ECLI:CZ:NSS:2012:7.AFS.61.2011:50
sp. zn. 7 Afs 61/2011 - 50
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové
a soudců JUDr. Karla Šimky a JUDr. Jaroslava Hubáčka v právní věci žalobce: H. T. M.,
proti žalovanému: Magistrát města Brna, odbor rozpočtu a financování, se sídlem
Malinovského nám. 3, Brno, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského
soudu v Brně ze dne 21. 6. 2011, č. j. 31A 109/2010 - 33,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Krajský soud v Brně rozsudkem ze dne 21. 6. 2011, č. j. 31A 109/2010 - 33 zrušil
rozhodnutí Magistrátu města Brna, odboru rozpočtu a financování (dále jen „stěžovatel“)
ze dne 19. 10. 2010, č. j. MMB/0392803/2010, kterým bylo zamítnuto odvolání žalobce (dále jen
„účastník řízení“) proti rozhodnutí Úřadu městské části Brno – střed (dále jen „úřad městské
části“) ze dne 16. 8. 2010, č. j. 100059451/VANJ/SDK/002 o uložení pokuty účastníku řízení
podle ust. §37 odst. 1 zákona č. 337/1992 Sb., ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon
o správě daní a poplatků“) ve výši 10 000 Kč za to, že nesplnil povinnost nepeněžité povahy
stanovenou obecně závaznou vyhláškou statutárního města Brně č. 8/2008, o místních
poplatcích (dále jen „vyhláška o místních poplatcích“). V odůvodnění rozsudku krajský soud
uvedl, že zákon o správě daní a poplatků náležitosti oznámení o zahájení řízení o správním
deliktu sice neupravuje, avšak osobě obviněné z jiného správního deliktu musí být příslušným
orgánem sděleno, že je s ní vedeno řízení o správním deliktu, za jaký skutek je stíhána, případně
jaký trest jí hrozí. Obdobné požadavky na zahájení řízení v tomto smyslu obsahují i příslušná
ustanovení správního a trestního řádu. V dané věci je tedy nutno vycházet z obecných principů
spravedlivého procesu a podpůrně i z náležitostí oznámení o zahájení správního řízení z moci
úřední a náležitostí usnesení o zahájení trestního st íhání, neboť jen takový výklad vede k ochraně
práv účastníka obviněného z jiného správního deliktu. V této souvislosti krajský soud odkázal
na rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 11. 2003, č. j. 5 A 73/2002 - 34,
a ze dne 31. 3. 2010‚ č. j. 1 Afs 58/2009 - 541. Takto však správní orgán nepostupoval, účastník
řízení neměl vůbec možnost jakkoli se hájit, nebyl seznámen s tím, že je proti němu nějaké řízení
vedeno a ze spisu nelze kromě záznamu a fotodokumentace z místních šetření dovodit žádné jiné
skutkové okolnosti. Z rozhodnutí pak není vůbec patrný popis skutku s uvedením místa, času
a způsobu jeho spáchání, popřípadě uvedením jiných skutečností, jichž je třeba k tomu,
aby skutek nemohl být zaměněn s jiným. V tomto ohledu je napadené rozhodnutí
nepřezkoumatelné. Trestání za správní delikty musí podléhat stejnému režimu jako trestání
za trestné činy. Řízení o uložení pokuty podle ust. §21 odst. 1 zákona o správě daní a poplatků
bude řádně zahájeno tehdy, je-li seznatelné, jaké řízení, resp. ohledně jaké skutečnosti, správce
daně vede a v jakém postavení by účastník řízení měl v tomto řízení vystupovat. To v dané věci
seznatelné není. Tímto postupem podle názoru krajského soudu došlo k podstatnému porušení
ustanovení o řízení před správním orgánem, které mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí
o věci samé. Napadené rozhodnutí je pro naprostou absenci vymezení správního deliktu
nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů i pro nesrozumitelnost.
Proti tomuto rozsudku krajského soudu podal stěžovatel v zákonné lhůtě kasační stížnost
z důvodu uvedeného v ust. §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., v níž namítal, že krajský soud dospěl
k nesprávnému závěru, že v případě uložení pokuty podle ust. §37 zákona o správě daní
a poplatků je třeba zahájit „zvláštním sdělením“ samostatné řízení. Své rozhodnutí opřel krajský
soud o judikaturu Nejvyššího správního soudu, která však na posuzovaný případ nedopadá.
Naopak ve skutkově totožné věci rozhodl Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 31. 7. 2008,
č. j. 8 Afs 40/2007 - 49, vyslovil, že ust. §37 odst. 5 zákona o správě daní a poplatků nelze
interpretovat tak, že i ohledně pořádkových pokut je třeba zahajovat řízení postupem podle
ust. §21 citovaného zákona. Krajský soud však dospěl ke zcela odlišnému závěru, než který byl
vysloven ve výš citovaném rozsudku a zrušil rozhodnutí stěžovatele pouze proto, že řízení
o uložení pokuty podle ust. §37 zákona o správě daní a poplatků nebylo zahájeno postupem
podle ust. §21 odst. 1 citovaného zákona. Vzhledem k uvedenému stěžovatel navrhl,
aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek krajského soudu zrušil.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek městského soudu v souladu
s ust. §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, kter é uplatnil stěžovatel,
přičemž neshledal vady uvedené v odstavci 4 citovaného ustanovení, k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti.
Podle ust. §37 odst. 1 zákona o správě daní a poplatků může správce daně tomu,
kdo nesplní ve stanovené lhůtě povinnost nepeněžité povahy vyplývajíc í z tohoto nebo
zvláštního daňového zákona nebo uloženou rozhodnutím podle tohoto zákona, opakovaně uložit
pokutu až do celkové výše 2 000 000 Kč. Opakovaně lze pokutu uložit, nevedlo -li dosavadní
uložení pokuty k nápravě a protiprávní stav trvá.
Ze správního spisu vyplynulo, že na základě zjištění z místního šetření ze dne 24. 5. 2010
provedeného úřadem městské části byl účastník řízení dne 29. 6. 2010 vyzván, aby písemně
ve lhůtě do 15 dnů od obdržení výzvy sdělil přesné označení a identifikaci provozovatele
předsunutého prodeje textilu, jméno osoby oprávněné za provozovatele jednat a dobu, rozsah
a způsob zvláštního užívání komunikace před stánky v Brně na ulici Pohořelec. Dále bylo
ve výzvě účastníku řízení sděleno, že zvláštní užívání veřejného prostra nství je předmětem
místního poplatku. Účastník řízení na výzvu reagoval písemn ým vyjádřením ze dne 19. 7. 2010,
v němž uvedl, že se domnívá, že místní poplatek z užívání veřejného prostranství platit nemá
a uvedl důvody, pro které k tomuto názoru dospěl. Dne 16. 8. 2010 vydal úřad městské části
rozhodnutí, kterým uložil účastníku řízení pořádkovou pokutu za nesplnění povinnosti
nepeněžité povahy stanovené vyhláškou o místních poplatcích. V odůvodnění rozhodnutí uvedl,
že účastník řízení má poplatkovou povinnost a že nesplnil povinnost přihlásit se k poplatku
podle čl. 13 vyhlášky o místních poplatcích. Proti tomuto rozhodnutí podal účastník řízení
odvolání, které stěžovatel zamítl.
Jedním z důvodů, pro který krajský soud zrušil rozhodnutí stěžovatele, bylo nezahájení
řízení o uložení pořádkové pokuty v rámci řízení o místním poplatku. Otázkou zahájení řízení
o uložení pořádkové pokuty v rámci jiného probíhajícího správního řízení se Nejvyšší správní
soud zabýval v rozsudku ze dne 31. 7. 2008, č. j. 8 Afs 40/2007 – 49, publ. pod č. 1703/2008 Sb.
NSS a dostupný na www.nssoud.cz, z něhož vyplývá, že u st. §37 odst. 5 zákona o správě daní
a poplatků nelze interpretovat pouze mechanickým jazykovým výkladem tak, že i ohledně
pořádkových pokut je třeba zahajovat řízení postupem podle ust. §21 citovaného zákona.
Takový výklad by popíral základní zásady daňového řízení i účel s právy daní a vedl by k tomu,
že by bylo zahajováno nelogicky „řízení v řízení“. Nejvyšší správní soud v citovaném rozsudku
zdůraznil, že objektem deliktu v této věci je zájem na řádném, rychlém a ekonomickém průběhu
řízení ve věci jiné, zde ve věci daňové, v níž je cílem řízení ř ádné stanovení daně. Pokutou
se trestá porušování povinností vyplývajících z práva procesního. Nejde tu o postih
za porušování práva hmotného, ale o sankci za neplnění povinnosti stanovené k zajištění průběhu
a účelu řízení před správním orgánem. Také v občanském soudním řízení lze uložit pořádkovou
pokutu podle ust. §53 o. s. ř., stejně tak ve správním soudnictví mohou soudy uložit pořádkovou
pokutu podle ust. §44 s. ř. s. Trestní řád obsahuje úpravu pořádkové pokuty v §66. Obecným
předpisem správního procesu je zákon č. 500/2004 Sb., ve znění pozdějších předpisů, (dále jen
„správní řád“), který umožňuje správním orgánům uložit pořádkovou pokutu podle ust. §62.
Uložení pokuty za pořádkový delikt je pro správní orgán možností, nikoli povinností. Je tedy
na něm, aby uvážil, zda účastníku řízení pořádkovou pokutu uloží. Hlavním smyslem všech
pořádkových opatření (mezi něž vedle pokuty patří i vykázání z místa jednání či konání úkonu,
předvolání či předvedení osob) je zajistit řádný a co možná hladký průběh řízení (srov. též
rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 3. 2010, č. j. 9 As 69/2009 – 53, dostupný
na www.nssoud.cz). Zejména s poukazem na konstantní judikaturu je stížní bod,
v němž stěžovatel zpochybnil správnost závěr krajského soudu o nutnosti postupovat
při ukládání pořádkové pokuty podle ust. §21 zákona o správě daní a poplatků, důvodným.
Dalším důvodem, pro který krajský soud zrušil rozhodnutí stěžovatele, byla
nepřezkoumatelnost rozhodnutí o uložení pořádkové pokuty, neboť neobsahovalo popis skutku
tak, aby nemohl být zaměněn se skutkem jiným . Nejvyšší správní soud se s tímto závěrem
krajského soudu, byť velmi stroze odůvodněným, ztotožňuje. Rozhodnutí úřadu městské části je
rozhodnutím ve správním trestání, kterým byla účastníkovi řízení uložena pokuta za nesplnění
povinnosti nepeněžité povahy stanovené vyhláškou o místních poplatcích (srov. nálezy
Ústavního soudu ze dne 23. 11. 1999, sp. zn. Pl. ÚS 28/98, č. 161/1999 Sb. ÚS
a ze dne 30. 11. 2004, sp. zn. Pl. ÚS 15/04 , č. 180/2004 Sb. ÚS). Ve výroku tohoto rozhodnutí
však zcela chybí popis skutku (jednání), kterým se porušení povinnosti nepeněžité povahy
účastník řízení dopustil. Základní zásady správního trestání, zejména zásada ne bis in idem,
se promítají i do požadavku určitosti a přezkoumatelnosti rozhodnutí správního orgánu
a do požadavku, aby výrok rozhodnutí o uložení sankce obsahoval mimo další zákonné
náležitosti (§68 odst. 2 správního řádu), jak větu právní, čili k porušení jaké povinnosti stanovené
zákonem, v tomto případě obecně závaznou vyhláškou, došlo, ale i větu skutkovou, tedy jakým
jednáním účastníka řízení byla právní povinnost porušena. Navíc z odůvodnění rozhodnutí úřadu
městské části i stěžovatele není seznatelné, zda důvody uložení pořádkové pokuty spočívají pouze
v nesplnění určité procesní povinnosti účastníka řízení, bez níž nelze rozhodnout o věci samé,
nebo zda se opírají o důvody pro rozhodnutí o věci samé, tedy řešení otázky povinnosti zaplacení
místního poplatku. Podle obsahu správního spisu účastník řízení na výzvu úřadu městské části
reagoval sdělením, že místní poplatek nezaplatí s uvedením důvodů, pro které se domnívá,
že není poplatníkem. V daném případě probíhalo řízení o místním poplatku, jehož smyslem je,
aby byl zaplacen poplatek za užívání veřejného prostranství. Z odůvodnění rozhodnutí úřadu
městské části o uložení pořádkové pokuty není zřejmé, že by bez podání přihlášky k místnímu
poplatku účastníkem řízení nemohl správní orgán (po reakci účastníka řízení na výzvu)
rozhodnout o místním poplatku (platebním výměrem), tedy že se jedná o podmínku, která by
bránila pokračování v řízení o věci samé.
Z rozhodnutí správních orgánů obou stupňů je zřejmé, že odpověď účastníka řízení
na výzvu vzaly v úvahu, ovšem není už zřejmé, zda důvody, pro které úřad městské části rozhodl
o uložení pořádkové pokuty, a které svým rozhodnutím aproboval i stěžovatel, odpovídají
zákonným důvodům k uložení pořádkové pokuty. Bylo-li z průběhu řízení zřejmé, že účastník
se domnívá, že není povinen místní poplatek zaplatit, pak není zřejmé, k čemu uložení pořádkové
pokuty pro nesplnění povinnosti nepeněžitého charakteru v daném případě mělo sloužit a zda
nebylo na místě rozhodnut již o věci samé. Touto logikou by totiž bylo možno ukládat
pořádkovou pokutu „do nekonečna“, tedy pokaždé, když by účastník řízení na výzvu reagoval
negativním sdělením. Takový postup pak vykazuje znaky libovůle, neboť není vůbec zřejmé,
zda bylo na místě řešit věc rozhodnutím o místním poplatku, či zda bylo nutné uložit
pořádkovou pokutu za účelem dalšího řízení o místním poplatku. Při použití pořádkové pokuty
správním orgánem musí být zcela zřejmá nutnost urychlit či posunout řízení směrem
k meritornímu rozhodnutí a především musí být zřejmé, za jaké konkrétní jednání je pokuta
uložena. Pořádkovou pokutu přitom nelze uložit za nesplnění poplatkové povinnosti,
neboť k vyměření místního poplatku slouží zcela jiný procesní institut, jímž je platební výměr.
Z uvedených důvodů není stížní námitka týkající se nepřezkoumatelnosti opodstatněná.
I když Nejvyšší správní soud se neztotožnil s právním názorem krajského soudu týkajícím
se zahájení řízení o uložení pořádkové pokuty, jeho závěr o nepřezkoumatelnosti napadeného
správního rozhodnutí byl správný, a proto kasační stížnost podle ust. §110 odst. 1 věta posledn í
s. ř. s. zamítl. Ve věci rozhodl v souladu s ust. §109 odst. 1 s. ř. s., podle něhož rozhoduje
Nejvyšší správní soud o kasační stížnosti zpravidla bez jednání, neboť neshledal důvody pro jeho
nařízení.
Výrok o nákladech řízení se opírá o ust. §60 odst. 1 za použití §120 s. ř. s. podle kterého,
nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch právo na náhradu
nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil proti účastníkovi, který ve věci úspěch
neměl. Nejvyšší správní soud žádnému z účastníků náhradu nákladů nepřiznal, protože stěžovatel
v řízení úspěch neměl a účastníkovi řízení žádné náklady s tímto řízením nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 26. ledna 2012
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu