ECLI:CZ:NSS:2013:3.ADS.51.2012:48
sp. zn. 3 Ads 51/2012 - 48
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě, složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Vlašína
a soudců JUDr. Jana Vyklického a JUDr. Bohuslava Hnízdila, v právní věci žalobce: Ing. Z. K.,
zastoupen JUDr. Václavem Faltýnem, advokátem se sídlem Domažlice, náměstí Míru 143, proti
žalovanému: Ministerstvo financí, se sídlem Praha 1, Letenská 15, o žalobě proti rozhodnutí
ministra financí ze dne 20. 11. 2008, čj. 78207/2008, o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku
Městského soudu v Praze ze dne 15. 2. 2012, č. j. 10 Ca 21/2009 - 38,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádnému z účastníků se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Rozhodnutím ministra financí ze dne 20. 11. 2008, čj. 78207/2008 („rozhodnutí ministra
II“), byl zamítnut podle ust. §190 odst. 8 a §191 odst. 2 zákona č. 361/2003 Sb., o služebním
poměru příslušníků bezpečnostních sborů, ve znění pozdějších předpisů (dále „zákon o služebním
poměru“) žalobcův rozklad proti rozhodnutí téhož ministra ze dne 20. 8. 2008, čj. 40999/2008
(„rozhodnutí ministra I“), kterým bylo zároveň rozhodnutí ministra I potvrzeno. Rozhodnutím
ministra I bylo zrušeno pět rozhodnutí ředitele Celního ředitelství Praha (ze dne 15. 9. 2005
čj. 2005/11989/11, ze dne 7. 6. 2007 čj. 2007/9865/11, ze dne 7. 6. 2007 čj. 2007/9867/11,
ze dne 9. 7. 2007 čj. 11452/07-170100-11 a ze dne 8. 8. 2007 čj. 12780/07-1701-21/2), jimiž bylo
žalobci přiznáno odchodné a platové vyrovnání, jakož i rozhodnutí generálního ředitele
Generálního ředitelství cel ze dne 13. 9. 2007 čj. 2007/3563/30 ve věci doplatku platového
vyrovnání za vymezenou dobu.
Žalobce (dále „stěžovatel“) byl nejprve rozhodnutím ředitele Celního ředitelství Praha
ze dne 22. 6. 2005, čj. 4239/05-11 propuštěn ke dni 31. 8. 2005 ze služebního poměru celníka
a toto rozhodnutí bylo v odvolacím řízení potvrzeno rozhodnutím generálního ředitele
Generálního ředitelství cel ze dne 14. 11. 2005, čj. 2005/5843/40. Proti tomu brojil stěžovatel
správní žalobou u Městského soudu v Praze („městský soud“), který rozhodnutí generálního
ředitele o propuštění stěžovatele ze služebního poměru zrušil rozsudkem ze dne 31. 8. 2007,
č. j. 8 Ca 12/2006 - 25. Následně byl rozhodnutím generálního ředitele Generálního ředitelství cel
ze dne 12. 12. 2007, čj. 2007/6409/30, zrušeno i výše uvedené rozhodnutí o propuštění
stěžovatele ze služebního poměru ze dne 22. 6. 2005.
S ohledem na zrušení rozhodnutí o propuštění ze služebního poměru dal ředitel Celního
ředitelství Praha dne 11. 4. 2008 podnět k přezkoumání a zrušení šesti rozhodnutí uvedených
v prvním odstavci tohoto odůvodnění, vycházeje z toho, že uvedená rozhodnutí nemohou
po zrušení rozhodnutí o propuštění stěžovatele ze služebního poměru obstát, když v důsledku
zrušení rozhodnutí o propuštění ze služebního poměru nedošlo ke skončení žalobcova
služebního poměru. Podle rozhodnutí ministra I, kterým byla zrušena rozhodnutí uvedená
v prvním odstavci tohoto odůvodnění, došlo ke zrušení propuštění ze služebního poměru
se zpětným účinkem (ex tunc), a proto se má za to, že služební poměr trval i po 31. 8. 2005
se všemi právy vyplývajícími z jeho trvání. Tím nastala situace, kdy schází základní podmínka
pro přiznání výsluhových nároků souvisejících se skončením služebního poměru, tedy
odchodného a platového vyrovnání. Jinými slovy, podle rozhodnutí ministra I došlo zrušením
rozhodnutí o propuštění stěžovatele ze služebního poměru zpětně k obnovení právního stavu
před jeho vydáním, a tím k zániku podmínky pro přiznání odchodného a platového vyrovnání.
Rozhodnutím o rozkladu (rozhodnutí ministra II) setrval ministr financí po projednání
věci v poradní komisi ministra na již vyřčeném právním závěru, že zrušením rozhodnutí
o propuštění ze služebního poměru se obnovil právní stav, který existoval před jeho vydáním.
V důsledku toho nedošlo k 31. 8. 2005 ke skončení služebního poměru žalobce a rozhodnutí
vydaná na základě skončení služebního poměru byla vydána v rozporu s právními předpisy.
Podmínkou pro přiznání odchodného a platového vyrovnání bylo ve smyslu ust. §114 a 115
zákona č.186/1992 Sb., o služebním poměru příslušníků Policie České republiky, ve znění
platném k rozhodnému datu (dále „zákon o služebním poměru z r. 1992“), skončení služebního
poměru celníka. Na odvolatele se podle rozhodnutí ministra II hledí vzhledem k ust. §110
zákona o služebním poměru z r. 1992, jako by vůbec nebyl ze služebního poměru propuštěn.
Pokud by měla být akceptována stěžovatelova argumentace, že zpětně jeho služební poměr
obnoven nebyl, pak by mu nemohl být ani započítán pro případné nově přiznávané výsluhové
nároky a nemohl by za něj být ani zpětně proplacen služební příjem.
Rozsudek Městského soudu v Praze
Městský soud žalobu neshledal důvodnou, neboť napadená rozhodnutí správního orgánu
prvního i druhého stupně považuje za přezkoumatelná, věcně správná a dostatečně zdůvodněná.
Při přezkoumávání zákonnosti a správnosti rozhodnutí vycházel městský soud ze skutkového
a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (§75 odst. 1 s. ř. s.).
Městský soud vychází z toho, že podle ust. §114 odst. 1 a §115 odst. 1 zákona
o služebním poměru z roku 1992, účinného ke dni propuštění žalobce ze služebního poměru,
náleželo rovněž celníkovi (srov. tehdejší ust. §12 celního zákona č. 13/1993 Sb.), jehož služební
poměr skončil propuštěním [mj. podle ust. §106 odst. 1 písm a) cit. zákona, jež bylo důvodem
propuštění u žalobce], za stanovených zákonných podmínek odchodné a platové vyrovnání.
Uvedené peněžité nároky souvisely výslovně se skončením služebního poměru. Skončení
služebního poměru je, resp. bylo jediným možným právním titulem pro jejich přiznání a pobírání.
Městský soud se ztotožnil s právní interpretací správních orgánů, pokud jde o povahu
a dopad zpětně obnoveného služebního poměru v důsledku zrušení pravomocného rozhodnutí
o propuštění žalobce z tohoto poměru (např. v důsledku soudního rozhodnutí, jak tomu bylo
u žalobce), včetně neslučitelnosti souběžné existence nároků ze služebního poměru s nároky
vyplývajícími ze skončení takového služebního poměru za stejnou dobu. Jinými slovy soud
dospěl k závěru, že ani dodatečně vyřčeným porušením práva vůči účastníku ve služebním
poměru nemůže tento účastník z příslušného právního vztahu vytěžit více, než mu náleží
při neporušení právního vztahu (zde služebního poměru), který byl ex post obnoven s účinky
ex tunc.
Dojde-li ke zrušení rozhodnutí o skončení služebního poměru příslušníka bezpečnostního
sboru, kterým je také Celní správa České republiky, služební poměr dotčeného příslušníka podle
ust. §44 zákona o služebním poměru z r. 2003 trvá se všemi nároky. Stejně takovou situaci
upravoval §110 věta první předchozího zákona o služebním poměru z r. 1992. Žalobcovu
polemiku s odkazy na §110 zákona o služebním poměru z roku 1992, anebo §44 zákona
o služebním poměru z roku 2003 nepovažuje městský soud pro posouzení zákonnosti a věcné
správnosti napadených rozhodnutí ministra I a II za právně relevantní s ohledem na §227 odst. 2
platného zákona o služebním poměru.
Městský soud nepřisvědčil stěžovatelově názoru o spravedlivosti takového řešení,
které by připouštělo přijetí obou plnění, vyplývajících z trvání i skončení služebního poměru.
Uplatnění nároků na obojí plnění nemůže ani bona mente na straně účastníka obstát.
To neznamená, že by žalobce nemohl uplatnit případné nároky, které by mohly být považovány
za škodu, pokud by mu vznikla v důsledku nezákonného propuštění ze služebního poměru a byla
by jím i prokázána. Takové případné nároky ovšem nejsou předmětem tohoto přezkumného
řízení a žalobce se o nich ani nezmiňuje.
Kasační stížnost
Rozsudek městského soudu napadl stěžovatel včasnou kasační stížností z důvodu
nepřezkoumatelnosti [§103 odst. 1 písm. d) zákona č. 150/2000 Sb., soudní řád správní,
v platném znění (dále „s. ř. s.“)], nezákonnosti [(§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.] a vady řízení [§103
odst. 1 písm. b) s. ř. s.] Odůvodnění kasační stížnosti věnuje převážně nezákonnosti rozsudku
městského soudu a ještě více nezákonnosti správních rozhodnutí. Nezákonnost rozsudku ostatně
vidí stěžovatel v těch samých skutečnostech, které uváděl již ve fázi řízení před správními orgány.
Stěžovatel ve správní žalobě namítal, že rozhodnutí žalovaného (ve spojení s jeho
prvoinstančním rozhodnutím, na které navazuje), je nesprávné a nezákonné, když při jeho vydávání
došlo k porušení procesních pravidel a zejména k nesprávnému posouzení právní otázky
žalovaným.
Stěžovatel nesouhlasí s právním názorem žalovaného na dopad rozhodnutí o zrušení
rozhodnutí o propuštění stěžovatele ze služebního poměru. Je přesvědčen, že rozhodnutí
o přiznání výsluhových plnění nelze přezkoumávat z pohledu právního a skutkového stavu
nastalého až po vydání těchto rozhodnutí, neboť ke změně skutkového a právního stavu
existujícího v době jejich vydání následným zrušením rozhodnutí o propuštění stěžovatel
ze služebního poměru vůbec nedošlo. Stěžovatel v té době nebyl ve služebním poměru celníka.
Ze služebního poměru byl propuštěn rozhodnutím doručeným mu v červnu 2005 a jeho služební
poměr podle ustanovení §108 odst. 2 zákona o služebním poměru z roku 1992, v tehdy platném
znění, skončil dnem 31. 8. 2005. Na základě rozhodnutí generálního ředitele Generálního
ředitelství cel o zrušení rozhodnutí o propuštění stěžovatel ze služebního poměru se, podle
ustanovení §44 zákona o služebním poměru, služební poměr stěžovatele obnovil v původním
rozsahu až dne 13. 12. 2007. V období od 1. 9. 2005 do 13. 12. 2007 byl stěžovatel ze služebního
poměru pravomocně propuštěn, ve služebním poměru právně ani fakticky nesetrvával
a rozhodnutí o přiznání výluhových plnění z takovéhoto skutkového stavu vycházela plně
v souladu s platnými právními předpisy. Jedná se tedy o rozhodnutí vydaná po právu, pro jejichž
zrušení cestou přezkoumání jako mimořádného opravného prostředku není dán žádný zákonný
důvod. Podle ustanovení §193 odst. 3 zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních
sborů musí služební funkcionář při přezkoumávání rozhodnutí vycházet z právního stavu
a skutkových okolností existujících v době vydání přezkoumávaného rozhodnutí, což žalovaný
v daném případě nerespektoval.
Podle stěžovatele tvrzení žalovaného, že rozhodnutí o propuštění ze služebního poměru
bylo zrušeno s účinky ex tunc, nemá oporu ve zrušujícím rozhodnutí ani v zákoně. V rozhodnutí
generálního ředitele Generálního ředitelství cel ze dne 12. 12. 2007, čj. 2007/6409/30, není
uvedeno, že se rozhodnutí o propuštění účastníka ze služebního poměru ruší s nějakou dřívější
účinností (není to uvedeno ani ve výroku, ani v odůvodnění), a nemá oporu v zákoně. Stěžovatel oponuje
názoru žalovaného o užití ustanovení §110 zákona o služebním poměru z roku 1992, neboť
v době zrušení rozhodnutí o propuštění stěžovatele ze služebního poměru byl tento zákon
již téměř rok zrušen a použití citovaného ustanovení nebylo založeno ani intertemporálními
ustanoveními nového služebního zákona. Žádný právní význam v daném ohledu nepřiznává
ani ustanovení §44 zákona o služebním poměru, s poněkud nejasným zdůvodněním, že jde
o ustanovení „ve prospěch dříve nezákonně propuštěného“.
Stěžovatel je názoru, že při použití institutu přezkoumání rozhodnutí jako mimořádného
opravného prostředku nelze vůbec přihlížet k tomu, co nastalo po vydání přezkoumávaného
rozhodnutí a nelze přihlížet ani k tomu, co z takové skutečnosti nastalé po vydání
přezkoumávaného rozhodnutí plyne směrem k minulosti, a to zejména za situace, kdy by takový
postup měl jít k tíži stěžovatele, který dřívější protiprávní stav nezapříčinil a byl přinucen
v něm žít se všemi negativními důsledky, k jejichž překonání byla právě vydána rozhodnutí
o platovém vyrovnání a odchodném, která se žalovaný účelově snaží odstranit. Podstatná
a právně i skutkově významná při přezkoumávání uvedených rozhodnutí je pouze ta skutečnost,
že v době jejich vydání byl stěžovatel právně i fakticky ze služebního poměru pravomocně
propuštěn a jeho služební poměr neexistoval. Podle ustanovení §193 odst. 3 zákona o služebním
poměru byl žalovaný povinen z tohoto stavu vycházet a za této skutkové a právní situace nebylo
možné uvedená rozhodnutí zrušit.
Stěžovatel zmiňuje možnost řešení situace použitím procesního institutu obnovy řízení
(§192 zákona o služebním poměru) se zdůvodněním, že tuto cestu žalovaný nemohl využít,
neboť stěžovatel k tomu neprojevil vůli, bez které tento institut aplikovat nelze.
Stěžovatel je toho názoru, že městský soud (i žalovaný) dal přednost své představě
spravedlnosti, avšak na úkor práva, a pokud jde o onu „spravedlnost“, má nadále zato, že není
nic nespravedlivého na tom, že mu dříve přiznané a vyplacené dávky zůstanou i poté, co mu byl
za období propuštění ze služebního poměru dodatečně vyplacen služební příjem, když dávky
mu ze zákona náležely a posloužily mu jen k překonání nepříznivé životní situace, do které
se dostal právě v důsledku nezákonného postupu ze strany služebních funkcionářů Celní správy.
Pokud by měl zákonodárce v úmyslu jiné řešení, nepochybně by je do zákona o služebním
poměru bezpečnostních sborů zapracoval, tedy výslovně by upravil eventuální vracení takto
vyplacených dávek po zrušení pravomocných rozhodnutí o propuštění ze služebního poměru.
Vrácení vyplacených plnění může žalovaný nárokem na náhradu škody vyžadovat od služebních
funkcionářů, kteří protiprávní stav způsobili.
Stěžovatel vznáší rovněž námitku nepřezkoumatelnosti rozsudku městského soudu,
spočívající v tom, že se městský soud nezabýval námitkou podjatosti senátu poradní komise
v důsledku jejího složení „z osob, které byly součástí Celní správy České republiky a byla dána jeho podjatost,
neboť osoby jsoucí součástí Celní správy (subordinace)… mají s ohledem na poměr k věci takový zájem
na výsledku řízení, pro nějž lze pochybovat o jejich nepodjatosti.“
Vyjádření ke kasační stížnosti
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že se s napadeným rozsudkem
městského soudu plně ztotožňuje. Na stěžovatele bylo třeba hledět jako na celníka, jehož
služební poměr neskončil. Jen proto podal ředitel Celního ředitelství Praha podnět
k přezkoumání šesti rozhodnutí o odchodném a platovém vyrovnání. Žalovaný setrvává
na názoru, že došlo ke zrušení propuštění žalobce ze služebního poměru se zpětným účinkem
(ex tunc), tudíž služební poměr stěžovatele trval i po 31. srpnu 2005 se všemi právy vyplývajícími
z jeho trvání. Za takové situace nemohou vedle sebe obstát nároky na služební příjem a další
nároky vyplývající z trvajícího služebního poměru, a platové vyrovnání a odchodné, vázané
na skončení služebního poměru. Městský soud v Praze správně zdůraznil, že ani dodatečně
vyřčeným porušením práva vůči účastníku služebního poměru nemůže tento účastník
z příslušného právního vztahu vytěžit více, než mu náleží při neporušení právního vztahu.
Žalovaný dále uvádí, že podle ustanovení §44 zákona č. 361/2003 Sb., o služebním
poměru příslušníků bezpečnostních sborů, ve znění platném v době vydání rozhodnutí
generálního ředitele Generálního ředitelství cel o zrušení rozhodnutí o propuštění stěžovatele
ze služebního poměru, došlo ke zpětnému obnovení služebního poměru stěžovatele. Z toho
plyne, že v době vydání rozhodnutí, kterými mu byly přiznány nároky související se skončením
služebního poměru, byl stěžovatel ve služebním poměru, což tyto nároky pojmově vylučuje.
Dále se žalovaný vyjádřil k námitce podjatosti členů senátu poradní komise ministra,
zařazených v Celní správě České republiky. K tomu uvedl, že poradní komise má pouze poradní
hlas a proto nemůže mít z tohoto důvodu valný význam pro posuzování zákonnosti, resp.
závadnosti rozhodnutí žalovaného, který názorem poradní komise není v žádném směru vázán.
Otázkou podjatosti senátu poradní komise se zabýval předseda poradní komise, který neshledal
jakýkoliv vztah členů senátu k osobě žalobce nebo k projednávané věci. Dodává, že takový vztah
nedoložil ani stěžovatel, který podjatost členů senátu poradní komise odvozuje pouze od jejich
služebního zařazení, což však bez dalšího jejich podjatost nezakládá.
Posouzení Nejvyšším správním soudem
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek městského soudu v rozsahu
důvodů podané kasační stížnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.). Neshledal zároveň důvody, ke kterým
by musel přihlédnout i bez návrhu (§109 odst. 4 část věty za středníkem s. ř. s.).
Stěžovatel se dovolal kasačních důvodů dle §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s. Ze systematického hlediska je vhodné nejprve posoudit právě namítanou nepřezkoumatelnost
rozsudku. Pouze u rozhodnutí přezkoumatelného je totiž zpravidla možné zvažovat důvodnost
ostatních námitek. Problematika nepřezkoumatelnosti rozsudku (krajského soudu) je soudní
judikaturou bohatě zmapována. Zmínit lze například rozsudky zdejšího soudu ze dne 29. 7. 2004,
č. j. 4 As 5/2003 – 52, ze dne 25. 5. 2006, č. j. 2 Afs 154/2005 – 245, ze dne 18. 10. 2005,
č. j. 1 Afs 135/2004 – 73, ze dne 14. 7. 2005, č. j. 2 Afs 24/2005 – 44, nebo ze dne 17. 1. 2008,
č. j. 5 As 29/2007 – 64.
Z uvedených rozhodnutí se podává, že rozhodnutí soudu může být nepřezkoumatelné
pro nedostatek důvodů, jestliže například není zřejmé, jakými úvahami se soud řídil
při naplňování zásady volného hodnocení důkazů či utváření závěru o skutkovém stavu; dále
z jakého důvodu nepovažoval za důvodnou právní argumentaci v žalobě; proč považuje žalobní
námitky za liché, mylné nebo vyvrácené; či proč subsumoval skutkový stav pod zvolené právní
normy. Takový důvod v posuzované věci neexistuje a nikdo jej ani nenamítá.
Dalším důvodem nepřezkoumatelnosti rozhodnutí může být případ, kdy soud opomněl
přezkoumat některou z (relevantních) žalobních námitek včas uplatněných. Kdyby byla tato
námitka oprávněná, nemohl by se Nejvyšší správní soudu argumentací stěžovatele věcně zabývat
a napadený rozsudek by byl zrušen bez věcného projednání.
V posuzované věci stěžovatel dovozoval kasační důvod dle §103 odst. 1 písm. d) s. ř., s.
právě odkazem na to, že městský soud se nezabýval námitkou stěžovatele vůči složení senátu
poradní komise ministra financí z osob, které byly součástí Celní správy České republiky,
což zpochybňuje jejich nestrannost. Složením poradní komise [zřízené podle §194 zákona
o služebném poměru: „O odvolání (rozkladu), v obnoveném řízení, v přezkumném řízení a o námitkách proti
služebnímu hodnocení rozhoduje služební funkcionář na základě návrhu poradní komise. Členy poradní komise
jmenuje a pravidla jejího jednání stanoví služební funkcionář, pro kterého poradní komise připravuje návrh
rozhodnutí.“] z hlediska objektivity jejího doporučení se zabýval již předseda této poradní komise
ve stanovisku ze dne 1. 10. 2008, zn. 2008/6513/40, k námitce podjatosti vznesené stěžovatelem.
Námitku neuznal za důvodnou jednoduše především proto, že poradní komise představuje orgán,
zřízený obecně jen jako poradní orgán ministra, který není jejím názorem (jejího senátu
v konkrétní věci) vázán. Navíc nebyly zjištěny, a v zásadě ani namítány, skutečnosti, které
by zpochybňovaly objektivitu postojů konkrétních členů senátu poradní komise v této konkrétní
věci, a pro obecné závěry o podjatosti neexistoval žádný důvod.
Je třeba připomenout, že služební zákon neobsahuje úpravu problematiky podjatosti
úředních osob a v oblasti řízení ve služebních věcech představuje vůči správnímu řádu speciální
úpravu, na kterou obecná zákonná úprava dle zákona č. 500/2004 Sb. („správní řád“) nedopadá
(viz také rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 10. 2006, č. j. 8 Ans 1/2006 - 141).
Na základě zákonného zmocnění byla poradní komise ministra financí zřízena rozkazem ministra
financí ze dne 5. 1. 2007, č. 1/2007 a právě tímto rozkazem byly teprve určeny zásady její
činnosti. Důvody podjatosti byly speciálně upraveny v čl. 5 bodu 4 uvedené směrnice, byť
způsobem zjevně inspirovaným úpravou v §14 odst. 1 správního řádu: „(k)aždá osoba bezprostředně
se podílející na výkonu pravomoci správního orgánu (dále jen „úřední osoba“), o níž lze důvodně předpokládat,
že má s ohledem na svůj poměr k věci, k účastníkům řízení nebo jejich zástupcům takový zájem na výsledku
řízení, pro nějž lze pochybovat o její nepodjatosti, je vyloučena ze všech úkonů v řízení, při jejichž provádění
by mohla výsledek řízení ovlivnit.“
Problematikou „systémové podjatosti“ (byť ve vztahu k úředním osobám na úrovni
územního samosprávného celku) se zabýval naposledy Nejvyšší správní soud v usnesení
rozšířeného senátu ze dne 27. 11. 2012, č. j. 1 As 19/2010 - 106, jehož výrok zní: „Rozhoduje-li
orgán územního samosprávného celku ve správním řízení ve věci, která se týká zájmu tohoto územního
samosprávného celku, je důvodem pochyb o nepodjatosti pracovníka správního orgánu dle §9 odst. 1 zákona
č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), jeho zaměstnanecký poměr k územnímu samosprávnému celku
tehdy, je-li z povahy věci či jiných okolností patrné podezření, že v důsledku tohoto zaměstnaneckého poměru
by mohl být jeho postoj k věci ovlivněn i jinými než zákonnými hledisky.“
Rozšířený senát se přiklonil k potřebě nalézt takové řešení, které na jedné straně
zohlední „systémové riziko podjatosti“ vyplývající z nějaké formy zaměstnaneckého poměru,
samo o sobě představující potenciální nebezpečí pro nestrannost rozhodování (správních)
orgánů, avšak na druhé straně vezme v úvahu, že zdaleka ne ve všech případech se toto
nebezpečí vskutku projeví. Rozšířený senát proto dospěl k závěru, že v případech, kdy rozhoduje
úředník ve věci, která se přímo nebo nepřímo týká (konkrétního úřadu), není a priori vyloučen
z rozhodování pro svoji „systémovou podjatost“, avšak je u něho dáno „systémové riziko
podjatosti“, kvůli němuž je třeba otázku jeho případné podjatosti posuzovat se zvýšenou
opatrností oproti věcem, které se zájmů územního samosprávného celku nijak nedotýkají.
Ani na úrovni samosprávného celku, kde se lokální zájmy s využitím zvýšené vzájemné
personální znalosti mohou manifestovat zásadně bezprostředněji a účinněji, tedy nestačí pouhá
pracovněprávní náležitost úředníka k úřadu jako důvod jeho podjatosti, aniž by existovaly další
konkrétní důvody pro závěr o jeho poměru k věci, k účastníkům řízení nebo jejich zástupcům
nebo o zájmu na určitém výsledku řízení.
Na úrovni ústředního orgánu státní správy takovou personální a zájmovou blízkost
předpokládat nelze, a proto uvedený princip může být aplikován jen v modifikované restriktivní
podobě. Navíc členové senátu poradní komise ministra sice mohou představovat úřední osoby,
podílející se na výkonu určitých správních činností, avšak nejsou nadány vlastní rozhodovací
pravomocí. Doporučení poradní komise není pro nikoho závazné a nic nemění na pravomoci
a odpovědnosti samotného ministra. Aspekt osobní angažovanosti úředních osob na řešení
individuální problematiky je zde, v důsledku šíře činnosti ústředního orgánu státní správy,
zásadním způsobem potlačen, takže by musel být dokazován jednoznačnými závažnými
skutečnostmi, které ovšem stěžovatel nikdy neuvedl. Pouhý obecný odkaz na příslušnost členů
poradní komise k Celní správě takovou skutečností rozhodně být nemůže z řady důvodů, zčásti
uvedených shora a například i proto, že neexistuje personální a zájmová identita Celní správy
a rozhodujícího subjektu (ministr, ministerstvo financí) a do popředí tak vystupuje spíš prvek
kompetentní odborné znalosti důležitých aspektů řešené problematiky.
Městský soud v napadeném rozsudku předběžné projednání rozkladu proti rozhodnutí
ministra I tříčlenným senátem poradní komise nepřehlédl, přičemž zdůraznil jeho doporučující
charakter a zároveň také to, že jediným subjektem s rozhodovací pravomocí je ministr (§194
zákona o služebním poměru). Explicitně se nepochybně s námitkou „procesního pochybení
žalovaného“ v tomto smyslu nevypořádal. Nejvyšší správní soud však zdůrazňuje, že se nejedná
o skutečnost zásadní, neboť vůbec námitka podjatosti senátu poradní komise ministra, natož
pak komise jako celku, v řízení dle části třetí s. ř. s. postrádá relevantní význam. O podjatosti
ve smyslu procesně významné skutečnosti lze uvažovat ve vztahu k subjektu, který disponuje
rozhodovací pravomocí. Objektivita doporučení poradního orgánu má v dané věci
význam především pro rozhodující subjekt, který nese svou vlastní procesní odpovědnost
za to, jaké podklady si opatří pro rozhodnutí. Objektem přezkoumání (§65 odst. 1, §102 s. ř. s.)
je také rozhodnutí takového subjektu, nikoli doporučení poradní komise. Podíl poradní komise
na takovém rozhodnutí představuje v daném směru takřka bezvýznamnou skutečnost, neboť
za jakékoli její doporučení se rozhodující subjekt nemůže skrývat. Uvedená námitka tedy nemá
žádný význam z hlediska dopadu na práva stěžovatele, neboť takovou skutečností je samo
rozhodnutí ministra, které teprve je přezkoumatelné v rámci řízení před soudy jednajícími
ve správním soudnictví. Městský soud se proto touto námitkou explicitně nezabýval správně,
byť mohl v tomto směru důvod zřetelně vyjádřit. Na skutečnosti, že zmíněné opomenutí
městského soudu nepředstavuje vadu řízení ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. to však nic
nemění. Sama věcná správnost rozhodnutí ministra i městského soudu bude posouzena v další
části rozhodnutí Nejvyššího správního soudu.
Neobstojí ani kasační důvod dle §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s., který stěžovatel rovněž
nespecifikoval, s výjimkou pochybnosti o významu absence řešení námitky podjatosti členů
senátu poradní komise ministra financí. Tato otázka byla řešena v předcházející části odůvodnění.
Řízení před správními orgány bylo provedeno v dostatečném rozsahu, ostatně stálo na listinných
důkazech, které všechny byly vzaty v úvahu, a poskytovalo dostatečný skutkový základ
pro rozhodnutí věci, jehož rozsah nebyl nikým zpochybněn. K řešení tak zůstává toliko námitka
chybného právního posouzení věci v otázce významu zrušení rozhodnutí o ukončení služebního
poměru stěžovatele pro existenci (souběžného) nároku na odchodné, platové vyrovnání
a náhradu služebního příjmu, tedy kasační důvod dle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
Generální ředitel Generálního ředitelství cel rozhodl o zrušení původního rozhodnutí
o propuštění stěžovatele ze služebního poměru a zastavení řízení v řádném odvolacím řízení
poté, kdy rozsudkem městského soudu ze dne 31. 8. 2007, č. j. 8 Ca 12/2006 - 25, bylo zrušeno
dřívější správní rozhodnutí ze dne 14. 11. 2005, čj. 2005/5843/40, jímž bylo zamítnuto odvolání
stěžovatele proti rozhodnutí o propuštění ze služebního poměru ze dne 22. 6. 2005, čj. 4239/05-
11. Jedná se tedy o rozhodnutí v odvolacím řízení, jehož jediným předmětem bylo trvání
služebního poměru stěžovatele a výsledkem, dosaženým v odvolacím řízení, je skutečnost,
že služební poměr stěžovatele ke dni 31. 8. 2005 neskončil.
Jestliže bylo rozhodnutí o propuštění stěžovatele ze služebního poměru k 31. 8. 2005
definitivně zrušeno, nemohl existovat ani později v roce 2005 zákonný důvod pro přiznání
odchodného a platového vyrovnání stěžovateli (§227 odst. 2 služebního zákona, §114 a §115
zákona č. 182/1992 Sb., v rozhodné době upravující tyto náležitosti také pro příslušníky celní
správy). V tomto smyslu je třeba vyložit ustanovení §193 odst. 1, 3 zákona o služebním poměru
(Pravomocné rozhodnutí, o němž se účastník nebo služební funkcionář domnívá, že je v rozporu s právními
předpisy, přezkoumá příslušný ministr; Při přezkoumávání rozhodnutí vychází služební funkcionář z právního
stavu a skutkových okolností existujících v době jeho vydání), na jehož základě bylo provedeno přezkumné
řízení ústící v rozhodnutí, jimiž byla zrušena rozhodnutí o přiznání odchodného a platového
vyrovnání stěžovateli. Právní stav, na který stěžovatel odkazuje, jehož východiskem byla úvaha
o skončení služebního poměru stěžovatele k 31. 8. 2005, představoval ve skutečnosti stav zákonu
odporující. Rozhodnutí o propuštění stěžovatele ze služebního poměru podle §106 odst. 1
písm. a) zákona o služebním poměru z roku 1992 bylo totiž zrušeno a řízení o propuštění
stěžovatele ze služebního poměru bylo zastaveno. Na základě nezákonného rozhodnutí nemohla
být vydána další rozhodnutí o přiznání odchodného a platového vyrovnání v souladu se zákonem
(§114, §155 zákona o služebním poměru z roku 1992). To je tedy právní stav, ze kterého bylo
třeba při přezkoumání rozhodnutí vycházet, přičemž další okolnosti (zde přiznání nároku
stěžovateli na odchodné a platové vyrovnání) byly s právním stavem v rozporu.
Služební poměr stěžovatele tedy nebyl (k 31. 8. 2005) ukončen. Za takové situace
ovšem není splněna základní podmínka pro přiznání odchodného a platového vyrovnání
dle §114 a §115 zákona o služebním poměru z roku 1992, podle kterého je třeba řešit jak otázky
související se skončením služebního poměru stěžovatele, tak i nároky, které s tím souvisí (§227
odst. 2 služebního zákona). Podmínkou přiznání uvedených nároků bylo skončení služebního
poměru stěžovatele uvolněním nebo propuštěním ze služebního poměru podle §106 odst. 1
písm. a), b), c) a odst. 2 citovaného zákona, ke kterému však nedošlo. Proto také byly stěžovateli
následně doplaceny veškeré služební požitky z titulu trvání jeho služebního poměru a proto
je také stěžovatel bez dalšího přijal. Pokud přijal plnění související se skončením služebního
poměru v dobré víře, že na to má nárok, nic to nemění na skutečnosti, že pro to již v té době
neexistoval právní důvod.
Tento závěr řeší jen otázku souladu rozhodnutí o nároku stěžovatele na odchodné
a platové vyrovnání se zákonem za situace, kdy rozhodnutí o skončení jeho služebního poměru
neexistovalo v důsledku toho, že bylo v odvolacím řízení zrušeno, nemá však v principu
nic společného s případnými nároky stěžovatele na náhradu škody v důsledku nezákonného
ukončení jeho služebního poměru, a neřeší ani otázku povinnosti stěžovatele vrátit dříve
vyplacené odchodné a platová vyrovnání.
Nejvyšší správní soud považuje za vhodné připomenout, že toto řešení nepředstavuje
v českém právním řádu nějak výjimečnou situaci ani v případech soukromoprávních nároků
například v důsledku neplatných ukončení pracovního poměru zaměstnance. Také v těchto
případech nejednou dochází k výplatě náhrad mzdy za dobu, po kterou byl pracovní poměr
zaměstnance považován za skončený, případně na základě pravomocných rozhodnutí soudů.
Teprve v důsledku rozhodnutí Nejvyššího soudu o dovolání bývají původní, nezákonná
pravomocná rozhodnutí o skončení pracovního poměru rušena. Nejvyšší soud rozhodnutím
ze dne 9. 6. 2004, č. Cpjn 4/2004, jasně stanovil, že „ pokud soud žalobě zaměstnance o určení
neplatnosti rozvázání pracovního poměru pravomocným rozhodnutím vyhověl a pracovní poměr nadále trvá…, byl
tím stav nejistoty ve vztazích mezi účastníky odstraněn a jejich poměry se po právní moci rozhodnutí nadále řídí
jen pracovní smlouvou a příslušnými pracovněprávními předpisy.“ Z ústavního principu bezrozpornosti
právního řádu lze také v oblasti ochrany veřejných subjektivních práv analogicky dovodit
odstranění stavu nejistoty, v posuzované věci mezi stěžovatelem a Celním ředitelstvím v důsledku
konečného rozhodnutí o existenci služebního poměru stěžovatele, následovaného řešením
služebního vztahu stěžovatele v souladu se služebním zákonem. Takovým řešením, jemuž
ani stěžovatel neodporoval, bylo obnovení jeho služebního poměru k 31. 8. 2005 se všemi
z toho plynoucími důsledky v oblasti služebního příjmu i budoucích výluhových nároků, na které
by jinak stěžovatel nárok mít nemohl.
Nejvyšší správní soud se ztotožňuje s tvrzením stěžovatele, že žalovaný nemohl
v posuzované věci užít institut obnovy řízení, dovozuje však z této úvahy jiný závěr. Je totiž
zapotřebí připomenout, že institut obnovy řízení je speciální úpravou dle §192 zákona
o služebním poměru definován poněkud odlišněji od obecné úpravy dle §100 správního řádu.
Zejména explicitně neobsahuje specifický důvod obnovy řízení, spočívající ve zrušení rozhodnutí,
tvořící podklad rozhodnutí, která má být obnoveno [§100 odst. 1 písm. b) správního řádu].
V zákoně o služebním poměru lze volit řešení obdobných situací právě cestou přezkumného
řízení dle §193 zákona o služebním poměru. Institut obnovy řízení žalovaný využít nemohl
a postup dle §193 citovaného zákona tak představoval způsobilý prostředek, jak dosáhnout
nápravy nezákonného stavu.
Závěrem tedy Nejvyšší správní soud konstatuje, že ani jeden z kasačních důvodů nebyl
důvodný a proto kasační stížnost zamítl dle §110 odst. 1 s. ř. s.
O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl tento soud dle §60 odst. 1 a §120 s. ř. s.
Žalobce nebyl v řízení úspěšný, a proto mu právo na náhradu nákladů řízení podle principu
úspěchu v řízení nepřísluší. Žalovanému žádné náklady, nad rámec vyplývající z jeho úřední
činnosti, nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 23. ledna 2013
JUDr. Jaroslav Vlašín
předseda senátu