ECLI:CZ:NSS:2012:7.ANS.7.2012:43
sp. zn. 7 Ans 7/2012 - 43
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Hubáčka
a soudců JUDr. Elišky Cihlářové a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobce: T. P., zastoupen
JUDr. Petrem Kočím, Ph.D., advokátem se sídlem Opletalova 1535/4, Praha 1,
proti žalovanému: Nejvyšší soud ČR, se sídlem Burešova 571/20, Brno, v řízení o kasační
stížnosti žalobce proti usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 23. 2. 2012, č. j. 29 A 4/2011 –
129,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností se žalobce T. P. domáhá u Nejvyššího správního soudu
vydání rozsudku, kterým by bylo zrušeno usnesení Krajského soudu v Brně
ze dne 23. 2. 2012, č. j. 29 A 4/2011 – 129, a věc vrácena tomuto soudu k dalšímu řízení.
Krajský soud v Brně (dále také „krajský soud“) napadeným usnesením odmítl žalobu,
kterou se žalobce domáhal ochrany proti nečinnosti žalovaného (resp. po změně žalobních
tvrzení proti nečinnosti předsedkyně žalovaného), kterou spatřoval v neposkytnutí všech
požadovaných informací, jež požadoval podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu
k informacím, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „informační zákon“ nebo „InfZ“).
Žalobce požádal žalovaného žádostí ze dne 1. 12. 2010 o zaslání seznamu soudců
žalovaného, kteří byli ke dni 17. 11. 1989 členy nebo kandidáty Komunistické strany
Československa (dále též „KSČ“). Přípisem ze dne 20. 12. 2010 žalovaný sdělil, že členem KSČ
byl k předmětnému dni JUDr. P. H., resp. označil dalších 16 soudců, kteří členy KSČ k tomuto
datu nebyli. Žalobce podal stížnost na postup při vyřizování žádosti o informace podle ust. §16a
odst. 1 písm. c) InfZ, neboť žádosti bylo vyhověno pouze z části a nebylo vydáno ani rozhodnutí
o jejím odmítnutí. Na základě stížnosti zaslala předsedkyně žalovaného žalobci přípis ozn ačený
jako rozhodnutí ze dne 6. 1. 2011, č. j. Zin 20/2010, jímž mu sděli la, že podle ust. §16a odst. 6
písm. c) InfZ žalobcovu věc přebírá, a poskytla mu informace o tom, kteří soudci byli
k předmětnému dni členy KSČ a kteří nebyli. Jelikož žalobci podle jeho názoru nebyly poskytnuty
informace o všech soudcích a o tom, kteří ze soudců byli k předmětnému dni kandidáty vstupu
do KSČ, a ani stížnost podle ust. §16a InfZ nevedla k poskytnutí úplných informací, podal
žalobce ke krajskému soudu žalobu na nečinnost žalovaného (resp. předsedkyně žalovaného).
Krajský soud napadeným usnesením o žalobě rozhodoval poté, co byl jeho předchozí
rozsudek v této věci zrušen rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 11. 2011,
č. j. 7 Ans 5/2011 - 104 (dále také „předchozí rozsudek Nejvyššího správního soudu“; všechna
zde citovaná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz). Dospěl
k závěru, že nejsou splněny podmínky řízení, neboť žalobce nevyčerpal všechny opravné
prostředky stanovené InfZ k jeho ochraně proti nečinnosti – nepodal stížnost ve smyslu
ust. §16a odst. 10 ve spojení s odst. 1 písm. c) InfZ. Vzhledem k tomu nemohla být jeho žaloba
nejen úspěšná, ale především je nepřípustná dle ust. §68 písm. a) s. ř. s. Nebyla tak naplněna
zákonná podmínka přípustnosti žaloby na ochranu proti nečinnosti [§68 písm. a) a §79 odst. 1
věta první s. ř. s.]. Krajský soud proto žalobu podle ust. §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. odmítl.
Proti tomuto usnesení krajského soudu podal žalobce jako stěžovatel (dále jen
„stěžovatel“) v zákonné lhůtě kasační stížnost z důvodu dle ust. §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.
Stěžovatel namítl, že se krajský soud neřídil právním názorem Nejvyššího správního
soudu, když opřel odmítavý výrok také o to, že stěžovatel v žalobě nesprávně označil subjekt,
vůči němuž se po soudu dožadoval ochrany, tzn. že se této ochrany domáhal vůči žalovanému
a nikoli vůči jeho předsedkyni, jež atrakcí pravomoci rozhodnout o žádosti o informace vstoupila
na místo povinného subjektu. Nejvyšší správní soud však v kasačním rozsudku výslovně připustil
možnost, že stěžovatel změní svá původní žalobní tvrzení a bude se nadále domáhat ochrany
před nečinností předsedkyně žalovaného. To učinil, proto nebylo na místě žalobu z tohoto
důvodu odmítnout. Krajským soudem citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 4. 11. 2004, č. j. 3 Ans 2/2004 - 60, by nebyl použitelný ani v případě, že by úvahy
krajského soudu v této otázce nepodléhaly instanční (kasační) závaznosti rozsudku Nejvyššího
správního soudu. V judikovaném případě jde totiž o situaci, kdy žalobce své žalobní tvrzení
nezměnil a setrval na původním žalobním petitu, takže soud jeho žalobě vyhovět již z toho
důvodu nemohl. Pokud jde o otázku nevyčerpání prostředků ochrany před nečinností povinného
subjektu (resp. jeho předsedkyně), krajský soud postupoval přesně v intencích právního názoru
obsaženého v rozsudku Nejvyššího správního soudu, aniž by však vzal v úvahu závažné
argumenty stěžovatele podporující závěr, že tento právní názor je chybný. Po stěžovateli lze
požadovat vyčerpání pouze těch prostředků k ochraně před nečinností podle InfZ, které má jako
přípustné k disposici, přičemž v souladu s ustálenou judikaturou není přípustný takový opravný
prostředek, k jehož vyřízení není příslušný žádný správní orgán . Pokud by stěžovatel takový
opravný prostředek přesto podal, řízení o něm by muselo být zastaveno. Že k projednání
stížnosti proti postupu předsedkyně žalovaného není příslušný žádný nadřízený orgán, je přitom
zjevné z toho, jak je její postavení v řízení o žádostech o informace konstituováno: není-li
ministerstvo spravedlnosti oprávněno vykonávat státní správu Nejvyššího soudu jinak
než prostřednictvím jeho předsedy, nelze mu přiznat ani pravomoc rozhodovat o opravných
prostředcích proti rozhodnutím předsedy Nejvyššího soudu, neboť tak by se tato do zákona
vtělená správní autonomie Nejvyššího soudu efektivně negovala. Nikdo jiný, kdo by mohl být
nadřízeným orgánem předsedkyně žalovaného, se přitom nenabízí. Krajský soud se touto
námitkou vůbec nezabýval, zejména pak neuvedl, kdo by měl stížnost proti nečinnosti
předsedkyně žalovaného projednat; seznatelné to není ani z kasačního rozsudku N ejvyššího
správního soudu. Eventualitu povinnosti podat stížnost s ohledem na možnost autoremedury je
třeba odmítnout jako umělou a nesystémovou, neboť by předpokládala, že stěžovatel by měl
podat opravný prostředek, o němž by věděl, že je nepřípustný, a vyčkávat, zda bude jako takový
posouzen anebo zda mu předsedkyně žalovaného v pozici nového povinného subjektu vyhoví
cestou autoremedury; lhůta k podání žaloby na ochranu před nečinností správního orgánu by mu
přitom již běžela. Proti nečinnosti předsedkyně žalovaného nelze brojit opakovanou stížností
a stěžovatel postupoval správně, jestliže se proti nečinnosti žalovaného, resp. jeho předsedkyně,
bránil správní žalobou. Tím, že změnil svá žalobní tvrzení a domáhá se nově ochrany nikoli
před nečinností žalovaného, nýbrž jeho předsedkyně, přestala být jeho žaloba nepřípustná
a krajský soud pochybil, jestliže ji jako takovou odmítl. Stěžovatel z uvedených důvodů navrhl,
aby Nejvyšší správní soud zrušil napadené usnesení krajského soudu a věc vrátil tomuto soudu
k dalšímu řízení.
Žalovaný ve svém vyjádření ze dne 27. 4. 2011 poukázal na nepřípustnost kasační
stížnosti dle ust. §104 odst. 3 písm. a) s. ř. s. s odkazem na judikaturu Nejvyššího správního
soudu a navrhl, aby byla odmítnuta.
Stěžovatel pak ve své replice ze dne 19. 6. 2012 uvedl, že přípustnost kasační stížnosti je
na místě posoudit extenzivně. Jestliže se kasační soud dopustil ve zrušova cím rozsudku chyby,
na kterou jej stěžovatel upozornil v nové kasační stížnosti, bylo by projevem přepjatého
formalismu vyžadovat, aby toto své pochybení nemohl napravit cestou dalšího rozsudku.
Řízení o kasační stížnosti bylo původně usnesením Nejvyššího správního soudu
ze dne 22. 5. 2012, č. j. 7 Ans 7/2012 - 19, zastaveno pro nezaplacení soudního poplatku. Toto
usnesení však bylo následně zrušeno usnesením Nejvyš šího správního soudu ze dne 31. 5. 2012,
č. j. 7 Ans 7/2012 - 31, neboť stěžovatel soudní poplatek uhradil dodatečně , v den právní moci
usnesení o zastavení řízení.
Nejvyšší správní soud proto pokračoval v řízení o kasační stížnosti, přičemž před jejím
meritorním posouzením nejprve vážil, zda kasační stížnost není nepřípustná ve smyslu §104
odst. 3 písm. a) s. ř. s., nebo ť jí je napadeno rozhodnutí krajského soudu, jímž tento rozhodl
znovu poté, kdy jeho původní rozhodnutí bylo Nejvyšším správním soudem zrušeno. Výjimkou
z této výluky je situace, kdy je kasační stížností namítáno, že se soud neřídil závazným právním
názorem Nejvyššího správního soudu, což je případ první kasační námitky (námitky nezákonnosti
odmítnutí žaloby z důvodu nesprávného označení subjektu, vůči němuž se stěžovatel dožadoval
ochrany). To však již neplatí pro námitku, že krajský soud nesprávně dospěl k závěru,
že proti postupu předsedkyně žalovaného bylo možné podat stížnost podle ust. §16a odst. 10
ve spojení s odst. 1 písm. c) InfZ a stěžovatel měl tohoto prostředku nápravy využít. Touto
otázkou se totiž Nejvyšší správní soud v předchozím rozsudku ze dne 25. 11. 2011,
č. j. 7 Ans 5/2011 - 104, zabýval a vyslovil závazný právní názor, v jehož intencích také krajský
soud rozhodl. Stěžovatel ani netvrdí opak a pouze polemizuje s právními závěry zdejšího soudu
vyslovenými v jeho předchozím zrušujícím rozsudku. V souladu s konstantní judikaturou
Nejvyššího správního soudu je nutno takovou námitku považovat za nepřípustnou ve smyslu
§104 odst. 3 písm. a) s. ř. s. (viz například rozsudky Nejvyššího správního soudu
ze dne 22. 12. 2010, č. j. 2 As 67/2010 - 105, nebo ze dne 6. 8. 2012, č. j. 2 As 40/2012 - 36). Jak
nakonec vyslovil rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 8. července 2008,
č. j. 9 Afs 59/2007 - 56 (č. 1723/2008 Sb. NSS), sám Nejvyšší správní soud je vázán právním
názorem vysloveným v jeho předchozím kasačním rozhodnutí v dané věci. Výjimkou jsou
situace, kdy dochází k významné změně skutkových a právních poměrů nebo k podstatné změně
judikatury na úrovni, kterou by byl krajský soud i každý senát Nejvyššího správního soudu
povinen akceptovat v novém rozhodnutí. Žádnou takovou skutečnost stěžovatel netvrdí
a existenci takové skutečnosti neshledal ani Nejvyšší správní soud. Posouzení uvedené kasační
námitky jako nepřípustné přitom není pouhým samoúčelným formalizmem bez jakéhokoliv
materiálního opodstatnění (či přepjatým formalizmem, jak tvrdí stěžovatel). Nutnost striktního
dodržování závazného právního názoru Nejvyššího správního soudu v konkrétní věci sleduje
požadavky legitimního očekávání a předvídatelnosti soudního rozhodnutí. O prolomení těchto
požadavků a tudíž i závazného právního názoru je proto zcela na místě uvažovat pouze
v situacích nesouladu závazného právního názoru s novým, významně změněným skutkovým
a právním stavem nebo s nově přijatým právním názorem Evropského soudu pro lidská práva,
Soudního dvora Evropské unie, Ústavního soudu nebo rozšířeného senátu, pléna či kolegia
Nejvyššího správního soudu, jak plyne z citovaného usnesení rozšířeného senátu. Důvodem
pro prolomení závazného právního názoru Nejvyššího správního soudu v konkrétní věci
nemohou být toliko nové argumenty účastníků řízení, jakkoliv tito mohou závazný právní názor
považovat za zjevně chybný. Lze proto zopakovat, že námitka stěžovatele, že proti postupu
předsedkyně žalovaného již nebyla přípustná další stížnost dle InfZ, je bez ohledu na další
argumentaci stěžovatele nepřípustná dle ust. §104 odst. 3 písm. a) s. ř. s . Nejvyšší správní soud
proto nemohl přistoupit k posouzení zákonnosti napadeného usnesení krajského soudu
z hlediska této námitky.
Nejvyšší správní soud proto přezkoumal kasační stížností napadené usnesení krajského
soudu v souladu s ustanovením §109 odst. 3 a 4 s. ř. s. v mezích přípustné kasační námitky
a vázán tímto rozsahem a uplatněným důvodem dospěl k závěru, že kasační stížnost není
opodstatněná.
Jedinou přípustnou kasační námitkou stěžovatel brojí proti tomu, že krajský soud
v rozporu se závazným právním názorem Nejvyššího správního soudu odmítl žalobu také proto,
že stěžovatel nesprávně označil subjekt, vůči němuž se po soudu dožadoval ochrany. Tato
námitka je však nedůvodná, neboť krajský soud v napadeném usnesení jako důvod pro odmítnutí
žaloby tyto skutečnosti neuvedl.
Sporná pasáž napadeného usnesení zní následovně: „Pro úplnost Krajský soud v Brně ještě
doplňuje (v souladu s recentní judikaturou Nejvyššího správního soudu), že i kdyby žalobce skutečně správně brojil
proti nečinnosti žalovaného, byl by pasivně legitimován přímo žalovaný a nikoliv jeho předsedkyně, jejíž pravomoc
rozhodovat o stížnosti podle ust. §16a InfZ vyjadřuje pouze funkční postavení v rámci vnitřní organizace
Nejvyššího soudu ČR, aniž by zakládalo její procesní subjektivitu ve smyslu s.ř.s. (srov. např. rozsudky
Nejvyššího správního soudu ze dne 25.8.2006, č.j. 4 As 57/ 2005-64, nebo ze dne 23.10.2008,
č.j. 1 As 45/2008-56). Z obsahu původně podané žaloby však nebylo pochyb o tom, že žalobce namítal
nečinnost žalovaného, jako původního povinného subjektu, a nikoliv předsedkyně žalovaného, jako nadřízeného
orgánu ve smyslu InfZ. Také podle ust. §8 odst. 1 Instrukce Ministerstva spravedlnosti č. 13/2008-SOSV-SP
ze dne 24.7.2009 platí, že rozhoduje o stížnosti na postup Nejvyššího soudu při vyřizování žádosti
(k §16a InfZ) předseda tohoto soudu.
K pochybení v označení žalovaného v žalobě na ochranu proti nečinnosti, které nelze považovat pouze
za formální nedostatek žaloby, se vyslovil Nejvyšší správní soud také v rozsudku ze dne 4.11.2004,
č.j. 3 Ans 2/2004-60, dostupném na www.nssoud.cz, z něhož se podává, že „označí-li žalobce v řízení
o ochraně před nečinností správního orgánu jako žalovaného správní orgán, který nemá pravomoc rozhodnutí
vydat, soud žalobu zamítne. Nezkoumá, zda tuto pravomoc má jiný správní orgán, neboť povinnost by mohl
uložit jen žalovanému, tj. tomu, kdo má povinnost vydat rozhodnutí nebo osvědčení (§79 odst. 2 s.ř.s.) podle
žalobního tvrzení.“ Označením žalovaného v žalobě na ochranu proti nečinnosti, které je zcela v dispozici žalobce,
je soud vázán, a tento případ nelze zaměňovat s pasivní legitimací žalovaného v řízení o žalobě proti rozhodnutí
správního orgánu (§69 s.ř.s.), neboť v tomto řízení není osoba žalovaného určena tvrzením žalobce, nýbrž ji
kogentně určuje zákon (k tomu srov. např. rozsudek Nejvyššího správního sou du ze dne 10.2.2010,
č.j. 2 Ans 5/2009-59).“
Citovaná pasáž je sice méně srozumitelná a nevyplývá z ní, proč by snad měl stěžovatel
„správně“ brojit proti nečinnosti žalovaného a k jakému pochybení v označení žalovaného
v daném případě vlastně došlo, nicméně tyto nedostatky napadeného usnesení nemohou mít vliv
na jeho zákonnost. Stejně tak by na zákonnost napadeného usnesení nemohlo mít vliv, kdyby
tato tvrzení krajského soudu byla v rozporu se závazným právním názorem Nejvyššího správního
soudu. Již z prvních slov citované pasáže je totiž zřejmé, že se nejedná o nosné důvody
rozhodnutí, nýbrž o obiter dictum, tedy o další úvahy krajského soudu nad rámec důvodů
pro odmítnutí žaloby. Navíc i z krajským soudem citované judikatury vyplývá, že pochybení
v označení žalovaného v řízení o žalobě na ochranu před nečinností správního orgánu může vést
toliko k zamítnutí žaloby, nikoliv k jejímu odmítnutí. Krajský soud si toho byl zjevně vědom
a v citované pasáži ani na jiném místě v napadeném usnesení nevyslovil závěr, že by nesprávné
označení žalovaného, ať už obecně nebo konkrétně v tomto případě, mělo mít za následek
odmítnutí žaloby. V pasážích napadeného usnesení, v nichž jsou předkládány důvody
pro odmítnutí žaloby, je jako jediný nosný důvod uváděno pouze a jen nevyčerpání prostředků
ochrany proti nečinnosti.
Kasační stížnost se tedy ve své jediné přípustné námitce zcela míjí s důvody ,
pro které vydal krajský soud své usnesení. Není proto způsobilá vyvrátit skutečné důvody
napadeného usnesení (nevyčerpání opravných prostředků), a je ji tudíž nutno považovat
za nedůvodnou (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 4. 2007,
č. j. 8 Afs 161/2005 - 87). Nejvyšší správní soud z uvedených důvodů přistoupil k zamítnutí
kasační stížnosti podle ust. §110 odst. 1 věty druhé s. ř. s.
Ve věci rozhodl v souladu s §109 odst. 2 s. ř. s., podle něhož rozhoduje Nejvyšší správní
soud o kasační stížnosti zpravidla bez jednání, když neshledal důvody pro jeho nařízení.
Nad rámec výše uvedeného Nejvyšší správní soud po važuje za vhodné vyjádřit
se ve stručnosti také k otázce, který orgán by v daném případě rozhodoval o opakované stížnosti
podle ust. §16a odst. 10 ve spojení s odst. 1 písm. c) InfZ. Ačkoliv byla tato otázka stěžovatelem
nastolena v rámci nepřípustné kasační námitky, je pro odstranění jakýchkoliv pochybností
ohledně výkladu citovaných ustanovení na místě tuto otázku posoudit alespoň v rámci obiter dicta.
V předchozím rozsudku Nejvyšší správní soud uvedl, že §16a odst. 10 InfZ neobsahuje omezení
pro podávání stížnosti proti postupu nadřízeného orgánu určeného podle §20 odst. 5 InfZ
(takové omezení platí naproti tomu pro podávání odvolání na základě §16a odst. 9 InfZ), a proto lze podat stížnost i proti takto určenému orgánu. Podávání i více stížností po sobě je
odůvodněno také specifickým charakterem procesní úpravy poskytování informací dle InfZ,
který byl taktéž v rozsudku přiblížen. Ze způsobu, jakým InfZ určuje v §20 odst. 5 orgán
rozhodující o stížnosti, a ze skutečnosti, že pravidlo obsažené v tomto ustanovení je posledním
možným způsobem určení nadřízeného orgánu, pak plyne, že o opakované stížnosti bude opět
rozhodovat subjekt určený podle §20 odst. 5 InfZ, tzn. tentýž subjekt (shodně Furek, A.;
Rothanzl, L. Zákon o svobodném přístupu k informacím. Komentář. Praha : Linde, 2010, s. 500).
V posuzovaném případě by tedy o opakované stížnosti rozhodovala opět předsedkyně
Nejvyššího soudu, jak ostatně předpokládal i předchozí rozsudek Nejvyššího správního soudu,
z něhož lze citovat následující pasáž: „Za trvání tvrzené nečinnosti přes vyčerpání tohoto prostředku by bylo
v posuzovaném případě nutno považovat situaci, kdy by předsedkyně žalovaného o opakované stížnosti nijak
nerozhodla nebo by opětovně postupovala podle ust. §16a odst. 6 písm. c) InfZ, avšak neposkytla by požadované
informace zcela a zároveň by nerozhodla o částečném odmítnutí žádosti. “
Pro úplnost Nejvyšší správní soud ještě poznamenává, že krajský soud sice žalobu
nesprávně odmítl podle sut. §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. ve spojení s ust. §68 písm. a) s. ř. s.,
nicméně toto pochybení jednak nebylo namítáno, jednak by nemohlo vést ke zrušení napadeného
usnesení. Ust. §68 písm. a) s. ř. s. se na řízení o žalobě na ochranu před nečinností správního
orgánu neužije, neboť je obsaženo v dílu věnovaném řízení o žalobě proti rozhodnutí správního
orgánu. Nevyčerpá-li žalobce opravné prostředky proti nečinnosti správního orgánu, je na místě
žalobu odmítnout podle ust. §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., neboť není splněna jedná z podmínek
řízení, kterou je na zák ladě ust. §79 odst. 1 s. ř. s. právě vyče rpání opravných prostředků
(viz např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 10. 2007, č. j. 7 Ans 1/2007 - 100,
č. 1683/2008 Sb. NSS, ze dne 10. 3. 2011, č. j. 9 Ans 3/2011 - 358, ze dne 25. 7. 2007,
č. j. 2 Ans 4/2007 - 53, nebo ze dne 19. 3. 2012, č. j. 8 Ans 1/2012 - 31). Samotná skutečnost,
že žaloba měla být odmítnuta podle jiných ustanovení soudního řádu správního, však s ohledem
na zásadu procesní ekonomie nemůže být důvodem pro zrušení usnesení o odmítnutí žaloby
(viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 2. 2006, č. j. 1 Afs 129/2004 - 76,
č. 1476/2008 Sb. NSS).
Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ustanovení §60 odst. 1, věta první s. ř. s.
ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatel ve v ěci úspěch neměl, a nemá proto právo na náhradu
nákladů řízení. Úspěšnému žalovanému pak podle obsahu spisu žádné náklady v řízení o kasační
stížnosti před soudem nevznikly. Nejvyšší správní soud proto rozhodl tak, že žádný z účastníků
nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 23. srpna 2012
JUDr. Jaroslav Hubáček
předseda senátu