ECLI:CZ:NSS:2012:7.AS.147.2011:82
sp. zn. 7 As 147/2011 - 82
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové
a soudců JUDr. Jaroslava Hubáčka a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobce: a) A. M. N. S., b)
A. F. M., zastoupeni Mgr. Evou Holou, bytem Kovářská 4, Praha 9, proti žalovanému:
Ministerstvo vnitra, se sídlem Nad Štolou 936/3, Praha 7, v řízení o kasační stížnosti
žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 31. 8. 2011, č. j. 6 A 65/2010 – 61,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 31. 8. 2011, č. j. 6 A 65/2010 – 61
se ve výrocích II., IV. a V. zrušuje a věc se v tomto rozsahu vrací tomuto
soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 31. 8. 2011, č. j. 6 A 65/2010 – 61 odmítl žalobu
podanou žalobcem a) proti rozhodnutí Ministerstva vnitra, odbor azylové a migrační politiky
(dále jen „stěžovatel“) ze dne 2. 3. 2010, č. j. OAM-40-2/SŘ-2010, a na základě žaloby žalobce b)
toto rozhodnutí zrušil. Dále odmítl žalobu žalobce b) proti rozhodnutí stěžovatele
ze dne 2. 3. 2010, č. j. OAM-41-2/SŘ-2010 a k žalobě žalobce a) toto rozhodnutí zrušil.
Citovanými rozhodnutími stěžovatel zamítl odvolání žalobců a potvrdil usnesení Policie České
republiky, Ředitelství služby cizinecké policie (dále jen „Policie ČR“) ze dne 3. 12. 2009,
č. j. CPR-14572/ČJ-2009-9CPR-V214 a č. j. CPR-14576/ČJ-2009-9CPR-V214, jimiž bylo
rozhodnuto o zastavení řízení ve věcech žádostí o vydání nového rozhodnutí, kterými měla být
zrušena platnost rozhodnutí o správním vyhoštění žalobců.
V odůvodnění městský soud uvedl, že žalobci v žalobě bez jakéhokoli rozlišení
požadovali zrušení obou napadených rozhodnutí v celém rozsahu. Žalobce a) však nemohl být
zkrácen na svých právech rozhodnutím stěžovatele o odvolání žalobce b) a totéž platí
pro žalobce b) ve vztahu k rozhodnutí stěžovatele o odvolání žalobce a). V této části se tedy
jednalo o žalobu podanou osobami zjevně neoprávněnými, a proto ji městský soud
podle ust. §46 odst. 1 písm. c) s. ř. s. odmítl. Jako důvodnou však posoudil námitku, v níž žalobci
vyjádřili nesouhlas se závěrem správních orgánů, že v daném případě nebylo možno postupovat
podle ust. §122 odst. 5 písm. a) zákona č. 326/1999 Sb., ve znění účinném do 31. 12. 2010, (dále
jen „zákon o pobytu cizinců“), neboť v případě, že je cizinci udělen azyl, rozhodnutí o správním
vyhoštění zaniká ze zákona po uplynutí stanovené lhůty. Městský soud se ztotožnil s názorem
žalobců, že ust. §120a odst. 7 písm. a) citovaného zákona nevylučuje možnost zrušení platnosti
rozhodnutí o správním vyhoštění na základě žádosti cizince podle ust. §122 odst. 5 písm. a)
citovaného zákona podané před uplynutím doby stanovené v ust. §120a odst. 7 citovaného
zákona. Pokud tedy žalobci podali žádost o vydání nového rozhodnutí, kterým se mění platnost
rozhodnutí o správním vyhoštění dne 16. 10. 2009, tedy před uplynutím uvedené doby, a ani
v průběhu správního řízení tato doba neuplynula, nemá uvedený závěr správních orgánů oporu
v zákoně. Jako důvodnou posoudil městský soud rovněž námitku, že názor správních orgánů,
že doba, po kterou nelze cizinci umožnit vstup na území, je shodná s dobou vykonatelnosti,
nemá zákonnou oporu, protože neexistuje ustanovení zákona, které by umožňovalo stavění doby,
po kterou nelze cizinci umožnit vstup na území České republiky. V této souvislosti městský soud
ocitoval závěry vyslovené v rozhodnutích stěžovatele i Policie ČR, poukázal na novelizaci
ust. §118 zákona o pobytu cizinců provedenou zákonem č. 428/2005 Sb. a uvedl,
že ani ze změny provedené touto novelizací nevyplývá, že by mohlo dojít k přerušení doby běhu,
po kterou nelze cizinci umožnit vstup na území České republiky. Správní orgány rozhodující
o žádosti cizince o vydání nového rozhodnutí, kterým se ruší platnost rozhodnutí o správním
vyhoštění, jsou nadále vázány ustanoveními zákona o pobytu cizinců a je jejich povinností,
aby své závěry odůvodnily příslušnými zákonnými ustanoveními. Vzhledem k tomu, že správní
orgány řádně neodůvodnily, na základě jakého konkrétního právního ustanovení dospěly
k závěru, že doba, po kterou žalobcům nebyl umožněn vstup na území, je vázána
na vykonatelnost rozhodnutí o správním vyhoštění, přičemž z uvedeného závěru vycházela
i jejich úvaha, že v daném případě doba, po kterou nelze žalobcům umožnit vstup na území,
nezačala běžet a nebyla tak splněna jedna z nezbytných podmínek pro aplikaci ust. §122 odst. 5
písm. a) zákona o pobytu cizinců, je třeba napadená rozhodnutí v této části považovat
za nepřezkoumatelná pro nedostatek důvodů, neboť z jejich odůvodnění není zřejmé, jak byla
naplněna zákonná kritéria.
Proti výrokům tohoto rozsudku, kterými byla napadená správní rozhodnutí zrušena,
podal stěžovatel v zákonné lhůtě kasační stížnost z důvodu uvedeného v ust. §103 odst. 1
písm. a) s. ř. s., ve které uvedl, že vycházel z platného a účinného znění zákona o pobytu cizinců.
Z novelizace citovaného zákona provedené zákonem č. 428/2005 Sb. vyplývá jednoznačný závěr,
že doba, po kterou nelze cizinci umožnit vstup na území, počíná běžet teprve okamžikem, kdy je
rozhodnutí vykonatelné a cizinec již nedisponuje právním titulem umožňujícím mu pobyt
na území České republiky. S ohledem na ust. §119 odst. 5 zákona o pobytu cizinců je zřejmé,
že rozhodnutí o správním vyhoštění cizince je vykonatelné až po pravomocném ukončení řízení
o udělení mezinárodní ochrany. Podle názoru stěžovatele tedy po dobu řízení o udělení
mezinárodní ochrany doba, po níž nelze cizinci umožnit vstup na území České republiky, neběží.
Akceptováním názoru městského soudu by došlo k popření a odstranění smyslu zákonného
institutu správního vyhoštění. Zákon č. 428/2005 Sb. rovněž zrušil ust. §172 odst. 5 zákona
o pobytu cizinců, které zakotvovalo, že doba řízení o žalobě se do platnosti rozhodnutí
o správním vyhoštění nezapočítává. Zákonodárce tedy predikoval, že doba, po kterou nelze
umožnit vstup na území, neběží, pokud rozhodnutí není vykonatelné. Pravdivé není tvrzení
městského soudu, že správní orgány své závěry neodůvodnily a nepodložily zákonnými
ustanoveními. Jak prvostupňové, tak i druhostupňové rozhodnutí je řádně odůvodněno, včetně
odkazu na aplikovatelná ustanovení zákona o pobytu cizinců.
Nezákonnost napadeného rozsudku dále stěžovatel spatřoval v tom, že městský soud
řízení nepřerušil podle ust. §48 odst. 1 písm. d) s. ř. s. s ohledem na probíhající řízení
před rozšířeným senátem Nejvyššího správního soudu ve věci vedené pod sp. zn. 1 As 106/2010.
Městský soud nevyčkal rozhodnutí rozšířeného senátu přesto, že jeho závěry budou mít zásadní
dopad na rozhodovací praxi soudů v problematice, jež je i předmětem této kasační stížnosti.
Stěžovatel dále odmítl názor městského soudu, že jeho výklad zákonných ustanovení nemá
výslovnou oporu v zákoně. Celá řada norem nevyjadřuje explicitně určitou skutečnost s ohledem
na legislativní techniky a snahu zabránit „kasuistickému bobtnání“ právních předpisů. Při jejich
výkladu musí být respektován úmysl zákonodárce a smysl a účel zákonné úpravy. I z důvodové
zprávy k zákonu č. 428/2005 Sb. jednoznačně vyplývá úmysl zákonodárce vázat běh doby, po níž
nelze umožnit vstup na území České republiky, na vykonatelnost rozhodnutí o správním
vyhoštění. Z logiky věci vyplývá nemožnost započítávat do doby, po kterou cizinci nelze umožnit
vstup na území tu dobu, kdy pobývá na území České republiky v souladu se zákonem. Nutnost
výkladu textu nikoliv pouze podle jazykových metod konstatoval i Ústavní soud v nálezu
ze dne 17. 12. 1997, sp. zn. Pl. ÚS 33/97. V této souvislosti stěžovatel citoval také relevantní
judikaturu Nejvyššího soudu a Nejvyššího správního soudu a uvedl, že postupoval v souladu
s obecně uznávanými metodami výkladu zákona, respektoval úmysl zákonodárce a smysl a účel
předmětných ustanovení zákona o pobytu cizinců. Pro ilustraci odkázal na zákonná ustanovení,
v nichž není specifikován konkrétní postup správního orgánu a jedná se pouze o obecnou
normu, z níž ale výkladem lze vyvodit oprávnění k individuálním rozhodnutím (např. §2 odst. 12
a §16 zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, ve znění pozdějších předpisů). Dále stěžovatel poukázal
na to, že se městský soud v napadeném rozsudku dostal do rozporu s právním názorem téhož
soudu vysloveným v rozsudku ze dne 11. 8. 2011, č. j. 8 A 86/2011 - 46. Městský soud rovněž
nezohlednil, že žalobcům byl udělen azyl, který tvoří překážku vykonatelnosti správního
vyhoštění a rovněž překážku postupu podle ust. §122 odst. 5 písm. a) zákona o pobytu cizinců,
neboť po dobu trvání azylu neběží doba, po níž nelze umožnit vstup na území České republiky,
a je nutno aplikovat speciální úpravu, obsaženou v ust. §120a odst. 7 písm. a) cit. zákona.
Podle stěžovatele z ust. §118 odst. 1 zákona o pobytu cizinců vyplývá, že dobu,
po níž nelze cizinci umožnit vstup na území České republiky, je třeba ztotožňovat s dobou
vykonatelnosti rozhodnutí. Nejde přitom o výklad v neprospěch cizince, ale o vyjádření
esenciálního smyslu institutu správního vyhoštění. Jestliže cizinec má právo pobytu na území
České republiky bez ohledu na pravomocné rozhodnutí o správním vyhoštění, není možno
hovořit o tom, že takovému cizinci nelze umožnit vstup na území. Navíc by akceptováním
opačného názoru došlo k likvidaci institutu správního vyhoštění. Předmětný výklad lze
proto označit za návod ke zneužívání systému mezinárodní ochrany, z něhož se může stát účinný
nástroj pro odvracení realizace správního vyhoštění. Stěžovatel je přesvědčen, že rozhodl
na základě platného a účinného zákona, respektoval jeho znění, smysl, účel i úmysl zákonodárce.
Své závěry plně odůvodnil a podložil, přičemž vycházel z obsahu spisu. Napadený rozsudek je
nezákonný, odporující konstantní judikatuře soudů a nerespektující obecně uznávané metody
výkladu právní normy. S ohledem na uvedené stěžovatel navrhl zrušení napadeného rozsudku
a vrácení věci městskému soudu k dalšímu řízení.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s ust. §109 odst. 3 a 4
s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnil stěžovatel v podané kasační stížnosti, a přitom
neshledal vady uvedené v odstavci 4, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Pokud důvodem pro zrušení napadených rozhodnutí byl nesprávný právní názor
správních orgánů, že při udělení azylu rozhodnutí o správní vyhoštění zaniká ze zákona,
a proto nelze postupovat podle ust. §122 odst. 5 písm. a) zákona o pobytu cizinců, tento byl
takto kategoricky vysloven pouze v prvostupňových rozhodnutích. Stěžovatel posléze tento závěr
korigoval v napadených rozhodnutích o odvoláních, kde již pouze poukázal na ust. §120a odst. 7
písm. a) zákona o pobytu cizinců a na možný vliv tohoto ustanovení na rozhodnutí o správním
vyhoštění. V těchto rozhodnutích se přitom věcně zabýval otázkou, zda byly splněny podmínky
pro vydání nového rozhodnutí obsažené v ust. §122 odst. 5 písm. a) citovaného zákona a dospěl
k závěru, že jedna z nezbytných podmínek pro aplikaci citovaného ustanovení (uplynutí poloviny
doby, po kterou nelze cizinci umožnit vstup na území), nebyla splněna. Z napadených rozhodnutí
tedy nevyplývá, že by žádostem žalobců o vydání nového rozhodnutí, která by rušila platnost
rozhodnutí o správním vyhoštění, nebylo možno vyhovět s ohledem na udělení azylu žalobcům,
resp. s ohledem na ust. §120a odst. 7 písm. a) zákona o pobytu cizinců. Městský soud proto
pochybil, pokud z tohoto důvodu napadená rozhodnutí zrušil.
Druhým důvodem pro zrušení napadených správních rozhodnutí byla jejich
nepřezkoumatelnost, kterou městský soud spatřoval v nedostatečně odůvodněném závěru
správních orgánů o tom, že doba, po kterou žalobcům nebyl umožněn vstup na území, je vázána
na vykonatelnost rozhodnutí o správním vyhoštění. K tomu Nejvyšší správní soud uvádí, že jak
rozhodnutí Policie ČR, tak i rozhodnutí stěžovatele obsahují srozumitelnou, jasnou a logickými
úvahami podpořenou argumentaci a je v nich uveden i odkaz na konkrétní zákonná ustanovení,
která správní orgány v dané věci aplikovaly. Ostatně i z citace podstatných částí předmětných
správních rozhodnutí obsažené v napadeném rozsudku je to zřejmé. Pokud tedy stěžovatel
v kasační stížnosti zpochybnil závěr městského soudu o nepřezkoumatelnosti jeho rozhodnutí, je
tato stížní námitka důvodná.
Věcnou správnost závěrů vyslovených správními orgány Nejvyšší správní soud
neposuzoval, neboť mu v řízení o kasační stížnosti příslušelo pouze hodnotit, zda obstojí závěr
městského soudu o nepřezkoumatelnosti předmětných správních rozhodnutí. Proto se nemohl
zabývat námitkou týkající se rozporné judikatury městského soudu, dále námitkou, že městský
soud nezohlednil udělení azylu žalobcům, ani argumentací stěžovatele ohledně merita věci,
tj. posouzením běhu doby, po kterou nelze cizinci umožnit vstup na území.
Stěžovatel dovozuje nezákonnost napadeného rozsudku také z toho, že městský soud
nepřerušil řízení o žalobě přesto, že před rozšířeným senátem Nejvyššího správního soudu
probíhalo řízení týkající se právní otázky, jejíž řešení bude mít na posuzovanou věc zásadní
dopad. V této souvislosti odkázal na ust. §48 odst. 1 písm. d) s. ř. s., ve znění účinném
do 31. 12. 2011 [s účinností od 1. 1. 2012 §48 odst. 2 písm. c) s. ř. s.]. Podle citovaného
ustanovení předseda senátu řízení usnesením přeruší, jestliže rozhodnutí závisí na otázce,
kterou není v tomto řízení soud oprávněn řešit. Obligatorní přerušení řízení podle citovaného
ustanovení je aplikovatelné na případy, kdy soud ve správním soudnictví není oprávněn o určité
otázce rozhodnout. Jedná se typicky o posouzení otázky, zda byl spáchán trestný čin a kdo jej
spáchal, a dále např. o rozhodnutí soudu o osobním stavu. Citované ustanovení však nelze použít
v situaci, kdy o obdobné či shodné otázce probíhá řízení před rozšířeným senátem Nejvyššího
správního soudu. V takovém případě je totiž aplikovatelné ust. §48 odst. 2 písm. f) s. ř. s.
[s účinností od 1. 1. 2012 §48 odst. 3 písm. d) s. ř. s.], podle kterého předseda senátu může
usnesením řízení přerušit, pokud zjistí, že probíhá jiné řízení, jehož výsledek může mít vliv
na rozhodování soudu o věci samé nebo takové řízení sám vyvolá. V dané věci tedy městský soud
neměl povinnost, ale pouze možnost řízení o žalobě přerušit. Pokud tak v dané věci neučinil,
nelze z toho dovozovat nezákonnost napadeného rozsudku. Tato námitka je proto nedůvodná.
Přes nedůvodnost výše uvedené stížní námitky, je nepochybné, že výsledek řízení
před rozšířeným senátem Nejvyššího správního soudu ve věci vedené pod sp. zn. 1 As 106/2010,
bude mít pro posuzovanou věc klíčový význam. Rozšířený senát v uvedené věci rozhodl
usnesením ze dne 24. 1. 2012, č. j. 1 As 106/2010 - 83 (dostupné na www.nssoud.cz),
ve kterém vyslovil následující závěry:
„I. Ustanovení §118 odst. 1 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, ve znění
účinném od 24. 11. 2005, svěřuje správnímu orgánu pravomoc stanovit v rozhodnutí o správním vyhoštění nejen
délku, ale i počátek doby, po kterou nelze umožnit cizinci vstup na území, a to například tak, že se tato doba
počítá ode dne uplynutí lhůty pro vycestování z území.
II. Nevyužil-li správní orgán této své pravomoci a v rozhodnutí o správním vyhoštění stanovil pouze celkovou
dobu, po kterou nelze umožnit cizinci vstup na území, aniž by jakkoli vymezil její počátek, počítá se tato doba
ode dne právní moci rozhodnutí o správním vyhoštění. V takovém případě neměla podle právní úpravy účinné
od 24. 11. 2005 do 31. 12. 2011 na počítání této doby žádný vliv ani skutečnost, že došlo, ať již z jakéhokoli
důvodu, k odkladu vykonatelnosti rozhodnutí o správním vyhoštění.
III. Doba, po kterou není rozhodnutí o správním vyhoštění vykonatelné, se do doby, po kterou nelze umožnit
cizinci vstup na území členských států Evropské unie nebo občanovi Evropské unie anebo jeho rodinnému
příslušníkovi umožnit vstup na území ČR, nezapočítává až podle §118 odst. 4 zákona o pobytu cizinců,
ve znění účinném od 1. 1. 2012.“
Citované závěry jsou plně aplikovatelné i v dané věci. V podrobnostech považuje
Nejvyšší správní soud za postačující odkázat na odůvodnění citovaného usnesení rozšířeného
senátu.
Ze všech výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud zrušil výroky II. a IV.
napadeného rozsudku a na nich závislý výrok V. napadeného rozsudku (§109 odst. 3 s. ř. s.)
a věc v tomto rozsahu vrátil městskému soudu k dalšímu řízení (§110 odst. 1 věta první
před středníkem s. ř. s.). Ve věci rozhodl bez jednání, protože mu takový postup umožňuje
ust. §109 odst. 2 s. ř. s.
V dalším řízení je městský soud vázán právním názorem, který je vysloven v tomto
rozsudku (§110 odst. 4 s. ř. s.).
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne městský soud v novém rozhodnutí
(§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 4. dubna 2012
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu