ECLI:CZ:NSS:2012:7.AS.81.2012:42
sp. zn. 7 As 81/2012 - 42
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Hubáčka
a soudkyň JUDr. Elišky Cihlářové a JUDr. Ludmily Valentové v právní věci žalobkyně:
VITAMINÁTOR, s. r. o., se sídlem Sosnová 107, zastoupena Mgr. Silvií Gubovou, LL.M.,
advokátkou se sídlem Klimentská 1207/10, Praha 1, proti žalovanému: Ministerstvo
zemědělství, se sídlem Těšnov 65/17, Praha 1, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně
proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 16. 2. 2012, č. j. 11 A 186/2010 – 152,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 16. 2. 2012, č. j. 11 A 186/2010 – 152,
se zrušuje , a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností se žalobkyně VITAMINÁTOR, s. r. o. domáhá
u Nejvyššího správního soudu vydání rozsudku, kterým by byl zrušen rozsudek Městského soudu
v Praze ze dne 16. 2. 2012, č. j. 11 A 186/2010 – 152, a věc vrácena tomuto soudu k dalšímu
řízení.
Městský soud v Praze (dále též „městský soud“) napadeným rozsudkem ze dne
16. 2. 2012, č. j. 11 A 186/2010 – 152, zamítl žalobu společnosti VITAMINÁTOR, s. r. o.,
kterou se domáhala přezkoumání a zrušení rozhodnutí Ministerstva zemědělství ze dne
10. 6. 2010, č. j. 14383/2010-11230, jímž bylo zamítnuto odvolání žalobkyně a potvrzeno
(v rozsudku nesprávně uvedeno jen „zamítnuto“) rozhodnutí Státního zemědělského
intervenčního fondu (dále také „SZIF“) ze dne 1. 4. 2010, č. j. SZIF/2010/0087097, o zamítnutí
žádosti o poskytnutí dotace žalobkyni v rámci agroenvironmentálních opatření pro rok 2009 (titul
ekologické zemědělství), podle nařízení vlády č. 79/2007 Sb., o podmínkách provádění
agroenvironmentálních opatření, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „nařízení vlády č. 79“).
Důvodem pro zamítnutí žádosti žalobkyně o poskytnutí dotace byla okolnost, že žádost
nesplňovala podmínku stanovenou v čl. II. nařízení vlády č. 45/2009 Sb., kterým se mění nařízení
vlády č. 79 (dále jen „nařízení vlády č. 45“), spočívající v tom, že by u žádaných 16 půdních bloků
nebylo v roce 2007 nebo 2008 (tedy v předešlých letech) deklarováno poskytnutí dotace
na zemědělskou kulturu „ovocný sad“ v rámci titulu ekologické zemědělství nebo integrovaná
produkce dle §2 písm. a) bod 1, 2 nařízení vlády č. 79. SZIF z tohoto důvodu nemohl s ohledem
na čl. 2 nařízení Komise (ES) č. 796/2004 tyto půdní bloky zohlednit při poskytování dotace
pro rok 2009. V důsledku zjištění rozdílu mezi plochou deklarovanou v žádosti a plochou
zjištěnou v rámci administrativní kontroly, pak SZIF rozhodl tak, že podle čl. 16 odst. 6 nařízení
Komise (ES) č. 1975/2006, nebude v dalších letech žalobkyni vyplacena částka 1.708.765,48 Kč,
která odpovídá rozdílu mezi plochou deklarovanou a plochou zjištěnou. K zásadní sporné otázce,
zda za situace - kdy po zemřelém S. S. nikdo z pozůstalých, ani jiný subjekt nepokračoval v jeho
zemědělské činnosti - žalobkyně splnila podmínky pro poskytnutí dotace podle nařízení vlády č.
79, či nikoliv, se městský soud vyslovil tak, že žalobkyně tyto podmínky nesplnila. Je totiž
rozhodující, že v případě poskytování dotace dle nařízení vlády č. 242/2004 Sb., o podmínkách
provádění opatření na podporu rozvoje mimoprodukčních funkcí zemědělství spočívajících v
ochraně složek životního prostředí - o provádění agroenvironmentálních opatření – (dále jen
„nařízení vlády č. 242“), a dle nařízení vlády č. 79, jde o dva odlišné režimy poskytování dotací.
Pokud pak žalobkyně žádala dotaci podle nařízení vlády č. 79, bylo nutné, aby splnila podmínky
tohoto nařízení. To se však nestalo. Městský soud nepřisvědčil ani výtce, že žalovaný neměl
podmínku stanovenou v čl. II. odst. 2 nařízení vlády č. 79 vykládat doslovně. Nelze totiž slučovat
postavení žadatelů – právních nástupců s těmi žadateli, kteří podle nařízení vlády č. 79 žádají o
dotaci v tomto režimu poprvé bez splnění dalších podmínek. Městský soud neshledal
opodstatněnou ani výtku, že bylo zasaženo do rovnosti v právech žalobkyně, která je garantována
čl. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen Listina“), a že se v případě podmínky podání
žádosti a tím i čerpání dotace v roce 2009 i v letech předchozích (2008 a 2007) jedná o svévolnou
dikci vládního nařízení vedoucí k nerovnému zacházení s žadateli o dotaci. Tato podmínka se
totiž neopírá o věcné předpoklady, na jejichž naplnění je jinak poskytování dotací založeno, a
které jsou stanoveny v §4 tohoto nařízení vlády. K námitce, že podaný výklad nařízení vlády č. 45
způsobuje nedůvodnou nerovnost mezi žadateli o dotace, městský soud konstatoval, že z velmi
obecně vznesené námitky bez uvedení konkrétních případů není vůbec patrné, v čem vlastně
nedůvodnou nerovnost mezi žadateli žalobkyně spatřuje. Pokud totiž jiný žadatel požádal o
dotaci dle nařízení vlády č. 79 za účinnosti nařízení vlády č. 45, musel pro poskytnutí dotace splnit
stejné podmínky jako žalobkyně. Podle městského soudu nedošlo ani k porušení principu
legitimního očekávání, neboť tento princip se vztahuje pouze na osoby, které splňují veškeré
náležitosti dané příslušným nařízením a teprve potom mohou předpokládat, že bude jejich
očekávání naplněno. Statutární zástupce – T. S. ale dal výslovně najevo, že nebude pokračovat
jako přímý nástupce S. S. a tedy nevstoupil do jím navázaných vztahů. Nemohl tedy očekávat, že
s ním jako s nástupcem bude jednáno. Městský soud neshledal, že by žalovaný pochybil, pokud
dovodil, že žalobkyně nebyla právním nástupcem po zemřelém S. S.. Konstatoval, že žalobkyně
byla oprávněna převzít po zemřelém žadateli jeho závazek a že neexistovala žádná překážka
k tomu, aby v roce 2009 nemohla požádat o poskytnutí dotace podle nařízení vlády č. 242,
v rámci režimu agroenviromentálních opatření, tj. dle původního zařazení půdních bloků
původního žadatele (S. S.). Ze všech uvedených důvodů městský soud neshledal, že by žaloba
byla opodstatněná, a proto ji zamítl.
Proti tomuto rozsudku městského soudu podala žalobkyně jako stěžovatelka (dále jen
„stěžovatelka“) kasační stížnost, kterou opřela o ustanovení §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.
Stěžovatelka v čl. I. kasační stížnosti nejprve shrnula důvody, pro které podala svou
správní žalobu, dále argumenty stanoviska žalovaného a závěry městského soudu. Žalobu
podávala z důvodu nezákonnosti a protiústavnosti napadeného rozhodnutí, které měly spočívat
v porušení principu rovnosti a zákazu diskriminace, jakož i ochrany legitimního očekávání. Blíže
poukazovala i na skutečnosti, z nichž dovozuje, že napadené rozhodnutí trpí vytýkanými
nedostatky. Ve své žalobě též dovozovala, že výklad správních orgánů obsažený v jejich
rozhodnutích i samotné nařízení vlády č. 79 (čl. II. odst. 2 nařízení vlády č. 45) jsou v nesouladu
s evropským právem. Žalovaný má za to, že bylo její chybou, že nepokračovala v činnosti
a dotačním programu dle nařízení vlády č. 242, a namísto toho požádala o zařazení do programu
dle nařízení vlády č. 79. Pokud jde o čl. II. odst. 2 nařízení vlády č. 45, žalovaný konstatoval jeho
soulad se základními principy rovnosti, nediskriminace a ochrany legitimního očekávání,
jakož i jeho soulad s evropským právem. Zdůraznil při tom, že důvodem přijetí čl. II. odst. 2
nařízení vlády č. 45 byla skutečně snaha zabránit spekulacím z obavy, že by nebylo dostatek
prostředků pro všechny potencionální žadatele. Výše dotací byla stanovena se souhlasem
Evropské komise, a právě proto bylo přistoupeno k vydání nařízení vlády 45, resp. jeho článku II.
odst. 2 (byť tím bylo umožněno získání dotací jen některým z žadatelů - těm, kteří byli
v programu již dříve). Městský soud se ve svém rozsudku přiklonil na stranu žalovanou a její
žalobu zamítl. Své rozhodnutí správní soud odůvodnil tak, že měla možnost postupovat
dle nařízení vlády 242, což ale neučinila a namísto toho požádala o dotaci dle nařízení vlády č. 79,
jehož podmínky (čl II. nařízení vlády č. 45) však nesplňovala. Žalovaný proto postupoval správně
a namítaným rozporem citovaného čl. II. odst. 2 nařízení vlády č. 45 s principy rovnosti, zákazu
diskriminace a legitimního očekávání se hlouběji nezabýval. S takovým rozsudkem městského
soudu nemůže zásadně souhlasit a proto proti němu brojí výtkami kasační stížnosti, které jsou
blíže odůvodněny v čl. II a násl. tohoto mimořádného opravného prostředku.
Stěžovatelka předně městskému soudu vytýká, že jeho rozsudek je nepřezkoumatelný. Je
tomu tak proto, že se správní soud v tomto rozhodnutí dostatečně nezabýval porušením
základních zákonných a ústavních principů, které byly namítány, a s těmito se ani řádně
nevypořádal. Nepřezkoumatelnost rozsudku shledává především ve vyslovených závěrech, které
nebyly podloženy relevantními skutečnostmi a nebyly dostatečně odůvodněny. Městský soud se
sice zmínil o nedůvodnosti a neurčitosti jejích námitek (zejm. ohledně právního názoru stran
nerovnosti ust. čl. II. odst. 2 nařízení vlády č. 45), nijak však již neuvedl, v čem by měla
nedůvodnost a neurčitost spočívat. S takovými názory ovšem nejde polemizovat. Ostatně
z rozsudku není ani jasné, jak k nim městský soud vůbec došel. Námitku porušení principu
rovnosti rozváděla na cca 4 stranách žaloby, od str. 6, kde vytýkala žalovanému své nerovné
postavení v jeho rozhodnutích v poměru s jinými žadateli o dotaci, až po str. 9, kde pak zcela
konkrétně argumentovala totožným názorem Nejvyššího kontrolního úřadu (dále jen „NKU“).
Tento shodný názor byl vyjádřen i v připomínkách NKÚ k navrhované dikci čl. II odst. 2
nařízení vlády č. 45, i s poukazem na nedůvodnou nerovnost v připravované právní úpravě.
Nadto zmiňované připomínky NKÚ tvoří přílohu žaloby, které se dovolávala. Musí proto
setrvávat i nyní na závěru, že uvedený článek nařízení vlády porušuje ústavní princip rovnosti
před zákonem a zákaz diskriminace. Důvodem zamítnutí její žádosti o dotaci byla podle čl. II
odst. 2 nařízení vlády č. 45 okolnost, že do příslušného programu dle nařízení vlády č. 79 Sb.
nebyla žádaná půda (půdní bloky) zahrnuta již v letech 2007 a 2008. Tímto ustanovením byla tedy
vytvořena nerovost mezi půdními bloky, a tedy i obhospodařujícími žadateli v roce 2009, kteří
nepodali svou žádost v roce 2007 nebo 2008. Princip rovnosti obsažený v čl. 1 Listiny je
základním principem, který je nutno respektovat i při tvorbě právních předpisů. Jak plyne
z judikatury Ústavního soudu (Pl. ÚS 15/02), samotná faktická nerovnost nemusí být v rozporu
se zásadou rovnosti z právního hlediska, pokud pro ni existují rozumné a objektivní důvody, tedy
legitimní cíl zákonodárce, a pokud mezi tímto cílem a použitými prostředky existuje vztah
přiměřenosti. Již v rámci žaloby uvedla z důvodové zprávy k nařízení vlády č. 45, že důvodem
přijaté úpravy měla být ochrana před spekulacemi s obhospodařováním půdních bloků a jejich
přihlašování k dotačním programům a lepší alokace zdrojů v rámci rozdělování dotací.
K dosažení těchto cílů je ovšem zcela nezpůsobilé, pokud na základě uvedené úpravy jsou
z dotačních programů vyloučeni žadatelé, tedy i ona, kteří nebyli součástí tohoto programu
v minulých letech bez ohledu na to, zda jde o spekulanty (dílce na které doposud nebyla dotace
poskytována) nebo „nespekulanty“, kteří nebyli oproti žadatelům z dřívějších let doposud
zařazeni v tomto konkrétním programu. Tento zvolený prostředek regulace dotací je proto zcela
nepřiměřený. Nepřiměřené je i omezení v důsledku poukazované alokace zdrojů. Zde je třeba
poukázat na druhé vyjádření žalovaného k žalobě, který sám uvedl, že po dohodě s Evropskou
komisí a po zjištění, že v důsledku zvýšení počtu žadatelů bude nedostatek finančních prostředků,
se nabízelo plošné snížení dotací, nebo nebo snížení počtu žadatelů, přičemž prvé řešení nebylo
přijatelné. Byl proto zvolen postup druhý (snížení počtu žadatelů), který naopak chránil legitimní
očekávání žadatelů, jež svou každoroční žádost podali již v roce 2007 nebo 2008. Uvedený
postup představuje podstatné porušení principu rovnosti a zákazu diskriminace. Nechránil
legitimní očekávání žadatelů, kteří splnili stejné podmínky jako žadatelé, kterým byla dotace
přiznána, vyjma toho, že by tuto dotaci čerpali již dříve. Byla tak nepřípadně upřednostněna jedna
skupina žadatelů před jinou do níž patří i ona. K dosažení cíle zákonodárce tak byly použity
prostředky, které evidentně nebyly přiměřené. Uvedené platí tím spíše, pokud existovala jiná cesta
– k dosažení téhož cíle – konkrétně např. prostřednictvím plošného snížení dotací a současného
rovného přístupu k dotacím (snížení rovným dílem) či obstarání prostředků z jiných zdrojů.
Takto ale zákonodárce nepostupoval a omezil přístup k dotacím pro některé ze žadatelů, a to na
základě formálního - nevěcného kriteria, které nemohlo vypovídat nic o kvalitě příslušného
žadatele a jeho výroby. Zvolený prostředek zákonodárce obsažený v čl. II odst. 2 nařízení vlády
č. 45 je třeba považovat za zcela nepřiměřený k dosahovanému cíli (viz důvodová zpráva –
omezení spekulantů, alokace zdrojů). Pokud pak žalovaný argumentuje tím, že přijatou úpravou
chtěl chránit legitimní očekávání dřívějších žadatelů, tak právě tímto postupem zasáhl
do legitimního očekávání jiných žadatelů, kteří splňovali věcné podmínky pro poskytnutí dotace
z titulu nařízení vlády č. 79, ale byli z možnosti čerpat tyto dotace diskriminačně vyloučeni.
Zvolený prostředek regulace při poskytování dotací – čl. II. nařízení vlády č. 45 je nepřiměřený
a nesplňuje požadavky zákonného a ústavního principu rovnosti. Vytýkaná nerovnost v právech
se pak promítla i v aplikační rovině těchto předpisů, když se správní orgány obou stupňů nebyly
sto odchýlit od doslovného textu čl. II odst. 2 nařízení vlády č. 45, aniž by zohlednily jeho
nezákonnost a protiústavnost. Ve vztahu k postupu městského soudu pak nelze než konstatovat,
že se správní soud vznesenými výtkami a argumenty nijak nezabýval. Je tomu tak proto,
že vyslovil-li nějaké závěry, jsou tyto v uvedeném ohledu nesprávné. Pokud jde o porušení
principu legitimního očekávání, má za to, že přijatou právní úpravou (nařízení vlády č. 45) a jeho
doslovnou aplikací správními orgány byla nastolena zřejmá nekontinuita v nastavení podmínek
pro poskytování dotací, které jinak bývají výlučně věcného charakteru. V projednávané věci tomu
tak ale nebylo. Čl. II odst. 2 citovaného nařízení vlády je podmínkou ryze formální, která nadto
byla do právních předpisů včleněna velmi rychle, a řada žadatelů s ní nemohla počítat a ani
nepočítala. Bylo tak narušeno jejich legitimní očekávání, že budou příjemci dotace z titulu
nařízení vlády č. 79, splní-li věcné podmínky pro poskytnutí dotace. Ani v tomto směru správní
soud dostatečně nevyhodnotil argumenty a námitky obsažené v žalobě. Namísto toho je jen
negoval (označil za nedůvodné). Rovněž i v tomto směru je nutno považovat napadený rozsudek
městského soudu nejen za věcně nesprávný, ale především za nepřezkoumatelný. Ze všech
uvedených důvodů stěžovatelka navrhuje, aby Nejvyšší správní soud zrušil napadený rozsudek
městského soudu, a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení.
Žalované Ministerstvo zemědělství považuje kasační stížnost za neopodstatněnou a plně
se ztotožňuje s rozsudkem městského soudu a jeho odůvodněním. Kasační stížnost však směřuje
- spíše než k posouzení zákonnosti napadeného rozhodnutí - k možnému postupu správního
soudu podle čl. 95 odst. 1 věty za středníkem Ústavy. Stěžovatelka totiž dovozuje, že v její věci
došlo v důsledku aplikace čl. II. odst. 2 nařízení vlády č. 45, kterým se mění nařízení vlády č. 79,
k porušení zásady rovnosti, zákazu diskriminace a legitimního očekávání adresátů této normy.
Jinak ale nelze souhlasit se stěžovatelkou vyslovenými právní závěry. K jednotlivým stížnostním
tvrzením je pak třeba zcela odkázat na obsah rozsudku městského soudu, který je správný
a na svá vyjádření k žalobě, zejména ze dne 10. 2. 2012. V postupu podle čl. II. odst. 2 nařízení
vlády č. 45, který byl zvolen státem pro odstranění problémů s podporou ekologických sadů,
nelze spatřovat nepřípustnou diskriminaci ani porušení legitimního očekávání žadatelů o dotaci.
Pro všechny žadatele byly zvoleny jasně a srozumitelně definované podmínky, a zvolený postup
byl věcně odůvodněný. Nelze také souhlasit s názorem stěžovatelky, že předmětné přechodné
ustanovení nařízení vlády č. 45 je v rozporu s uváděnými evropskými předpisy, k jejichž
provedení bylo vydáváno. Ministerstvo zemědělství proto navrhuje, aby Nejvyšší správní soud
kasační stížnost zamítl.
Nejvyšší správní soud přezkoumal kasační stížností napadený rozsudek městského soudu
v souladu s ustanovením §109 odst. 3, 4 s. ř. s. v rozsahu a z důvodů uplatněných v kasační
stížnosti, a dospěl k závěru, že napadený rozsudek je třeba zrušit, a věc vrátit městskému soudu
k dalšímu řízení.
Podstatou podané kasační stížnosti je tvrzení stěžovatelky, že je rozsudek městského
soudu dílem nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů, a pokud obsahuje věcné závěry, tak tyto
jsou založeny na nesprávném právním posouzení věci. Jelikož stěžovatelka namítá
jak nepřezkoumatelnost rozsudku, tak i věcnou nesprávnost závěrů městského soudu (nesprávné
právní posouzení věci), zabýval se Nejvyšší správní soud nejprve vytýkanou nepřezkoumatelností
napadeného rozsudku pro nedostatek důvodů. Je tomu tak proto, že pokud by byl napadený
rozsudek skutečně nepřezkoumatelný, mohlo by být přinejmenším předčasné, aby se kasační
soud nejprve zabýval vytýkaným nesprávným právním posouzením věci samé a teprve po té
namítanou nepřezkoumatelností.
Nejvyšší správní soud při posuzování nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku
městského soudu vychází z ustálené judikatury Ústavního soudu (např. nález Ústavního soudu
ze dne 20. 6. 1996, sp. zn. III. ÚS 84/94, uveřejněný pod č. 34 ve svazku č. 3 Sbírky nálezů
a usnesení Ústavního soudu, nález Ústavního soudu ze dne 26. 6. 1997, sp. zn. III. ÚS 94/97,
uveřejněný pod č. 85 ve svazku č. 8 Sbírky nálezů a usnesení Ústavního soudu), podle níž jedním
z principů, které představují součást práva na řádný a spravedlivý proces, jakož i pojem právního
státu (čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, čl. 1 Ústavy), jež vylučuje libovůli
při rozhodování, je i povinnost soudů své rozsudky řádně odůvodnit (ve správním soudnictví podle
ustanovení §54 odst. 2 s. ř. s.). Z odůvodnění rozhodnutí proto musí vyplývat vztah mezi
skutkovými zjištěními a úvahami při hodnocení důkazů na straně jedné a právními závěry
na straně druhé.
Nejvyšší správní soud nepominul ani nález Ústavního soudu ze dne 11. 4. 2007,
sp. zn. I. ÚS 741/06, (dostupný na www.nalus.usoud.cz), v němž Ústavní soud vyslovil,
že „odůvodnění rozhodnutí soudu jednajícího a rozhodujícího ve správním soudnictví, z něhož nelze zjistit, jakým
způsobem postupoval při posuzování rozhodné skutečnosti, nevyhovuje zákonným požadavkům kladeným
na obsah odůvodnění a v konečném důsledku takové rozhodnutí zasahuje do základních práv účastníka řízení,
který má nárok na to, aby jeho věc byla spravedlivě posouzena“. Ostatně Ústavní soud i v nálezu ze dne
17. 12. 2008, sp. zn. I. ÚS 1534/08 (dostupný na www.nalus.usoud.cz), rovněž konstatoval,
že: „Soudy jsou povinny svá rozhodnutí řádně odůvodnit; jsou povinny též vysvětlit, proč se určitou námitkou
účastníka řízení nezabývaly (např. proto, že nebyla uplatněna v zákonem stanovené lhůtě). Pokud tak
nepostupují, porušují právo na spravedlivý proces garantované čl. 36 odst. 1 Listiny.“
Otázkou přezkoumatelnosti rozhodnutí správních soudů se Nejvyšší správní soud zabýval
ve své judikatuře již dříve. Bylo tomu tak např. v rozsudku ze dne 4. 12. 2003,
č. j. 2 Azs 47/2003 - 130, který byl uveřejněn pod č. 244/2004 Sbírky rozhodnutí Nejvyššího
správního soudu, v němž vyložil, že: „Za nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost ve smyslu §103 odst. 1
písm. d) s. ř. s. lze považovat zejména ta rozhodnutí, která postrádají základní zákonné náležitosti, z nichž
nelze seznat, o jaké věci bylo rozhodováno či jak bylo rozhodnuto, která zkoumají správní úkon z jiných než
žalobních důvodů (pokud by se nejednalo o případ zákonem předpokládaného přezkumu mimo rámec žalobních
námitek), jejichž výrok je v rozporu s odůvodněním, která neobsahují vůbec právní závěry vyplývající z rozhodných
skutkových okolností nebo jejichž důvody nejsou ve vztahu k výroku jednoznačné“. Nejvyšší správní soud též
vyslovil v rozsudku ze dne 29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003 - 52, dostupný na www.nssoud.cz,
že pokud „z odůvodnění napadeného rozsudku krajského soudu není zřejmé, jakými úvahami se soud řídil při
naplňování zásady volného hodnocení důkazů či utváření závěru o skutkovém stavu, z jakého důvodu
nepovažoval za důvodnou právní argumentaci stěžovatele v žalobě a proč subsumoval popsaný skutkový stav pod
zvolené právní normy, pak je třeba pokládat takové rozhodnutí za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů
a tím i nesrozumitelnost ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.“. V rozsudku Nejvyššího správního
soudu ze dne 1. 6. 2005, č. j. 2 Azs 391/2004 - 62, dostupný na www.nssoud.cz, pak tento soud
vyslovil právní názor, že: „Nezabýval-li se krajský soud řádně uplatněným žalobním bodem a místo toho
odkázal na odůvodnění rozhodnutí žalovaného správního orgánu, které problematiku, na niž žalobní bod
dopadal, vůbec neřešilo, nelze než soudní rozhodnutí zrušit, neboť je nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů [§
103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.]“. V rozsudku ze dne 21. 8. 2008, č.j. 7 As 28/2008 - 75, dostupném na
www.nssoud.cz, pak Nejvyšší správní soud judikoval, že: „Rozhodnutí krajského soudu je
nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost, pokud z něho jednoznačně nevyplývá, podle kterých ustanovení a podle
jakých právních předpisů byla v kontextu podané správní žaloby posuzována zákonnost napadeného správního
rozhodnutí“.
Nejvyšší správní soud konstatuje, že má-li být rozhodnutí soudu přezkoumatelné, musí
z něj být zřejmé, jaký skutkový stav vzal soud za rozhodný a jak uvážil o pro věc podstatných
skutečnostech, resp. jakým způsobem postupoval při posuzování těchto skutečností. Uvedené
pak musí nalézt svůj odraz v odůvodnění rozhodnutí. Je tomu tak proto, že jen prostřednictvím
odůvodnění lze dovodit, z jakého skutkového stavu soud vyšel a jak o něm uvážil. Co do rozsahu
přezkoumávání správního rozhodnutí (po věcné stránce) je pak, nestanoví-li zákon jinak
(srov. ustanovení §75 odst. 2 s. ř. s. v návaznosti na ustanovení §71 odst. 2 věta třetí s. ř. s.),
vázán dispoziční zásadou. Ponechat stranou nelze ani okolnost, že odůvodnění v podstatě
předurčuje možný rozsah opravného prostředku vůči rozhodnutí ze strany účastníků řízení.
Pokud by soudní rozhodnutí vůbec neobsahovalo odůvodnění nebo by nereflektovalo žalobní
námitky a zásadní argumentaci, o níž se opírá, mělo by to nutně za následek jeho zrušení
pro nepřezkoumatelnost.
Tak tomu je právě i v projednávané věci.
Stěžovatelka - mimo jiné - ve své žalobě namítala, že je napadené rozhodnutí nezákonné,
neboť v její věci byl nepřípadně aplikován nezákonný a protiústavní čl. II odst. 2 nařízení vlády
č. 45. V této souvislosti namítla (str. 9 žaloby), že aplikace tohoto článku nařízení vlády č. 45,
nemůže obstát ani ve světle rozsudku Evropského soudního dvora ve věci 224/82 (Meiko –
Konservenfabrik ze dne 14. července 1983, který je dostupný na www.curia.eu), vztahujícího se ke
změnám upravujícím právní předpisy pro poskytování dotací v zemědělství. V replice k vyjádření
žalovaného ze dne 24. 1. 2011 a 16. 2. 2011 (č.l. 124 a násl.), jak je ostatně dostatečně zřejmé
i z konstatační části rozsudku městského soudu (str. 4 a 5), pak stěžovatelka obsáhle namítala,
že je rozhodnutí žalovaného, resp. správními orgány vyslovený závěr nejen nezákonný
a neústavní, ale také v rozporu s přímo použitelnými předpisy evropského práva, které pak také
blíže konkretizovala.
Tyto zcela konkrétní výtky však městský soud ponechal stranou své pozornosti (ať již
z hlediska jejich přípustnosti, tak i z hlediska jejich důvodnosti). Za takového stavu nelze dojít
k jinému závěru než takovému, že již z tohoto důvodu je rozsudek městského soudu
nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů.
Rozsudek městského soudu je však nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů i proto,
že z něj není zřejmé, na základě jakých úvah došel správní soud k závěru, že jsou nedůvodné
námitky stěžovatelky o tom, že je čl. II odst. 2 nařízení vlády č. 45 nezákonný a protiústavní, proč
jej nebylo v projednávané věci možno aplikovat, a z jakého důvodu považuje argumenty
stěžovatelky za liché, mylné či vyvrácené. Obdobně bez dalšího neobstojí ani vyslovený názor
městského soudu, že nedošlo k narušení principu legitimního očekávání stěžovatelky, s prostým
odůvodněním, že se na ni tento princip nevztahuje.
Souladný se zákonem není ani postup městského soudu, pokud se vypořádal s námitkou
stěžovatelky - že výklad nařízení vlády č. 45 způsobuje nedůvodnou nerovnost mezi žadateli
o dotace - tak, že posoudil tento žalobní bod jako obecný, z něhož bez uvedení konkrétních
případů není patrné, v čem stěžovatelka spatřuje nedůvodnou nerovnost mezi žadateli o dotace,
a proto se jím blíže nezabýval. Jak vyplývá z předestřených judikatorních závěrů, je povinností
správního soudu vypořádat se při svém rozhodování se všemi žalobními body a k nim se
vztahující zásadní argumentací žalobce. Pokud však městský soud nepovažoval poměrně
obsáhlou žalobní argumentaci stěžovatelky, doplněnou replikou k vyjádření žalovaného,
o nerovnosti mezi žadateli o dotaci podle nařízení vlády č. 79 a č. 45, za dostatečně konkrétní,
bylo na místě, aby mu stěžovatelka toto své žalobní tvrzení ozřejmila, upřesnila, či blíže
konkretizovala. Uvedené platí tím spíše, bylo-li ve věci nařízeno jednání a stěžovatelka, resp. její
zástupce se jednání zúčastnil. Nelze akceptovat postup správního soudu, který se odmítne
zabývat žalobním bodem, byť by i byl skutečně neurčitý, nekonkrétní či nesrozumitelný, aniž by
současně vyzval účastníka řízení k upřesnění jeho podání (srov. rozsudky Nejvyššího správního
soudu ze dne 9. 8. 2004, č. j. 2 Azs 63/2004 - 46, či ze dne 2. 8. 2007, č. j. 2 Azs 54/2007 - 42,
oba dostupné na www.nssoud.cz). Pokud tak městský soud neučinil a vzneseným žalobním
bodem se blíže nezabýval, je takový postup i jinou vadou řízení před správními soudy ve smyslu
ust. §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., která mohla mít vliv na zákonnost rozhodnutí o věci samé.
Nejvyšší správní soud proto konstatuje, že je rozsudek městského soudu
nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů, a je současně i zatížen jinou vadou řízení ve smyslu
téhož ustanovení soudního řádu správního.
Právním posouzením věci samé se Nejvyšší správní soud již nezabýval. Je tomu tak proto,
že by nepřípustně předjímal stanovisko městského soudu, který nejprve musí vydat
přezkoumatelné rozhodnutí, a teprve v něm meritorně posoudí (k případné další kasační
stížnosti) celou problematiku.
Nejvyšší správní soud z uvedených důvodů došel k závěru, že kasační stížnost
stěžovatelky proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 16. 2. 2012,
č. j. 11 A 186/2010 - 152, je opodstatněná, a proto napadený rozsudek zrušil (§110 odst. 1 věta
prvá před středníkem s. ř. s.), a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení.
V tomto řízení bude na městském soudu, aby v mezích vysloveného právního názoru
kasačního soudu a žalobních bodů opětovně přezkoumal zákonnost žalobou napadeného
rozhodnutí Ministerstva zemědělství. Bude-li to třeba, doplní skutkový stav věci a vyzve
žalobkyni (stěžovatelku) k upřesnění vznesených žalobních bodů; teprve poté vydá rozhodnutí,
které bude odpovídat zákonu. Současně městský soud posoudí i otázku srozumitelnosti
rozhodnutí žalovaného Ministerstva zemědělství, které na straně jedné - co do svého výroku -
odvolání stěžovatelky zamítlo a rozhodnutí Státního zemědělského intervenčního fondu ze dne
1. 4. 2010 č.j.: ZSIF/2010/0087097 potvrdilo, a na straně druhé - podle jeho odůvodnění -
dospělo k jinému závěru o prvostupňovým správním orgánem (SZIF) stěžovatelce uložené sankci
podle ustanovení čl. 16 odst. 6 nařízení Komise (ES) č. 1975/2006 (stržení částky 1.708.765,48
Kč v následujících 3 letech).
Podle §110 odst. 4 s. ř. s. zruší-li Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského soudu
(Městského soudu v Praze) a vrátí-li mu věc k dalšímu řízení, je krajský soud (Městský soud
v Praze) vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším správním soudem ve zrušovacím
rozhodnutí.
Kasační soud ve věci rozhodl v souladu s ustanovením §109 odst. 2 s. ř. s., podle něhož
rozhoduje Nejvyšší správní soud o kasační stížnosti zpravidla bez jednání.
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne městský soud v novém rozhodnutí
(§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 26. července 2012
JUDr. Jaroslav Hubáček
předseda senátu