ECLI:CZ:NSS:2012:7.AO.9.2011:108
sp. zn. 7 Ao 9/2011 - 108
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové
a soudců JUDr. Jaroslava Hubáčka a JUDr. Karla Šimky v právní věci navrhovatele: Obec
Střítež, se sídlem Střítež 118, zastoupena JUDr. Karlem Bockem, advokátem se sídlem
Na Poříčí 1199, Frýdek - Místek, proti odpůrci: Moravskoslezský kraj, se sídlem
ul. 28. října 117, Ostrava – Moravská Ostrava a Přívoz, v řízení o návrhu na zrušení části opatření
obecné povahy – Zásady územního rozvoje Moravskoslezského kraje vydané usnesením
Zastupitelstva Moravskoslezského kraje ze dne 22. 12. 2010, č. 16/1426,
takto:
I. Návrh se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Navrhovatel se v řízení podle §101a a násl. s. ř. s. domáhal zrušení části opatření obecné
povahy – Zásad územního rozvoje Moravskoslezského kraje, vydaného zastupitelstvem
Moravskoslezského kraje usnesením č. 16/1426, ze dne 22. 12. 2010 (dále jen „Zásady“).
V textové části navrhl v bodě č. 21 přílohy č. 1. Zásad [Rozvojová osa republikového významu –
OS13 Ostrava – Třinec – hranice ČR/SR (Čadca)] zrušení uvedení obce Střítež v tabulce „ORP
Třinec“, v části „obce“, jakož i v navazujících bodech, jež mohou být zrušením dotčeny,
a v grafické části v bodě A1 (Výkres uspořádání území kraje) navrhl zrušit označení obce Střítež
jako rozvojové oblasti republikového významu. Podle navrhovatele koliduje citovaná část přílohy
č. 1 Zásad s předpisem vyšší právní síly, kterým je usnesení vlády České republiky
ze dne 20. 7. 2009, č. 929 o Politice územního rozvoje České republiky 2008 (dále jen „Politika“).
V této souvislosti navrhovatel citoval čl. 2. 2 body 14 až 16 Politiky s tím, že podle jeho názoru
má být vyjmut z rozvojové osy republikového významu a zařazen do specifické oblasti
republikového významu k obcím Košařiska, Řeka, Komorní Lhotka a Smilovice. Navrhovatel je
podhorskou obcí převážně zemědělského charakteru a minimálně 60 % půdy na jejím území je
orná půda. Spolu s obcemi Řeka, Komorní Lhotka a Smilovice tvoří jednolitý celek podhorské
krajiny určené pro rekreační turistické a sportovní využití a je výchozím bodem řady turistických
cest.
Z hlediska polohového určení spadá území navrhovatele v souladu s čl. 70 SOB 2
Specifická oblast Beskydy (dále jen „SOB 2“) Politiky většinově do vymezení jihozápadního
okraje města Třince. Napadená část Zásad je proto v rozporu s Politikou, protože odpůrce vyňal
navrhovatele z vymezení stanoveného v Politice. Zařazením navrhovatele do rozvojové osy
republikového významu došlo k nerespektování a porušení čl. 2.2 bodu 14 Politiky,
když se odpůrce rozhodl zcela mechanicky bez dalšího nechránit přírodní, civilizační a kulturní
hodnoty území. Zařazení navrhovatele do specifické oblasti republikového významu by nebylo
v rozporu s Politikou, která mimo jiné v čl. 33 stanoví, že „rozvojové oblasti a rozvojové osy jsou
vymezovány v územích, v nichž z důvodů soustředění aktivit mezinárodního a republikového významu existují
zvýšené požadavky na změny v území“, a to zejména z důvodu, že neexistuje výrazná vazba
na významné dopravní cesty, v tomto případě na plánovanou silnici I/11. Absenci této výrazné
vazby dokládá, že v katastru navrhovatele se neplá nuje žádné dopravní napojení na uvedenou
silnici. Proto tato silnice nemůže objektivně ovlivnit rozvoj aktivit v obci. K argumentaci odpůrce
odkazující na Politiku, kde je zmiňován koridor připravované kapacitní silnice Bohumín –
Havířov – Třanovice – Mosty u Jablunkova – hranice Česká republika/Slovensko a železniční
trať č. 320 navrhovatel uvedl, že jeho územím tato železniční trať vůbec neprochází. Prochází
jím železniční trať č. 322, avšak odkaz na tuto Politika neobsahuje. Plánovaná stavba kapacitní
silnice I/11 ani železniční trať č. 320 tedy nepředstavují výraznou vazbu na významné dopravní
cesty. Kumulativní účinek nových aktivit spojených s plánovanou stavbou kapacitní silnice I/11
vyžaduje nutně zařazení navrhovatele do specifické oblasti s respektováním skutečnosti,
že nejobydlenější částí obce prochází silnice I/68, která má v současné době naprosto negativní
účinek na kvalitu bydlení v obci. Zařazením navrhovatele do rozvojové osy tak dojde jen
ke kumulaci negativních vlivů na život v obci spojených s dalšími aktivitami navazujícími
na výstavbu nové kapacitní silnice. Nejdůležitějším bodem, z něhož navrhovatel dovozuje rozpor
Zásad s Politikou je, že Politika v čl. 70 SOB 2 Specifická oblast Beskydy, bod Úkoly pro územní
plánování odst. e) stanoví povinnost „Chránit v ÚPD území pro modernizaci a rekonstrukci silnice I/11
v úseku MÚK R48 – státní hranice na kapacitní silnice v souladu s rozvojovými aktivitami oblasti“.
To předpokládá, že navrhovatel bude zařazen ve specifické oblasti, neboť se nachází v území
plánované silnice I/11 v úseku MÚK R48 – státní hranice.
Odpůrce zcela mechanicky a bez dalších souvislostí zařadil navrhovatele do rozvojové
osy, a tím nepochybně přispěl ke snížení kvality života nejen místních obyvatel, ale také turistů,
cyklistů, rekreantů drobných zemědělců a drobných podnikatelů. To nejlépe dokládá přehled
demografického vývoje obyvatel navrhovatele a přilehlých obcí, ze kterého je zřejmé, že v obcích
zahrnutých do specifické oblasti je výrazný demografický přírůstek obyvatel a s tím související
udržitelný rozvoj kvality života, zatímco v obcích zařazených do rozvojové osy dochází
ke zřetelně nižšímu demografickému přírůstku, jež se projevuje v tom, že se tyto obce nerozvíjí.
Dochází v nich k nepoměrně nižšímu počtu kolaudovaných nově vystavěných rodinných domů,
a to za situace, kdy tyto obce jsou prakticky počtem obyvatel dvojnásobně větší než obce,
které jsou zařazeny do specifické oblasti. Z uvedeného je zřejmé, že oblast navrhovatele je
postižena specifickým problémem, kterým je doprava a vyžaduje tak specifická řešení, jež nabízí
pouze zařazení do specifické oblasti. Nelze dále pominout negativní kumulativní účinky,
které se očekávají v souvislosti s plánovaným zkapacitněním železniční tratě č. 322 pro nákladní
dopravu. Tato železniční trať kříží silnici I/68, což komplikuje dopravu v obci a projevuje se tak
jako specifický problém. V této souvislosti navrhovatel odkázal na čl. 20 Politiky, který stanoví,
že „rozvojové záměry, které mohou významně ovlivnit charakter kra jiny, se mají umísťovat do co nejméně
konfliktních lokalit a následně podporovat potřebná kompenzační opatření“. V tomto případě odpůrce učinil
pravý opak. Dále navrhovatel poukázal na bod 10 písm. l) stanoviska Ministerstva životního
prostředí (dále jen „MŽP“) ze dne 2. 1. 2008, č. j. MSK 181419/2007 adresovaného odpůrci,
podle kterého „ministerstvo stanoví, že požaduje vyhodnocení vlivů ZÚR MSK na životní prostředí, kromě
základních zákonných požadavků, daných stavebním zákonem, i na následující aspekty, a to vyhodnocení os,
oblastí, ploch a koridorů vzhledem k vyvolanému dopravnímu zatížení a indukované dopravě“ . Tento
požadavek odpůrce nerespektoval, protože v Zásadách zařazení navrhovatele do rozvojové osy
vůbec nevyhodnotil. Důkazem toho je příloha Zásad č. 5, bod 5.2.1.
Stavbou silnice I/11 dojde k úbytku silniční dopravy na silnici I/68, která zatěžuje
centrum obce. To vše však pouze za situace, kdy navrhovatel nebude zatížen rozvojovou osou,
která na sebe zcela logicky nabaluje činnosti obchodní, skladové a výrobní povahy a opětovně
navede odkloněnou těžkou dopravu do centra obce. Na tom nic nemění ani to, že je plánována
výstavba silnice I/11 přes území navrhovatele, neboť v souvislosti s touto stavbou neexistuje
výrazná vazba na významné dopravní cesty.
Odpůrce zařadil navrhovatele do rozvojové osy paušálně a mechanicky. Porušil tak nejen
Politiku, ale i zcela logické zařazení obce, jež je ruinována zejména nákladní dopravou, a připustil,
aby byla dále zatěžována průmyslem, jež do podhorské a turistické oblasti nepatří. Do této
oblasti naopak patří zemědělská produkce, drobné podnikání spojené s turistickým ruchem
a samotný turistický ruch. Navrhovatel přitom zařazení do rozvojové osy nezpochybňuje poprvé,
neboť tak učinil již v námitkách k Zásadám. Vypořádání těchto námitek však bylo zcela
nedostatečné, logicky rozporné a zcela v rozporu se skutečnostmi prezentovanými výše.
Podle navrhovatele odpůrce nerespektoval čl. 16 Politiky, neboť nehledal vhodná řešení
s obyvateli území obce a jeho uživat eli. Vypořádání námitek tak, že jsou zamítnuty a je nabídnuta
nepřiléhavá argumentace, není jistě naplněním povinnosti odpůrce. Navrhovatel odkázal
na ust. §5 odst. 4 zákona č. 183/2006 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále jen „stavební
zákon“) a uvedl, že odpůrce nerespektoval požadavek součinnosti, čímž došlo k porušení zákona.
Navrhovatel nutně potřebuje podporu, která se má dostávat obcím zařazeným do specifických
oblastí tak, aby byly vytvářeny podmínky pro odstranění problému s cílem umožnit udržitelný
rozvoj území, jak předpokládá čl. 66 Politiky.
Odpůrce ve vyjádření k návrhu uvedl, že navrhovatel byl do rozvojové osy OS13 zařazen
na základě jejího vymezení v Politice s ohledem na vlastnosti území a s přihlédnutím k důvodům
vymezení této rozvojové osy v Politice. Jedná se o území ovlivněné hustým urbanizovaným
osídlením s centry Třinec a Jablunkov, železniční tratí č. 320 v úseku Český Těšín – Mosty
u Jablunkova – hranice České republiky/Slovensko (III. tranzitní železniční koridor). V úseku
Třanovice–Jablunkov–hranice je rozvojovým záměrem kapacitní silnice I/11, která zde tvoří
páteř rozvojové osy OS13 a navazuje na rozvojovou osu vymezenou v územně plánovacích
dokumentacích Slovenska. Při vymezování byl plně respektován princip stanovený v čl. 37
Politiky, podle kterého zahrnují rozvojové osy obce, v nichž existují, nebo lze reálně očekávat ,
zvýšené požadavky na změny v území vyvolané dopravní vazbou na existující nebo připravované
kapacitní silnice při spolupůsobení rozvojové dynamiky příslu šných center osídlení. V prostoru
křížení rozvojových os mohou být obce zařazeny do kterékoli z nich. Do rozvojových os nejsou
zařazovány obce, které jsou již součástí rozvojových oblastí. Z výkresu, na kterém je vyznačena
OS13 a území navrhovatele je pat rné, že záměr silnice I/11 vede přes celé území navrhovatele,
které bude touto stavbou nepochybně ovlivněno.
K důvodům, proč navrhovatel nesplňuje předpoklady pro zařazení do specifické oblasti,
odpůrce odkázal na čl. 65 Politiky a uvedl, že navrhovatel je obcí se stabilizovanou a vyrovnanou
strukturou původní populace, v území s vysokým podílem přírodní, harmonické a estetické
krajiny. V žádném případě nesplňuje podmínku stanovenou v čl. 66 Politiky, podle
kterého specifické oblasti zahrnují obce, ve kterých je podle zjištěných skutečností nejnaléhavější
potřeba řešení problémů z hlediska udržitelného rozvoje území. Zařazení navrhovatele
do rozvojové osy nedopadá žádným negativním způsobem na udržitelný rozvoj území obce.
V rámci vymezené rozvojové osy jsou stanoveny obecné pokyny, které ponechávají obci
dostatečný prostor pro usměrňování svého rozvoje s tím, že může využít potenciál a stanovené
podmínky pro svůj další rozvoj, ale současně pomocí regulace ve vlastním územním plánu
zabránit vymezování takových rozvojových ploch, které z jejího hlediska nejsou žádoucí.
Odpůrce dále odkázal na usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 11. 2009.
č. j. 9 As 3/2009 - 59 a uvedl, že není v jeho možnostech, aby v odůvodnění opatření obecné
povahy detailně popisoval údaje a výstupy z ÚAP a z dříve zpracované územně plánovací
dokumentace. Došlo by tím k znepřehlednění a faktické nepoužitelnosti Zásad, které jsou již tak
značně rozsáhlé. Navrhovatel v návrhu netvrdí, že odpůrce v napadené části Zásad porušil zákon.
Politiku označuje nesprávně za předpis vyšší právní síly, neboť tato je pouze koncepčním
nástrojem určujícím strategii a základní podmínky pro naplňování úkolů územního plánování.
Jejím účelem není stanovit pravidla vztahující se ke konkrétní situaci, ale stanovit obecné rámcové
úkoly pro navazující územně plánovací činnost. Soulad s Politikou byl konstatován Ministerstvem
pro místní rozvoj v jeho stanoviscích ze dne 12. 7. 2009 a 6. 4. 2010.
Je výlučně v pravomoci odpůrce stanovit, které obce spadají do rozvojových oblastí či os.
Zařazení navrhovatele do rozvojové osy má objektivní důvody vycházející z analýzy území, dané
zejména jeho polohou a demografickými ukazateli. Obcí prochází stávající významná silniční
komunikace I/68, koridor připravované kapacitní silnice I/11 a železniční trať č. 322. Vazba
na významné dopravní cesty je tedy evidentní. Obec má rozvojový charakter a nemůže být
zařazena do specifické oblasti, která se vyznačuje strukturálním oslabením některého z pilířů
udržitelného rozvoje. Specifické oblasti jsou podle Politiky vymezovány v územích,
ve kterých se v porovnání s ostatním územím České republiky dlouhodobě projevují problémy
z hlediska udržitelného rozvoje území, tj. problémy se zajištěním vyváženého vztahu příznivého
životního prostředí, hospodářského rozvoje a soudržnosti společenství obyvatel. Navrhovatel
nemá uvedené problémy. Jeho migrační saldo není záporné, obyvatelstvo má příznivou skladbu
a vyznačuje se „sídelní stabilitou“. Navrhovatel má rozvojový charakter a jeho zařazení
do rozvojové osy uvedené skutečnosti jednoznačně podporují. Námitky navrhovatele byly
odpůrcem zamítnuty a toto rozhodnutí bylo řádně odůvodněno. Návrh je podle odpůrce
nedůvodný, a proto navrhl jeho zamítnutí.
Navrhovatel v doplnění návrhu nově poukázal na Územně analytické podklady (dále jen
„ÚAP“) pro správní obvod obce s rozšířenou působností (dále jen „ORP“) Třinec a upravil svá
skutková tvrzení. Podle ÚAP tvoří podíl zemědělské půdy v katastru navrhovatele nikoliv
tvrzených 60 %, ale 73,2 %, čímž je doloženo, že se jedná o podhorskou obec převážně
zemědělského charakteru. Odpůrce zcela nedostatečně vypořádal námitky navrhovatele.
Vypořádání je vnitřně rozporné, nelogické a zcela v rozporu se skutečným stavem, což lze
jednoznačně zjistit při porovnání vypořádání námitek s ÚAP. V této souvislosti navrhovatel
citoval přílohu Zásad č. 11, bod 1 odst. 3 a také str. 119 ÚAP. Dále uvedl, že aktuální migrační
saldo obce je k 1. 1. 2012 záporné, obyvatelstvo se odstěhovává a stárne. Z a zcela nepravdivé
a účelové označil tvrzení odpůrce, že obyvatelstvo má příznivou skladbu , obec se vyznačuje
sídelní stabilitou a její migrační saldo není záporné. Důkazem o záporném migračním saldu je
oficiální statistika Ministerstva vnitra. Z dostupných podkladů byly při vyp racovávání Zásad
a při vypořádání námitek zjistitelné trendy stárnutí obyvatel, jejich odliv, stěhování a postupný
úbytek. Výše uvedené skutečnosti jednoznačně a v rozporu s konstatováním odpůrce dokladují,
že navrhovatel má specifický problém, a proto je nutné jej zahrnout do specifické oblasti.
Zcela nepochopitelnou se jeví argumentace odpůrce, že „požadovaná úprava požadavků
pro rozhodování o změnách území by se ve svém důsledku mohla směřovat proti zájmům obce“ . Dále
navrhovatel uvedl, že údaje z ÚAP jsou v příkrém rozporu se skutečnostmi, které uvedl odpůrce
v odůvodnění vypořádání námitek. Za pravdu mu dávají zejména ukazatele dlouhodobého
demografického vývoje, indexu stáří a míry nezaměstnanosti. Navrhovatel potřebuje pro svůj
udržitelný rozvoj být zařazen do specifické oblasti.
Navrhovatel směřoval své námitky rovněž k bezúvraťovému napojení trati č. 322
ve Frýdku – Místku. Zamítnutím této námitky došlo bez dalšího důkladného odůvodnění
k nerespektování souhlasného Stanoviska k posouzení vlivů provedení záměru „Optimalizace
trati Ostrava – Kunčice – Frýdek – Místek – Český Těšín, včetně PeÚ a optimalizace žst. Český
Těšín“ ze dne 22. 5. 2009, č. j. MSK 87405/2009, které preferuje variantu č. 3 (bezúvrať). Stejně
tak činí další podklad, a to Studie vlivu na veřejné zdraví záměru „Optimalizace trati Ostrava
Kunčice – Frýdek – Místek – Český Těšín, včetně PEÚ a optimalizace žst. Český Těšín“. V této
souvislosti navrhovatel odkázal na podmínku uvedenou v bodě č. VI. odst. 17 Zásad (stanovisko
MŽP k vyhodnocení vlivů na životní prostředí ze dne 23. 12. 2009, č. j. 106916/ENV/09/
se sdělením, jak bylo zohledněno). Podle navrhovatele vyžaduje MŽP dodržování podmínek
završených v procesu EIA a SEIA. Navrhovatel nesouhlasí s tvrzením, že požadavek
na zapracování závěrů a doporučení do správních rozhodnutí a povolení z procesu EIA
prostřednictvím Zásad je nad rámec znění této dokumentace a nad rámec právní úpravy.
Odpůrce musí respektovat požadavky a podmínky orgánu vyššího stupně, kterým je MŽP.
Vzhledem k tomu, že o dpůrce nerespektuje proces EIA a stanovisko MŽP, přičemž se tato
skutečnost bezprostředně dotýká námitek navrhovatele, požaduje tento zrušit v bodě VI.
písm. A Zásad vyhodnocení podmínky č. 17 odpůrcem.
V dalším podání ze dne 30. 1. 2012 reagoval navrhovatel na vyjádření odpůrce,
které označil za vágní, nedostatečné a značně povrchní. Odpůrce pouze opakuje svou
argumentaci vyjádřenou v Zásadách, což působí, jako by se neseznámil s obsahem návrhu a jeho
doplnění. Na některé body návrhu a jeho doplnění vůbec nereagoval. K jednotlivým tvrzením
odpůrce pak navrhovatel uvedl, že vychází ze špatných znalostí dopravní infrastruktury v okolí
obce Střítež. Navrhovatel potřebuje nutně pomoc a součinnost kraje, ministerstev a jiných
správních úřadů tak, jak je uvedeno v čl. 66 Politiky. Možnost regulovat negativní záměry
územním plánem obce není zcela vyčerpávající. Složení zastupitelstva obcí se často mění a je
ovlivnitelnější různými zájmovými skupinami jistě více než orgány kraje, ministerstva a dalších
správních úřadů. Za nepravdivé označil navrhovatel tvrzení, že nepoukázal na konkrétní porušení
zákona, neboť ve svém návrhu poukázal mimo jiné na porušení ust. §5 odst. 4 stavebního
zákona. K doplnění a podpoře skutkových tvrzení obsažených v doplnění návrhu doložil
vyjádření Krajské hygienické stanice Moravskoslezského kraje ze dne 13. 11. 2008,
č. j. HOK/OV/-9958/2015.1.2/08 a ze dne 17. 4. 2009, č. j. HOK/OV-2535/215.1.2/09.
Z uvedených tvrzení a důkazů plyne, že podmínka uvedená v bodě č. VI. odst. 17 Zásad je
naprosto nezbytná a vyhodnocení odpůrce k této podmínce je zcela účelové. Z uvedených
důvodů navrhovatel v plném rozsahu setrval na svém návrhu.
Odpůrce ve vyjádření k doplnění návrhu poukázal na to, že navrhovatel zřejmě
nerozlišuje opatření obecné povahy od usnesení zastupitelstva kraje. Ani jedno z jeho tvrzení
není argumentem, který by mohl vést k závěru o nesprávném zařazení navrhovatele do rozvojové
osy. Operuje – li navrhovatel údaji z ÚAP, měl by alespoň vycházet z ÚAP platných v době
pořízení a vydání Zásad. Argumentace navrhovatele vychází z aktualizace ÚAP pořízené
k 31. 12. 2010, přičemž údaje z této aktualizace nemohly být použity při tvorbě Zásad. Vznik
a posuzování ÚAP nemohou být předmětem soudního přezkumu. V rámci zákonem
stanoveného obsahu Zásad není možné uvádět a objasňovat adresátům všechny důvody
a podklady, které k jednotlivým rozhodnutím o využití území vedly. Dále odpůrce poukázal
na omyl navrhovatele spočívající v tom, že vůbec údaji z ÚAP ve vztahu k Zásadám operuje
a že z nich vyvozuje kategorické a mylné závěry. S navrhovatelem snad lze souhlasit jen v tom,
že mu není zřejmé, z jakých podkladů odpůrce při své argumentaci vycházel. Odpůrce při tvorbě
Zásad vycházel pouze z vlastních ÚAP.
Odpůrci není jasné, jak dává navrh ovatel do souvislosti svůj požadavek na zrušení jeho
zařazení do rozvojové osy, s námitkami týkajícími se napojení trati č. 322, kterým se Zásady
vůbec nezabývají. Protože se odpůrce s námitkami navrhovatele podrobně vypořádal, odkázal
na jejich odůvodnění.
Odpůrce také vyjádřil nesouhlas s názorem navrhovatele, že MŽP je nadřízeným orgánem
či „orgánem vyššího stupně“ obce Střítež nebo Moravskoslezského kraje.
Odpůrce dále citoval ust. §37 stavebního zákona s tím, že nemá za to, že by se stanovisko
MŽP jakkoli vztahovalo k napojení železniční trati, která ani není v Zásadách řešena.
Navrhovatelovu argumentaci uvedenou v bodě III. doplnění návrhu označil odpůrce
za nesouvisející s projednávanou věcí a za zcela nesprávnou. Měl-li navrhovatel na mysli námitku
č. 3 uvedenou příloze č. 12 Zásad, pak trať v úseku Ostrava – Kunčice – Frýdek – Místek je
mimo ORP Třinec, nachází se v ORP Ostrava a navrhovatel tak není oprávněn zasahovat
do záměrů zcela mimo jeho území či je prosazovat. Je na odpůrci, které ze sle dovaných zájmů
zařadí do svých ÚAP a později do Zásad. Předmětná trať není v Zásadách vůbec řešena a tato
skutečnost nemá vliv na to, že byl navrhovatel zařazen do rozvojové osy. Rovněž je zcela
irelevantní poukazovat na stanovisko MŽP, ve kterém se neuvádějí navrhovatelem tvrzené
skutečnosti. Na základě výše uvedeného má odpůrce návrh za nedůvodný.
Z vyjádření navrhovatele ze dne 30. 1. 2012 podle odpůrce plyne jeho nepochopení
problematiky ÚAP a územně plánovací dokumentace. V této souvislosti poukázal na mapky,
které ke svému vyjádření přiložil, a uvedl, že z nich je evidentní, že záměr kapacitní silnice
v Zásadách označený jako D37 vede středem území navrhovatele. Pokud by byl navrhovatel
z osy vyřazen, bude tato osa přerušena. Dále odpůrce uvedl, že obec Smilovice se nachází
na úpatí Beskyd, kdežto obec Střítež je od nich značně vzdálena. Na mapce ( příloha č. 3) je
patrné, že do SOB 2 jsou zařazené především obce, které fakticky zasahují do Beskyd či leží
na jejich úpatí a zasahují do CHKO Beskydy. Obe c Střítež se nachází mimo oblast SOB 2.
K tvrzení navrhovatele, že se v obci projevují problémy s neustále se zvyšujícími
kumulativními účinky navyšující se dopravy na příznivé život ní prostředí, odpůrce uvedl,
že realizací záměru D37 se většina dopravy, nyní vedené přímo centrem obce, přesune mimo
centrum, a tím se podstatně sníží negativní vlivy dopravy . Obyvatelé obce sice budou pro příjezd
do obce používat také stávající silnici, nicméně tranzitní nákladní doprava, proti které obec
dlouhodobě brojí, bude odkloněna po plánované komunikaci D37. Obec bude dále z nájezdů
v jejím blízkém okolí přístupná také po nově navrhované komunikaci, což výrazně zrychlí
automobilovou dopravu z obce do okolních měst a zvýší její atraktivitu pro bydlení. Tvrzení,
že se dostupnost obce nezlepší, neboť přímo do obce nebude z plánované kapacitní silnice sjezd,
je poněkud krátkozraké, protože je evidentní, že silnice mezinárodního významu procházející
územím obce podmínky v tomto území změní.
Odpůrce opětovně poukázal na to, že skutečnost, že navrhovatel je v Zásadách součástí
rozvojové osy, nedopadá žádným negativním způsobem na udržitelný rozvoj území obce. Soubor
podmínek pro zařazení obce do specifické oblasti není nikde explicitně vyjádřen a na základě
indikátorů nelze jednoznačně určit, zda obec je nebo není dostatečně „oslabená“ pro zařazení
do SOB 2. V tomto konkrétním případě převažují důvody pro zařazení obce do rozvojové osy
OS13, neboť územím obce prochází významná komunikace I. třídy a plánovaná komunikace
mezinárodního významu. Důležitým argumentem pro zařazení do rozvojové osy je i snadná
dostupnost Třince a Frýdku- Místku.
Odpůrce pro pochopení dané problematiky považoval za důležité objasnit některé
související otázky. Proto vysvětlil obsah a účel ÚAP, vyjádřil se k rozdílu mezi rozvojovou osou
a specifickou oblastí, shrnul důvody zařazení navrhovatele do osy OS13 a zabýval se rovněž
rozdíly mezi SOB 2 a OS13. Dále ocitoval část Politiky stanovící úkoly ministerstev a jiných
ústředních správních úřadů a uvedl, že mu nejsou známy žádné konkrétní celostátní ani regionální
programy, které by podporovaly restrukturalizaci ekonomiky, rozvoj rekreace aj. v SOB 2. Zásady
a podmínky vymezené v Zásadách pro rozvojové oblasti, rozvojové osy a specifické oblasti
nebrání obcím v rozvoji, naopak jim poskytují argumenty k obraně proti případným nežádoucím
záměrům a aktivitám na jejich území. Zařazení navrhovatele do rozvojové osy mu dává větší
šanci na zlepšení jeho sociální a ekonomické situace, na jejíž negativa v návrhu po ukazuje.
V dalším vyjádření ze dne 13. 4. 2012 navrhovatel uvedl, že se zásadně staví proti tvrzení
odpůrce, že „zřejmě nerozlišuje opatření obecné povahy od usnesení zastupitelstva kraje“. Dále
poukázal na to, že ÚAP vycházely z podkladů k 31. 12. 2009 a nikoliv k 31. 12. 2010, jak uvádí
odpůrce. Pokud by odpůrce skutečně chtěl seriózně a zákonně posoudit zařazení navrhovatele
do rozvojové osy, měl by v roce 2010 stejné podklady jako ORP Třinec a mohl by tak
identifikovat podobné problémy v území jako ÚAP města Třince.
K tvrzením týkajícím se regionální trati č. 322 navrhovatel uvedl, že si odpůrce fakticky
protiřečí, neboť uvedenou trať pokaždé vyhodnocuje jinak. Jednou není jasné, jak napojení této
trati souvisí se zařazením navrhovatele do rozvojové o sy, a podruhé je tato trať jedním
z rozhodných důvodů pro zařazení navrhovatele do osy OS13.
Pokud odpůrce vyzdvihl kladný účinek plánované silnice D37, je nutno zdůraznit,
že doba, kdy bude tato silnice realizována a v provozu, je velmi vzdálena, neboť se bude stavět
jako poslední část plánované stavby až za 10 let nebo i později. Zařazení do rozvojové osy OS13
však bude platné už nyní i s kumulativními vlivy a důsledky a přetrvávajícími problémy
s dopravou. Tvrzení odpůrce, že se dopravní dostupnost po vybudování silnice D37 změní, a tím
se zvýší atraktivita pro bydlení, je nepravdivé. V této souvislosti odkázal navrhovatel na své
předchozí vyjádření ze dne 30. 1. 2012. Podle názoru navrhovatele se odpůrce rovněž vůbec
nevyjádřil k bodu návrhu, který se týkal stanoviska MŽP ze dne 2. 1. 2008. Vyjádření odpůrce
schází proto, že zařazení navrhovatele do rozvojové osy je neobhajitelné. Navrhovatel
je proto nucen setrvat na svých návrzích.
Podle ust. §101a odst. 1 věta první s. ř. s. je oprávněn návrh na zrušení opatření obecné
povahy nebo jeho částí podat ten, kdo tvrdí, že byl opatřením obecné povahy, vydaným správním
orgánem, zkrácen na svých právech.
Aktivní procesní legitimace navrhovatele je tedy založena na tvrzení o dotčení na jeho
subjektivních právech opatřením obecné povahy. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu
k tomu v usnesení ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 - 120, publ. pod č. 1910/2010 Sb. NSS
a na www.nssoud.cz, v bodu 34. uvedl, že „Splnění podmínek aktivní procesní legitimace bude (…) dáno,
bude-li stěžovatel logicky konsekventně a myslitelně tvrdit možnost dotčení jeho právní sféry příslušným opatřením
obecné povahy. To, zda je dotčení podle povahy věci vůbec myslitelné, závisí na povaze a předmětu, obsahu
a způsobu regulace prováděné konkrétním opatřením obecné povahy, napadeným návrhem na jeho zrušení. Obecné
podmínky přípustnosti návrhu podle §101a a násl. s. ř. s. tedy lze formulovat jen ve velmi abstraktní rovině,
neboť splnění podmínek §101a odst. 1 s. ř. s. je v podstatné míře závislé na tom, jaké opatření obecné povahy je
napadeno.“
V dané věci namítá navrhovatel zejména rozpor Zásad s Politikou. Dotčení svých práv
přitom dovozuje z nesprávného zařazení do rozvojové osy OS13, které je v rozporu s negativním
vývojem demografických ukazatelů obce a které povede ke zhoršení už tak neuspokojivé
dopravní situace v obci. Uvedená tvrzení navrhovatele shledal Nejvyšší správní soud
dostatečnými pro závěr o jeho aktivní procesní legitimaci.
Podle ust. §101d odst. 1 s. ř. s. posuzuje soud při rozhodování soulad opatření obecné
povahy se zákonem, a to, zda ten, kdo je vydal, postupoval v mezích své působnosti a pravomoci
a zda opatření obecné povahy bylo vydáno zákonem stanoveným způsobem. Přitom není vázán
právními důvody návrhu.
Podle judikatury Nejvyššího správního soudu není rozsah soudního přezkumu
napadeného opatření obecné povahy neomezený, jakkoli je v podstatné míře ovládán zásadou
oficiality. V již citovaném usnesení rozšířené ho senátu se k tomu v bodě 28. uvádí: „Uvedené
ustanovení by mohlo naznačovat, že soud otázku zákonnosti opatření obecné povahy i procedury vedoucí k jeho
vydání posoudí na základě prvního návrhu, dané opatření obecné povahy napadnuvšího, komplexním, úplný m,
a tedy vyčerpávajícím a konečným způsobem. Tato představa je však iluzorní. Soud jistě není v řízení o návrhu
na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části vázán právními důvody návrhu, a může tedy uvedený akt
poměřovat i dalšími zákonnými hledisky, v návrhu netraktovanými. To však neznamená, že soudní přezkum
opatření obecné povahy není v širším rámci determinován obsahem návrhu. Každý soudní spor – a jím je i řízení
podle §101a a násl. s. ř. s. – je obsahově determinován aktivitou účastníků a z ní vyplývající aktivitou soudu.
Soud může nad rámec vymezený účastníky vyvinout aktivitu, která se mu jeví rozumná a vhodná k dosažení cíle
řízení (posouzení zákonnosti opatření obecné povahy a procedury vedoucí k jeho vydání), avšak není myslitelné,
aby toto posouzení provedl ze všech představitelných hledisek, neboť ta se mimo jiné odvíjejí i od skutkových
okolností tvrzených či zjišťovaných a právních úvah prováděných na základě toho, co programem sporu učinili
účastníci.
Zákonnost opatření obecné povahy zkoumá Nejvyšší správní soud jednak z hledisek
kompetenčních a procesních, a jednak z hledisek hmotněprávních, včetně proporcionality zásahů
do subjektivních práv navrhovatele (podrobněji viz část III. rozsudku ze dne 27. 9. 2005,
č. j. 1 Ao 1/2005 - 98, publ. pod č. 740/2006 Sb. NSS a na www.nssoud.cz, a také body 27.
a 28. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2010,
č. j. 1 Ao 2/2010 - 116, publ. na www.nssoud.cz).
V uvedených intencích se důvodností návrhu, a tedy zákonností napadeného opatření
obecné povahy, zabýval Nejvyšší správní soud i v dané věci.
Jedním ze základních ústavních požadavků na právní regulaci je, aby byla prováděna
podle zásad subsidiarity a minimalizace zásahu do právní sféry jednotlivce, tedy tak, aby omezení
svobody jednotlivce rozhodnutími většiny byla pokud možno zdrženlivá a založená na vážných
a racionálních důvodech, a pokud již je k nim přikročeno, aby byla provedena tím nejšetrnějším
rozumně dosažitelným způsobem. To platí i pro regulaci pomocí nástrojů územního plánování,
mezi nimi i pro zásady územního rozvoje. Nejvyšší správní soud k tomu v usnesení rozšířeného
senátu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 - 120, publ. pod č. 1910/2009 sb. NSS vyslovil
následující úvahy: „[47] Územní plán reguluje možné způsoby využití určitého území. V tomto smyslu
představuje významný, byť ve své podstatě spíše nepřímý zásah do vlastnického práva těch, jejichž nemovitosti
tomuto nástroji právní regulace podléhají, neboť dotyční vlastníci mohou své vla stnické právo vykonávat pouze
v mezích přípustných podle územního plánu. Znamená to především, že jsou omezeni v tom, co se svým pozemkem
či stavbou do budoucna mohou činit, na přípustné varianty využití jejich nemovitostí, jež vyplývají z územního
plánu. V tomto smyslu může územní plán představovat zásadní omezení ústavně zaručeného práva vlastnit
majetek (čl. 11 Listiny), jež je jedním ze základních pilířů, na nichž již po staletí stojí západní civilizace a její
svobodný rozvoj. Zásahy do vlastnického práva proto musí být prováděny z úst avně legitimních důvodů
a jen v nezbytně nutné míře a nejšetrnějším ze způsobů vedoucích ještě rozumně k zamýšlenému cíli,
nediskriminačním způsobem a s vyloučením libovůle a být činěny na základě zákona . Jedná-li se o zásahy,
jejichž citelnost přesahuje míru, kterou je vlastník bez větších obtíží a bez významnějšího dotčení podstaty jeho
vlastnického práva schopen snášet, nastupuje ústavní povinnost veřej né moci zajistit dotčenému vlastníku adekvátní
náhradu (čl. 11 odst. 4 Listiny), a to z veřejných prostředků nebo z prostředků toho, v jehož prospěch je zásah
do vlastnictví proveden (k civilizační a politické úloze vlastnického práva v dějinách viz komple xně Pipes, R.,
Vlastnictví a svoboda. Praha: Argo, 2008).
[48] Omezení v podobě územního plánu je v obecné rovině uvedené podmínky schopno zpravidla splňovat.
V první řadě má v principu legitimní důvody - územní plánování je prostředkem k harmonizaci pomě rů na území
jím regulovaném a umožňuje sladit veřejný zájem (včetně veřejného zájmu přesahujícího dimenze regulovaného
území) s individuálními zájmy týkajícími se daného území. Znamená to tedy, že vlastníci dotčení územním
plánováním jsou zásadně povinni - za předpokladu, že i další shora uvedené podmínky budou splněny - strpět
i bez svého souhlasu omezení, která pro ně vyplývají z územního plánu, nepřesáhnou -li určitou míru, v rámci
níž lze taková omezení po každém vlastníku bez dalšího spravedlivě požadovat (spravedlivou míru). Jaká míra
to bude, je nutno posoudit vždy v konkrétním případě s přihlédnutím k rozhodným okolnostem; (…).
[49] V některých případech dosažení ús tavně legitimních a zákonem stanovených cílů územního
plánování nebude možné dosáhnout způsobem, který by se každého jednotlivého z vlastníků pozemků a staveb
na územním plánem regulovaném území dotkl toliko ve spravedlivé míře; v takovém případě je přípus tný i zásah
přesahující tuto míru, přičemž ani zde k jeho provedení není nutný souhlas dotčeného vlastníka. Přípustnost
takového zásahu i proti vůli vlastníka je dána jeho ústavně legitimním a zákonem stanoveným cílem a splněním
dalších podmínek, jejichž komplex lze souhrnně označit za zásadu subsidiarity a minimalizace takového zásahu
(zásadou subsidiarity a minimalizace zásahů do vlastnických a jiných věcných práv při tvorbě územního plánu
musí být, jak výše uvedeno, ostatně vedena veškerá omezení vyplýva jící z územního plánu, tedy i omezení
nepřesahující spravedlivou míru; v opačném případě by se jednalo o ústavně nepřípustný, neboť v rozporu s čl. 4
odst. 4 Listiny jsoucí zásah).
[50] Pokud však omezení daná územním plánem (jeho změnou) zasáhnou - samozřejmě opět
jen za předpokladu, že i další shora uvedené podmínky tohoto zásahu budou splněny - vlastníka ve větší
než spravedlivé míře, je na místě uvažovat o mechanismu poskytnutí náhrady za takové omezení. (…) z čl. 11
Listiny, zejména z jeho odstavce 4 vyplývá, že každý jinak přípustný zásah do vlastnického práva vyjma zásahu
„de minimis“ (viz implicitní omezení vlastnického práva vyplývající z odst. 3 zmíněného článku Listiny) musí
být kompenzován. Pojem „nucený zásah do vlastnického práva“ je autonomním pojmem Listiny základních práv
a svobod a je neodmyslitelně spojen s vlastnickým právem jako s jedním ze základních ústavně zaručených práv
vytvářejících podmínky pro reálnou svobodu jednotlivce a pro jeho nezávislost na jiných jednotlivcích i na státu; jeho
významové zužování je tedy vyloučeno z diskrece zákonodárce. (…)“
Úkolem soudu při přezkumu Zásad je tedy posoudit, zda odpůrce nevybočil
ze zákonných pravidel územního plánování, včetně toho, zda zásahy do práv dotčených subjektů
byly provedeny z ústavně legitimních důvodů a jen v nezbytně nutné míře a nejšetrnějším
ze způsobů vedoucích ještě rozumně k zamýšlenému cíli, nediskriminačním způsobem
a s vyloučením libovůle.
Odpůrce v rámci své samostatné působnosti může stanovovat pravidla výkonu určitých
činností a regulovat je tak, aby vzhledem k místním podmínkám, bylo dosaženo co možná nejvíce
harmonického uspořádání vztahů v území.
Ve vztahu k legislativním aktům obcí formuloval Ústavní soud v nálezu
ze dne 11. 12. 2007, sp. zn. Pl. ÚS 45/06, pub l. pod č. 218/2007 ve sv. č. 47 Sb. ÚS, svoji
doktrínu ohledně ústavně vymezeného rozsahu práva na samosprávu
takto:„26. (…) ustanovení
čl. 104 odst. 3 Ústavy je nutno nadále interpretovat v linii dosavadních nálezů Ústavního soudu tak, že obce jsou
přímo tímto ustanovením Ústavy zmocněny tvořit právo ve formě vydávání obecně závazných vyhlášek. Logickým
důsledkem tohoto výkladu potom je, že na rozdíl od vydávání právních předpisů v přenesené působnosti ve smyslu
čl. 79 odst. 3 Ústavy, jehož dikce explicit ní zákonné zmocnění vyžaduje, k vydávání obecně závazných vyhlášek
v mezích své věcné působnosti, a to i když jsou jimi ukládány povinnosti, již obce žádné další zákonné zmocnění
nepotřebují (s výhradou ukládání daní a poplatků vzhledem k čl. 11 odst. 5 Li stiny), neboť pojmově není
právního předpisu bez stanovení právních povinností. (…)
Tyto závěry jsou v podstatné míře aplikovatelné i na oblast územního plánování.
Zastupitelstvo kraje vydává podle ust. §7 odst. 2 písm. a) stavebního zákona zásady územního
rozvoje v samostatné působnosti a ust. §18 a §19 stavebního zákona, která stanoví cíle a úkoly
územního plánování, nedávají samosprávě na území kraje právo stát se prostřednictvím zásad
územního rozvoje jakýmsi krajským zákonodárcem, který rozhodne o tom, jaké ekonomické
či stavební aktivity jsou na území kraje přípustné a které nikoliv. Kraj může v zásadách územního
rozvoje nepochybně stanovit pravidla, na základě nichž, s přihlédnutím
ke konkrétním podmínkám, např. charakteru krajiny, hustotě osídlení, zastavěnosti apod., budou
hodnoceny stavební záměry z hlediska jejich dopadu na zákonem chráněné hodnoty. Samospráva
krajů a obcí je z ústavního hlediska pouze jedním z prvků dělby moci mezi ústředními ústavními
orgány a orgány samosprávy a projevem principu subsidiarity, z něhož vyplývá, že věci místního
významu mají být v té míře, v níž mají specificky místní povahu, svěřeny regulaci na této úrovni
systému veřejné správy. Proto samospráva nemůže mít takový dosah, aby místními
či regionálními regulacemi fakticky rozdrobila jednotný právní a ekonomický prostor, jímž podle
jednoho ze základních článků Ústavy má Česká republika být, na oblasti, v nichž budou platit
zásadně odlišná pravidla.
Zásady územního rozvoje jsou prvním územně plánovacím nástrojem způsobilým
soudního přezkumu, neboť podle usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 11. 2009,
č. j. 9 Ao 3/2009 - 59, publ. pod č. 2009/2010 Sb. NSS, není politika územního rozvoje
opatřením obecné povahy způsobilým přezkumu v řízení podle ust. §101a a násl. s. ř. s. Podle
citovaného usnesení politika územního rozvoje určuje strategii a základní podmínky
pro naplňování úkolů územního plánování v jeho dalších fázích. Nejde o konkrétní regulaci
určitého území s obecně vymezeným okruhem adresátů, ale o k oncepční nástroj územního
plánování, který stanoví priority územního rozvoje v celorepublikových i mezinárodních
souvislostech a který je určen orgánům veřejné správy, nikoli těm, vůči kterým je veřejná správa
vykonávána, tj. adresátům jejího veřejnosprávního působení. Politika územního rozvoje tak
představuje dokument, který má především politicko právní povahu a který je zaměřen na určité
vybrané úkoly územního plánování odpovídající republikovým, přeshraničním a mezinárodním
souvislostem (§31 odst. 1 stavebního zákona).
Zásady územního rozvoje jsou koncepčně novým nástrojem územního plánování krajské
územní samosprávy, který má významné funkce jak směrem k celostátní úrovni, tak směrem
k jednotlivým obcím. Na jedné straně totiž zásady územního rozvoje zohledňují a upřesňují úkoly
územního plánování rámcově vymezené na celostátní úrovni v politice územního rozvoje,
jež stanoví priority územního rozvoje v celorepublikových i mezinárodních souvislostech,
a na druhé straně v nadmístních souvislostech řeší a koordinují vazby územního rozvoje
jednotlivých obcí s podmínkou, že kraj nesmí zasahovat na úseku územního plánování do t ěch
pravomocí, které přísluší výhradně obcím. Zásady územního rozvoje tedy upravují základní
požadavky na účelné a hospodárné uspořádání území kraje a rovněž vymezují plochy nebo
koridory nadmístního významu a stanovují požadavky na jejich využití.
Při zasahování do politickým procesem vygenerovaných rozhodnutí o využití určitého
území je třeba respektovat zásadu proporcionality a zdrženlivosti K této zásadě se Nejvyšší
správní soud vyslovil v rozsudku ze dne 24. 10. 2007, č. j. 2 Ao 2/2007 - 73. Přestože se citovaný
rozsudek týká přezkumu územního plánu, jsou závěry v něm vyslovené plně aplikovatelné
i na nyní posuzovanou věc. V citovaném rozsudku zdejší soud mimo jiné uvedl, že „…ve své
podstatě nebude volba konkrétní podoby využití určitého území výsledkem ničeho jiného než určité politické
procedury v podobě schvalování územního plánu, v níž je vůle politické jednotky, která o něm rozho duje,
tedy ve své podstatě obce rozhodující svými orgány, omezena, a to nikoli nevý znamně, požadavkem nevybočení
z určitých věcných (urbanistických, ekologických, ekonomických a dalších) mantinelů daných zákonnými pravidly
územního plánování. Uvnitř těchto mantinelů však zůstává vcelku široký prostor pro autonomní rozhodování
příslušné politické jednotky. Jinak řečeno – není úkolem soudu stanovovat, jakým způsobem má být určité území
využito; jeho úkolem je sledovat, zda příslušná politická jednotka (obe c) se při tvorbě územního plánu pohybovala
ve shora popsaných mantinelech. Bylo-li tomu tak, je každá varianta využití území, která se takto „vejde“
do mantinelů územního plánování, akceptovatelná a soud není oprávněn politické jednotce vnucovat variantu j inou.
Soud brání jednotlivce (a tím zprostředkovaně i celé politické společenství) př ed excesy v územním plánování
a nedodržením zákonných mantinelů, avšak není jeho úkolem sám územní plány dotvářet.
V reálném životě totiž existuje značná variabilita mož ných situací a je vždy věcí příslušných správních
orgánů, aby velmi citlivě vážily, do jaké míry jsou tyto námitky důvodné a naopak kdy se jedná toliko o námitky
spíše obstrukční povahy. Jak již ostatně zdejší soud uvedl ve svých dříve citovaných rozhodnut ích, i v prostředí
liberální tržní ekonomiky je nezbytná existence územního plánování. Jeho cíl em je vytváření předpokladů
pro výstavbu a pro udržitelný rozvoj území, spočívající ve vyváženém vztahu podmínek pro příznivé životní
prostředí, pro hospodářský rozvoj a pro soudržnost společenství obyvatel území a který uspokojuje potřeby současné
generace, aniž by ohrožoval podmínky života generací budoucích. Regulace využití území je otázkou přesahující
rámec života jedné i více generací a proto musí být povznesena nad momentální krátkodobé či dokonce okamžité
potřeby té či oné politické reprezentace vzešlé z výsledků voleb.“
Stěžejní námitkou navrhovatele je, že byl nesprávně zařazen do rozvojové osy OS13
přesto, že splňuje podmínky pro to, aby byl zařazen do specifické oblasti SOB 2 a v této
souvislosti poukazuje na rozpor Zásad s Politikou.
Jedno z obecných východisek pro rozvojové osy je formulováno v čl. 37 Politiky
následovně: „Rozvojové osy zahrnují obce, v nichž existují, nebo lze reálně očekávat zvýš ené požadavky
na změny v území, vyvolané dopravní vazbou na existující nebo připravované kapacitní silnice při spolupůsobení
rozvojové dynamiky příslušných center osídlení. V prostoru křížení rozvojovýc h os mohou být obce zařazeny
do kterékoli z těchto rozvojových os. Do rozvojových os nejsou zařazovány obce, které jsou již součástí rozvojových
oblastí.“
Jeden z úkolů pro územní plánování je v čl. 39 písm. c) Politiky vymezen
takto:„Kraje
v zásadách územního rozvoje dle potřeby upřesní vymezení rozvojovýc h oblastí a rozvojových os v rozlišení podle
území jednotlivých obcí, při respektování důvodů vymezení jednotlivých rozvojových oblastí a rozvojových os.“
Rozvojová osa Ostrava–Třinec–hranice ČR/Slovensko (–Čadca) označená jako OS13,
do které byl zařazen navrhovatel, je v Politice vymezena v čl. 64
takto:„Obce mimo rozvojové oblasti,
s výraznou vazbou na významné dopravní cesty, tj. silnici I/11, koridor připravované kapacitní silnice Bohumín –
Havířov–Třanovice–Mosty u Jablunkova–hranice ČR/Slovensko a železniční trať č. 320.“
Pro specifické oblasti jsou obecná východiska formulována v čl. 65 a 66 Politiky
takto:
„(65) Specifické oblasti jsou vymezovány v územích, ve kterých se v porovnání s ostatním územím ČR
dlouhodobě projevují problémy z hlediska udržitelného rozvoje území, tj. problémy se zajištěním vyváženého vztahu
příznivého životního prostředí, hospodářského rozvoje a soudržnosti společe nství obyvatel území (uvedené
v důvodech vymezení). Přitom se jedná o území se specifickými hodnotami anebo se specifickými problémy
mezinárodního a republikového významu, nebo které svým významem přesahu-jí území kraje.
(66) Specifické oblasti zahrnují obce, ve kterých je dle zjištěných skutečností nejnaléhavější potřeba řešení
problémů z hlediska udržitelného rozvoje území. Účelem vymezení specifických oblastí je, aby v nich kraje,
ministerstva a jiné ústřední správní úřady v rámci svých působností vytvářely pod mínky pro odstranění problémů
s cílem umožnit udržitelný rozvoj území a to v souladu s cíli a úkoly územního plánování definovanými stavebním
zákonem a při respektování republikových priorit územního plánování a ochrany přírodních, kulturních
a civilizačních hodnot území.“
V Politice je specifická oblast SOB 2 vymezena v čl. 70
takto:„Území obcí z ORP Frenštát
pod Radhoštěm, Frýdek-Místek (jižní okraj), Frýdlant nad Ostravicí, Jablun kov (západní okraj), Rožnov
pod Radhoštěm, Třinec (jihozápadní okraj), Vsetín (východní část). Oblast se dotýká na území ORP Frýdek -
Místek rozvojové oblasti OB2 Ostrava a na území ORP Jablunkov a Třinec rozvojové osy OS13 Ostrava–
Třinec–hranice ČR.“
Navrhovatelovu argumentaci týkající se rozporu Zásad s Politikou lze rozlišit na dvě části.
V první z nich uvádí důvody, pro které považuje své za řazení do rozvojové osy OS13
za nesprávné, ve druhé, pro které se domnívá, že měl být zařazen do specifické oblasti SOB 2.
V této souvislosti je však třeba zdůraznit, že Nejvyšší správní soud má pouze pravomoc
přezkoumávané opatření obecné povahy či jeho část zrušit, ale nemůže jakkoliv nahrazovat
činnost orgánu, jež opatření obecné povahy vydal, tj. např. v dané věci rozhodnout o zařazení
navrhovatele do specifické oblasti. Posouzení, zda navrhovatel splňuje podmínky pro zařazení
do specifické oblasti, tedy Nejvyššímu správnímu soudu nepřísluší. Touto otázkou se proto bude
zabývat pouze v souvislosti s přezkumem přiměřenosti zařazení navrhovatele do rozvojové osy,
tedy při hodnocení toho, zda odpůrce měl relevantní, dostatečné a logickými úvahami podpořené
důvody pro zařazení navrhovatele do uvedené kategorie.
Jedním z důvodů, pro které odpůrce zařadil navrhovatele do rozvojové osy OS13 byla
existence výrazné vazby na významné dopravní cesty. Splnění tohoto kritéria navrhovatel
zpochybňoval jak v průběhu řízení o Zásadách, tak v nyní projednávaném návrhu. Existenci
výrazné vazby na dopravní cesty odpůrce zdůvodnil zejména při vypořádání námitky
navrhovatele v průběhu řízení o Zásadách. Rozhodnutí o uplatněných námitkách tvoří přílohu
č. 11 a 12 Zásad. Námitku nesprávného zařazení navrhovatele do rozvojové osy odpůrce zamítl
s tímto odůvodněním:
„Vymezení rozvojové osy 0S13 (…) vychází ze schválené Politiky (…). Rozvojové oblasti a rozvojové
osy jsou vymezovány v územích, v nichž z důvodů soustředění aktivit mezinárodního a republikového významu
existují zvýšené požadavky na změny v území. Rozvojové osy zahrnují obce, v nichž existují, nebo lze reálně
očekávat zvýšené požadavky na změny v území, vyvolané dopravní vazbou na existující nebo připravované
kapacitní silnice při spolupůsobení rozvojové dynamiky příslušných center osídlení. Kraje v zásadách územního
rozvoje dle potřeby upřesní vymezení rozvojových oblastí a rozvojových os v rozlišení podle území jednotlivých obcí,
při respektování důvodů vymezení jednotlivých rozvojových oblastí a rozvojových os.
Rozvojová osa OS13 zahrnuje obce s výraznou vazbou na významné dopravní cesty, tj. silnici I/11,
koridor připravované kapacitní silnice Bohumín—Havířov—Třanovice—Mosty u Jablunkova—hranice
ČR/Slovensko a železnični trat č. 320 Důvodem vymezení byla skutečnost, že se jedná o území ovlivněné hustým
urbanizovaným osídlením s centry Třinec a Jablunkov, železniční tratí č. 32 0 v úseku Český Těšín — Mosty
u Jablunkova — hranice ČR/Slovensko (III. tranzitní železniční koridor); v úseku Třanovice — Jablunkov —
hranice ČR/Slovensko je rozvojovým záměrem kapacitní silnice. Osa navazuje na rozvojovou osu v zahraničí.
Zařazení obce Střítež (…) do rozvojové osy má objektivní důvody, vycházející z analýzy území, dané
zejména polohou obce a demografickými ukazateli. Obcí prochází stávající významná silniční komunikace I/11
koridor připravované kapacitní silnice Bohumín — Havířov — Třanovice — Mosty u Jablunkova — hranice
ČR/Slovensko (v ZÚR MSK označený jako záměr D 37, převzatý z platného územního plánu velkého
územního celku Beskydy) a železniční trať č. 322 Frýdek - Místek — Český Těšín. Vazba na významné
dopravní cesty je zde evidentní. Migrační saldo obce není záporné, obyvatelstvo má příznivou skladbu a vyznačuje
se „sídelní stabilitou“. Obec má rozvojový charakter a nemůže být zařazena do specifické oblasti,
která se vyznačuje strukturálním oslabením některého z pilířů udržitelného rozvoje. Její zařazení do rozvojové osy
uvedené skutečnosti jednoznačně podporují.
Specifické oblasti jsou dle Politiky územního rozvoje ČR 2008 vymezovány v územích,
ve kterých se v porovnání s ostatním územím ČR dlouhodobě projevují problémy z hlediska udržitelného rozvoje
území, tj. problémy se zajištěním vyváženého vztahu příznivého životního prostředí, hospodářskéh o rozvoje
a soudržnosti společenství obyvatel. Obec Střítež nevykazuje uvedené problémy, její migrační saldo není záporné,
obyvatelstvo má příznivou skladbu a vyznačuje se „sídelní stabilitou“. Obec má rozvojový charakter, její zařazení
do rozvojové osy uvedené skutečnosti jednoznačně podporují. Přitom není možné, a by území obce bylo rozděleno
na část náležející do specifické oblasti a na část náležející do rozvojové oblasti resp. rozvojové osy.
Územní plán obce Střítež a jeho změna č. 1 byly schváleny pře d vydáním Politiky územního rozvoje ČR
2008, která vymezila na území státu rozvojové oblasti, rozvojové osy a specifické oblasti odlišně od předchozí
Politiky územního rozvoje ČR 2006. Proto je zařazení obce do specifické oblasti SOB 2 Beskydy v územním
plánu obce nutno revidovat a územní plán v rámci následné změny uvést do souladu s Politikou územního rozvoje
ČR 2008.“
Kritérium výrazné vazby na významné dopravní cesty je podle Nejvyššího správního
soudu nutno vnímat šířeji, než jak činí navrhovatel. Argumentuje-li tím, že jeho území sice
protíná koridor plánované silnice D 37, nicméně tato silnice nebude mít v obci sjezdy, je tato
argumentace značně zjednodušující. Je třeba zdůraznit, že z mapových podkladů je zřejmé,
že koridor plánované silnice D 37 neprotíná území obce pouze okrajově, ale naopak jej
v podstatě rozděluje na dvě srovnatelné poloviny. I silnice území obce pouze protínající
nepochybně život v ní ovlivňovat bude, a pokud odpůrce dospěl k závěru, že zde existuje výrazná
vazba na významnou dopravní cestu, je tento závěr opodstatněný. V této souvislosti je rovněž
třeba poukázat na princip zdrženlivosti soudních zásahů, podle kterého Nejvyššímu správnímu
soudu nepřísluší, pokud by se nejednalo o zjevný exces či libovůli odpůrce, do jeho úvahy
zasahovat. K takovému excesu při úvaze o existenci výra zné vazby území navrhovatele
na významné dopravní cesty ze strany odpůrce nedošlo.
Dílčí pochybení odpůrce lze shledat v tom, že ve vypořádání námitek navrhovatele uvedl
jako jednu z významných dopravních cest, na kterou má mít území obce výraznou vazbu,
i železniční trať č. 322. Tato železniční trať však v Politice uvedena není. Podle Nejvyššího
správního soudu je sice možné, aby odpůrce výraznou vazbu na významné dopravní cesty
v Zásadách konkretizoval i poukazem na dopravní cesty výslovně v Politice neuvedené, nicméně
v takovém případě je třeba, aby zdůvodnil, že taková dopravní cesta splňuje kritéria vyplývající
z Politiky, tj. že se jedná o dopravní cestu významnou a že její vazba na území zařazované obce je
výrazná. Z vypořádání námitek ani z jiných částí Zásad však vůbec není zřejmé, zda v případě
uvedené železniční trati byla tato kritéria splněna. Kritérium existence výrazné vazby
na významné dopravní cesty je nicméně splněno ve vztahu k plánované silnici D 37 (viz výše).
Uvedený dílčí nedostatek ve vypořádání námitek navrhovatele je proto bez vlivu na správnost
zařazení navrhovatele do rozvojové osy OS13.
Další navrhovatelův argument proti zařazení do rozvojové osy demografickými ukazateli
a jejich srovnáním s ukazateli v sousedních obcích je značně zavádějící až účelový. Předně
z časového hlediska nelze považovat srovnání uváděné navrhovatelem za relevantní. Srovnává
totiž např. nárůst počtu svých obyvatel s počtem obyvatel obce Smilovice v letech 2002 – 2010
nebo argumentuje nízkým počtem nově kolaudovaných staveb rodinných domů v obci a dospívá
k závěru, že v důsledku zařazení obce Smilovice do specifické oblasti je vývoj těchto
demografických údajů v uvedené obci příznivější. Nehledě na to, ž e tato skutečnost může mít
celou řadu příčin nesouvisejících se zařazením obcí do jednotlivých kategorií, je na první pohled
zřejmá bezpředmětnost tohoto tvrzení. Zařazení navrhovatele do rozvojové osy v r. 2010
nemohlo v žádném případě ovlivnit demografický vývoj v obci Střítež v letech předcházejících
vydání Zásad, jak nelogicky argumentuje navrhovatel. Aktuálně zhoršující se demografické
ukazatele v obci mohou být podnětem pro odpůrce při aktualizaci Zásad (§42 stavebního
zákona), ne však důvodem jejich nezákonnosti odůvodňujícím zásah soudu. Rovněž tato část
návrhu proto nemůže vést k závěru o rozporu Zásad s Politikou.
Tvrzení navrhovatele, že v souvislosti s jeho zařazením do rozvojové osy dojde
ke kumulaci negativních vlivů na život v obci, je spekulativní, a Nejvyšší správní soud se jím
proto nezabýval. Pouze považuje za vhodné uvést, že i v části věnované v Zásadách vymezení
rozvojové osy OS13 (bod 21 Přílohy 1 Zásad) je v rámci požadavků na využití území mimo jiné
akcentována podpora restrukturalizace ekonomiky, rozvoj služeb, rozvoj turistických pěších
a cyklistických tras, stabilizace a postupné zlepšování stavu složek životního prostředí, tj. faktorů ,
kterými navrhovatel rovněž podpořil svou argumentaci pro tvrzení, že měl být zařazen do SOB 2.
Navrhovatel také poukázal na zemědělský charakter obce a důležitost turistického ruchu
pro život v obci a pro její další rozvoj. Jedná se o aspekty, jejichž možný vliv na zákonnost
zařazení navrhovatele do rozvojové osy OS13 nepřísluší Nejvyššímu správnímu soudu hodnotit,
neboť toto je plně pouze v pravomoci odpůrce. V této souvislosti je nutno opakovaně poukázat
na princip zdrženlivosti, podle kterého je zásah soudu možný pouze ve výjimečných případech.
O takový případ se však v tomto případě nejedná.
Pokud navrhovatel namítal, že vypořádání jeho námitek v procesu schvalování Zásad bylo
nedostatečné, Nejvyšší správní soud k tomuto tvrzení v obecné rovině uvádí, že způsob, jakým
se odpůrce s námitkami navrhovatele vypořádal, považuje za postačující. Odpůrce uvedl,
proč považuje jednotlivé námitky či tvrzení navrhovatele za neopodstatněné, přičemž své závěry
podpořil logickou, vnitřně nerozpornou a srozumitelnou argumentací. V tomto směru nelze
odpůrci vytknout porušení zákona. Pokud navrhovatel dále uvedl, že se odpůrce s některými jeho
námitkami nevypořádal vůbec, opomenul toto své zcela obecné tv rzení jakkoliv konkretizovat,
a proto se jím Nejvyšší správní soud dále nezabýval.
Ke konkrétním tvrzením navrhovatele, která v této souvislosti uvedl, týkajícím
se zhoršujících se demografických ukazatelů a údajného zařazení navrhovatele do specifické
oblasti již v rámci Politiky, se již Nejvyšší správní soud vyjádřil na jiných místech tohoto
rozsudku, a proto na tuto argumentaci pouze odkazuje.
Namítá – li navrhovatel, že odpůrce nehledal vhodná řešení s obyvateli území
a že naplněním této povinnosti není zamítnutí jeho námitek s nepřiléhavou argumentací, jde spíše
než relevantní důvod, kterým by se měl Nejvyšší správní soud věcně zabývat, o subjektivní
přesvědčení navrhovatele, který pouze takto vyjadřuje svůj nesouhlas s věcným vypořádáním
svých námitek. Vypořádání navrhovatelových námitek v průběhu procesu schvalování Zásad
přitom lze hodnotit jako dostatečné, přiléhavé a logicky zdůvodněné (viz výše). Postup odpůrce
nenese znaky libovůle nebo účelového nakládání s fakty. K naplnění povinnosti spolupráce
s obyvateli a uživateli území (bod 16 Politiky) a součinnosti s orgány obcí (§5 odst. 4 stavebního
zákona) podle Nejvyššího správního soudu v průběhu procesu schvalování Zásad postačuje
důsledný postup podle ust. §39 a násl. stavebního zákona, tj . zejména dodržení požadavku
na veřejné projednání, rozhodnutí o případných námitkách dotčených obcí a poskytnutí prostoru
pro připomínky dalších subjektů. V postupu odpůrce v dané věci Nejvyšší správní soud žádné
pochybení neshledal.
Ze skutečnosti, že Politika v čl. 70 věnovaném specifické oblasti Beskydy v části
zabývající se vymezením úkolů pro územní plánování uvádí mimo jiné i povinnost chránit území
pro modernizaci a rekonstrukci silnice I/11 [písm. e) cit. článku], nelze dovodit, že by
již v Politice byl navrhovatel zařazen do uvedené specifické oblasti. K tomu je nutno zopakovat,
že zařazení jednotlivých obcí do rozvojových oblastí, os a specifických oblas tí Politika vyhrazuje
Zásadám, a tedy odpůrci [čl. 39 písm. c) Politiky]. Jde přitom o politické rozhodnutí, do kterého
může soud zasáhnout jen v případě zjevného excesu. Ten může mít např. podobu evidentního
nesouladu Zásad s Politikou, nerespektování kritérií vyplývajících z Politiky pro zařazování obcí
do rozvojových os, oblastí, specifických oblastí, absence zdůvodnění zařazení obce do některé
z uvedených kategorií atd. Soud tak může pouze korigovat excesy odpůrce, nikoliv svým vlastním
hodnocením jeho úvahu nahrazovat.
Jedním z limitů činnosti krajů při pořizování územně plánovací dokumentace je zákonný
požadavek souladu Zásad s Politikou. Jejich případný rozpor by však vzhledem k obecnému
charakteru Politiky musel být jednoznačný. Tak tomu v daném případě není, protože ze Zásad
nevyplývá, že by odpůrce o zařazení obcí do jednotlivých kategorií rozhodoval svévolně. Naopak
důsledně se držel kritérií vyplývajících z Politiky a své rozhodnutí o zařazení navrhovatele
do rozvojové osy logicky a srozumitelně odůvodnil. V této souvislosti považuje Nejvyšší správní
soud za postačující na tuto argumentaci odpůrce odkázat.
Navrhovatel v souvislosti s argumentací čl. 70 Politiky poukázal také na to, že jeho území
spadá většinově do vymezení jihozápadního okraje města Třince a že odpůrce v Zásadách toto
vymezení nerespektoval. Území navrhovatele skutečně leží v oblasti, kterou je možné označit
jako jihozápadní okraj ORP Třinec. To však automaticky neznamená, že veškeré obce, které lze
geograficky do této oblasti zařadit, musí být nutně zařazeny do specifické oblasti. Stejně tak totiž
podle mapových podkladů, i podle vymezení v Politice (viz čl. 64 až 66 Politiky) lze území
navrhovatele zařadit do rozvojové osy OS13. Do střetu se tak dostává několik článků Politiky
a bylo právě úkolem odpůrce, aby v Zásadách konkretizoval, kam budou které obce zařazeny
[srovnej čl. 39 písm. c) Politiky]. V hraničních případech, jako je i případ navrhovatele, je pak plně
na odpůrci, aby posoudil vhodnost zařazení obce do rozvojové osy, rozvojové oblasti
či do specifické oblasti. Kategorický závěr o tom, kam má být navrhovatel zařazen tedy z Politiky
nevyplývá, a argumentace navrhovatele je proto v této části neopodstatněná.
K argumentaci v doplnění návrhu ÚAP města Třince, Nejvyšší správní soud považuje
za postačující uvést, že tyto podkladové materiály neměl odpůrce při schvalování Zásad
k dispozici, a to z toho důvodu, že byly pořízeny až ke dni 31. 12. 2010, tj. až po vydání Zásad.
Poukaz na rozpor odůvodnění vypořádání navrhovatelových námitek s citovanými ÚAP, je zcela
neopodstatněný. Na okraj je nicméně v této souvislosti třeba zmínit, že ÚAP města Třince
mohou být podnětem pro odpůrce při aktualizaci Zásad (§42 stavebního zákona).
V doplnění návrhu navrhovatel nad rámec návrhu požadoval zrušení vyhodnocení
podmínky č. 17 v bodě VI., písm. A Zásad. Uvedená podmínka je obsažena ve stanovisku M ŽP
k Zásadám ze dne 23. 12. 2009, které bylo vydáno podle zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování
vlivů na životní prostředí, ve znění pozdě jších předpisů. MŽP v této podmínce uvedlo: „Všechny
větší investiční záměry v průmyslu, dopravě, obchodu a další vybavenosti, vyvolávající dopravní nároky, budou
důsledně posuzovány z hlediska vlivů na životní prostředí (SEA, EIA), závěry a doporučení z nich budou
převzata do správních řízení a do správních rozhodnutí o jejich umístění a povolení.“ Odpůrce pak citovanou
podmínku vyhodnotil
takto:„Vzato na vědomí. Požadavek je pořizovatelem vzat na vědomí jako akcent
na zákonnou povinnost vztahující se k procesu umisťování a povolování staveb. Zásady územního rozvoje
neumisťují stavby v území, vymezují pouze plochy a koridory pro záměry republikového a nadmístního významu,
které jsou dále upřesňovány v územních a regulačních plánech, a stanovují kritéria p ro rozhodování o možných
variantách v rámci stanovených koridorů. Vymezení ploch a koridorů pro určité záměry v územně plánovací
dokumentaci neznamená automaticky jejich realizaci.
Požadavek na zapracování závěrů a doporučení do správních rozhodnutí a povolení z procesu EIA
prostřednictvím ZÚR je nad rámec zmocnění této dokumentace a nad rámec právní úpravy. Proces EIA je
upraven zákonem SEA/EIA. Podle ustanovení §1 odst. 3 tohoto zákona Účelem posuzování vlivů na životní
prostředí je získat objektivní odborný podklad pro vydání rozhodnutí, popřípadě opatření podle zvláštních
právních předpisů, a přispět tak k udržitelnému rozvoji společnosti.1b) Tento podklad je jedním z podkladů
v řízeních podle zvláštních právních předpisů. Z ustanovení §10 odst. 4 uvedeného zákona pak vyplývá,
že správní úřad (který vydává rozhodnutí dle zvláštních předpisů) při svém rozhodování bere vždy v úvahu obsah
stanoviska. Jsou-li ve stanovisku uvedeny konkrétní požadavky týkající se ochrany životního prostředí, zahrne je
do svého rozhodnutí; v opačném případě uvede důvody, pro které tak neučinil nebo učinil jen částečně. Rozhodnutí
musí vždy obsahovat odůvodnění. Z uvedeného je tedy zřejmé, že k zapracování závěrů a doporučení ze stanovisek
EIA při umisťování záměrů a jejich povolování je zmocněn příslušný správní orgán a není možné do jeho
kompetencí zasahovat a tyto vztahovat na ZÚR např. zapracováním této podmínky do jejich obsahu.
Podmínka je nad rámec zákonného zmocnění pro ZÚR.“
Podle Nejvyššího správního soudu není citovanému vypořádání této podmínky odpůrcem
co vytknout. MŽP totiž pouze klade důraz na požadavky, kte ré by musely být dodrženy
i bez uvedení této podmínky v předmětném stanovisku, neboť se jedná o požadavky vyplývající
ze zákona. Jiné řešení, než vzetí této podmínky na vědomí, tedy podle Nejvyššího správního
soudu nepřipadalo v úvahu, přičemž důvody, které při vypořádání této podmínky uvedl odpůrce
v Zásadách, považuje Nejvyšší správní soud za vyčerpávající, a proto na ně v podrobnostech
odkazuje.
Argumentuje – li navrhovatel v této souvislosti nerespektováním procesu EIA ve vztahu
ke konkrétnímu plánovanému záměru (Optimalizace železniční trati Ostrava – Kunčice – Frýdek
– Místek – Český Těšín), je třeba zejména uvést, že uvedený záměr nebyl součástí Zásad. Touto
argumentací proto navrhovatel nemůže účinně zpochybnit zákonnost Zásad. K této otázce
se navíc odpůrce podrobně vyjádřil v rozhodnutí o námitce navrhovatele (viz příloha č. 11
Zásad). Tuto námitku zamítl, přičemž mimo jiné uvedl, že „[z]áměr zkapacitnění železniční trati
č. 322 není součástí návrhu ZÚR MSK.“ Důvody, které navrhovatel uvedl, považuje Nejvyšší
správní soud za správné, podpořené logickou argumentací a dostatečné.
Vzhledem k uvedenému neshledal Nejvyšší správní soud rozpor bodu VI., p ísm. A,
vyhodnocení podmínky č. 17 Zásad se zákonem. Návrh na zrušení Zásad je proto v této části
nedůvodný.
Vzhledem ke všem uvedeným důvodům Nejvyšší správní soud návrh navrhovatele jako
nedůvodný podle ust. §101d odst. 2 věta druhá s. ř. s. zamítl.
Výrok o nákladech řízení se opírá o ust. §101d odst. 5 s. ř. s. podle kterého nemá žádný
z účastníků právo na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 3. května 2012
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu