ECLI:CZ:NSS:2012:7.AS.50.2011:126
sp. zn. 7 As 50/2011 - 126
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové
a soudců JUDr. Jaroslava Hubáčka a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobců: a) E. R.,
zastoupená JUDr. Natálií Navrátilovou, advokátkou se sídlem Blahoslavova 422, Kroměříž, b) V.
R., proti žalovanému: Ministerstvo zemědělství, Ústřední pozemkový úřad, se sídlem
Těšnov 65/17, Praha 1, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně a) proti rozsudku Městského soudu
v Praze ze dne 30. 9. 2010, č. j. 7 Ca 163/2008 – 58,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 30. 9. 2010, č. j. 7 Ca 163/2008 - 58, byla
zamítnuta žaloba proti rozhodnutí Ministerstva zemědělství, Ústřední pozemkový úřad (dále jen
„ministerstvo“) ze dne 21. 4. 2008, č. j. 36570/06-17170/08/Tro, jímž bylo zamítnuto odvolání
žalobců proti rozhodnutí Ministerstva zemědělství – Pozemkového úřadu Zlín (dále jen
„pozemkový úřad“) ze dne 26. 6. 2006, č. PÚ/977/2006/ZK, kterým byl schválen návrh
komplexní pozemkové úpravy v k. ú. Otrokovice podle ust. §11 odst. 4 zákona č. 139/2002 Sb.,
ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o pozemkových úpravách“). V odůvodnění
rozsudku městský soud uvedl, že se neztotožnil s tvrzením žalobců, že správní orgány vycházely
z nedostatečně zjištěného skutkového stavu. Předně není důvodné jejich tvrzení o zmatečnosti
označení pozemků, kterých se pozemkové úpravy týkaly. Z návrhu komplexní pozemkové úpravy
v k. ú. Otrokovice - souhrnná bilance návrhu nového uspořádání pozemků, se bez jakýchkoliv
pochyb podává, že žalobci jsou vlastníky pozemku p. č. 960/8 a jsou zapsáni na listu vlastnictví
4005. Dále je zřejmé, že tohoto pozemku se navrhovaná pozemková úprava týká. Ze soupisu
nových pozemků je pak zřejmé, že vzniknou nové pozemky p. č. 4235, 4247 a 4246. Z výkresové
dokumentace - scelovacího plánu - je zřejmé umístnění pozemku p. č. 960/8 a z mapy návrhu
nového uspořádání pozemků (konečný stav) je zřejmé umístění pozemků p. č. 4235, 4247 a 4246.
Žalobcům tedy muselo být zřejmé, jakým způsobem se jich pozemková úprava dotkne.
Pro pochopení pozemkových úprav, pokud jde o jejich výsledek, je rozhodný navrhovaný
konečný (nový) stav. Průmět nové úpravy do úpravy staré slouží k porovnání stavu
před a po provedení pozemkových úprav, a nelze z něj vyvozovat, jak činí žalobci,
že se pozemková úprava dotýká více pozemku sousedního a pozemku žalobců nikoliv,
resp. v menší části. Městský soud se dále neztotožnil s tvrzením žalobců, že se nemohli
k navrhované pozemkové úpravě vyjádřit, protože ze správního spisu vyplývá, že návrh
pozemkové úpravy s nimi byl projednán a mohli se k němu vyjádřit. Právo žalobců seznámit
se s návrhem pozemkové úpravy tedy nebylo porušeno. Ministerstvo se také správně vypořádalo
s tvrzením žalobců, že se nemohli vyjádřit k územním plánům. Žalobci nebyli účastníky
územního řízení, neboť v době, kdy územní řízení probíhalo a byla v něm vydávána rozhodnutí,
nebyli vlastníky pozemku p. č. 960/8 dotčeného pozemkovou úpravou. Stali se jimi až vkladem
vlastnického práva s právními účinky ke dni 28. 8. 2001, kdy nastoupili do právního postavení
předchozího vlastníka předmětného pozemku dotčeného změnou územního plánu.
Pozemkovými úpravami se ve veřejném zájmu prostorově a funkčně uspořádávají pozemky,
sceluje se nebo dělí a zabezpečuje se jimi přístupnost a využití pozemků a vyrovnání jejich hranic
tak, aby se vytvořily podmínky pro racionální hospodaření vlastníků půdy. V těchto souvislostech
se k nim uspořádávají vlastnická práva a s nimi související věcná břemena. Současně se jimi
zajišťují podmínky pro zlepšení životního prostředí, ochranu a zúrodnění půdního fondu, vodní
hospodářství a zvýšení ekologické stability krajiny. Výsledky pozemkových úprav slouží
pro obnovu katastrálního operátu a jako závazný podklad pro územní plánování. Veřejný zájem
na provedení pozemkových úprav je tedy jasně vyjádřen již v ust. §2 zákona o pozemkových
úpravách. Pokud jde o obecný výklad pojmu “ve veřejném zájmu“ městský soud odkázal na nález
Ústavního soudu ze dne 27. 5. 1998, uveřejněný pod č. 152/1998 Sb. V daném případě
je nesporné, že pozemkovými úpravami bylo sledováno nové uspořádání vlastnických práv
k pozemkům vzhledem k dostavbě rychlostní komunikace, kdy těleso nové komunikace přerušilo
stávající pozemky, které se staly nepřístupnými. Pozemkovými úpravami se řeší přístupy k těmto
pozemkům i k pozemkům ležícím v obvodu pozemkových úprav. Mimo to pozemkové úpravy
řeší protierozní opatření pro ochranu půdního fondu a ochraně území před záplavami. Shodně
s ministerstvem tedy městský soud konstatoval, že je dána opodstatněnost provedení
pozemkových úprav. Ministerstvo se také vypořádalo s pozemkovou úpravou ve vztahu
k původnímu pozemku ve vlastnictví žalobců. Uvedlo, že se nachází v místě, v němž je v rámci
protipovodňových opatření navržen suchý poldr, a to v souladu se schváleným územním plánem.
Navržený objekt hráze poldru pozemek rozděluje na část ležící v poldru, část přímo v hrázi a část
pod poldrem. Návrh nové parcelace respektoval nesouhlas žalobců se změnou polohy jejich
pozemků, ale nová parcelace nemohla být navržena v místě původního umístění pozemku
z důvodu, aby nebyla narušena nová parcelace pozemků ostatních vlastníků. Na místě pak musely
zůstat hranice parcel vymezených ploch pro společná zařízení. Pozemek byl přitom zachován
zhruba ve stejné poloze a na stejném místě. Jde-li o vklínění pozemku p. č. 4249, která není
ve vlastnictví žalobců, bylo její umístění s ohledem na poměry na místě nezbytné. Tento je obecní
komunikací sloužící k přístupu na pozemek žalobců a pozemků vlastníka pozemků p. č. 4242
a 4244. Návrh na umístění komunikace byl pak důsledkem trvání žalobců na umístění pozemku
na původním místě. Z důvodu navrženého odlišného využití jednotlivých částí pozemku pak bylo
nutné vytvořit tři nová parcelní čísla odpovídající novému uspořádání. Navíc je podle názoru
městského soudu z uvedeného zřejmá účelnost a vhodnost provedeného opatření ve vztahu
k pozemkům žalobců. Jde-li o namítané nesprávné vytyčení parcel, z odůvodnění rozhodnutí
i z obsahu správního spisu nevyplývají pochyby o původním a novém umístění pozemků.
Proti tomuto rozsudku podala žalobkyně a) (dále jen „stěžovatelka“) v zákonné lhůtě
kasační stížnost z důvodů uvedených v ust. §103 odst. 1 písm. a) a b) s. ř. s. V kasační stížnosti
namítala, že se nelze se ztotožnit se závěry, že byl respektován veřejný zájem, když jejich zájem
jako vlastníků dotčených pozemků, respektován nebyl. Bylo porušeno jejich základní právo
vlastnit majetek, které bylo citelně narušeno pozemkovou úpravou. Došlo tak ke znehodnocení
pozemků a navíc byl mezi ně vklíněn pozemek p. č. 4249, který tak narušil využitelnost
původních pozemků. Takové rozhodnutí je v rozporu se zákonem, když při projednávání
pozemkové úpravy nebránilo nic tomu, aby byl původní pozemek zachován. Takové rozdělení je
neúčelné a není ve veřejném zájmu. Stěžovatelka v námitkách vyslovila nesouhlas s pozemkovou
úpravou a chtěla zachovat původní pozemky. Tyto námitky však nebyly respektovány a původní
pozemky byly směněny za pozemky jiné, když směnné smlouvy stěžovatelka nikdy nepodepsala
a navíc došlo k jejich znehodnocení vložením další parcely. Podle jejího názoru se ministerstvo
v intencích názoru městského soudu dostatečně nezabývalo vytyčením parcel, když v současné
době jsou parcely nesprávně označeny a vytyčeny. Nevypořádalo se s námitkou,
že podle držebního práva je stěžovatelka spoluvlastnicí pozemku p. č. 960/8 na LV č. 4005,
ale špatným zápisem pozemkového úřadu je zapsána jako spoluvlastnice p. č. 960/9. Rozhodnutí
ministerstva tak nemá oporu ve skutkovém stavu věci, kdy bylo ministerstvem, a poté i městským
soudem, potvrzeno zcela vadné a nepřezkoumatelné rozhodnutí, které je v rozporu se zákonem.
Pozemek p. č. 960/8 byl stěžovatelce v návrhu reformy zachován a je uveden v souhrnné bilanci
ze dne 18. 7. 2006. Z rozhodnutí je zřejmé, že k parcele č. 960/8 byla přiřazena čísla 4235, 4247,
4246, kdy je evidentní, že dělení na tyto parcely se týká parcely č. 960/9. Navíc u parcely č. 960/8
je rukou vepsán LV č. 3324, který však má parcela č. 960/9 a u parcely č. 960/9 je vepsáno
LV č. 4005, který má parcela č. 960/8. Dále stěžovatelka namítala, že v rozsudku se na str. 3
v druhém odstavci uvádí, že se ve správním spise nachází výkresy vytištěné dne 7. 5. 2007. Tyto
výkresy nikdy nebyly stěžovatelce předloženy a ani být nemohly, neboť správní řízení bylo
skončeno dne 26. 6. 2006. Nikdy tedy nemohly být součástí správního spisu. Navíc je
stěžovatelka nikdy neviděla a nemohla se k nim vyjádřit. Podle jejího názoru byly do spisu
podstrčeny správním orgánem, neboť v žádném předcházejícím rozhodnutí soudu, správního
orgánu či pozemkového fondu nejsou zmiňovány. Pokud tedy městský soud vychází z těchto
výkresů, je jeho rozsudek nepřezkoumatelný, neboť nikdy nebyly součástí správního spisu
a stěžovatelka k nim nikdy nemohla vznést námitky. Z těchto důvodů stěžovatelka navrhla,
aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu
řízení.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s ust. §109 odst. 3
a 4 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnila stěžovatelka v podané kasační stížnosti,
a přitom sám neshledal vady uvedené v odstavci 4, k nimž by musel přihlédnout z úřední
povinnosti.
Ze správního spisu vyplývá, že řízení o pozemkových úpravách v k. ú. Otrokovice zahájil
pozemkový úřad dne 18. 9. 2003 podle ust. §6 odst. 2 zákona o pozemkových úpravách.
Hlavním důvodem zahájení řízení byla výstavba obchvatu města Otrokovice. Zahájení řízení bylo
oznámeno veřejnou vyhláškou vyvěšenou v září 2003 na úředních deskách pozemkového úřadu
a Městského úřadu Otrokovice. Na úvodním jednání, které se konalo dne 4. 11. 2003, byli
účastníci seznámeni s účelem, cílem, formou a předpokládaným obvodem pozemkové úpravy.
Na tomto jednání byl rovněž zvolen sbor zástupců vlastníků. V souladu s ust. §6 odst. 6
citovaného zákona pozemkový úřad vyrozuměl o zahájení řízení také dotčené orgány státní
správy. Soupis nároků vlastníků byl v souladu se zákonem vyložen, a to v únoru 2004 po dobu
15 dnů k veřejnému nahlédnutí a rovněž byl doručen všem známým vlastníkům. Návrh
společných zařízení byl projednán s příslušnými orgány státní správy, se sborem zástupců
vlastníků a odsouhlasen zastupitelstvem města Otrokovice. Návrh nového uspořádání pozemků
byl projednán s vlastníky. Při zpracování návrhu bylo přihlédnuto k původnímu umístění
pozemků a v co největší míře byly zohledněny připomínky vlastníků. K veřejnému nahlédnutí byl
zpracovaný návrh vystaven od 9. 5. 2006 po dobu 30 dnů, jak na pozemkovém úřadě, tak
na Městském úřadě Otrokovice. Současně pozemkový úřad vyrozuměl o tomto vystavení návrhu
známé účastníky se sdělením, že ve lhůtě pro vystavení návrhu mají poslední možnost uplatnit
k návrhu své námitky a připomínky u pozemkového úřadu. Ve stanovené lhůtě obdržel
pozemkový úřad připomínky, mezi nimi i připomínku stěžovatelky a jejího manžela V. R. V této
připomínce vyjádřili nesouhlas s předloženým návrhem s tím, že trvají na tom, aby i nadále
vlastnili pozemky p. č. 960/8, p. č. 1450 a p. č. 1819 v té podobě, vzdálenosti, lokalitě, výměře,
tvaru a umístění. Tyto připomínky byly projednány v souladu s ust. §10 odst. 6 vyhlášky č.
545/2002 Sb., ve znění pozdějších předpisů. Stěžovatelce a jejímu manželovi bylo vyhověno
v tom směru, že pozemky zůstaly ve stejné lokalitě v místě suchého poldru. Požadavku na
zachování původního číslování a rozdělení však nebylo možno vyhovět, neboť u pozemku pod
poldrem bylo nutno přidělit tři parcelní čísla s ohledem na to, že se část nachází v zátopě poldru
(trvalý travní porost), část pod hrází (ostatní plocha) a část pod poldrem (orná půda). Závěrečné
jednání svolal pozemkový úřad na 22. 6. 2006. Požadavek ust. §11 odst. 4 zákona
o pozemkových úpravách, že s návrhem musí souhlasit vlastníci nejméně 75% výměry půdy
dotčené pozemkovou úpravou, byl splněn, a proto pozemkový úřad rozhodl o schválení návrhu.
Po obdržení odvolání proti rozhodnutí o schválení návrhu pozemkové úpravy v k. ú. Otrokovice
pozemkový úřad v souladu s ust. §11 odst. 6 zákona o pozemkových úpravách vyrozuměl
o obsahu odvolání ostatní účastníky řízení veřejnou vyhláškou a vyzval je, aby se k nim
ve stanovené lhůtě vyjádřili. Následně ministerstvo napadeným rozhodnutím odvolání zamítlo
a potvrdilo rozhodnutí pozemkového úřadu.
Podle ust. §2 zákona o pozemkových úpravách se pozemkovými úpravami
se ve veřejném zájmu prostorově a funkčně uspořádávají pozemky, scelují se nebo dělí
a zabezpečuje se jimi přístupnost a využití pozemků a vyrovnání jejich hranic tak, aby se vytvořily
podmínky pro racionální hospodaření vlastníků půdy. V těchto souvislostech se k nim
uspořádávají vlastnická práva a s nimi související věcná břemena. Současně se jimi zajišťují
podmínky pro zlepšení životního prostředí, ochranu a zúrodnění půdního fondu, vodní
hospodářství a zvýšení ekologické stability krajiny. Výsledky pozemkových úprav slouží
pro obnovu katastrálního operátu a jako závazný podklad pro územní plánování.
Řízení o pozemkových úpravách je sice správním řízením (§24 odst. 1 zákona
o pozemkových úpravách), je ale řízením velmi specifickým, a to jak s ohledem na jeho předmět
(jde o změnu vlastnického práva a jiných věcných práv k pozemkům v řádech stovek případů),
tak i okruh účastníků (obvykle mnoho desítek osob), ale i jeho samotný účel. A právě účel řízení
je pro posouzení věci velmi podstatný. Řízení o pozemkových úpravách je totiž vždy vedeno
ve veřejném zájmu a zahajováno je ex officio (§2, §6 odst. 1 až 3 zákona o pozemkových
úpravách). K povaze tohoto typu řízení se již v minulosti vyjadřoval opakovaně i Ústavní soud,
např. v nálezu ze dne 27. 5. 1998 publikovaném ve Sbírce zákonů pod č. 152/1998. Závěry
uvedené v tomto nálezu se sice vztahují k předcházející právní úpravě pozemkových úprav
(zákon č. 284/1991 Sb.), ale jsou použitelné i v daném případě, neboť stejné principy platí
i za účinnosti současné právní úpravy. Ústavní soud především konstatoval, že pozemkové
úpravy nelze ztotožnit s pojmem vyvlastnění. Ve své podstatě se jedná o hromadnou
dobrovolnou směnu vlastnických práv dotčených pozemků. Jde však nicméně o natolik
intenzivní zásah do stávajících vlastnických vztahů k nemovitostem, že při jeho realizaci je nutno
uplatňovat ústavní kautely vyplývající z čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod,
které připouštějí vyvlastnění nebo nucené omezení vlastnického práva pouze ve veřejném zájmu,
na základě explicitního zákonného zmocnění a za odpovídající náhradu. Shodně s tímto názorem
se vyjádřil i Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 21. 3. 2007, č. j. 5 A 27/2002 – 86
(dostupným na www.nssoud.cz). V něm (opět ve vztahu k předcházející právní úpravě) uvedl,
že „z vlastního vymezení cíle a účelu pozemkových úprav plyne celková náročnost tohoto procesu, projevující
se např. v tom, že se neaplikují lhůty podle správního řádu, jeho náklady platí stát, atd. Posouzení, zda bylo
skutečně dosaženo cílů a účelu pozemkových úprav přitom nespadá jen do sféry jednotlivých účastníků, nýbrž celé
společnosti, což se projevuje i existencí veřejného zájmu na provádění pozemkových úprav. Obdobně i z vlastního
procesu schvalování návrhu pozemkových úprav plyne, že podle §9 odst. 4 zákona o pozemkových úpravách
(nyní §11 odst. 4) je rozhodující souhlas s navrženými pozemkovými úpravami vlastníky, kteří představují
2/3 výměry půdy dotčené pozemkovými úpravami (nyní alespoň 3). V tomto případě však nezbývá
vlastníkům v menšině, než provedení pozemkových úprav respektovat. A to jednak proto, že souhlas dali vlastníci
představující požadovanou většinu výměry zahrnutých pozemků, ale také s ohledem na veřejný zájem na provedení
pozemkových úprav; především však i proto, že by podle požadavků přiměřenosti, vyjádřených v §8 odst. 6
zákona o pozemkových úpravách (nyní §10 zákona) ve spojení s §12 nařízení vlády č. 4/2000 Sb. neměli být
zasaženi na svých právech podstatným způsobem, neboť i k jejich prospěchu byly pozemkové úpravy plánovány
a provedeny. I těmto vlastníkům má realizace pozemkových úprav přinést užitek, byť se sami můžou cítit
poškozeni a znevýhodněni. Podmínky k racionálnímu hospodaření je třeba též posuzovat nejen z hlediska
jednotlivých vlastníků, ale též k celku a ke všem vlastníkům. Nelze je posuzovat zcela jednotlivě a individuálně;
racionálnější hospodaření, i s ohledem na zmíněný veřejný zájem, musí být většinové.“
Z uvedeného je tedy zřejmé, že každý vlastník nemovitostí dotčených pozemkovou
úpravou musí akceptovat nově nastolený stav, bylo-li ho dosaženo správným procesním
postupem a byly-li současně dodrženy zákonem stanovené podmínky, omezení a regulativy.
Nesouhlas účastníka řízení s věcným uspořádáním nemovitostí ve schváleném návrhu
pozemkové úpravy tedy nemůže vést k závěru o nezákonnosti rozhodnutí o jejím schválení (§11
odst. 4 zákona), bylo-li v řízení postupováno v souladu se zákonem.
Právě na nesouhlasu s uspořádáním vlastnických vztahů k pozemkům, jejich umístěním
a schválením společných zařízení v rámci pozemkové úpravy je však založena podstatná část
argumentace stěžovatelky. Stěžovatelka pouze tvrdí, že rozhodnutí o schválení komplexních
pozemkových úprav je v rozporu se zákonem, ale nekonkretizuje žádné ustanovení, které bylo
podle jejího názoru porušeno. V zásadě opakuje pouze to, co již uváděla v průběhu správního
řízení, a to, že nic nebránilo tomu, aby původní pozemek byl zachován, že nové uspořádání je
neúčelné a že došlo k jeho znehodnocení. Přezkum správních rozhodnutí je však v systému
správního soudnictví založen na přezkumu jejich zákonnosti, popřípadě také zákonnosti jim
předcházejícího procesního postupu. Soud se tedy nemůže zabývat tím, zda původní pozemek
stěžovatelky p. č. 960/8 dotčený pozemkovými úpravami měl zůstat zachován či zda je nové
uspořádání racionální a účelné.
Pokud se jedná o námitku nesprávného označení pozemků na mapě vytištěné
dne 6. 9. 2006 a námitku, že mapy vytištěné dne 7. 5. 2007 nemohou být vzhledem ke svému
datování součástí správního spisu, jedná se pouze o výřez z grafické části návrhu pozemkových
úprav, na kterých je pro větší názornost vyznačeno ohraničení původního pozemku ve vlastnictví
stěžovatelky a nově umístěných pozemků a jsou na nich rukou dopsána čísla původních pozemků
a čísla listů vlastnictví. Tyto listiny se obsahově shodují s grafickou částí návrhu, která byla
stěžovatelce doručena současně s rozhodnutím o pozemkových úpravách (§11 odst. 5 zákona
o pozemkových úpravách). Neobsahují tedy žádné nové skutečnosti a neměly tak žádnou
relevanci ve vztahu k rozhodování o komplexních pozemkových úpravách. Tyto námitky jsou
proto nedůvodné.
Z výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud neshledal kasační stížnost důvodnou
a podle ust. §110 odst. 1 s. ř. s. ji zamítl bez jednání postupem podle ust. §109 odst. 2 s. ř. s.,
podle kterého o kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud zpravidla bez jednání.
Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ust. §60 odst. 1 věta první ve spojení
s §120 s. ř. s., podle kterého, nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný
úspěch právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil proti účastníkovi,
který ve věci úspěch neměl. Nejvyšší správní soud žádnému z účastníků náhradu nákladů
nepřiznal, protože stěžovatelka v řízení úspěch neměla a ministerstvu žádné náklady s tímto
řízením nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 19. dubna 2012
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu