ECLI:CZ:NSS:2012:9.AS.99.2012:30
sp. zn. 9 As 99/2012 - 30
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka
a soudkyň JUDr. Barbary Pořízkové a Mgr. Daniely Zemanové v právní věci žalobců: a) J. A.,
zast. Mgr. Janem Aulickým, advokátem se sídlem Za Tiskárnou 327, Český Krumlov, a b) J. An.,
proti žalovanému: Krajský úřad Jihočeského kraje, se sídlem U Zimního stadionu 1952/2,
České Budějovice, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 12. 12. 2011,
č. j. OREG 39292/2011/cais, v řízení o kasační stížnosti žalobce a) proti rozsudku Krajského
soudu v Českých Budějovicích ze dne 25. 4. 2012, č. j. 10 A 15/2012 - 64,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá.
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností se žalobce ad a) (dále jen „stěžovatel“) domáhá zrušení
shora uvedeného rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích (dále jen „krajský soud“),
kterým byla jako nedůvodná podle ustanovení §78 odst. 7 zákona č. 150/2002 Sb., soudního
řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), zamítnuta žaloba proti v záhlaví
uvedenému rozhodnutí žalovaného. Tímto rozhodnutím žalovaný změnil ve výrokové části
rozhodnutí Městského úřadu Český Krumlov, stavebního úřadu (dále též „stavební úřad“),
ze dne 5. 4. 2011, č. j. MUCK 17078/2011, sp. zn. S-MUCK 62978/2010-Ně, tak, že slova
„ve stavebním řízení“ nahradil slovy „v řízení o dodatečném povolení stavby“ a slova „na základě
tohoto zkoumání podle §51 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, v platném znění“
nahradil slovy „na základě tohoto zkoumání podle §149 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní
řád, v platném znění“ a ve zbytku toto rozhodnutí potvrdil. Odvolacím orgánem změněným
rozhodnutím stavebního úřadu byla zamítnuta žádost žalobkyně ad b) o dodatečné povolení
stavby „změna dokončené stavby – stavební úpravy objektu č. p. 148 v Horní ulici v Českém
Krumlově“.
Krajský soud v odůvodnění napadeného rozsudku zdůraznil, že žádost o dodatečné
povolení stavby „změna dokončené stavby – stavební úpravy objektu č. p. 148 v Horní ulici
v Českém Krumlově na pozemku p. č. 103 v k. ú. Český Krumlov“ (dále též „stavba“ či „stavební
úpravy“) stavební úřad zamítl z důvodu záporného závazného stanoviska dotčeného orgánu na
úseku památkové péče. Podle ustanovení §129 odst. 2 písm. c) zákona č. 183/2006 Sb.,
o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále jen
„stavební zákon“), lze stavbu dodatečně povolit jen za předpokladu, že stavebník prokáže,
že stavba není v rozporu s obecnými požadavky na výstavbu nebo s veřejným zájmem
chráněným zvláštním právním předpisem. V projednávané věci přitom žalobci provedli stavbu
bez stavebního povolení, přestože si byli vědomi existence závazného stanoviska vydaného
Městským úřadem v Českém Krumlově, odborem územního plánování a památkové péče,
vydaného dne 10. 5. 2010, které plánované stavební práce spočívající ve zřízení vstupního otvoru
namísto stávajícího okna hodnotí jako nepřípustné. K žádosti stavebního úřadu bylo v rámci
řízení o dodatečném povolení stavby vydáno další závazné stanovisko ze dne 5. 10. 2010, které
rovněž stavbu hodnotí jako nepřípustnou. Posledně jmenované stanovisko bylo potvrzeno
i usnesením Krajského úřadu Jihočeského kraje, odboru kultury a památkové péče, ze dne
29. 8. 2011.
Žalobci namítali, že uvedená závazná stanoviska nezohledňují všechny relevantní
skutečnosti a důkazy, jsou věcně nesprávná a nezákonná a jsou nedostatečně odůvodněna. Jedná
se zejména o skutečnost, že vchodové dveře byly zřízeny na místě, kde již v minulosti vstup byl,
což koresponduje s obchodním charakterem Horní ulice v Českém Krumlově. Podle krajského
soudu vyhovuje odůvodnění závazných stanovisek požadavkům kladeným na odůvodnění
správního rozhodnutí. Závazná stanoviska nejsou vydávána ve správním řízení a nejsou
rozhodnutími. Meze přípustného uvážení přitom ze strany žalovaného nebyly překročeny,
z obsahu odůvodnění jsou zřejmé důvody, pro které není žádoucí dodatečně povolit stavbu.
Poukaz na historický průzkum provedený Národním památkovým ústavem, územním
pracovištěm v Českých Budějovicích, zpracovaný PhDr. J. M., je nedůvodný. I tento dokument
totiž považuje předmětné stavební změny za nepřípustné, neboť by došlo k narušení vyvážené
kompozice raně barokní fasády. Stavební úřad tak postupoval v souladu se zákonem,
když podanou žádost zamítl. S ohledem na charakter závazných stanovisek nemá v tomto
rozsahu diskreční pravomoc a tak nemůže být důvodná ani námitka žalobců stran překročení
mezí správního uvážení ze strany žalovaného, resp. stavebního úřadu.
Závazné stanovisko ze dne 5. 10. 2010, vydané k řízení o dodatečném povolení stavby,
bylo žalovaným z hlediska jeho obsahu posouzeno. Ke stanovisku vydanému dne 10. 5. 2010
k plánovaným stavebním úpravám se žalovaný nevyjadřoval, protože toto stanovisko bylo
po věcné stránce posouzeno v rámci přezkumného řízení Krajským úřadem Jihočeského kraje.
Toto stanovisko by bylo přezkoumáno v rámci řízení o vydání stavebního povolení, k němuž
se vztahuje. Proto jestliže žalobci o povolení stavby nepožádali a změnu stavby provedli i přesto,
že jim byl znám obsah závazného stanoviska ze dne 10. 5. 2010, nelze se v řízení o dodatečném
povolení stavby domáhat přezkumu tohoto stanoviska, ale pouze stanoviska ze dne 5. 10. 2010,
vydaného v řízení o dodatečném povolení stavby. Tímto postupem nebyli žalobci zkráceni
na svých právech, když jim nic nebránilo podat žádost o vydání stavebního povolení a v rámci
tohoto řízení se domáhat přezkumu stanoviska ze dne 10. 5. 2010.
Závazné stanovisko vydané v řízení o dodatečném povolení stavby odpovídá zákonu
a je řádným podkladem pro vydání napadeného rozhodnutí žalovaného. Pro výrok rozhodnutí
o dodatečném povolení stavby je přitom závazné a stavební úřad tedy postupoval v souladu
se zákonem, když žádost o dodatečné povolení stavby zamítl.
Proti rozsudku krajského soudu brojí stěžovatel kasační stížností, jejíž důvody podřazuje
pod ustanovení §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s. Má za to, že jak závazné stanovisko ze dne
10. 5. 2010, tak ze dne 5. 10. 2010 jsou nezákonná a nepřezkoumatelná, stanovisko ze dne
10. 5. 2010 nebylo vydáno v řízení o dodatečném povolení stavby a ani se věcně netýká předmětu
řízení, stanovisko ze dne 5. 10. 2010 je navíc nicotné, nemohlo být podkladem pro rozhodnutí
žalovaného a neobsahuje a neuvádí podklady, důvody a důkazy pro jeho vydání. Z těchto důvodů
je vadné jak rozhodnutí žalovaného, tak rozsudek krajského soudu.
Stanoviska byla vydána v rozporu s ustanovením §14 zákona č. 20/1987 Sb., o státní
památkové péči, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o státní památkové péči“), §4
odst. 2 stavebního zákona a v rozporu s §149 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“). Nelze je proto považovat za existující, což
způsobuje dle stěžovatele nicotnost napadeného rozhodnutí.
K závaznému stanovisku ze dne 10. 5. 2010 stěžovatel uvádí, že nebylo vydáno v řízení
o dodatečném povolení stavby, ale k jiným pracím, než byly předmětem řízení v projednávané
věci. Rozhodnutí stavebního úřadu se přitom opírá i o toto stanovisko, které však nebylo
v odvolacím řízení přezkoumáno. Stěžovatel rovněž neví, z jakého důvodu by měl čekat
na vydání konečného rozhodnutí pro to, aby mohl brojit proti obsahu závazného stanoviska.
Není mu rovněž zřejmé, na základě jakého právního předpisu nemůže brojit proti stanovisku
ze dne 10. 5. 2010 jen proto, že nepožádal o vydání stavebního povolení. Posouzení této otázky
krajským soudem považuje za nezákonné.
Má za to, že žalovaný i krajský soud měl posoudit zákonnost i stanoviska ze dne
10. 5. 2010, neboť stavební úřad o něj opřel své rozhodnutí. Toto stanovisko bylo přitom vydáno
v rozporu s ustanovením §14 odst. 6 zákona o státní památkové péči po více než 20 dnech
od podání žádosti o vyjádření odborné organizace státní památkové péče, která navíc
neklasifikovala požadované práce jako nepřijatelné, ale pouze jejich provedení nedoporučila.
Nejde přitom o závazné stanovisko ve věci, ale pouze o podpůrný důkazní prostředek
žalovaného, jehož věcná a právní stránka měla být v rámci odvolacího řízení v projednávané věci
přezkoumána i přesto, že nebylo požádáno o vydání stavebního povolení.
Shodné závěry lze dle stěžovatele učinit i ve vztahu k závaznému stanovisku ze dne
5. 10. 2010, které je v podstatě kopií části textu ze stanoviska ze dne 10. 5. 2010 a je taktéž
nezákonné a nepřezkoumatelné. Nebere totiž v potaz, že práce již byly provedeny a vede tedy
k dalším stavebním zásahům na kulturní památce, což může vést ke ztrátě autenticity objektu.
V řízení o dodatečném povolení stavby nemůže správní orgán při vydávání závazného
stanoviska postupovat podle §11 odst. 3 zákona o státní památkové péči, ale je na místě vydat
stanovisko podle §14 téhož předpisu. To je podmíněno obligatorním písemným vyjádřením
organizace státní památkové péče, což v projednávané věci nebylo splněno a stanovisko je proto
nezákonné. Žádné platné závazné stanovisko tedy ve věci nebylo vydáno a napadené rozhodnutí
bylo vydáno bez nutného podkladu. Je tedy nezákonné, nepřezkoumatelné a nicotné.
Názor krajského soudu, že obě stanoviska jsou řádně odůvodněna a je v nich uvedeno,
z jakých podkladů vycházejí, není dle stěžovatele odůvodněný a přezkoumatelný. Nevyrovnává
se totiž s námitkou, že ani jedno ze stanovisek nebylo vydáno zákonným postupem a nerozlišuje,
za jakým účelem byla vydána. Dostupné podklady byly přitom hodnoceny pouze ve prospěch
zvoleného řešení. Krajský soud přitom nedisponuje dostatečnou odbornou znalostí na úseku
státní památkové péče, aby mohl posoudit správnost vydaných stanovisek.
Při obnovení dveřního vstupu se žalobci snažili nalézt nejméně konfliktní řešení, které
umožňuje soudobé využití a které je nejsnáze uskutečnitelné bez zániku autentických historických
konstrukcí domu. Úpravy ze 70. let 20. století jsou hypotetickou a nepodloženou adaptací a není
proto na místě požadovat jejich zachování. Tento závěr rovněž není ani dostatečně odůvodněn
a nezohledňuje stav od roku 1853.
Stěžovatel rovněž upozorňuje na rozpornost odůvodnění rozsudku krajského soudu,
v němž je na jedné straně uvedeno, že se na závazná stanoviska vztahují ustanovení týkající
se správního řízení a řádných opravných prostředků, jinde v rozhodnutí se však píše, že závazná
stanoviska nejsou vydávána ve správním řízení a jedná se o podkladové úkony, jejichž přezkum
je možný až v rámci konečného rozhodnutí. Krajský soud však stanoviska nepřezkoumal, pouze
vágně a obecně konstatoval, že jsou řádně vydána.
Z uvedených důvodů stěžovatel Nejvyššímu správnímu soudu navrhuje, aby napadený
rozsudek krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Žalovaný podal ke kasační stížnosti obsáhlé vyjádření, v němž rozporuje její důvodnost.
Zejména upozorňuje na to, že stížní námitky jsou nepřípustné, neboť nebyly stěžovatelem
uplatněny v žalobě. Orgán státní památkové péče postupoval v souladu s ustanovením §14
zákona o státní památkové péči, když vycházel z vyjádření odborné organizace státní památkové
péče. Lhůta 20 dnů stanovená v odst. 6 citovaného ustanovení však nezakládá koncentraci, bylo
tedy povinností orgánu státní památkové péče přihlédnout při vydávání stanoviska k jeho obsahu,
měl-li jej k dispozici. Odborná organizace přitom není příslušná ke zhodnocení záměru z hlediska
jeho přípustnosti, k tomu je příslušný pouze orgán státní památkové péče, který z názoru
odborné organizace vychází.
Postup správních orgánů při přezkumu stanoviska ze dne 10. 5. 2010 byl v souladu
se zákonem, věcný přezkum by pak probíhal v rámci přezkumu rozhodnutí vydaného
ve stavebním řízení. Žalovaný rovněž upozorňuje na rozdíl mezi stanovisky vydávanými dle §11
a dle §14 zákona o státní památkové péči. Druhé z nich je vydáváno k zamýšleným pracím
a je v něm posuzován plánovaný zásah na stavebním objektu ještě před jeho realizací. Takové
stanovisko však nelze, na rozdíl od stanoviska podle §11 zákona o státní památkové péči, vydat
po provedení prací.
Obě stanoviska jsou řádně a dostatečně odůvodněna. V této souvislosti je dle žalovaného
vhodné připomenout historickou hodnotu objektu v Horní ulici č. p. 148 v Českém Krumlově,
jako nemovité kulturní památky, která je součástí Městské památkové rezervace Český Krumlov
zapsané v Seznamu světového dědictví UNESCO. Zásahy do konstrukce tohoto objektu nejsou
z důvodu zachování kulturně historického dědictví žádoucí, naopak je na místě ponechat objekt
ve stavu, který respektuje jeho podobu před necitlivým zásahem provedeným v druhé polovině
19. století.
Z uvedených důvodů žalovaný zdejšímu soudu navrhuje zamítnutí kasační stížnosti.
Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost byla podána včas, směřuje proti rozhodnutí, proti němuž je podání kasační
stížnosti přípustné, a stěžovatel je ve smyslu ustanovení §105 odst. 2 s. ř. s. řádně zastoupen.
Poté přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci
uplatněných důvodů (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), ověřil přitom, zda napadený rozsudek netrpí
vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), a dospěl
k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
Pro přehlednost věci považuje kasační soud za vhodné shrnout relevantní skutečnosti
zjištěné z předložených správních spisů. Žalobci jsou vlastníky objektu č. p. 148 na ulici Horní
v Českém Krumlově, který je nemovitou kulturní památkou. Dne 22. 3. 2010 požádali žalobci
příslušný odbor Městského úřadu Český Krumlov o vydání závazného stanoviska k zamýšlené
obnově kulturní památky podle §14 odst. 1 zákona o státní památkové péči. Rozsah
předpokládané obnovy vymezili jako „zřízení vchodových dveří namísto okna“ v rozsahu „odbourání
parapetu na úroveň podlahy cca 50 cm a zřízení 3 – 4 schodišťových stupňů“. V souladu s ustanovením §14
odst. 6 vydala k tomuto záměru vyjádření příslušná odborná organizace státní památkové péče
(Národní památkový ústav, územní odborné pracoviště v Českých Budějovicích) s tím, že její
realizaci nedoporučila. Městský úřad Český Krumlov, odbor územního plánování a památkové
péče, následně dne 10. 5. 2010 vydal závazné stanovisko k záměru, v němž ve výrokové části
konstatoval, že „stavební práce dle předložené dokumentace doručené 22. 3. 2010, které by spočívaly ve zřízení
vstupního otvoru místo stávajícího okna s tím, že místo okna by byly osazeny dřevěné prosklené dveře
se 4 schodišťovými stupni a s dveřnicí s prosklenou vitrínou na objektu Horní č. p. 148, Český Krumlov –
Vnitřní město, jsou dle ustanovení §14 odst. 3 památkového zákona nepřípustné“.
V průběhu měsíce září 2010 byla stavba bez vydání příslušného povolení provedena.
Stavební úřad proto dne 29. 9. 2010 zahájil podle ustanovení §129 odst. 1 stavebního zákona
řízení o odstranění stavby. Dne 1. 10. 2010 požádal stavební úřad příslušný orgán státní
památkové péče o vydání závazného stanoviska ve věci stavby – realizovaného zřízení vstupního
otvoru. Dne 5. 10. 2010 bylo vydáno závazné stanovisko podle ustanovení §11 odst. 3 zákona
o státní památkové péči, které hodnotí realizované stavební úpravy jako nepřijatelné. Toto
závazné stanovisko bylo založeno do spisu. Žalobkyně b) následně dne 9. 12. 2010 požádala
o dodatečné povolení stavby spočívající ve zřízení nového dveřního otvoru z ulice. Stavební úřad
tedy zahájil řízení o tomto návrhu a řízení o odstranění stavby přerušil. Žadatelka byla vyzvána
k doplnění mimo jiného i kladného stanoviska orgánu státní památkové péče ve lhůtě
do 31. 3. 2011, stavební úřad řízení o dodatečném povolení stavby přerušil. Ve stanovené lhůtě
však nebyl žádný z požadovaných dokumentů doložen, stavební úřad proto po marném uplynutí
lhůty s ohledem na skutečnost, že k provedené stavební úpravě bylo vydáno jednoznačně
negativní závazné stanovisko, jehož výrokem je vázán, žádost o dodatečné povolení provedené
stavby zamítl. Toto rozhodnutí je předmětem posouzení v nyní projednávané věci.
Mezi účastníky není sporu o tom, že práce spočívající ve zřízení vchodových dveří spolu
se schodišťovými stupni namísto stávajícího okna v levé části čelní strany domu č. p. 148 v Horní
ulici v Českém Krumlově byly provedeny bez příslušného povolení. Rovněž není sporu o tom,
že tento objekt je nemovitou kulturní památkou. Ze spisového materiálu je rovněž zcela
evidentní konzistentní negativní názor orgánů státní památkové péče k provedení takového
zásahu do předmětné chráněné nemovitosti, kterého si jsou účastníci vědomi.
Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval vznesenou námitkou nicotnosti, kterou
je povinen posoudit i z úřední povinnosti. Nicotnost napadeného rozhodnutí, ani žádného z aktů,
které byly podkladem pro jeho vydání, však neshledal.
V této souvislosti považuje kasační soud za nutné zdůraznit, že kategorii nicotnosti
správního aktu český právní řád až do přijetí soudního řádu správního výslovně neupravoval.
I přes tento zjevný nedostatek s tímto pojmem pracovala doktrína i judikatura.
Teorie považuje za nicotný správní akt, který trpí vadami takové intenzity, že již vůbec
nelze o správním aktu hovořit. Typicky jsou takovými vadami neexistence zákonného podkladu
pro rozhodnutí, nedostatek pravomoci, nejtěžší vady příslušnosti, absolutní nedostatek formy,
absolutní omyl v osobě adresáta, neexistence skutkového základu způsobující bezobsažnost,
požadavek trestného plnění, požadavek plnění fakticky nemožného, neurčitost, nesmyslnost
či neexistence vůle. Nicotnost nelze zhojit ani uplynutím času. Nicotný akt nikoho nezavazuje
a nikdo jej není povinen respektovat, neboť mu nesvědčí presumpce správnosti (srov. Staša, J.
in Hendrych, D. a kol.: Správní právo. Obecná část. 5. vydání. C. H. Beck, Praha, 2003, s. 136 -
141).
Rozsáhlejší úpravu nicotnosti správních aktů přináší správní řád. Podle jeho §77 odst. 1
je nicotné rozhodnutí, k jehož vydání nebyl správní orgán vůbec věcně příslušný; to neplatí,
pokud je vydal správní orgán nadřízený věcně příslušnému správnímu orgánu. Nicotnost
z tohoto důvodu zjišťuje a rozhodnutím prohlašuje správní orgán nadřízený správnímu orgánu,
který nicotné rozhodnutí vydal. Podle odst. 2 je nicotné dále rozhodnutí, které trpí vadami,
jež je činí zjevně vnitřně rozporným nebo právně či fakticky neuskutečnitelným, anebo jinými
vadami, pro něž je nelze vůbec považovat za rozhodnutí správního orgánu. Nicotnost z těchto
důvodů vyslovuje soud podle soudního řádu správního.
Z uvedeného vyplývá, že nicotností (nulitou) je stiženo takové správní rozhodnutí, které
v důsledku závažné vady (vad) vůbec není správním aktem, ale je paaktem, který není způsobilý
vyvolat žádné právní následky.
Žádný z napadených aktů však výše uvedenými vadami, které by způsobovaly jeho
nicotnost netrpí.
Nejvyšší správní soud se dále zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti.
Nepřezkoumatelnost rozhodnutí je totiž rovněž vadou rozhodnutí, ke které jsou správní soudy
povinny přihlížet i bez námitky, tedy z úřední povinnosti.
Nepřezkoumatelností pro nedostatek důvodů se Nejvyšší správní soud opakovaně
zabýval. Z konstantní judikatury lze zmínit například rozsudky zdejšího soudu ze dne 29. 7. 2004,
č. j. 4 As 5/2003 - 52, ze dne 18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004 - 73, publikovaný
pod č. 787/2006 Sb. NSS, ze dne 14. 7. 2005, č. j. 2 Afs 24/2005 - 44, publikovaný
pod č. 689/2005 Sb. NSS, ze dne 17. 1. 2008, č. j. 5 As 29/2007 - 64, a ze dne 25. 5. 2006,
č. j. 2 Afs 154/2005 - 245. Z nich se podává, že rozhodnutí je nepřezkoumatelné pro nedostatek
důvodů, jestliže například není zřejmé, jakými úvahami se soud či správní orgány řídily
při naplňování zásady volného hodnocení důkazů či utváření závěru o skutkovém stavu; dále
z jakého důvodu nebyla v odvolání či žalobě použitá právní argumentace považována
za důvodnou; proč považuje žalobní či odvolací námitky za liché, mylné nebo vyvrácené; či proč
subsumoval skutkový stav pod zvolené právní normy. Dalším důvodem nepřezkoumatelnosti
rozhodnutí může být případ, kdy soud opomněl přezkoumat některou ze žalobních námitek včas
uplatněných, či obsahuje-li odůvodnění rozsudku toliko převzaté pasáže z publikovaného
judikátu v jiné, skutkově i právně odlišné věci, aniž dále rozvádí dopad převzatých závěrů
na konkrétní souzený případ a na samotné rozhodnutí ve věci. Za nepřezkoumatelné je rovněž
nutno považovat rozhodnutí soudu, který přezkoumal nepřezkoumatelné rozhodnutí správního
orgánu (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 6. 2007, č. j. 5 Afs 115/2006 - 91).
Taková pochybení kasační soud v projednávané věci neshledal. Ze stanovisek
i z rozhodnutí správních orgánů i napadeného rozsudku krajského soudu je jednoznačně
seznatelné, z jakých dokumentů tyto orgány vycházely a z jakého důvodu bylo rozhodnuto tak,
jak je uvedeno ve výrocích těchto rozhodnutí. Odvolací i žalobní námitky tak, jak byly uplatněny,
jsou komplexně zhodnoceny a z rozhodnutí je zřejmé, jakými úvahami se správní orgány i krajský
soud řídily.
Nepřezkoumatelnost nebyla shledána ani ve vztahu k napadeným stanoviskům, která
v souladu s judikaturou zdejšího soudu vyhovují kritériím kladeným na náležitosti správního
rozhodnutí (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 10. 2009, č. j. 9 As 21/2009 - 150,
publikovaný též pod č. 2381/2011 Sb. NSS). Namítá-li stěžovatel, že závazné stanovisko vydané
dne 5. 10. 2010 přejímá názor vyslovený ve stanovisku ze dne 10. 5. 2010 a je jeho částečnou
kopií, nemůže tato skutečnost způsobit nepřezkoumatelnost, dokonce ani nezákonnost
rozhodnutí. S ohledem na zjištěný skutkový stav je totiž třeba primárně vycházet ze skutečnosti,
že obě stanoviska byla vydána k totožnému zásahu do nemovité kulturní památky (vybourání
levého okna a namísto něho osazení dveří a schodišťových stupňů). Je tedy naopak v souladu
se zásadou předvídatelnosti správního rozhodnutí, jestliže správní orgán za předpokladu
nezměněných okolností daného případu konzistentně trvá na svém názoru v určité věci.
Za změnu okolností v žádném případě nelze považovat to, že žalobci nedbali názoru orgánu
památkové péče, který jim byl evidentně znám, a přes jeho nesouhlas a bez příslušného povolení
provedli stavbu tzv. „na černo“. Z hlediska veřejného zájmu chráněného orgány památkové péče
je totiž nerozhodné, zda záměr je plánován či je již proveden. Za zcela absurdní pak Nejvyšší
správní soud v této souvislosti považuje argumentaci stěžovatele uplatněnou v kasační stížnosti,
že by měla být zohledněna existence nelegálního zásahu na kulturní památce a též zohledněno,
že odstraněním nelegálního zásahu by mohlo dojít k devastaci torza a ztrátě autenticity dalším
stavebním zásahem. Nelze než připomenout, že ke ztrátě autenticity památkově chráněného
objektu došlo právě provedením nepovolených změn žalobci, kteří k jejich realizaci přistoupili
přesto, že si byli vědomi jejich nepřípustnosti z hlediska památkové ochrany. Ze spisového
materiálu je zcela evidentní vědomost žalobců o nezákonnosti dané stavební úpravy, o čemž
svědčí mimo jiného i projektová dokumentace vyhotovená pro účely stavebního řízení, které však
nebylo po vydání negativního závazného stanoviska ze dne 10. 5. 2010 ani zahájeno.
Nepřezkoumatelnost rozhodnutí krajského soudu týkající se rozpornosti odůvodnění
taktéž nebyla kasačním soudem shledána. Uvádí-li krajský soud, že „na závazná stanoviska se vztahují
ustanovení týkající se správního řízení a řádných opravných prostředků“, z kontextu příslušného odstavce
je zcela zjevné, že se jedná pouze o písařskou chybu. Výše v tomto odstavci odůvodnění
krajského soudu je totiž s odkazem na rozhodnutí devátého senátu zdejšího soudu ze dne
22. 10. 2009, č. j. 9 As 21/2009 - 150, jednoznačně konstatován opak, tedy že závazná stanoviska
nejsou vydávána ve správním řízení.
Kasační soud tak uzavírá, že v projednávané věci neshledal žádné vady, ke kterým
by musel přihlédnout z úřední povinnosti. Přistoupil proto k vypořádání jednotlivých kasačních
námitek, které lze podřadit pod ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
Podle ustanovení §109 odst. 5 s. ř. s. přitom Nejvyšší správní soud nepřihlíží
ke skutečnostem, které stěžovatel uplatnil v kasační stížnosti poté, kdy bylo vydáno napadené
rozhodnutí, tj. rozsudek krajského soudu.
Z předložené žaloby Nejvyšší správní soud zjistil, že v řízení před krajským soudem byla
uplatněna námitka nedostatečnosti odůvodnění závazných stanovisek z hlediska posouzení všech
relevantních skutečností a důkazů a stran jejich zákonných náležitostí. Žalobci poukazovali
na existenci vchodových dveří v místě jejich zřízení již v minulosti. Domnívali se, že je bez
jakéhokoliv hlubšího odůvodnění dána přednost jedné historické koncepci před druhou, čímž
měl správní orgán překročit přípustné meze správního uvážení. Dalším okruhem námitek
uplatněných v řízení před krajským soudem pak byly námitky neposouzení stanoviska ze dne
10. 5. 2010 postupem podle §149 odst. 4 správního řádu, čímž bylo dle žalobců nezákonně
zasaženo do jejich práv.
S ohledem na již výše citované ustanovení s. ř. s. může Nejvyšší správní soud posoudit
pouze ty kasační námitky, které byly uplatněny již v řízení před krajským soudem. K ostatním dle
zákona nepřihlíží. Námitka stran překročení 20 denní lhůty pro vydání vyjádření odborné
organizace státní památkové péče jako podkladu pro vydání závazného stanoviska ze dne
10. 5. 2010 a námitka stran vydání závazného stanoviska ze dne 5. 10. 2010 postupem podle §11
odst. 3 namísto postupem dle §14 zákona o státní památkové péči nebyly v žalobě uplatněny.
Pro posouzení námitek, které je kasační soud oprávněn přezkoumat, je vhodné
připomenout relevantní právní úpravu. Podle ustanovení §11 odst. 3 zákona o státní památkové
péči mohou být rozhodnutí správních úřadů a orgánů krajů a obcí vydávané podle zvláštních
právních předpisů, jimiž mohou být dotčeny zájmy státní památkové péče, vydány jen na základě
závazného stanoviska. O vydání takového stanoviska žádá příslušný správní orgán.
Závazné stanovisko podle ustanovení §14 zákona o státní památkové péči je dle odst. 1
tohoto ustanovení vydáváno výhradně k žádosti vlastníka kulturní památky, který zamýšlí provést
její obnovu. Jedná se o závazné stanovisko, jehož obligatorním podkladem je předchozí vyjádření
odborné organizace státní památkové péče. Správní orgán, není-li vlastníkem kulturní památky,
není oprávněn žádat o vydání takového stanoviska. Naopak je povinen si pro své rozhodování
zajistit stanovisko podle ustanovení §11 odst. 3 zákona o státní památkové péči.
K charakteru závazných stanovisek podle §149 správního řádu lze odkázat na rozhodnutí
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 8. 2011, č. j. 2 As 75/2009 - 113,
publikované též pod č. 2434/2011 Sb. NSS. Ve vztahu k soudnímu přezkumu závazných
stanovisek vydávaných dle §149 správního řádu probíhajícímu dle §65 a násl. s. ř. s. rozšířený
senát vyslovil, že tato stanoviska jsou podkladem pro konečné rozhodnutí; z valné většiny přitom
pro vydání konečného kladného rozhodnutí není zapotřebí získat bez dalšího jen jedno kladné
závazné stanovisko, ale je třeba splnit i další zákonné podmínky dle příslušných právních
předpisů. S odkazem na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 10. 2009,
č. j. 9 As 21/2009 - 150, rozšířený senát vyslovil, že závazná stanoviska dle §149 nového
správního řádu nejsou vydávána ve správním řízení a nejsou rozhodnutími, jedná se proto
o podkladové úkony, které se vždy vydávají v rámci jiného „hlavního“ řízení. Soudně je pak
přezkoumáváno pouze konečné rozhodnutí v „hlavním“ řízení. Závazná stanoviska vydaná
v projednávané věci jsou, s odkazem na ustanovení §44a odst. 3 zákona o státní památkové péči,
podkladovými úkony pro rozhodnutí stavebního úřadu.
K námitce stěžovatele týkající se absence přezkumu závazného stanoviska ze dne
10. 5. 2010 Nejvyšší správní soud uvádí, že je třeba vycházet z toho, že toto stanovisko bylo
vydáno na základě žádosti žalobkyně a) za účelem posouzení plánovaných stavebních úprav.
Vzhledem k tomu, že žalobci nepožádali o vydání stavebního povolení na předmětnou úpravu
nemovitosti, nedošlo ani k tomu, že by bylo ve vztahu k tomuto stanovisku rozhodnuto v onom
„hlavním řízení“. Závazné stanovisko ze dne 10. 5. 2010 nebylo vydáno jako podkladový úkon
pro rozhodnutí o dodatečném povolení stavby, resp. pro rozhodnutí o odstranění stavby.
Kasační soud proto neshledává, stejně jako krajský soud, žádné důvody k tomu, aby byl tento akt
v projednávané věci ve smyslu shora uvedeném přezkoumán. Neztotožňuje se přitom s tvrzením
stěžovatele, že stavební úřad opřel své rozhodnutí o toto stanovisko. Faktem je, že stavební úřad
v odůvodnění napadeného rozhodnutí konstatoval i existenci tohoto stanoviska, nicméně
z kontextu celého odůvodnění je zřejmé, že se jedná pouze o snahu o komplexní a názorné
vypořádání se s provedenými úpravami na kulturní památce z hlediska stanovisek orgánů
památkové péče a zdůraznění konzistentnosti uvedeného názoru. Nosným důvodem
pro zamítnutí žádosti o dodatečné povolení stavby je přitom existence negativního závazného
stanoviska ze dne 5. 10. 2010, jehož výrok je pro rozhodnutí stavebního úřadu závazný.
Nad rámec rozhodovacích důvodů lze jen poznamenat, že dle Nejvyššího správního soudu
vyhovuje stanovisko ze dne 10. 5. 2010 kritériím kladeným na náležitosti rozhodnutí ve smyslu
§68 správního řádu.
K závaznému stanovisku ze dne 5. 10. 2010 Nejvyšší správní soud podotýká,
že s ohledem na již výše uvedenou právní úpravu považuje postup stavebního úřadu
v projednávané věci za zákonný. Stavební úřad, vázán ustanovením §11 odst. 3 zákona o státní
památkové péči, požádal příslušný orgán památkové péče o vydání závazného stanoviska. Tímto
postupem dodržel svoji povinnost rozhodnout ve věci, v níž jsou dotčeny zájmy státní
památkové péče, na základě závazného stanoviska. Pro vydání tohoto stanoviska není
obligatorním podkladem vyjádření odborné organizace státní památkové péče.
Nejvyšší správní soud neshledává jako důvodnou ani námitku stěžovatele, že závazné
stanovisko ze dne 5. 10. 2010 nesplňuje náležitosti stanovené §68 správního řádu. Jak lze
ze stanoviska ověřit, k prorážení vstupů do obchodů v místech původních oken docházelo
až v průběhu 2. poloviny 19. století, přičemž tyto zásahy nelze z dnešního pohledu považovat
za důvod pro obnovování těchto průrazů. Stanovisko naopak zdůrazňuje, že v 70. a 80. letech
20. století proběhla celková úprava zástavby Horní ulice, v rámci které byla řada těchto
necitlivých druhotných vstupních otvorů zazděna a navrácena do původní doložené podoby.
Proražení dveřního otvoru je necitlivou úpravou raně barokní fasády, kterou není žádoucí
obnovovat. Průrazem totiž došlo k narušení vyvážené kompozice a znehodnocení kulturně
historických hodnot předmětného domu. Orgán památkové péče ve stanovisku zcela
srozumitelně a jednoznačně odůvodnil, z jakých důvodů a na základě jakých úvah nepovažuje
provedené práce z hlediska památkové ochrany za přípustné, z jakých důvodů nepovažuje
za vhodné následovat stav objektu od r. 1835. Nejde o nijak nepodložené zvýhodnění jedné
historické koncepce před druhou. Totožného názoru je ostatně i Krajský úřad Jihočeského kraje,
který postupem podle §149 odst. 4 správního řádu toto stanovisko bez výhrady potvrdil.
Krajský soud na str. 6 a 7 napadeného rozsudku podrobně rozebral, proč se ztotožňuje
s názorem vysloveným v závazném stanovisku ze dne 5. 10. 2010. Lichá je tedy námitka
stěžovatele, že krajský soud stanoviska přezkoumal pouze vágně a obecně konstatoval, že jsou
řádně vydána.
Nelze rovněž opominout, že žalobkyně b) k výzvě správního orgánu ve lhůtě stanovené
do 31. 3. 2011 nedoplnila požadované kladné závazné stanovisko orgánu památkové péče
k provedeným stavebním úpravám. Stavební úřad dal žalobcům možnost doplnit spisový materiál
o takové kladné stanovisko, které by, za splnění dalších podmínek, nevedlo k zamítnutí žádosti
o dodatečné povolení stavby, resp. nařízení jejího odstranění. Stavební úřad měl k dispozici
negativní závazné stanovisko k provedeným pracím, které byl při svém rozhodování povinen
zohlednit. Rozhodnutí o zamítnutí žádosti o dodatečné povolení stavby – úprav nemovité
kulturní památky domu č. p. 148 v ulici Horní v Českém Krumlově, spočívající ve vybourání
zdiva v místě okenního otvoru, osazení dveří a vybudování schodiště, tedy bylo zcela na místě.
Stěžovatel se snaží legalizovat své nezákonné jednáním hledáním procesních chyb
za situace, kdy ze spisového materiálu je zcela evidentní jeho vědomost o nezákonnosti dané
stavební úpravy, o čemž svědčí mimo jiného i projektová dokumentace vyhotovená pro účely
stavebního řízení, které však nebylo po vydání negativního závazného stanoviska ze dne
10. 5. 2010 ani zahájeno. Žalobci jsou přitom jako spoluvlastníci kulturní památky povinni
pečovat o její zachování, udržovat ji v dobrém stavu a chránit ji před ohrožením, poškozením,
znehodnocením nebo odcizením. Upřednostnění komerčního využití památky před její
památkovou ochranou přitom nelze považovat za přípustné.
Z výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud v souladu s §110 odst. 1 s. ř. s. podanou
kasační stížnost zamítl. O věci přitom rozhodl bez jednání postupem podle §109 odst. 2 s. ř. s.,
dle kterého o kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud zpravidla bez jednání.
O nákladech řízení rozhodl Nejvyšší správní soud podle §60 odst. 1 s. ř. s., za použití
§120 s. ř. s. Stěžovatel, který neměl v tomto soudním řízení úspěch, nemá právo na náhradu
nákladů řízení. Žalovanému žádné náklady nad rámec jeho úřední činnosti nevznikly.
Z uvedených důvodů rozhodl, že žádnému z účastníků se právo na náhradu nákladů řízení
nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 29. listopadu 2012
JUDr. Radan Malík
předseda senátu