ECLI:CZ:NSS:2012:9.AS.125.2011:117
sp. zn. 9 As 125/2011 - 117
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka
a soudkyň Mgr. Daniely Zemanové a JUDr. Barbary Pořízkové v právní věci žalobce: Ing. Z.
H., zast. Mgr. Petrem Krechlerem, advokátem se sídlem Dušní 906/8, Praha 1, proti
žalovanému: Ministerstvo životního prostředí, se sídlem Vršovická 1442/65, Praha 10, proti
rozhodnutí žalovaného ze dne 4. 8. 2008, č. j. 500/655/503 21/08, v řízení o kasační stížnosti
žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 3. 10. 2011, č. j. 11 Ca 351/2008 - 40,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 3. 10. 2011, č. j. 11 Ca 351/2008 - 40,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností žalobce (dále jen „stěžovatel“) brojí proti shora
označenému rozsudku Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“), jímž byla zamítnuta
jeho žaloba proti rozhodnutí České inspekce životního prostředí, ředitelství, ze dne 19. 2. 2008,
č. j. ČIŽP/10/OOP/SR01/0730613.004/RTM, a rozhodnutí žalovaného ze dne 4. 8. 2008,
č. j. 500/655/503 21/08. Uvedeným rozhodnutím ze dne 4. 8. 2008 žalovaný rozhodoval
o odvolání proti shora uvedenému rozhodnutí České inspekce životního prostředí ze dne
19. 2. 2008, jímž byla stěžovateli uložena pokuta ve výši 400 000 Kč za spáchání správního
deliktu dle §88 odst. 1 písm. c) zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění
účinném v rozhodné době (dále jen „zákon o ochraně přírody a krajiny“), kterého se dopustil tím,
že zničil bez povolení skupinu dřevin rostoucí mimo les, když pokácel 15 lip na nádvoří před
bazilikou sv. Markéty v areálu Břevnovského kláštera. Stěžovateli byla též uložena povinnost
uhradit náklady správního řízení ve výši 1 000 Kč. Žalovaný v rozhodnutí o odvolání
proti rozhodnutí České inspekce životního prostředí změnil výrok přezkoumávaného rozhodnutí
tak, že jej doplnil o datum, kdy ke správnímu deliktu došlo (tj. 12. 11. 2007), jinak toto
rozhodnutí potvrdil.
Městský soud v kasační stížností napadeném rozsudku dospěl k závěru, že žalobní
námitky nebyly důvodné, proto žalobu zamítl. Vyšel z toho, že Benediktinské arciopatství
sv. Vojtěcha a sv. Markéty v Praze Břevnově (dále jen „Benediktinské arciopatství“), ačkoli
nedisponovalo povolením ke kácení dřevin dle §8 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny,
provedlo prostřednictvím stěžovatele kácení 15 lip v areálu Břevnovského kláštera. Benediktinské
arciopatství tak učinilo i přesto, že mu byl dle §66 zákona o ochraně přírody a krajiny vysloven
zákaz kácení předmětných lip. Městský soud dospěl k závěru, že stěžovatel se nedůvodně
odvolával na posouzení svého jednání jako souladného se zákonem s odkazem na závazné
stanovisko orgánu památkové péče a s odkazem na oznámení o kácení, které zaslalo
Benediktinské arciopatství Úřadu městské části Praha 6. Zákaz kácení dřevin byl vydán až poté,
co Benediktinské arciopatství ohlásilo kácení dřevin a až po vydání závazného stanoviska orgánu
památkové péče. V rozhodnutí o zákazu kácení dle §66 zákona o ochraně přírody a krajiny bylo
posouzeno, zda jde v daném případě o kácení spadající pod §8 odst. 1 zákona o ochraně přírody
a krajiny, dle něhož je ke kácení potřeba povolení, nebo pod §8 odst. 2 tohoto zákona, dle něhož
ke kácení povolení potřeba není.
Městský soud dále poukázal na to, že posouzením, zda závazné stanovisko orgánu
památkové péče může či nemůže nahrazovat povolení orgánu ochrany přírody dle §8 odst. 1
zákona o ochraně přírody a krajiny, se zabývaly správní úřady obou stupňů v řízení o vydání
zákazu kácení dle §66 zákona o ochraně přírody a krajiny. V soudním řízení na základě žaloby
Benediktinského arciopatství přezkoumal městský soud zmíněné rozhodnutí o zákazu kácení
a v rozsudku ze dne 26. 11. 2010, č. j. 6 Ca 336/2007 - 47, kterým žalobu zamítl, soud
konstatoval, že kácení nespadalo pod §8 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny.
V řízení o uložení pokuty dle §88 odst. 1 písm. c) zákona o ochraně přírody a krajiny bylo
dle městského soudu jedině rozhodující jako znak skutkové podstaty správního deliktu,
zda stěžovatel disponoval povolením ke kácení dřevin. Námitky proti zákazu kácení nebyl
městský soud v daném řízení povinen posuzovat, jelikož byl vázán pravomocnými rozsudky
jiných senátů městského soudu, které se týkaly zákazu kácení (šlo o rozsudek ze dne 26. 11. 2010,
č. j. 6 Ca 336/2007 - 47, a rozsudek ze dne 6. 4. 2011, č. j. 9 Ca 274/2008 - 228).
Městský soud dále nepřisvědčil námitce, že vedení správního řízení bránila překážka věci
pravomocně rozhodnuté dle §48 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění
účinném v rozhodné době (dále jen „správní řád“), neboť závazné stanovisko orgánu památkové
péče nemůže nahradit rozhodnutí orgánu ochrany přírody o přípustnosti zásahu „obnovy
stromořadí“. Orgány památkové péče posuzují navrhovanou činnost z hlediska zájmů ochrany
kulturní památky, kdežto orgány ochrany přírody z hledisek ochrany přírody a krajiny. Městský
soud na základě výše uvedených úvah žalobu zamítl. Rozhodnutí orgánu památkové péče
tak nemůže tvořit překážku věci pravomocně rozhodnuté pro orgány ochrany přírody.
Stěžovatel rozsudek městského soudu napadl kasační stížností, ve které vyjádřil nesouhlas
s tím, že by 15 lip na nádvoří Břevnovského kláštera pokácel bez povolení. Šlo totiž o obnovu
lipové aleje na základě rozhodnutí Magistrátu hlavního města Prahy, odboru kultury, památkové
péče a cestovního ruchu, kterým bylo vydáno závazné stanovisko připouštějící provedení obnovy
této aleje. Uvedené rozhodnutí bylo vydáno ve prospěch Beneditinského arciopatství
sv. Vojtěcha a sv. Markéty v Praze Břevnově, které dle §8 odst. 2 zákona o ochraně přírody
a krajiny oznámilo kácení místně příslušnému orgánu ochrany přírody 15 dnů před započetím
kácení. Stěžovatel byl s uvedeným seznámen a účastnil se přípravy podkladů pro správní řízení,
ve kterém bylo vydáno rozhodnutí Magistrátu hlavního města Prahy. Následně
pak na objednávku arciopatství v souladu se zmíněným rozhodnutím a ohlášením kácení provedl
pokácení dřevin, což bylo dle jeho názoru provedení dovolené činnosti. Odbor péče o životní
prostředí Úřadu městské části Praha 6, kterému byl záměr kácení oznámen, nechal marně
uplynout zákonem stanovenou lhůtu, v níž mohl kácení omezit či zakázat. Stěžovatel tak trvá
na tom, že se nedopustil deliktu podle §88 odst. 1 písm. c) zákona o ochraně přírody a krajiny,
jelikož vykonal činnost ve smyslu zákona přípustnou a povolenou.
Stěžovatel dále poukázal na to, že městský soud se nijak nevypořádal se žalobním
tvrzením, že proti němu byla vedena současně pro stejný delikt dvě správní řízení. Již v žalobě
poukázal na to, že dne 19. 11. 2007 byl informován o tom, že Odbor dopravy a životního
prostředí městské části Praha 6 s ním zahájil řízení o uložení pokuty dle §88 odst. 2 písm. j)
zákona o ochraně přírody a krajiny, které bylo zahájeno po zjištění, že pokácel 15 lip v areálu
Břevnovského kláštera. Následně pak od České inspekce životního prostředí obdržel dne
23. 11. 2007 oznámení zahájení řízení o uložení pokuty dle §88 odst. 1 písm. c) zákona o ochraně
přírody a krajiny v nynější věci.
Dle stěžovatele vydáním kladného závazného stanoviska ke kácení ze strany Magistrátu
hlavního města Prahy, odboru kultury, památkové péče a cestovního ruchu, a následnou
možností kácet na základě §8 odst. 2 zákona o ochraně přírody, když bylo kácení 15 dnů předem
oznámeno, bylo pravomocně skončeno řízení, jehož předmětem byla možnost provést kácení.
V takovém případě vydání zákazu kácení předmětných 15 lip ze dne 20. 7. 2007,
č. j. 10/OOP/0708611.29/07/RJJ, bránila překážka věci rozhodnuté. O možnosti pokácet
uvedené lípy totiž již bylo rozhodnuto. Stěžovatel dále namítl, že městský soud se nevypořádal
s tím, že Česká inspekce životního prostředí, ředitelství, nebyla v dané věci kompetentní k vydání
zákazu dle §66 zákona o ochraně přírody a krajiny, protože citované ustanovení lze použít,
když nedovolená změna přírody skutečně hrozí. Lipová alej na nádvoří před bazilikou
sv. Markéty v areálu Břevnovského kláštera vznikla cílenou lidskou činností jako součást této
památky, nelze ji proto od této památky odtrhovat a posuzovat jako přírodní útvar. V daném
případě šlo o přípustnou obnovu dřevin z důvodů pěstebních, a nikoli o likvidaci části přírody
bez náhrady.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že dle §8 odst. 1 zákona o ochraně
přírody a krajiny je ke kácení dřevin potřeba povolení orgánu ochrany přírody, není-li dále
v zákoně stanoveno jinak. Jde přitom o povolení orgánu ochrany přírody, nikoli orgánu státní
památkové péče. Stěžovatel takové povolení neměl, naopak kácení bylo orgánem ochrany přírody
zakázáno. Povolení orgánu ochrany přírody není potřeba vždy, není třeba v případech kácení
dřevin z důvodů pěstebních, při údržbě břehových porostů prováděné při správě vodních toků,
k odstraňování dřevin v ochranných pásmech zařízení elektrizační a plynárenské soustavy
prováděném při provozování těchto soustav a z důvodů zdravotních. Kácení však neprobíhalo
ze žádného z těchto důvodů. Žalovaný odmítá zpochybňování kompetence České inspekce
životního prostředí. K vyslovení zákazu dle §66 zákona o ochraně přírody a krajiny postačuje,
že činnost může způsobit nedovolenou změnu chráněných částí přírody. V daném případě
je přitom nesporné, že pokácení 15 lip může takovou změnu způsobit. České inspekci životního
prostředí v dané věci nezbylo nic jiného než stěžovatele pokutovat dle §88 odst. 1 písm. c)
zákona o ochraně přírody a krajiny, jelikož zničil skupinu dřevin rostoucích mimo les, ačkoli
k tomu neměl povolení, které potřeboval.
Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost je podána osobou k tomu oprávněnou, je podána včas, jde
o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná, stěžovatel je v řízení o kasační stížnosti
zastoupen advokátem. Důvod kasační stížnosti odpovídá důvodu podle §103 odst. 1 písm. a)
a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, v platném znění (dále jen „s. ř. s.“). Zdejší
soud přezkoumal napadený rozsudek městského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci
uplatněných důvodů, zkoumal při tom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a odst. 4 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační
stížnost je důvodná.
Nejvyšší správní soud se při posouzení kasační stížnosti nejprve zaměřil na námitku
nepřezkoumatelnosti rozsudku městského soudu. Nutnou podmínkou přezkumu rozhodnutí
je totiž již z povahy věci jeho přezkoumatelnost. Stěžovatel v této souvislosti v kasační stížnosti
namítl, že městský soud se nijak nevypořádal s námitkou litispendence, kterou uplatnil v žalobě,
když tvrdil, že jsou proti němu vedena dvě řízení pro stejný tvrzený správní delikt, přičemž řízení,
z něhož vzešlo před městským soudem přezkoumávané rozhodnutí, bylo zahájeno později.
Nejvyšší správní soud tak konstatuje, že stěžovatel v kasační stížnosti uplatnil námitku
nepřezkoumatelnosti rozsudku městského soudu pro nedostatek důvodů, čímž naplnil důvod
kasační stížnosti dle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Obecně je pak nepřezkoumatelnost vada, k níž
zdejší soud přihlíží nejen ke kasačním námitkám, ale též z úřední povinnosti na základě §109
odst. 4 s. ř. s.
Jak již zdejší soud uvedl v rozsudku ze dne 18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004 - 73
(publikovaném pod č. 787/2006 Sb. NSS, dostupném z www.nssoud.cz stejně jako ostatní zde
citovaná rozhodnutí zdejšího soudu), opomene-li krajský soud v řízení o žalobě proti rozhodnutí
správního orgánu přezkoumat jednu ze žalobních námitek, je jeho rozhodnutí, jímž žalobu
zamítl, nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů.
V této souvislosti je vhodné rovněž odkázat na ustálenou judikaturu Ústavního soudu k
otázce přezkoumatelnosti a přesvědčivosti rozhodnutí obecných soudů, podle které „z hlediska
stanoveného postupu (čl. 36 odst. 1 Listiny) je požadavek řádného a vyčerpávajícího zdůvodnění rozhodnutí
orgánů veřejné moci jednou ze základních podmínek ústavně souladného rozhodnutí“ (viz nález Ústavního
soudu ze dne 3. 2. 2000, sp. zn. III. ÚS 103/99, publikovaný jako N 17/17 SbNU 121; či nález
téhož soudu ze dne 28. 8. 2001, sp. zn. I. ÚS 60/01, publikovaný jako N 127/23 SbNU 227).
Předmětný soud rovněž opakovaně judikoval, že absence řádného odůvodnění v napadeném
rozhodnutí může vést k jeho zrušení Ústavním soudem, neboť nepřezkoumatelné rozhodnutí
nedává dostatečné záruky pro to, že nebylo vydáno v důsledku libovůle a způsobem porušujícím
ústavně zaručené právo na spravedlivý proces (srov. například nález Ústavního soudu ze dne
26. 6. 1997, sp. zn. III. ÚS 94/97, publikovaný jako N 85/8 SbNU 287; či nález téhož soudu
ze dne 21. 10. 2004, sp. zn. II. ÚS 686/02, publikovaný jako N 155/35 SbNU 147).
Co se týče námitky litispendence, která dle mínění stěžovatele nebyla městským soudem
vypořádána, ze žaloby adresované městskému soudu Nejvyšší správní soud ověřil, že tato
námitka byla uplatněna v bodě II. žaloby. Stěžovatel zde upozorňoval, že dne 19. 11. 2007
obdržel vyrozumění o tom, že Úřad městské části Praha 6, odbor dopravy a životního prostředí,
s ním zahájil správní řízení pro správní delikt dle §88 odst. 2 písm. j) zákona o ochraně přírody
a krajiny. Toto řízení s ním bylo dle tvrzení stěžovatele zahájeno z důvodu, že porušil zákaz
ze dne 20. 7. 2007, č. j. 10/OOP/0708611.29/07/RJJ, který se týkal kácení 15 lip na nádvoří
v areálu Břevnovského kláštera. V bodě II. žaloby stěžovatel poukázal též na to, že dne
23. 11. 2007 obdržel oznámení České inspekce životního prostředí o zahájení správního řízení
o uložení pokuty dle §88 odst. 1 písm. c) zákona o ochraně přírody a krajiny. Stěžovatel v žalobě
dále jasně vyjádřil, že má za to, že jsou proti němu vedena dvě správní řízení pro stejný správní
delikt, přičemž řízení vedené před Úřadem městské části Praha 6, odborem dopravy a životního
prostředí, bylo zahájeno dříve.
Městský soud se k takto formulované námitce litispendence v napadeném rozsudku vůbec
nevyjádřil, čímž zatížil své rozhodnutí nepřezkoumatelností pro nedostatek důvodů, pro kterou
je nutno rozsudek městského soudu zrušit. Z napadeného rozhodnutí městského soudu totiž
není patrné, zda městský soud považoval tuto námitku za důvodnou nebo nedůvodnou, natož
pak zdůvodnění takového hodnocení. Námitku litispendence stěžovatel učinil součástí žaloby
k městskému soudu a bylo povinností tohoto soudu, aby se s takovou námitkou náležitě
vypořádal. Městský soud se proto s uvedenou žalobní námitkou v dalším řízení náležitě vypořádá
a zhodnotí, zda zahájení výše uvedeného řízení před Úřadem městské části Praha 6 bránilo tomu,
aby mohlo být zahájeno řízení před Českou inspekcí životního prostředí.
Nejvyšší správní soud v daném ohledu poukazuje na to, že stěžovatel namítal překážku
litispendence již v řízení před správními orgány. Žalovaný se ve svém rozhodnutí na straně 9 a 10
k odvolací námitce zabýval tím, zda vedení řízení před Českou inspekcí životního prostředí
bránila překážka litispendence. Žalovaný přitom dospěl k závěru, že vedení řízení před Českou
inspekcí životního prostředí v daném případě nebránilo ust. §80 odst. 3 zákona o ochraně
přírody a krajiny, dle věty druhé tohoto ustanovení může Česká inspekce životního prostředí
zahájit řízení o uložení pokuty pouze tehdy, nezahájil-li je již obecní úřad obce s rozšířenou
působností, krajský úřad nebo správa chráněné krajinné oblasti nebo správa národního parku.
Dle žalovaného vedení tohoto řízení nebránilo ani ust. §48 odst. 1 správního řádu, dle něhož
zahájení řízení u některého správního orgánu brání tomu, aby o téže věci z téhož důvodu bylo
zahájeno řízení u jiného správního orgánu. Jako odůvodnění tohoto závěru žalovaný ve svém
rozhodnutí uvedl, že Úřad městské části Praha 6 zahájil řízení s účastníkem označeným
„ZDENĚK HRADILÁK-JASAN-zahradnické služby“, přičemž žalovaný ověřil, že stěžovatel
podniká jako fyzická osoba nezapsaná do obchodního rejstříku, ale podle živnostenského zákona.
Dle žalovaného tak Úřad městské části Praha 6 neodlišil obchodní firmu (jen název) od fyzické
osoby, která pod tímto názvem podniká. Obchodní firma přitom není totožná s fyzickou
nebo právnickou osobou, není schopna nabývat práva ani povinnosti. Úřad městské části Praha 6
tak dle hodnocení žalovaného řízení zahájil s bezsubjektním útvarem, který v právním smyslu
není a nemůže být způsobilý nést práva ani povinnosti.
Skutečnost, že městský soud se nevypořádal s námitkou litispendence, k níž se bude
vyjadřovat v dalším řízení, činí vypořádání zbylých kasačních námitek předčasným. Městský soud
se totiž bude vyjadřovat k otázce, zda se stěžovatelem v dané věci vůbec mohlo být zahájeno
správní řízení o pokutě dle §88 odst. 1 písm. c) zákona o ochraně přírody a krajiny. Zbylé kasační
námitky se týkají posouzení toho, zda v tomto řízení byly náležitě posouzeny zákonné podmínky
pro uložení pokuty dle uvedeného ustanovení. Vypořádání takových námitek má však význam
až tehdy, když je najisto postaveno, že uvedené řízení mohlo probíhat, k čemuž se zdejší soud
zatím z důvodu nepřezkoumatelnosti rozhodnutí městského soudu nemůže vyjadřovat, jelikož
by tím nepřípustně nahrazoval činnost městského soudu.
Nejvyššímu správnímu soudu na tomto místě nepřísluší žádným způsobem předjímat
rozhodnutí městského soudu o výše uvedené žalobní námitce litispendence. Pro úplnost zdejší
soud jen zmiňuje, že v souvisejících řízeních, kde jako stěžovatel vystupovalo Benediktinské
arciopatství a které mají návaznost na pokácení předmětných 15 lip na nádvoří před bazilikou
sv. Markéty v areálu Břevnosvského kláštera, Nejvyšší správní soud rozhodl dvěma rozsudky
ze dne 31. 8. 2012, č. j. 5 As 53/2011 - 109 a č. j. 5 As 83/2011 - 273.
Nejvyšší správní soud ze všech shora uvedených důvodů dospěl k závěru, že kasační
stížnost je důvodná, proto napadený rozsudek městského soudu dle §110 odst. 1, věty první,
s. ř. s. zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. O věci přitom rozhodl bez jednání postupem podle
§109 odst. 2 s. ř. s., dle kterého o kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud zpravidla bez
jednání.
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne dle §110 odst. 3 s. ř. s. městský
soud v novém rozhodnutí.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 23. října 2012
JUDr. Radan Malík
předseda senátu