ECLI:CZ:NSS:2013:3.AS.79.2013:24
sp. zn. 3 As 79/2013 - 24
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Petra Průchy
a soudců JUDr. Jana Vyklického a JUDr. Jaroslava Vlašína v právní věci žalobkyně: M. S.,
zastoupené Mgr. Vratislavem Tauberem, advokátem, se sídlem Příkop 6, Brno, proti žalované:
Policie České republiky, Ředitelství služby cizinecké policie, se sídlem Olšanská 2, Praha 3,
proti rozhodnutí žalované ze dne 29. 3. 2013, č. j. CPR-15218/ČJ-2012-930310-V243, v řízení o
kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 7. 6. 2013,
č. j. 28 A 2/2013 - 32,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádnému z účastníků se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti
Odůvodnění:
Rozhodnutím ze dne 4. 12. 2012, čj. KRPB-181132/ČJ-2012-060027-SV, uložila Policie
ČR, Krajské ředitelství policie Jihomoravského kraje žalobkyni (dále „stěžovatelka“) správní
vyhoštění a dobu, pro kterou ji nelze umožnit vstup na území členských států Evropské unie
stanovila v délce šesti měsíců. Důvodem správního vyhoštění byla skutečnost, že stěžovatelka
byla na území ČR zaměstnána bez povolení k zaměstnání ve smyslu §119 odst. 1 písm. b) bod 3
zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů
(dále jen „zákon o pobytu cizinců“). Proti uvedenému rozhodnutí podala stěžovatelka odvolání,
které bylo rozhodnutím Policie ČR, Ředitelstvím služby cizinecké policie (dále jen „žalovaná“)
ze dne 29. 3. 2013, čj. CPR-15218/ČJ-2012-930310-V243 zamítnuto.
Rozhodnutí žalované napadla stěžovatelka správní žalobou. Předně namítala několik
procesních pochybení správního orgánu prvního stupně (spolupráce Policie ČR při kontrole,
chyby ve vedení spisu, chyby ve způsobu dokazování a formě vedeného řízení). V rovině
hmotněprávní argumentovala nutností rozlišovat mezi zaměstnáním cizince bez povolení
k zaměstnání a zaměstnáním v rozporu s povolením, které důvodem pro správní vyhoštění není.
Stěžovatelka rovněž nesouhlasila s názorem, že by nemohla vykonávat práci mimo místo určené
v povolení. V tomto ohledu poukázala na zrušení §93 zákona o pobytu cizinců, z čehož
dovodila, že cizinec může být vyslán i mimo místo výkonu práce uvedené v povolení. V závěru
žaloby se pozastavila i nad přiměřeností napadeného rozhodnutí a poukázala na zásah do jejího
soukromého života.
Rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové
Krajský soud v Hradci Králové (dále jen „krajský soud“) zamítl správní žalobu dle §78
odst. 7 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále „s. ř. s.“) rozsudkem ze dne 7. 6. 2013,
č. j. 28 A 2/2013 – 32, napadeným nyní posuzovanou kasační stížností.
Nejprve krajský soud posoudil jako nedůvodné procesní námitky stěžovatelky
a rozhodnutí správních orgánů označil za jasná a srozumitelná. Postup žalované zhodnotil
jako zákonem předpokládaný a tudíž legitimní.
Zdůraznil dále, že povolení k zaměstnání, kterým stěžovatelka disponovala, se vztahovalo
pouze na zaměstnavatele Družstvo TO-GO CZ a na druh práce ostatní uklízeči a pomocníci
s místem výkonu práce v okrese Hradec Králové. Za nemístnou pokládal krajský soud
argumentaci §93 zákona o pobytu cizinců, neboť sama stěžovatelka během kontroly
ve společnosti Frigoprima spol. s. r. o. v Mikulově (dále jen „Frigoprima“) uvedla, že v Mikulově
pracuje od prosince 2011, čemuž odpovídal i údaj o místě jejího pobytu. V souvislosti
s tím krajský soud poukázal i na stěžovatelčinu aktivitu v další fázi řízení, v níž podklady
pro rozhodnutí nerozporovala a v otázkách dotýkajících se legálnosti zaměstnání využila
možnosti nevypovídat. Krajský soud proto považoval nashromážděné důkazy za dostatečné
a žádné porušení ve smyslu čl. 38 Listiny základních práv a svobod neshledal.
Při posouzení otázky, zda stěžovatelka pracovala bez povolení k zaměstnání či v rozporu
s povolením, vyšel krajský soud ze znění §92 zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti (dále
jen „zákon o zaměstnanosti“). Akcentoval přitom povinnost cizinců respektovat odlišnou právní
úpravu oproti státním občanům ČR. Z komentáře k zmíněnému ustanovení a z rozsudku
zdejšího soudu č. j. 1 As 28/2008 – 76 následně dovodil, že pokud stěžovatelka pracovala v jiném
místě, než pro které jí bylo vydáno povolení, jednalo se o práci bez platného povolení. Správní
vyhoštění proto bylo uloženo správně.
V závěru se krajský soud vyjádřil i k otázce přiměřenosti správního vyhoštění. Uvedl,
že správní vyhoštění bylo uloženo na samé spodní hranici možného rozpětí a upozornil rovněž
na sankční efekt vůči nelegálně pracujícímu cizinci. Vzal také v potaz, že vyhoštění zasáhne
do práv stěžovatelky především v rovině ekonomické.
Kasační stížnost
Stěžovatelka napadla rozsudek krajského soudu blanketní kasační stížností, kterou
doplnila podáním ze dne 3. 7. 2013. V něm namítla důvody uvedené v §103 odst. 1 písm. a) a d)
zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále
jen „s. ř. s.“).
Shodně se správní žalobou rozvinula úvahu o rozdílném nahlížení na práci vykonávanou
bez povolení k zaměstnání a práci vykonávanou v rozporu s povolením. Domnívá se, že se jedná
o dvě samostatné situace, které striktně odděluje i zákonodárce [např. v ust. §5 písm. e) bod 2
zákona o zaměstnanosti]. Důvodem k vyhoštění cizince může být pouze případ, kdy cizinec
žádné povolení k zaměstnání nemá. Její situace je však jiná, neboť jistým povolením disponuje.
Stěžovatelka má za to, že provedený výklad respektuje i smysl zákona o pobytu cizinců a zákona
o zaměstnanosti, jelikož zákon o zaměstnanosti chrání pracovní trh jako takový, a na adresáty
proto klade přísnější požadavky.
Provedený výklad následně podrobuje testu proporcionality a dospívá k závěru, že výkon
zaměstnání v rozporu s povolením nemůže být natolik společensky nebezpečným jednáním,
aby byl důvodem k uložení vyhoštění. Stěžovatelka uvádí, že jako právní laik nemůže předvídat
veškeré dopady práce mimo vymezené území. Konkrétně zmiňuje situaci, kdy by případný
cestovní příkaz mohl vést až ke správnímu vyhoštění. Naopak se domnívá, že by jí v tomto směru
měla být poskytnuta ochrana dle principů pracovního práva a zákona o pobytu cizinců. Správní
vyhoštění proto pokládá za neadekvátní. Jako dostačující se, dle jejího názoru, jeví nanejvýš
uložení pokuty za přestupek v režimu zákona o zaměstnanosti.
S ohledem na výše uvedené stěžovatelka navrhuje rozsudek krajského soudu zrušit a věc
mu vrátit k dalšímu řízení.
Žalovaná svého práva vyjádřit se ke kasační stížnosti nevyužila.
Posouzení Nejvyšším správním soudem
Nejvyšší správní soud se kasační stížností zabýval nejprve z hlediska splnění formálních
náležitostí. Ověřil, že stěžovatelka je osobou oprávněnou k podání kasační stížnosti (§102
s. ř. s.). V kasační stížnosti, kterou podala včas (§106 odst. 2 s. ř. s.), uplatňuje přípustné důvody
podle §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. a v řízení o kasační stížnosti je zastoupena advokátem
(§105 odst. 2 s. ř. s.). Kasační stížnost je tedy přípustná.
Poté Nejvyšší správní soud přezkoumal důvodnost kasační stížnosti v souladu
s ustanovením §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů. Neshledal
přitom vady podle §109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval nepřezkoumatelností rozsudku krajského soudu,
tedy kasačním důvodem dle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., který dle stěžovatelky spočívá
v nesrozumitelnosti a nedostatku důvodů. Stěžovatelka však svoje tvrzení blíže nekonkretizovala,
respektive neuvedla, v čem nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku nebo jinou vadu řízení
před soudem spatřuje. Nejvyšší správní soud se tak námitkou zabýval pouze v rovině odpovídající
míře její obecnosti.
Nejvyšší správní soud již mnohokrát vyložil, kdy je rozhodnutí soudu nepřezkoumatelné
pro nedostatek důvodů. Ze stabilní judikatury vyplývá, že o nepřezkoumatelné rozhodnutí
se jedná především tehdy, opírá-li soud rozhodovací důvody o skutečnosti v řízení nezjišťované,
případně zjištěné v rozporu se zákonem (srov. rozsudek NSS ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads
58/2003 - 75), nebo pokud zcela opomene vypořádat některou z uplatněných žalobních námitek
(srov. rozsudek NSS ze dne 27. 6. 2007, č. j. 3 As 4/2007 - 58, popřípadě rozsudek ze dne
18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004 - 73, či rozsudek ze dne 8. 4. 2004, č. j. 4 Azs 27/2004 - 74).
Obdobně je rozhodnutí soudu zatíženo nepřezkoumatelností v případě, že se soud ztotožní
se závěry správního orgánu a označí je za správné, přičemž se ale nevypořádá s věcnými
či právními námitkami v žalobě uplatněnými proti takovým závěrům (srov. rozsudek NSS ze dne
23. 12. 2005, č. j. 4 As 13/2004 - 55), respektive pokud z jeho odůvodnění není zřejmé,
proč soud nepovažoval za důvodnou právní argumentaci účastníka řízení v žalobě a proč žalobní
námitky účastníka považuje za liché, mylné nebo vyvrácené, a to zejména tehdy, jde-li o právní
argumentaci, na níž je postaven základ žaloby (srov. rozsudek NSS ze dne 14. 7. 2005, č. j. 2 Afs
24/2005 – 44). Ani jeden z uvedených případů však Nejvyšší správní soud nezjistil. Krajský soud
výstižně popsal skutkový stav věci, stanoviska účastníků řízení, reflektoval všechny námitky
stěžovatelky a dostatečně své závěry odůvodnil. Ostatně i samotný přístup stěžovatelky
k uvedenému kasačnímu důvodu naznačuje, že si ve skutečnosti pochybení krajského soudu není
vědoma. S názory krajského soudu navíc sama polemizuje. Nejvyšší správní soud proto uzavírá,
že kasační důvod dle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. dán nebyl.
Obsahu kasační stížnosti mnohem lépe odpovídá důvod dle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení. V tomto
ohledu nastolila stěžovatelka právní otázku, zda lze správní vyhoštění udělit i cizinci, který
disponuje platným pracovním povolením vydaným pro určité území, ale práci vykonává jinde.
Stěžovatelka dovodila, že v takovém případě se jedná o práci v rozporu s povolením, za které
však nemůže být sankcionována správním vyhoštěním ve smyslu §119 odst. 1 písm. b) bod 3
zákona o pobytu cizinců – ten předpokládá práci vykonávanou bez povolení.
Uvedená argumentace stěžovatelky však vychází z nedostatečného pochopení úpravy
vztahující se k zaměstnávání cizinců. Jejím hlavním cílem je totiž uspokojení potřeby zaměstnání
pro občany České republiky (blíže k tomu v rozsudcích zdejšího soudu ze dne 8. 6. 2007,
č. j. 7 As 28/2006 - 51 a č. j. 7 As 46/2006 - 56, a rozsudek ze dne 25. 10. 2007, č. j. 6 As
54/2006 – 66). Tomu odpovídají i kritéria, která v povolení k zaměstnání nastavují jednotlivé
pobočky Úřadu práce ČR. Při vydávání povolení se proto posuzuje konkrétní situace v určitém
místě; místní poměry se hodnotí jak s ohledem na druh pracovních pozic, tak z časového
hlediska. Výsledné závěry se následně promítnou do obsahu povolení k zaměstnání cizince,
které mj. obsahuje místo výkonu práce, druh práce a také dobu, na kterou se vydává [§92 odst. 3
písm. b), c) a e) zákona o zaměstnanosti]. Je tedy patrné, že povolení k zaměstnání je svým
způsobem časově a místně omezeno. Tento princip má svá logická východiska. Pokud
by neplatil, bylo by možné získat povolení k zaměstnání u úřadu práce, v jehož obvodu jsou nízké
jak nezaměstnanost tak také nedostatek pracovních sil, a s takto uděleným povolením by cizinec
mohl bez další regulace pracovat též v oblastech vyznačujících se vysokou nezaměstnaností
a nedostatkem pracovních příležitostí. Tím by byl popřen primární cíl ochrany pracovního trhu
ve prospěch občanů České republiky [podobně také v rozsudku Nejvyššího správního soudu
ze dne 14. 12. 2011, č. j. 6 Ads 139/2011 - 82 (publikován ve sbírce č. 2579/2012 Sb.NSS)].
Z výše uvedeného lze vyvodit, že povolení k zaměstnání dle §92 zákona o zaměstnanosti
nemá platnost pro celé území České republiky a výkon práce cizincem v obvodu územní
působnosti jiného úřadu práce, než který povolení k zaměstnání vydal, je nutné považovat
za výkon práce bez platného povolení k zaměstnání (k tomu srov. rozsudek NSS ze dne
25. 7. 2013, č. j. 9 As 48/2013 – 46). V takovém případě se ovšem nejedná o práci v rozporu
s povolením, nýbrž o práci bez povolení k zaměstnání. Nejvyšší správní soud proto konstatuje,
že práci ve společnosti Frigoprima v Mikulově vykonávala stěžovatelka bez pracovního povolení,
neboť v té době disponovala pracovním povolením čj. H-HK-ZZ-256/2012, jež ji opravňovalo
k výkonu práce pro zaměstnavatele družstvo TO-GO CZ v okrese Hradce Králové.
Uvedeným závěrem je zásadně relativizována také další námitka stěžovatelky vztahující
se k přiměřenosti správního vyhoštění, neboť je zřejmé, že v daném případě nešlo o práci
v rozporu s povolením, ale bez povolení. Lze poznamenat, že zákonodárce je nepochybně
oprávněn určit, jakým způsobem bude stát reagovat na cizince, kteří na jeho území pracují
bez povolení. Vychází-li zákonodárce z premisy, že narušení ochrany pracovního trhu je natolik
závažné provinění cizince, že jeho výsledkem může být správní vyhoštění, nezbývá, než jeho vůli
respektovat.
Stěžovatelka se rovněž domnívá, že jako právnímu laikovi by jí měla být poskytnuta jistá
forma ochrany před nepřiměřeným opatřením správních orgánů. V této souvislosti je však třeba
poukázat na poměrně dlouhý pobyt stěžovatelky na území ČR a několik pracovních pozic, které
již v České republice vystřídala, takže lze předpokládat její obstojnou orientaci v podmínkách
výkonu práce v České republice. Obecně také rozhodně platí, že cizinec musí sám dbát
na to, aby dodržoval právní předpisy České republiky (neznalost zákona neomlouvá).
Nejvyšší správní soud nepřehlédl okrajovou zmínku stěžovatelky, že přistoupením
na argumentaci krajského soudu by k uložení správního vyhoštění mohlo dojít i v důsledku
cestovního příkazu ze strany zaměstnavatele. Tato zmínka do jisté míry koresponduje
s námitkami uplatněnými ve správní žalobě, kde se stěžovatelka odvolávala na možnost práce
mimo území specifikované v povolení k zaměstnání v souvislosti s pracovní cestou. V daném
případě však krajský soud tuto polemiku správně odmítl, neboť nic nenasvědčovalo tomu,
že by se jednalo o pracovní cestu. Právě naopak. Z vyjádření samotné stěžovatelky bylo zřejmé,
že v Mikulově pracuje konstantně již od prosince 2011 (kontrola proběhla 7. 6. 2012).
Ze správního spisu, z výpovědi stěžovatelky před správním orgánem, ale ani z žádných jiných
podkladů nevyplývá jakákoli souvislost práce stěžovatelky pro společnost Frigoprima v Mikulově
k legálnímu zaměstnavateli, tedy družstvu TO-GO CZ.
Problematikou vysílání cizinců na pracovní cesty se zdejší soud v poslední době zabývá
častěji. K výkladu zákona o zaměstnanosti (konkrétně otázek kolem zrušeného §93) ve vztahu
k pracovním cestám přistoupil Nejvyšší správní soud např. v nedávném rozsudku ze dne
22. 8. 2013, č. j. 1 As 67/2013 - 42. Zde uvedl, že výklad, podle kterého by novela zákona
o zaměstnanosti zcela vyloučila pracovní cesty cizinců, je v jasném rozporu se záměrem
zákonodárce. Ustanovení §93 zákona o zaměstnanosti bylo zrušeno, protože dosavadní právní
úprava neměla podstatný dopad na ochranu trhu práce v daném regionu. Zrušením §93 mělo
rovněž dojít ke snížení administrativní zátěže zaměstnavatelů i správních úřadů. Smyslem zrušení
§93 tedy bylo zjednodušení pozice zaměstnavatelů. Nejvyšší správní soud proto již stabilně razí
názor, že cizinec může být svým zaměstnavatelem vyslán na pracovní cestu ve smyslu §42
zákoníku práce i mimo místo výkonu práce, které má uvedeno v povolení k zaměstnání. Zároveň
však nelze zapomínat na omezení, která se s pracovní cestou pojí, vyplývající z povahy pracovní
cesty jako dočasné změny místa výkonu práce ve prospěch zaměstnavatele. V takovém případě
nelze výkon práce na pracovní cestě považovat za práci bez povolení k zaměstnání ani za práci
s tímto povolením v rozporu. Tyto závěry již byly podrobně vysvětleny v rozsudcích zdejšího
soudu ze dne 25. 7. 2013, č. j. 9 As 48/2013 - 46, a ze dne 22. 8. 2013, čj. 1 As 67/2013 – 42,
ze kterých nyní soud vychází, a na které lze pro stručnost odkázat.
V nyní posuzované věci však byla situace jiná, neboť nic nenasvědčovalo tomu,
že stěžovatelka byla do společnosti Frigoprima vyslána v rámci pracovní cesty. Netvrdila
to ostatně ani sama stěžovatelka. Krajský soud správně upozornil na její vyjádření, že v Mikulově
pracuje již od prosince 2011. Z protokolu o výslechu stěžovatelky ze dne 2. 10. 2012 je navíc
patrné, že žalovaná se snažila zjistit skutečnou formu zaměstnaneckého poměru stěžovatelky
a dalších okolností souvisejících s prací ve společnosti Frigoprima. Stěžovatelka však využila
svého práva nevypovídat a jistě sama uvážila, proč tímto postojem nepřispěla k odhalení
skutečné podoby zaměstnaneckého poměru. Vzhledem k tomu, že stěžovatelka ani neuvedla,
k jaké společnosti má zaměstnanecký vztah, nemohla se žalovaná eventualitou pracovní cesty
zabývat. Správně proto vycházela z důkazů, které se jí během kontroly a následného řízení
podařilo nashromáždit, ze kterých dovodila odpovídající právní závěr. Nejvyšší správní soud
proto souhlasí s krajským soudem, že žalobní námitka týkající se §93 zákona o zaměstnanosti
nebyla na místě.
Lze shrnout, že stěžovatelka nepracovala ve společnosti Frigoprima v rámci pracovní
cesty, ale přitom pracovala mimo území vymezené v povolení k zaměstnání, což je v kontextu
výše uvedeného nutné hodnotit jako práci bez povolení k zaměstnání. Za takové situace
je splněna podmínka pro správní vyhoštění plynoucí z §119 odst. 1 písm. b) bod 3 zákona
o pobytu cizinců. Vzhledem k tomu, že stran zásahu do soukromého a rodinného života
stěžovatelka v kasační stížnosti neuvádí žádnou relevantní identifikující argumentaci, může
Nejvyšší správní soud aprobovat i závěry vyslovené krajským soudem v odpovídající části
napadeného rozsudku, zdůrazňující jak uložení omezující podmínky zákazu pobytu na území
České republiky na samé dolní hranici zákonného rozpětí, tak také skutečnost, že byla ověřena
neexistence důvodů, které by vycestování stěžovatelky znemožňovaly na základě §179 zákona
č. 326/1999 Sb. Kasační důvod dle §103 odst. 1 písm. a) tak naplněn nebyl.
Ze shora uvedených důvodů Nejvyšší správní soud nemohl dospět k jinému závěru,
než posoudit kasační stížnost jako nedůvodnou a jako takovou ji dle §110 odst. 1 s. ř. s.
zamítnout.
O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle §60 odst. 1
s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatelka neměla ve věci úspěch, proto jí právo na náhradu
nákladů nenáleží. Žalovaná náhradu nákladů nežádala a ostatně jí ani žádné náklady, nad rámec
vyplývající z její úřední činnosti, nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 9. října 2013
JUDr. Petr Průcha
předseda senátu