice k vyjádření žalované.
[42] Nelze také souhlasit s tím, že by samotná upozornění žalované na porušení zákona
o vysílání mohla způsobit tak silnou autocenzuru provozovatelů vysílání, jak stěžovatelka
naznačuje ve své kasační stížnosti a replice k vyjádření žalované. Také rozšířený senát zdejšího
soudu argumentoval ve stěžovatelkou citovaném rozhodnutí (č. j. 6 As 26/2010 - 101)
autocenzurou ve vztahu k tomu, proč je nutno důsledně trvat na výše již zmiňované „typové
vazbě“ mezi jednáním, o jehož nezákonnosti byl provozovatel vysílání uvědomen upozorněním
na porušení zákona, a jednáním, za které je později provozovateli vysílání ukládána sankce.
Přitom rozšířený senát právě existenci této typové vazby (a tím i institut předchozího upozornění
na porušení zákona) vnímal jako záruku zajištění co možná nejširší svobody projevu. Upozornění
na porušení zákona představuje institut poskytující provozovateli vysílání možnost neformálně
konfrontovat svůj právní názor na určité vlastní typizované jednání s právním názorem správního
orgánu aplikujícího právo na toto typizované jednání, a to aniž by mu v okamžiku vydání
upozornění hrozil zásah do jeho subjektivních veřejných práv (tj. uložení sankce za porušení
zákona o vysílání).
[43] Ostatně i četnost soudních sporů provozovatelů vysílání se žalovanou o zákonnost
jejích rozhodnutí o uložení pokut za prostá porušení zákona o vysílání (je třeba si uvědomit,
že uložení pokuty upozornění žalované u těchto porušení obligatorně předcházelo),
se kterými se Nejvyšší správní soud setkává ve své rozhodovací praxi, sama o sobě zcela jistě
nenasvědčuje tomu, že by provozovatelé vysílání vnímali upo zornění na porušení zákona
jako hrozbu tak důraznou, aby byla s to způsobit natolik výraznou autocenzuru provozovatele
vysílání, jakou argumentuje stěžovatelka.
[44] Odkaz stěžovatelky na judikaturu Nejvyššího správního soudu týkající se povinnosti
podrobit se výzvě policisty (rozsudek ze dne 17. 8. 2011, č. j. 1 As 63/2011 - 90) se jeví vzhledem
k povaze upozornění na porušení zákona o vysílání jako nepřípadný. Citovaný rozsudek
se zabýval situací, kdy byla správním orgánem fyzické osobě uložena pokuta za nepodrobení se
výzvě policisty, kterou tato fyzická osoba považovala za nezákonnou. Tato situace je (právě kvůli
právní povaze upozornění na porušení zákona) značně odlišná od situace, kdy je provozovatel
vysílání upozorněn na porušení zákona a posléze je mu za jednání vykazující v podstatných
rysech obdobné znaky uložena sankce. V tomto případě totiž není provozovatel vysílání
sankcionován za nerespektování předchozího upozornění, ale za své další jednání, které
vykazovalo obdobné znaky jako jednání, na jehož nezákonnost byl provozovatel vysílání dříve
upozorněn, a předmětem řízení o správním deliktu je právě toto další jednání provozovatele
vysílání, nikoliv nepodrobení se předchozímu upozornění.
[45] V projednávané věci se též meritorně nejedná o řešení otázky, zda upozornění
na porušení zákona vydávaná žalovanou jsou či nejsou přezkoumatelná ve správním soudnictví
ve smyslu ust. §75 odst. 2 s. ř. s. jako tzv. jiný úkon představující podklad pro roz hodnutí,
kterým byl provozovatel uznán vinným ze spáchání správního deliktu. Nejvyšší správní soud
připomíná, že v projednávané věci je meritorně řešena otázka správnosti rozhodnutí městského
soudu o odmítnutí žaloby stěžovatelky z toho důvodu, že upozornění na porušení zákona
podle §59 zákona o vysílání nepodléhá samostatnému soudnímu přezkumu. Proto Nejvyšší
správní soud toliko jako obiter dictum vyjadřuje názor, že (jak tomu ostatně nasvědčuje
také novější judikatura Nejvyššího správního soudu) upozornění na porušení zákona jsou soudně
přezkoumatelná ve smyslu §75 odst. 2 s. ř. s. ve spojení s rozhodnutím, pro jehož vydání byla
podkladem. Šestý senát Nejvyššího správního soudu však zároveň nepovažuje za nutné
v souvislosti s touto otázkou předložit věc k posouzení rozšířenému senátu Nejvyššího správního
soudu, a to právě z toho důvodu, že tento názor vyjadřuje pouze jako obiter dictum bez vlivu
na meritorní posouzení kasační stížnosti. Přitom vychází z předcházející judikatury zdejšího
soudu, zejména z rozsudku ze dne 26. 3. 2008, č. j. 1 Afs 12/2008 - 103, ve kterém dospěl zdejší
soud k závěru, že „Jestliže tedy proti sobě stojí právní názor, jehož role je v nyní souzené věci pouze v rovině
obiter dictum, a právní názor vyjádřený meritorně v jiné věci, n ení na místě předkládat věc rozšířenému senátu;
i kdyby rozšířený senát rozhodl ve prospěch právního názoru vyjádřeného ve věci sp. zn. 9 Afs 51/2007, nemohlo
by to mít vliv na rozhodnutí v nyní souzené věci. Předložení věci rozšířenému senátu by tak mělo pro nyní
souzenou věc pouze akademický význam a ve svém důsledku by vedlo jen k neopodstatněnému prodloužení řízení
o kasační stížnosti. Pro úplnost zdejší soud poznamenává, že z hlediska naplnění podmínek pro předložení věci
rozšířenému senátu by byla zcela jiná situace, kdyby v nyní souzené věci byla předmětem meritorního přezkumu
otázka, na niž zdejší soud v dřívější věci vyslovil (byť) obiter dictum právní náz or odchylný od toho,
k němuž by při předběžné poradě dospěl nyní rozhodující senát. Nejvyšší sp rávní soud se nehodlá v nyní souzené
věci odchýlit od svých dřívějších rozsudků sp. zn. 1 Afs 17/2007, 1 Afs 55/2007 a 1 Afs 58/2007,
pokud jde o posouzení meritorní otázky, zda žalobce by zkrácen ve svých právech či nikoli.“
[46] Dále se Nejvyšší správní soud zabýval návrhem stěžovatelky na přerušení řízení
a předložení věci Ústavnímu soudu s návrhem na zrušení ust. §31 odst. 3 zákona o vysílání.
V prvé řadě Nejvyšší správní soud upozorňuje na judikaturu Ústavního soudu týkající se
využívání oprávnění obecných soudů vyplývajícího z čl. 95 odst. 2 Ústavy, ze které vyplývá,
že Ústavní soud (s ohledem na princip dělby moci a roli soudnictví v systému dělby moci)
striktně dovozuje, že soud může tohoto oprávnění využít pouze , pokud se jedná o taková
ustanovení zákona, která má soud podávající návrh nevyhnutelně použít v projednávané věci
pro rozhodnutí ve věci samé. Nestačí tedy pouze hypotetická možnost použití nebo širší
souvislosti (Srov. usnesení Ústavního soudu ze dne 23. 10. 2000, sp. zn. Pl. ÚS 39/2000 a nále z
Ústavního soudu ze dne 24. 7. 2012, sp. zn. Pl. ÚS 34/10.) V nyní projednávané věci Nejvyšší
správní soud nepřezkoumával věcnou správnost upozornění podle §59 zákona o vysílání
vydaného žalovanou stěžovatelce pro porušení ust. §31 odst. 3 zákona o vysí lání.
Proto se nejedná o případ, kdy by bylo (již jen hypoteticky) možné předložit v souladu s čl. 95
odst. 2 Ústavy návrh Ústavnímu soudu na zrušení ust. §31 odst. 3 zákona o vysílání, jak navrhuje
stěžovatelka.
[47] Nad rámec nutného však Nejvyšší správní soud považoval za nutné se alespoň stručně
vyjádřit ke stěžovatelkou namítanému rozporu ust. §31 odst. 3 zákona o vysílání s ústavním
pořádkem České republiky. Zdejší soud se především neztotožňuje s výkladem ust. §31 odst. 3
předkládaným stěžovatelkou, která nesprávně zužuje aplikaci požadavku objektivity a vyváženosti
pouze na politickou neutralitu vysílání. Nesprávnost tohoto výkladu vyplývá nejen ze samotné
dikce ust. §31 odst. 3 zákona o vysílání, které stanoví „Provozovatel vysílání je povinen zajistit,
aby ve zpravodajských a politicko-publicistických pořadech bylo dbáno zásad objektivity a vyváženosti a zejména
nebyla v celku vysílaného programu jednostranně zvýhodňována žádná politická strana nebo hnutí, popřípadě
jejich názory nebo názory jednotlivých skupin veřejnosti, a to s přihlédnutím k jejich reálnému postavení
v politickém a společenském životě.“, ale také z předcházející judikatury Nejvyššího správního soudu.
Podle této judikatury se ust. §31 odst. 3 zákona o vysílání vztahuje výlučně n a zpravodajské
a politicko-publicistické pořady (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 12. 2004,
č. j. 7 As 38/2004 - 58). Toto ustanovení se tedy netýká vysílání jako celku, ale pouze určitého
typu pořadů (pořady zpravodajské a politicko-publicistické). Z judikatury Nejvyššího správního
soudu též nepřímo vyplývá, že k porušení §31 odst. 3 zákona o vysílání nemusí dojít
pouze v případech zvýhodnění politických skupin nebo politických stran . (Srov. např. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 5. 2010, č. j. 7 As 23/2010 - 73, kde bylo porušení
shledáno v prezentaci „neopodstatněných a neargumentovaných výroků negativně ovlivňujících
stanovisko k církevním restitucím a rovněž i k církvím všeobecně, čímž reportáž zjevně
prezentuje nepříznivý úhel pohledu na církevní restituce a na církev jako takovou“ nebo rozsudek
ze dne 20. 12. 2007, č. j. 5 As 11/2007 - 63, kde bylo porušení shledáno v odvysílání „příspěvku
týkajícího se ombudsmanovy zprávy o zásahu policie při Czech Teku 2005, v rámci pořadu
Události komentáře dne 31. 1. 2006, od 22.30 hod. na programu ČT 1, který vykazoval známky
neobjektivity a nevyváženosti“.)
[48] Pokud jde o stěžovatelkou tvrzenou kolizi ust. §31 odst. 3 zákona o vysílání s ústavně
zaručenou svobodou projevu, je třeba připomenout opět judikaturu Nejvyššího správního soudu,
která tuto kolizi reflektuje. Zdejší soud se touto problematikou zabýval v rozsudku ze dne
5. 5. 2010, č. j. 7 As 23/2010 - 73, a mimo jiné dospěl k závěru, že „právní úprava omezující svobodu
projevu vyžaduje, aby v každém konkrétním případě bylo zkoumáno splnění podmínky nezbytnosti omezení
tohoto základního práva. Pokud má stěžovatelka ukládat sankce za neplnění povinnosti podle ust. §31 odst. 3
zákona o vysílání, tedy za nerespektování zásad obje ktivity a vyváženosti, a zejména za jednostranné
zvýhodňování politických stran nebo hnutí či jednotlivých skupin veřejnosti, musí tak činit s ohledem na účel
a povahu základního práva na svobodu projevu…“ Podle názoru Nejvyššího správního soudu tedy jsou
provozovatelé vysílání dostatečně chráněni poměrně přísným přístupem správních soudů
před tím, aby reálně docházelo k neoprávněným zásahům do jejich svobody projevu. Na druhé
straně se podle názoru Nejvyššího správního soudu nelze ztotožnit s názorem prezentovaným
stěžovatelkou, že ust. §31 odst. 3 zákona o vysílání nesleduje legitimní účel
z hlediska proporcionality. K tomu zdejší soud odkazuje také na již citovaný rozsudek
č. j. 7 As 23/2010 - 73, ze kterého se podává, že „Ve smyslu citovaného ustanovení (tedy ust. Čl. 17
odst. 4 Listiny základních práv a svobod – pozn. NSS) může být svoboda projevu omezena s ohledem
na práva a svobody jiných, především ve vztahu k ochraně efektivního fungování politické demokracie.“
Zároveň se nelze ztotožnit s argumentací stěžovatelky, že předmětné ustanovení zákona
o vysílání je „překonané“ díky masivnímu rozvoji internetu a digitalizaci televizního vysílání.
Podle názoru Nejvyššího správního soudu je předně věcí zákonodárce, aby takovouto případnou
disproporci reflektoval změnou právní úpravy. Přitom je však třeba podotknout, že i s rozvojem
internetu jako informačního média zůstává stále televizní, příp. rozhlasové zpravodajství nejsnáze
dostupným zdrojem informací pro širokou veřejnost zejména proto, že nevyžaduje akt ivní
vyhledávání informací ze strany veřejnosti a divák může přijímat informace pasivně. I v době
digitálního televizního vysílání a internetu je tedy podle názoru zdejšího soudu namístě, aby byla
zákonem zajištěna objektivita a vyváženost informací v televizním a rozhlasovém vysílání,
neboť jde o informace zprostředkovávané médii oslovujícími potenciálně stále nejširší okruh
veřejnosti. Nejvyšší správní soud také poukazuje na to, že požadavek objektivity a vyváženosti
vysílání vyplývá také z Evropské úmluvy o přeshraniční televizi (Sdělení č. 57/2004 Sb.m.s.)
a jejího čl. 7 bod 3. Požadavek objektivity je dán též etickými pra vidly novinářské profese
(srov. čl. 1 Etického kodexu novináře vydaného syndikátem českých novinářů, dostupný
na http://syndikat-novinaru.cz/1/5/36/etika/eticky-kodex) a v neposlední řadě vyplývá
i z rezoluce Rady Evropy 1003 z r. 1993 o novinářské etice (srov. její bod 4 a bod 36).
[49] Dále je třeba také podotknout, že stěžovatelka zdůvodňuje svůj návrh na přerušení řízení
a předložení věci Ústavnímu soudu zejména potenciálním nebezpečím zneužitím ust. §31 odst. 3
zákona o vysílání žalovanou k vytváření politicky motivovaných tlaků ze strany žalované na obsah
zpravodajství. Přitom se však v projednávané věci (jak ostatně zdůraznila i sama stěžovatelka)
netýkalo vydané upozornění odvysílání reportáže, která by měla politický podtext. Jak vyplývá
ze samotného upozornění žalované na porušení zákona č. j. DRD/1452/2011 ze dne 19. 4. 2011,
sp. zn./Ident.: 2011/397/DRD/FTV, porušení zákona měl o spočívat v tom, že stěžovatelka
v reportáži na téma práce policie v Libčicích nad Vltavou při informování o případech,
které řešilo libčické oddělení policie v jednom dni, zdůraznila informaci, že jde o případy z Libčic
nad Vltavou, ačkoliv (vzhledem k širší působnosti libčického oddělení policie) většina případů
ve skutečnosti nebyla z Libčic nad Vltavou. Skutkové okolnosti projednávaného případu
proto neodpovídají argumentaci stěžovatelky, která se tak jeví jako nepřípadná.
[50] Pokud jde o stěžovatelkou napadanou nedostatečnou určitost ust. §31 odst. 3 zákona
o vysílání, poukazuje Nejvyšší správní soud ve stručnosti alespoň na fakt, že užití neurčitých
právních pojmů v normách správního práva trestního není zcela výjimečným jevem.
Lze poukázat např. na §47 odst. 1 písm. c) zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích,
podle něhož se přestupku dopustí ten, kdo „vzbudí veřejné pohoršení“. Také v samotném trestním
právu neplatí, že by skutkové podstaty trestných činů byly trestním zákoníkem vždy zcela
kasuisticky definovány. Lze poukázat např. na ust. §218 odst. 1 zákona č. 40/2009 Sb., trestní
zákoník, definující skutkovou podstatu trestného činu lichvy s použitím pojmů „tíseň“ či „plnění,
jehož hodnota je k hodnotě vzájemného plnění v hrubém nepoměru“ nebo na ust. §181 odst. 1
téhož zákona, které definuje trestný čin poškození cizích práv s využitím pojmu „vážná újma
na právech“. Užití neurčitých právních pojmů v normách správního práva trestního
tedy podle názoru Nejvyššího správního soudu není samo o sobě porušením principu nulla poena
sine lege stricta, praevia et certa, jak dovozuje stěžovatelka, ale pouze projevem toho, že právní
regulace není možná zcela bez použití neurčitých pojmů, neboť v opačném případě by nebyl
zákon schopen v celé šíři pokrýt možnou variabilitu protiprávního jednání. Institut předchozího
upozornění na porušení zákona pak pouze představuje prostředek, kterým žalovaná informuje
provozovatele vysílání o svém právním náhledu na určitá typizovaná jednání (srov. bod 42
odůvodnění).
[51] Ze shora uvedených důvodů Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl podle §110
odst. 1 s. ř. s.
IV. Náklady řízení
[52] O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší spr ávní soud podle ust. §60
odst. 1 s. ř. s. ve spojení s ust. §120 s. ř. s. Stěžovat elka neměla ve věci úspěch, proto jí právo
na náhradu nákladů řízení nenáleží. Žalované podle obsahu spisu žádné náklady nad rámec
její běžné úřední činnosti nevznikly a náhradu nákladů řízení ani nepožadovala.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e js ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 29. srpna 2012
JUDr. Bohuslav Hnízdil
předseda senátu