ECLI:CZ:NSS:2013:1.AFS.66.2013:54
sp. zn. 1 Afs 66/2013 - 54
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Kaniové
a soudců JUDr. Marie Žiškové a JUDr. Zdeňka Kühna v právní věci žalobkyně:
KARDIOCENTRUM VYSOČINA CZA a. s., se sídlem Čsl. armády 26, Hluboká
nad Vltavou, zastoupena JUDr. Miroslavem Zámiškou, advokátem se sídlem Na Příkopě 23,
Praha 1, proti žalovanému: Ministerstvo pro místní rozvoj, se sídlem Staroměstské náměstí 6,
Praha 1, o žalobě proti sdělení žalovaného ze dne 23. 10. 2012, čj. 33796/2012-27, v řízení
o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne
31. 5. 2013, čj. 10 A 36/2013 – 39,
takto:
I. Rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 31. 5. 2013,
čj. 10 A 36/2013 - 39, se z r u š u j e.
II. Žaloba proti sdělení Ministerstva pro místní rozvoj ze dne 23. 10. 2012, čj. 33796/2012-27,
se odmítá.
III. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I.
Vymezení věci
[1] Žalobkyně je podnikatelkou v oblasti cestovního ruchu. Formou projektové žádosti
požádala o dotaci. Výbor Regionální rady regionu soudržnosti Jihozápad (dále též jen „Regionální
rada“) žalobkyni usnesením č. 134/2008 ze dne 27. 6. 2008 dotaci ve výši 141.802.481 Kč
schválil. Dne 4. 9. 2008 žalobkyně uzavřela s Regionální radou smlouvu o podmínkách
poskytnutí dotace, jež měla být vyplacená ve třech etapách. Zatímco na základě první etapové
monitorovací zprávy z 28. 7. 2009 žalobkyně obdržela dohodnutou platbu (dne 27. 10. 2009),
v ostatních dvou etapách nebyla žádná dotace vyplacena. Proplácení finančních prostředků
u projektu žalobkyně bylo dne 25. 1. 2012 oznámením Regionální rady pozastaveno. Proti tomu
se žalobkyně odvolala, což Regionální rada vyřídila vyrozuměním o odvolání ze dne 9. 6. 2012.
[2] Proti postupu při vyřizování odvolání žalobkyně podala stížnost podle §175 odst. 4
správního řádu. Tato byla shledaná jako nedůvodná. Teprve poté se žalobkyně v souladu s §175
odst. 7 správního řádu bránila stížností k nadřízenému orgánu - Ministerstvu pro místní rozvoj
(dále „žalovaný“). Ve stížnosti se domáhala, aby žalovaný prošetřil postup Regionální rady
a stanovil ji povinnost proplatit zbývající části dotace. Žalobkyně argumentovala, že Regionální
rada měla postupovat dle správního řádu. Navíc vysvětlila, proč za nadřízený správní orgán
příslušný k vyřízení jejího podání proti sdělení Regionální rady považuje právě žalovaného. Tuto
stížnost žalovaný vyřídil sdělením ze dne 23. 10. 2012, čj. 33796/2012 - 27. Z obsahu sdělení
plyne, že stížnosti nevyhověl.
[3] Žalobkyně následně podala žalobu proti výše uvedenému sdělení žalovaného ze dne
23. 10. 2012. Krajský soud žalobě vyhověl a pro vady řízení „rozhodnutí“ (sdělení) zrušil a věc
vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Potvrdil tak názor žalobkyně ohledně povahy vztahu
Regionální rady a žalovaného Ministerstva pro místní rozvoj, které v řízení vystupují v roli
správních orgánů. Dle krajského soudu použitelnost správního řádu v těchto situacích
zákonodárce nevyloučil. Nadřízeným správním orgánem příslušným k přezkumu rozhodnutí
Regionální rady je dle krajského soudu žalovaný. Navzdory tomu, že žalobou napadené sdělení
žalovaného nemá veškeré obsahové (§68 správního řádu) a formální náležitosti (§69 správního
řádu), podléhá soudnímu přezkumu. „Sdělení žalovaného, ač svým obsahem představuje rozhodnutí
nadřízeného správního orgánu, neobsahuje řádný výrok, odůvodnění ani poučení. Proto nemůže rozhodnutí při
absenci výše uvedených základních požadavků na rozhodnutí obstát.“ Soud navíc dospěl k závěru, že toto
správní rozhodnutí je nepřezkoumatelné z důvodu jeho nesrozumitelnosti.
II.
Shrnutí argumentů uvedených v kasační stížnosti
[4] Žalovaný (dále jen „stěžovatel“) podal proti rozsudku krajského soudu včasnou kasační
stížnost z důvodů dle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Krajskému soudu vytýkal, že nesprávně
posoudil otázku pasivní legitimace. Následně stěžovatel ozřejmil svou roli v daném případu. Vůči
Regionální radě vystupuje v roli poskytovatele dotace. V rozhodnutí o poskytnutí dotace může
stanovit povinnosti, které musí příjemce dotace dodržovat. Jako poskytovatel dotace také
zajišťuje kontrolu hospodaření s poskytnutými prostředky podle zákona č. 320/2001 Sb.,
o finanční kontrole ve veřejné správě. Fakticky jen ověřuje skutečnosti rozhodné pro prokázání
efektivnosti, hospodárnosti a účelnosti vynakládání veřejných finančních prostředků v rámci
regionálních operačních programů. Stěžovatel odkazuje na §16a zákona č. 248/2000 Sb.,
o podpoře regionálního rozvoje, podle něhož Regionální rada hospodaří dle vlastního rozpočtu.
Finanční prostředky poskytnuté stěžovatelem se po jejich přijetí Regionální radou stávají součástí
rozpočtu Regionální rady. Ta s nimi hospodaří za podmínek stanovených zákonem
č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů. Právě Regionální rada, jakožto
řídící orgán operačního programu, poskytuje tyto prostředky na základě smlouvy o poskytnutí
dotace konkrétním příjemcům. Právní režim uzavření smlouvy se řídí zákonem o rozpočtových
pravidlech územních rozpočtů, který neobsahuje výslovné ustanovení o možnosti použití
správního řádu a také nijak neupravuje otázku soudního přezkumu.
[5] Stěžovatel se neztotožňuje ani s posouzením jeho sdělení ze dne 23. 10. 2012,
které krajský soud označil jako rozhodnutí ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. Namítá, že sdělení
rozhodně není rozhodnutím a nikdy jím být nemělo. Z toho důvodu sdělení nemá dle stěžovatele
náležitosti vyžadované §68 a §69 správního řádu, není rozhodnutím, a to ani v materiálním
smyslu. Proto je dle §70 písm. a) s. ř. s. tento sp rávní úkon vyloučen ze soudního přezkumu.
Rozsudek krajského soudu stěžovatel také kritizuje pro nepřezkoumatelnost jeho závěru ohledně
právní kvalifikace sdělení. Krajský soud se údajně nedostatečně vypořádal s tím, proč považuje
stěžovatelovo sdělení, navzdory jeho zjevným obsahovým a formálním nedostatkům,
za rozhodnutí. Zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých
souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla) takové rozhodnutí nezná, a proto se stěžovatel
domnívá, že správní akt Rady regionu třeba považovat za opatření ve smyslu §14e téhož zákona.
Na vydání takového opatření se dle §14e odst. 4 nevztahuje správní řád a opatření není soudně
přezkoumatelné.
III.
Vyjádření žalobkyně ke kasační stížnosti
[6] Žalobkyně nesouhlasí s názorem stěžovatele. Poukazuje na to, že stěžovatelova námitka
nesprávného právního posouzení věci nemá žádný podklad v právních předpisech ani judikatuře,
ba co víc, v některých ohledech se s nimi dostává do rozporu. Navzdory tomu, že se stěžovatel
v minulosti fakticky choval jako nadřízený orgán Regionální rady (direktivně nařizoval podmínky
proplácení jednotlivých projektů), v současnosti dává dle žalobkyně od operačních programů ruce
pryč. Žalobkyně odkazuje na svou argumentaci uvedenou v žalobě, zejména pak na rozsudek
NSS ze dne 26. 10. 2011, čj. 7 As 99/2011 – 78, ve kterém soud konstatoval, že „[p]okud jde
o výkon dozoru, pro účely ust. §178 odst. 1 správního řádu nemusí být tato skutečnost v zákoně výslovně
uvedena. Podstatné je, zda je tento institut fakticky naplňován.“
[7] Dle žalobkyně není při vydávání konkrétního rozhodnutí podstatná vůle správního
orgánu vydat písemnost, která je nebo není rozhodnutím ve smyslu legislativní zkratky §65 s. ř. s.
Podstatné je, zda vydávaná písemnost dle právních předpisů rozhodnutím měla být. Žalobkyně
zpochybňuje argumentaci stěžovatele ohledně povahy oznámení o pozastavení dotace
z 25. 1. 2012. Tento správní akt nelze považovat za opatření ve smyslu §14e rozpočtových
pravidel, neboť v této věci nejde o porušení pravidel při zadávání veřejných zakázek. Primárně
napadeným rozhodnutím mělo být rozhodnutí Regionální rady o pozastavení dotace,
které negativně zasáhlo do právní sféry žalobkyně. Žaloba však musela směřovat proti sdělení
stěžovatele, neboť v souladu se soudním řádem správním třeba žalobou napadat rozhodnutí
v posledním stupni.
[8] V doplnění svého vyjádření doručeného soudu 5. 12. 2013 žalobkyně odkazuje
na judikaturu NSS a dovozuje na základě ní zákonnost rozhodnutí krajského soudu. Současně
dovozuje, že stěžovatel je příslušným k rozhodnutí celé věci. Odkazuje též na nedávné
rozhodnutí NSS ze dne 7. 11. 2013, čj. 9 Afs 38/2013 – 53.
IV.
Právní názor Nejvyššího správního soudu
[9] Důvodnost kasační stížnosti posoudil Nejvyšší správní soud v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.); vady, jimiž by se musel zabývat i bez návrhu, byly
součástí kasačních námitek.
[10] Nejvyšší správní soud si vyžádal jak správní spis stěžovatele, tak správní spis Regionální
rady.
[11] Kasační stížnost je důvodná.
[12] Nejvyšší správní soud předně posoudil přezkoumatelnost rozsudku krajského soudu.
S názorem stěžovatele, že rozsudek je nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů, souhlasit
nelze. Krajský soud důvody svého rozhodnutí vyjádřil srozumitelně, ostatně s nimi stěžovatel
podrobně polemizuje a naopak žalobkyně se o ně ve svém vyjádření opírá. Tato námitka je proto
nedůvodná.
[13] Klíčovou otázkou je, zda žalobou napadený úkon je či není rozhodnutím ve smyslu §65
odst. 1 s. ř. s. V této souvislosti musí zdejší soud nejprve zvážit, zda se předmět řízení (tj. proces
poskytování dotace) řídí obecními ustanoveními o správním řízení nebo zda z důvodu povahy
tohoto procesu na něj dopadá zákonná regulace veřejnoprávních smluv. Jak již Nejvyšší správní
soud uvedl v rozsudku ze dne 7. 11. 2013, čj. 9 Afs 38/2013 – 53 (Město Hluboká nad Vltavou proti
Regionální radě soudržnosti Jihozápad), proces přidělování dotace v rámci Regionálního operačního
programu se rozpadá na dvě základní fáze: 1) na fázi před uzavřením veřejnoprávní smlouvy,
která je charakteristická nerovností účastníků a autoritativním rozhodováním správního orgánu,
a 2) na fázi po uzavření veřejnoprávní smlouvy o poskytnutí dotace, která modifikuje vztahy mezi
poskytovatelem a příjemcem dotace v oblasti jak práva hmotného, tak práva procesního. Tyto
subjekty, v rolích stran veřejnoprávní smlouvy o poskytnutí dotace, mají dle římskoprávní
maximy pacta sunt servanda své smluvní závazky dodržovat (srov. také rozsudek NSS ze dne
22. 5. 2008, čj. 2 Afs 49/2007-96).
[14] Regionální rada neztrácí po uzavření smlouvy postavení správního orgánu; musí však jako
poskytovatel dotace rovněž jednat v souladu se svými smluvními závazky. Proto správní akty,
které Regionální rada vydává po uzavření smlouvy o poskytnutí dotace, nemusí nutně mít vždy
autoritativní povahu, nemusejí na ně dopadat ani obecná ustanovení o správním řízení. Tyto akty
Regionální rady jsou vydávané v režimu veřejnoprávní smlouvy. V případě námitky porušení
smlouvy, nesouhlasu s jejím výkladem nebo při neplnění smlouvy samotné je ochrana kterékoliv
smluvní strany poskytována prostřednictvím sporu z veřejnoprávní smlouvy dle §169 správního
řádu ve spojení s §141 téhož zákona. Spor iniciuje ta ze stran, která nesouhlasí s postupem druhé
smluvní strany.
[15] Smlouva o poskytnutí dotace byla mezi poskytovatelem dotace a jejím příjemcem
uzavřena a částečně také plněna. Proto soud předmět sporu v rámci stížních námitek posoudí
se zřetelem na druhou fázi procesu poskytování dotace (viz body [13] a [14] shora).
[16] Klíčovým pochybením žalobkyně je skutečnost, že se prostřednictvím obecných
opravných prostředků správního řízení domáhala přezkoumání pozastavení vyplácení dotace.
Krajský soud pochybil, neboť takovýto postup schválil. Jak již zdejší soud zdůraznil v bodě [13]
cit. rozsudku ve věci Město Hluboká nad Vltavou, pokud se příjemce dotace zamýšlí bránit proti
neplnění smlouvy ve fázi po uzavření smlouvy o poskytnutí dotace, je mu ochrana poskytována
prostřednictvím sporu z veřejnoprávní smlouvy dle §169 ve spojení s §141 správního řádu.
[17] Pokud tedy žalobkyně nesouhlasila s postupem Regionální rady, pak měla iniciovat
spor z veřejnoprávní smlouvy návrhem dle §169 správního řádu. Stěžovatel vyřizoval stížnost
podle §175 správního řádu. Podáním stížnosti nicméně nemohla žalobkyně dosáhnout
rozhodnutí tam, kde k tomu dle správního řádu není stěžovatel povolán. Jinými slovy, podáním
stížnosti nebo jakéhokoliv opravného prostředku nemohla žalobkyně obcházet závazná pravidla
pro rozhodování sporu z veřejnoprávní smlouvy. Sdělení stěžovatele tedy žádným způsobem
nezasáhlo do práv či povinností žalobkyně, není tedy rozhodnutím správního orgánu ve smyslu
§65 s. ř. s.
[18] Soud nemůže po správním orgánu na základě zákonných kritérií ani požadovat,
aby jakékoliv písemné nesouhlasy příjemce dotace (v tomto případě žalobkyní označené
jako odvolání dle §81 nebo stížnosti dle §175 odst. 4 a 7 správního řádu) překvalifikoval
na návrh na zahájení sporu z veřejnoprávní smlouvy. Toto není možno požadovat ani po orgánu
příslušnému k řešení sporného řízení, pokud nelze z obsahu podání jednoznačně usuzovat,
že smluvní strana veřejnoprávní smlouvy se domáhá vyřešení svého sporu s poskytovatelem
dotace.
[19] Při výkladu, který zaujala žalobkyně a posléze také krajský soud, se zcela stírá rozdíl
mezi správním řízením, jehož cílem je vydání správního rozhodnutí, na straně jedné, a postupem,
jehož cílem je řešení právních aspektů a sporů spojených s veřejnoprávní smlouvou, na straně
druhé. Krajský soud tedy nesprávně posoudil právní otázku povahy sdělení Regionální rady
a stěžovatele.
[20] Tato námitka je tudíž důvodná, žalobkyně napadla žalobou úkon správního orgánu,
který není rozhodnutím.
[21] S ohledem na právě uvedené by bylo nadbytečné zabývat se ostatními kasačními
námitkami. Jen pro pořádek soud uvádí, že podle §16 odst. 5 zákona o podpoře regionálního
rozvoje se na vztah státu a Regionální rady při činnostech upravených zákonem (tedy včetně
kontroly a dozoru nad touto činností), použijí ustanovení o přenesené působnosti krajů. Zákon
č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), upravuje kontrolu a dozor nad přenesenou
působností v §81 a násl., přičemž jak dozor, tak i kontrolu přenesené působnosti svěřuje věcně
příslušným ministerstvům [viz §84, §86 odst. 1 a §92a písm. b) krajského zřízení]. V souladu
s právní úpravou obsaženou v zákoně o podpoře regionálního rozvoje je zde věcně příslušným
ministerstvem Ministerstvo pro místní rozvoj, tedy stěžovatel (shodně v bodě [13] cit. rozsudek
ve věci Hluboká nad Vltavou). Žalobkyně se může domáhat ochrany svých veřejných subjektivních
práv z veřejnoprávní smlouvy právě u stěžovatele. Teprve rozhodnutí stěžovatele ze sporu
z veřejnoprávní smlouvy je za splnění dalších zákonem stanovených podmínek rozhodnutím
přezkoumatelným dle §65 s. ř. s. ve správním soudnictví.
V.
Závěr a náklady řízení
[22] Krajský soud rozhodnutí stěžovatele zrušil a věc mu vrátil k dalšímu správnímu řízení.
Stěžovatel nyní se svými námitkami uspěl. Nejvyšší správní soud proto rozsudek krajského soudu
zrušil. Přitom konstatoval, že žaloba směřovala proti úkonu, který rozhodnutím správního orgánu
není a krajský soud měl proto žalobu odmítnout podle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
jako nepřípustnou. Podle §110 odst. 1 s. ř. s. dospěje-li Nejvyšší správní soud k tomu, že kasační
stížnost je důvodná, rozsudkem zruší rozhodnutí krajského soudu a věc mu vrátí k dalšímu řízení,
pokud ve věci sám nerozhodl způsobem podle odstavce 2; jestliže již v řízení před krajským
soudem byly důvody mj. pro odmítnutí návrhu, rozhodne o tom současně se zrušením
rozhodnutí krajského soudu Nejvyšší správní soud. Ten proto podle §110 odst. 1 in fine s. ř. s.
rozsudek krajského soudu zrušil a žalobu sám odmítl.
[23] Výrok o náhradě nákladů řízení vychází z §60 odst. 3 s. ř. s., podle něhož žádný
z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení, byla-li žaloba odmítnuta. Protože zdejší soud
rozhodl současně se zrušením rozsudku krajského soudu i o odmítnutí žaloby, rozhodl rovněž
o nákladech řízení, které předcházelo zrušenému rozhodnutí (§110 odst. 2 s. ř. s.). Z tohoto
důvodu nemají účastníci právo na náhradu nákladů řízení ani před krajským soudem, ani před
Nejvyšším správním soudem.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 12. prosince 2013
JUDr. Lenka Kaniová
předsedkyně senátu