ECLI:CZ:NSS:2012:9.AS.37.2011:73
sp. zn. 9 As 37/2011 - 73
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Mgr. Daniely Zemanové
a soudců JUDr. Radana Malíka a JUDr. Barbary Pořízkové v právní věci žalobce: RNDr. V. V.,
zastoupený JUDr. Renatou Vaškovou, advokátkou se sídlem Tyršovo nábř. 536, Rožnov pod
Radhoštěm, proti žalovanému: Krajský úřad Zlínského kraje, se sídlem tř. Tomáše Bati 21,
Zlín, proti rozhodnutí žalovaného Krajského úřadu Zlínského kraje ze dne 14. 10. 2008,
č. j. KUZL 68874/2008, sp. zn. KUSP 51281/2008 ÚP-Zi, ve věci stavebního povolení,
o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 13. 12. 2010,
č. j. 30 Ca 267/2008 – 46,
takto:
I. Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 13. 12. 2010, č. j. 30 Ca 267/2008 – 46,
se z r u š u j e.
II. Rozhodnutí Krajského úřadu Zlínského kraje ze dne 14. 10. 2008, č. j. KUZL
68874/2008, sp. zn. KUSP 51281/2008 ÚP-Zi, a rozhodnutí Městského úřadu Rožnov
pod Radhoštěm ze dne 26. 5. 2008, č. j. MěÚ/výst/3656/2006/Hr-np/2008-68,
se zrušují a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.
III. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
IV. Žalovaný je povinen ve lhůtě 60 dnů od právní moci tohoto rozsudku uhradit žalobci
prostřednictvím jeho právní zástupkyně JUDr. Renaty Vaškové, advokátky, se sídlem
Tyršovo nábř. 536, Rožnov pod Radhoštěm, náklady řízení v částce 6 800 Kč.
Odůvodnění:
I. Stručný popis předchozího řízení
Stavebníci, manželé B., majitelé nemovitostí sousedících se žalobcem, požádali dne 20. 12.
2006 o povolení stavebních úprav za účelem změny užívání rekreačního objektu na rodinný dům.
Stavební úřad je upozornil, že předložená žádost neposkytuje dostatečný podklad pro posouzení
navrhované stavby, proto stavebníky vyzval (výzva ze dne 8. 1. 2007), aby doplnili svou žádost o
další údaje a podklady. Mimo jiné byli vyzváni k prokázání kapacitně vyhovujícího příjezdu, což u
veřejně přístupné komunikace měli prokázat prohlášením silničního správního úřadu.
Ve správním spisu je na č. l. 16 založeno stanovisko vydané Městským úřadem Rožnov
pod Radhoštěm, odborem výstavby a ÚP – oddělením silničním, k žádosti stavebníků ze dne
13. 4. 2007 o vyjádření, zda pozemní komunikace na pozemku p. č. 1781/11 v kat. území Rožnov
pod Radhoštěm má charakter veřejně přístupné účelové komunikace. Správní orgán ve stručném
stanovisku vydaném dle §40 odst. 4 písm. a) a odst. 5 písm. c) zákona č. 13/1997 Sb.,
o pozemních komunikacích (dále též „zákon č. 13/1997 Sb.“ nebo „zákon o pozemních
komunikacích“), a za použití §124 odst. 6 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních
komunikacích, sdělil, že z místního šetření provedeného dne 20. 4. 2007 vyplývá, že v současné
době se jedná o veřejně přístupnou účelovou komunikaci ve smyslu zákona č. 13/1997 Sb.
Toto konstatování není ve stanovisku dále odůvodněno.
Dne 30. 5. 2007 nahlédla do spisu zástupkyně žalobce, která měla při této příležitosti
možnost se poprvé seznámit s vydaným stanoviskem silničního úřadu.
Dne 31. 5. 2007 bylo stavebníkům vydáno stavební povolení, kterým byly povoleny
stavební úpravy rekreačního objektu pro změnu na rodinný dům. Rozhodnutí o vydaném
stavebním povolení bylo žalobci doručeno dne 18. 6. 2007. Proti tomuto rozhodnutí podal
žalobce dne 27. 6. 2007 (k poštovní přepravě předáno dne 26. 6. 2007) odvolání, ve kterém jako
jediný odvolací důvod označil nesouhlas s tvrzením ve stavebním povolení, dle něhož je přístup
k objektu zajištěn po stávající veřejně přístupné účelové komunikaci. Jako výhradní vlastník
pozemkové parcely, po které má vést veřejně přístupná účelová komunikace (dále jen „přístupová
komunikace“), uvedl, že tento pozemek v katastru nemovitostí není veden jako „ost. plocha“
nebo „ost. komunikace“, tedy jako účelová komunikace. Tento pozemek je zahradou, žalobce
považuje označení zde umístěné cesty za veřejně přístupnou komunikaci za neoprávněný zásah
do svých vlastnických práv. Domnívá se, že nemůže být postupem správního orgánu zavázán
k údržbě svého pozemku k účelu zajištění přístupu a příjezdu jiným osobám, žádá o zrušení
tohoto rozhodnutí.
Žalovaný jakožto odvolací orgán rozhodnutím ze dne 24. 9. 2007 zrušil prvostupňové
rozhodnutí a věc vrátil stavebnímu úřadu k novému projednání, avšak z jiných důvodů,
než namítal žalobce (dle odvolacího orgánu byla stavba chybně posouzena jako stavební úpravy
stávajícího rekreačního objektu). K námitkám žalobce odvolací orgán odkázal na stanovisko
silničního úřadu, dle kterého je komunikace veřejně přístupnou účelovou komunikací ve smyslu
zákona o pozemních komunikacích. Stavební úřad není kompetentní zasahovat do pravomoci
silničního správního úřadu, zákonnost posouzení povahy komunikace proto nemohl hodnotit.
Žalobce i v novém řízení vznášel námitky proti posouzení komunikace jako veřejně přístupné
účelové. Ve věci bylo vydáno dne 23. 11. 2007 nové rozhodnutí o umístění stavby a stavební
povolení, žalobce proti němu opět podal odvolání, a to ze stejných důvodů. Odvolací orgán
rozhodnutí opět zrušil a vrátil k novému projednání (rozhodnutí žalovaného ze dne 22. 4. 2008).
Jednalo se o jiná pochybení, než která vytýkal žalobce, konkrétně odvolací orgán dospěl k závěru,
že stavební úřad nesprávně určil účastníky územního řízení a tím zkrátil na svých právech
opomenuté účastníky – obec Dolní Bečva a Město Rožnov pod Radhoštěm. Další prvostupňové
rozhodnutí bylo vydáno dne 26. 5. 2008, žalobce opět podal odvolání stejného obsahu,
tj. domáhal se přezkoumání stanoviska silničního správního úřadu.
Dne 14. 10. 2008 pak žalovaný vydal další rozhodnutí o odvolání, které je již nyní
předmětem přezkumu ve správním soudnictví. Žalovaný napadené rozhodnutí stavebního úřadu
změnil tak, že opravil číselné označení dotčených parcel ve výroku rozhodnutí, ve zbylém
rozsahu odvolání zamítl. K námitkám žalobce uvedl, že není oprávněn přezkoumávat stanovisko
silničního správního úřadu, neboť se jedná o stanovisko k žádosti, nikoliv o závazné stanovisko
dle §149 odst. 4 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění účinném pro projednávanou
věc (dále jen „správní řád“).
Žalobce proti rozhodnutí žalovaného ze dne 14. 10. 2008 podal žalobu ke krajskému
soudu, ve které namítl nesprávnost stanoviska vydaného Městským úřadem Rožnov
pod Radhoštěm, odborem výstavby a ÚP – oddělením silničním, ze dne 23. 4. 2007,
a jeho nepřezkoumání žalovaným k odvolací námitce. Manželé B. možnosti účastnit se řízení o
žalobě v postavení osob zúčastněných na řízení nevyužili.
Krajský soud napadeným rozsudkem rozhodnutí žalovaného zrušil. Vlastníkem pozemku,
na němž má být podle správního orgánu umístěna veřejně přístupná účelová komunikace,
je žalobce. K jeho námitkám žalovaný uvedl, že se nejedná o závazné stanovisko, nýbrž
o stanovisko vydané na základě žádosti. Proto nebylo možno postupovat dle §149 odst. 4
správního řádu, a žalovaný ani prvostupňový správní orgán nejsou oprávněni přezkoumávat
správnost takového stanoviska ani jej přehodnocovat. Krajský soud k tomuto názoru uvedl,
že rozhodnutí bylo vydáno postupem podle §39 a §66 stavebního zákona (zákona č. 50/1976 Sb.). Stejný zákon upravoval i tzv. závazná stanoviska, která vydávaly dotčené orgány státní
správy dle §126, §127 tohoto zákona, přičemž na rozdíl od nové právní úpravy se jednalo
o samostatná správní rozhodnutí. Dle krajského soudu se v projednávané věci nejedná o závazné
stanovisko, a to ani ve smyslu stavebního zákona z roku 1976, ani správního řádu č. 500/2004 Sb. Jedná se o podklad pro vydání rozhodnutí ve smyslu §50 odst. 1 a 4 správního řádu, podle
kterého podklady pro vydání rozhodnutí mohou být zejména návrhy účastníků, důkazy,
skutečnosti známé správnímu orgánu z úřední činnosti, podklady od jiných správních orgánů
nebo orgánů veřejné moci, jakož i skutečnosti obecně známé. Pokud zákon nestanoví, že některý
podklad je pro správní orgán závazný, hodnotí správní orgán podklady, zejména důkazy, podle
své úvahy, přitom pečlivě přihlíží ke všemu, co vyšlo v řízení najevo, včetně toho, co uvedli
účastníci.
Protože se nejednalo o závazný podklad, bylo povinností prvostupňového správního
orgánu, aby tento podklad vyhodnotil postupem dle §50 odst. 4 správního řádu. To však správní
orgán neučinil, a nestalo se tak ani ze strany žalovaného v odvolacím řízení. Došlo
tak k podstatnému porušení ustanovení o řízení před správními orgány (§50 odst. 4 správního
řádu a též §68 odst. 3 téhož zákona), které mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci
samé. Krajský soud proto v souladu s §76 odst. 1 s. ř. s. napadené rozhodnutí žalovaného zrušil.
Žalovaný podal proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost. Má za to, že ze strany
soudu došlo k nesprávnému posouzení právní otázky, a rozsudek je proto nezákonný.
V odůvodnění kasační stížnosti zdůraznil, že se v dané věci jednalo o stanovisko dotčeného
orgánu, přičemž poukázal na ustanovení §126 odst. 1 stavebního zákona (zákon č. 50/1976 Sb.),
z něhož vyplývá, že jakékoliv stanovisko, vyjádření, souhlas, posudek atd. dotčeného orgánu musí
stavební úřad ve svém rozhodnutí plně respektovat, nikoliv jej posuzovat. Stavební úřad má dle
§37 odst. 3 stavebního zákona povinnost zajistit vzájemný soulad předložených stanovisek
dotčených orgánů státní správy vyžadovaných zvláštními předpisy. Stavební úřad tedy tato
stanoviska pouze koordinuje; pokud jsou stanoviska protichůdná, následuje postup upravený
v §136 stavebního zákona. Dle názoru stěžovatele (žalovaného) je stanovisko Městského úřadu
Rožnov pod Radhoštěm, odboru výstavby a ÚP – oddělení silničního, ze dne 23. 4. 2007
pro stavební úřad stanoviskem závazným a stavební úřad nebyl oprávněn jej ve smyslu §50
odst. 4 stavebního zákona hodnotit.
II. Údaje ověřené Nejvyšším správním soudem ze správního spisu
Nejvyšší správní soud měl k dispozici správní spis, z něhož ověřil výše konstatované
údaje, zejména tedy skutečnosti týkající se průběhu řízení, obsahu stanoviska, atd. Obsah
správního spisu zcela koresponduje se skutečnostmi uvedenými pod bodem I.
III. Hodnocení právního a skutkového stavu Nejvyšším správním
soudem
Kasační stížnost je podle §102 a násl. s. ř. s. přípustná a podle jejího obsahu jsou
v ní namítány důvody dle ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Rozsahem a důvody kasační
stížnosti je Nejvyšší správní soud podle §109 s. ř. s. vázán, to neplatí v některých zákonem
stanovených případech, mimo jiné též tehdy, bylo-li řízení před krajským soudem zatíženo vadou,
která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé (§109 odst. 4 s. ř. s.). Nejvyšší
správní soud dospěl po přezkoumání napadeného rozhodnutí k závěru, že v projednávané věci
nelze přisvědčit námitkám žalovaného uvedeným v kasační stížnosti, avšak v řízení před krajským
soudem došlo k vadě řízení definované citovaným ustanovením §109 odst. 4 s. ř. s., ke které
Nejvyšší správní soud musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Ve věci je předmětem sporu otázka, zda a jakým způsobem lze přezkoumat stanovisko
vydané Městským úřadem Rožnov pod Radhoštěm, odborem výstavby a ÚP – oddělením
silničním (dále též „silniční správní úřad“), ze dne 23. 4. 2007, dle něhož má pozemní
komunikace na pozemku p. č. 1781/11 v kat. území Rožnov pod Radhoštěm charakter veřejně
přístupné účelové komunikace. Žalovaný dospěl k závěru, že ani na základě odvolacích námitek
žalobce není oprávněn přezkoumávat stanovisko silničního správního úřadu, neboť se jedná
o stanovisko k žádosti, nikoliv o závazné stanovisko, a proto nebylo možno postupovat dle §149
odst. 4 správního řádu. Žalobce se může domáhat případné nápravy pouze prostřednictvím
soudu. Žalovaný blíže neupřesnil, jakým způsobem by měla být soudní ochrana proti stanovisku
realizována. Krajský soud v odůvodnění svého rozhodnutí uvedl, že předmětné stanovisko není
závazným stanoviskem ve smyslu správního řádu ani stavebního zákona. Dle jím vyjádřeného
názoru se jedná se o podklad pro vydání rozhodnutí dle §50 odst. 1 a 4 správního řádu,
a to nikoliv závazný podklad, proto bylo povinností prvostupňového správního orgánu
a případně žalovaného posoudit k námitce žalobce jeho soulad se zákonem. Nejvyšší správní
soud se však neztotožnil ani s jedním z výše uvedených názorů, a to z následujících důvodů:
Stanovisko silničního správního úřadu bylo v dané věci vydáno za účelem posouzení,
zda je ke stavbě manželů B., o které bylo rozhodováno ve stavebním řízení, zajištěn přístup
vyžadovaný stavebním zákonem a souvisejícími předpisy. Silniční správní úřad se na žádost
stavebníků vyjádřil k povaze komunikace vedoucí přes pozemek žalobce, a to formou stanoviska,
ve kterém konstatoval, že se jedná o veřejně přístupnou účelovou komunikaci. Účelová
komunikace je dle §7 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb. pozemní komunikace, která slouží ke spojení
jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí nebo ke spojení těchto
nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi nebo k obhospodařování zemědělských a
lesních pozemků. V souladu s konstantní judikaturou Nejvyššího soudu je účelovou komunikací
pozemní komunikace, která splňuje znaky uvedené v §7 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., a to i
v případě, že o charakteru této pozemní komunikace nebylo vydáno správní rozhodnutí (shodně
viz např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 21. 11. 2000, sp. zn. 22 Cdo 1868/2000,
publikovaný v Právních rozhledech č. 2, ročník 2001, a v Souboru rozhodnutí Nejvyššího soudu,
C. H. Beck, pod C 1388, svazek 20; dále též rozsudek téhož soudu ze dne 21. 2. 2006, sp. zn. 22
Cdo 1173/2005, oba dostupné na www.nsoud.cz). Vznikne-li však spor o tom, zda určitá
komunikace je či není veřejně přístupnou účelovou komunikací, je příslušným rozhodnout
silniční správní úřad (§40 zákona č. 13/1997 Sb.), který o tomto vydá deklaratorní rozhodnutí.
Takové rozhodnutí je závazným určením charakteru posuzované komunikace, které působí vůči
všem dalším subjektům, a na které se od jeho vydání lze odvolat v jakémkoliv případném
správním či jiném řízení. I v případě, že by silniční správní úřad vydal rozhodnutí o tom, že určitá
komunikace je veřejně přístupnou účelovou komunikací ve smyslu §7 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., na žádost správního orgánu či účastníků pro určité správní řízení, závazně tím určuje povahu
této komunikace i vůči ostatním subjektům, které se tohoto správního řízení neúčastní.
Přestože tedy v uvedeném případě bylo stanovisko silničního správního orgánu ze dne
23. 4. 2007 vydáno k žádosti stavebníků ve stavebním řízení a bylo následně použito
jako podkladové rozhodnutí pro vydání stavebního povolení, je nutno konstatovat, že se jedná
o správní akt s jednoznačně vymezeným předmětem řízení, jehož výrok není pouze podkladem
pro konečné rozhodnutí, nýbrž sám o sobě závazně zasahuje do veřejných subjektivních práv
jednotlivců. V případě potvrzení charakteru komunikace silničním správním úřadem jakožto
veřejně přístupné účelové komunikace je závazně potvrzeno právo širokého okruhu osob veřejně
užívat tuto komunikaci k účelům uvedeným v §7 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., což odpovídá
povinnosti vlastníka účelové komunikace toto užívání strpět a umožnit.
Otázkou povahy a přezkumu podkladových rozhodnutí či závazných stanovisek
se Nejvyšší správní soud v minulosti opakovaně zabýval. Rozšířený senát tohoto soudu
v usnesení ze dne 21. 10. 2008, č. j. 8 As 47/2005 - 86, publikovaném pod č. 906/2006 Sb. NSS,
rozhodl, že na závazná stanoviska vydaná dle správního řádu z roku 1967 je nutno hledět jako
na správní rozhodnutí ve smyslu §65 s. ř. s., která jsou samostatně způsobilá přezkumu
ve správním soudnictví. Následně však mezi tříčlennými senáty Nejvyššího správního soudu
vznikl spor o tom, zda tento závěr lze aplikovat i na stanoviska vydaná po účinnosti nového
správního řádu z roku 2004. O této otázce opět rozhodoval rozšířený senát Nejvyššího správního
soudu v usnesení ze dne 23. 8. 2011, č. j. 2 As 75/2009 - 113, publikovaném pod č. 2434/2011
Sb. NSS. V odůvodnění tohoto usnesení upozornil, že ani po účinnosti nového správního řádu
z roku 2004 nebyla odstraněna existující diverzita pojmu „závazné stanovisko“. Závazné
stanovisko tedy může mít nadále formu správního rozhodnutí ve smyslu §67 správního řádu
z roku 2004, tak i úkonu dle §149 téhož zákona, který není samostatným správním rozhodnutím.
Ve správním řízení jsou tedy v různých případech jako podklad pro finální rozhodnutí vydávána
závazná stanoviska, která mají objektivně vymezený samostatný předmět řízení, sama o sobě
zakládají, mění, ruší nebo závazně určují práva nebo povinnosti účastníka a jsou na základě svého
obsahu přezkoumatelnými rozhodnutími; a též závazná stanoviska, jejichž obsah je závazný
pouze pro výrokovou část rozhodnutí, pro která jsou vyžadována, odpovídají tedy definici
uvedené v §149 odst. 1 správního řádu z roku 2004 a nejsou samostatným rozhodnutím
ve správním řízení.
Dle výše citovaného rozhodnutí rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne
23. 8. 2011, č. j. 2 As 75/2009 - 121, je kritérium pro jejich rozlišení možno nalézt v objektivně
vymezeném samostatném předmětu řízení. V případě konstatování silničního správního úřadu,
že určitá komunikace je veřejně přístupnou účelovou komunikací, Nejvyšší správní soud dovodil
(viz výše), že se jedná o autonomní rozhodnutí způsobilé samo o sobě závazně určit práva
a povinnosti, nezávisle na jakémkoliv jiném správním řízení, ve kterém může být případně
použito jako podklad. Z tohoto pohledu se jedná o správní rozhodnutí dle §67 odst. 1 správního
řádu i ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. a je samostatně přezkoumatelné ve správním řízení, případně
na základě žaloby proti rozhodnutí o odvolání i ve správním soudnictví.
Pokud se tedy žalobce bránil proti obsahu stanoviska o závazném určení povahy
komunikace na jeho pozemku, mělo být ze strany správního orgánu od počátku na tuto jeho
obranu nahlíženo jako na opravný prostředek proti správnímu rozhodnutí silničního správního
úřadu. V daném případě nebylo žalobci rozhodnutí správním orgánem – silničním úřadem
žalobci řádně doručeno, nebylo s ním ostatně ani jednáno jako s účastníkem, přestože předmětem
řízení bylo určení povahy komunikace v jeho vlastnictví, a je tedy možno předpokládat jeho
účastenství v řízení dle §27 odst. 1 správního řádu. Jeho podání obsahující námitky proti
závaznému určení veřejně přístupné účelové komunikace na jeho pozemku je tedy dle obsahu
odvoláním účastníka řízení proti tomuto rozhodnutí.
Pro posouzení otázky, jaké právní účinky měla obrana žalobce proti rozhodnutí silničního
správního orgánu prováděná formou podání odvolání ve stavebním řízení, pak Nejvyšší správní
soud považuje za stěžejní skutečnost, že stavební úřad, který vedl stavební řízení, a silniční
správní úřad, který vydal stanovisko dle §40 zákona č. 13/1997 Sb., byl totožný správní orgán,
tj. Městský úřad Rožnov pod Radhoštěm, odbor výstavby a územního plánování. Na stanovisku
ze dne 23. 4. 2007, o posouzení pozemní komunikace dle zákona č. 13/1997 Sb., je za tímto
označením správního orgánu pouze doplněno, že v dané věci tento orgán rozhoduje jako silniční
úřad.
Jak bylo uvedeno výše, stanovisko silničního správního úřadu ze dne 23. 4. 2007, založené
do spisu vedeného ve věci stavebního řízení o stavbě manželů B., žalobci nebylo doručováno,
nebylo s ním jednáno jako s účastníkem tohoto řízení. O tom mezi účastníky nebylo sporu. Na
originálu stanoviska (č. l. 16 správního spisu) je poznámka, že bylo zasláno na vědomí Policii ČR,
dopravnímu inspektorátu ve Vsetíně. Žalobce měl tedy možnost se s jeho obsahem seznámit až
poté, kdy mu bylo oznámeno zahájení stavebního řízení, tj. dne 15. 5. 2007. V tomto podání byl
zároveň informován o tom, že v rámci stavebního řízení proběhne dne 31. 5. 2007 ústní jednání
spojené s místním šetřením na místě stavby, dále že může nahlížet do pokladů pro rozhodnutí a
že své námitky může uplatnit nejpozději do uvedeného dne ústního jednání. Žalobce pro
zastupování v tomto řízení udělil plnou moc JUDr. Vaškové, která dle úředního záznamu ve
správním spisu (č. l. 20) do něho nahlédla dne 30. 5. 2007. Toto datum je dle Nejvyššího
správního soudu nutno považovat za okamžik, kdy se žalobce poprvé, avšak prokazatelně,
seznámil s obsahem rozhodnutí silničního správního úřadu, dle něhož je komunikace v jeho
vlastnictví veřejně přístupnou účelovou komunikací. Tento závěr je logickým vyústěním
vyhodnocení průběhu řízení zaznamenaného ve správním spise, neboť po úkonu nahlížení do
spisu zástupkyní žalobce následovalo jím podané odvolání, ve kterém napadl obsah stanoviska
silničního správního úřadu.
Dne 27. 6. 2007 bylo tedy správnímu orgánu označenému jako "Městský úřad, odbor
výstavby a ÚP" doručeno podání žalobce ze dne 26. 6. 2007 označené jako "Odvolání proti
rozhodnutí". V tomto podání je sice žalobcem uvedeno, že nesouhlasí se stavebním povolením
vydaným stejným správním orgánem dne 31. 5. 2007, po obsahové stránce však odvolání
obsahuje výhradně námitky proti posouzení komunikace na jeho pozemku jakožto veřejně
přístupné účelové komunikace. Na základě uvedených skutečností a závěrů Nejvyššího správního
soudu tak měl správní orgán, který byl příslušným pro vedení jak stavebního řízení, tak i řízení
o posouzení účelové komunikace, toto podání vyhodnotit dle jeho obsahu jako odvolání proti
jeho rozhodnutí ze dne 23. 4. 2007, kterým tento správní orgán jakožto silniční správní úřad
deklaroval, že na pozemku p. č. 1781/11 se nachází veřejně přístupná účelová komunikace.
O odvolání mělo být vedeno samostatné řízení silničním správním úřadem, tj. nikoliv v rámci
stavebního řízení, v němž by byla posouzena jeho přípustnost a důvodnost.
Odvolání proti správnímu rozhodnutí lze účinně podat pouze v zákonem stanovených
lhůtách. Účastníci řízení dle §27 odst. 1 správního řádu, kterým nebylo rozhodnutí oznámeno,
avšak prokazatelně se s ním seznámili, mohou v souladu s §84 odst. 2 správního řádu podat
opravný prostředek ve lhůtě stanovené §83 odst. 2 téhož zákona, tj. nejpozději do 90 dnů ode
dne seznámení se s rozhodnutím. Jak je výše uvedeno, žalobce se dozvěděl o vydání rozhodnutí
o určení povahy komunikace dne 30. 5. 2007, kdy jeho zástupkyně nahlížela do spisu vedeného
ve stavebním řízení, odvolání podané dne 27. 6. 2007 tedy bylo podáno ve lhůtě stanovené §84
odst. 2, ve spojení s §83 odst. 2, správního řádu.
Správní orgán i žalovaný však nesprávně posoudili povahu uvedeného stanoviska, které
v projednávané věci sice bylo vydáno a použito jako podklad pro vydání stavebního povolení,
avšak které je samostatným správním rozhodnutím, které je předmětem samostatného přezkumu
v odvolacím řízení, případně i následně ve správním soudnictví. Stavební úřad ani žalovaný
tak neměli při vydání stavebního povolení spolehlivě zjištěnu otázku zajištění přístupu
k povolované stavbě, což označili za jednu z podmínek vydání stavebního povolení. Rozhodnutí
správního orgánu i žalovaného bylo tedy vydáno na základě nedostatečně zjištěného skutkového
stavu věci.
Stejně tak krajský soud posoudil povahu stanoviska silničního správního úřadu ze dne
23. 4. 2007 nesprávně. Jeho závěr, že toto stanovisko není závazným stanoviskem, ale podkladem
ve smyslu §50 správního řádu, který nebyl pro správní orgán závazný, nemá dle Nejvyššího
správního soudu oporu v zákoně. Ze strany krajského soudu došlo k nesprávnému právnímu
posouzení právní otázky, tj. povahy stanoviska ohledně veřejně přístupné účelové komunikace,
avšak z jiných důvodů, než uvádí žalovaný. Jak je výše uvedeno, jednalo se o závazné stanovisko
v podobě samostatného deklaratorního rozhodnutí správního orgánu o charakteru komunikace
dle zákona o pozemních komunikacích. Toto rozhodnutí bylo napadeno odvoláním žalobce
a správní orgán (v dané věci totožný jak pro vedení stavebního řízení, tak i posouzení povahy
komunikace) měl na základě tohoto odvolání zahájit odvolací řízení proti rozhodnutí silničního
úřadu ze dne 23. 4. 2007, přezkoumat jeho správnost a až následně pokračovat v řízení o vydání
stavebního povolení. To se však nestalo. Otázka zajištění přístupu ke stavbě zůstala nevyřešena
a stavební úřad neměl tuto skutečnost v okamžiku vydání stavebního povolení ověřenou.
Rozhodnutí správního orgánu i žalovaného bylo tedy vydáno na základě nedostatečně zjištěného
skutkového stavu věci, což žalobce ve své žalobě namítal a již v řízení před krajským soudem byl
tedy důvod pro zrušení rozhodnutí žalovaného i správního orgánu. Krajský soud napadeným
rozhodnutím sice rozhodnutí žalovaného též zrušil, avšak v řízení, které sám zatížil vadou mající
vliv na zákonnost rozhodnutí. Zrušující rozhodnutí krajského soudu bylo postaveno na zcela
jiných důvodech a zavazovalo správní orgán k postupu, který Nejvyšší správní soud neshledal
v souladu se zákonem. V takovém případě je nutno napadený rozsudek krajského soudu zrušit.
Tento postup je v souladu s usnesením rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne
14. 4. 2009, č. j. 8 Afs 15/2007 - 75, publikovaným pod č. 1865/2009 Sb. NSS. Vzhledem
k charakteru vady, kterou je nutno odstranit již na úrovni správního řízení v prvém stupni, soud
zrušil rozhodnutí správních orgánů obou stupňů v souladu s §110 odst. 2 písm. a) s. ř. s.,
za přiměřeného použití §78 odst. 4 s. ř. s., a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.
IV. Náklady řízení
Dle §110 odst. 3 s. ř. s. byl Nejvyšší správní soud povinen rozhodnout o nákladech řízení
o kasační stížnosti i o nákladech řízení, které předcházelo zrušenému rozhodnutí krajského
soudu. Žalovaný jakožto stěžovatel byl v řízení o kasační stížnosti úspěšný. Přestože jeho námitky
nebyly uznány důvodnými, rozhodnutí krajského soudu bylo na základě jím podané kasační
stížnosti zrušeno. V souladu s §60 odst. 1 s. ř. s., ve spojení s §120 s. ř. s., má tedy právo
na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. Stěžovateli však, jakožto správnímu orgánu,
dle obsahu spisu žádné náklady v řízení o kasační stížnosti nevznikly, proto Nejvyšší správní soud
rozhodl výrokem III., že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Žalobce byl v předcházejícím řízení před krajským soudem úspěšný a žalovanému byla
výrokem č. II. napadeného rozsudku uložena povinnost uhradit žalobci k rukám jeho právní
zástupkyně náklady řízení ve výši 6 800 Kč. Rozhodnutí krajského soudu bylo výrokem I. tohoto
rozsudku Nejvyšším správním soudem zrušeno, a to včetně výroku o nákladech řízení,
který je výrokem akcesorickým. Žalobce je však nutno i nadále považovat v řízení před krajským
soudem za úspěšného a právo na náhradu nákladů vůči žalovanému má i nadále oporu v §60
odst. 1 s. ř. s. Toto právo, které by po zrušení rozsudku krajského soudu zaniklo, je tedy i nadále
deklarováno výrokem IV. tohoto rozhodnutí. Pokud již byly náklady řízení žalovaným zástupkyni
žalobce uhrazeny, není samozřejmě vhodné je vracet a opět platit. Výrok IV. je nutno chápat jako
zachování podkladu pro již v minulosti přiznané právo.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 30. března 2012
Mgr. Daniela Zemanová
předsedkyně senátu