ECLI:CZ:NSS:2013:6.AS.58.2013:35
sp. zn. 6 As 58/2013 - 35
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Bohuslava Hnízdila
a soudců Mgr. Evy Šonkové a JUDr. Tomáše Langáška v právní věci žalobkyně: T. M.,
zastoupené Mgr. Josefem Smutným, advokátem, se sídlem třída Míru 92,
Pardubice, proti žalované: Policie České republiky, Ředitelství služby cizinecké policie,
se sídlem Olšanská 2, Praha 3, v řízení o žalobě proti rozhodnutí žalované
ze dne 17. 1. 2013, č. j. CPR-12477/ČJ-2012-930310-V243, a ze dne 18. 1. 2013, č. j. CPR-
12477-1/ČJ-2012-930310-V243, o kasační stížnosti žalované proti rozsudku Krajského soudu
v Praze ze dne 26. 3. 2013, č. j. 44 A 8/2013 - 35,
takto:
I. Kasační stížnost se zamít á.
II. Žalobkyni se n epřizn áv á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I.
Vymezení případu
[1] Žalobkyně je státní příslušnicí Ukrajiny. V České republice vykonávala práci jako členka
Družstva Pohled, IČ 27503585, se sídlem Slatiňany, Mladoňovice čp. 26 (dále jen „družstvo
Pohled“) a podílela se tak osobně jako uklízečka v souladu se stanovami tohoto družstva
na plnění úkolů vyplývajících z jeho předmětu činnosti.
[2] Rozhodnutím ze dne 26. září 2012, č. j. KRPS - 314085/ČJ-2012-010025, uložila Policie
ČR, odbor cizinecké policie Krajského ředitelství policie Středočeského kraje, oddělení pobytové
kontroly, pátrání a eskort Nymburk (dále jen „správní orgán I. stupně“) žalobkyni podle §119
odst. 1 písm. b) bodu 3 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky
a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o pobytu cizinců“),
správní vyhoštění a stanovila dobu, po kterou nelze cizinci umožnit vstup na území členských
států Evropské unie, v délce jednoho roku.
[3] Své rozhodnutí odůvodnil správní orgán I. stupně tím, že dne 29. srpna 2012
při pobytové kontrole zaměřené na výkon nelegální práce v provozovně společnosti Toyota
Peugeot Citroën Automobile Czech, s. r. o. (dále jen „T.P.C.A.“), umístěné v okrese Kolín,
žalobkyně vykonávala práci uklízečky. Rozhodnutím Úřadu práce České republiky - krajské
pobočky Pardubice ze dne 21. 10. 2011 č. j. PAA-758-3/2009-za bylo žalobkyni prodlouženo
podle §94 odst. 1 zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů (dále
jen „zákon o zaměstnanosti“) povolení k zaměstnání pro Družstvo Pohled, druh práce ostatní
uklízeči a pomocníci, avšak s místem výkonu práce v okresu Pardubice. Žalobkyně
tedy vykonávala práci v automobilce T.P.C.A. v rozporu s vydaným povolením k zaměstnání.
Správní orgán I. stupně neuznal argumentaci žalobkyně, že vykonávala práci pro družstvo
Pohled v souladu s jím vydaným cestovním příkazem, tedy na pracovní cestě, protože ačkoli
zákoník práce umožňuje vysílání zaměstnanců na pracovní cesty, zákon o zaměstnanosti takovou
možnost pro zaměstnance - cizince neupravuje, a proto výkon práce cizince mimo místo uvedené
v povolení k zaměstnání musí být považován za výkon práce v rozporu s povolením
k zaměstnání podle §5 písm. e) odst. 2 zákona o zaměstnanosti, tedy za práci nelegální.
S ohledem na tento svůj právní názor správní orgán prvého stupně považoval za nadbytečné
provedení důkazů ohledně důvodů a realizace pracovní cesty, jak navrhoval zástupce žalobkyně.
[4] Samostatným rozhodnutím (č. j. KRPS-314085/ČJ-2012-010025 ze dne 26. 9. 2012)
správní orgán prvého stupně uložil žalobkyni povinnost nahradit náklady spojené s řízením
o správním vyhoštění ve výši 1000 Kč.
[5] K odvolání žalobkyně žalovaná (dále jen „stěžovatelka“) změnila rozhodnutí správního
orgánu prvního stupně ve výroku stanovícím počátek doby, po kterou nelze cizinci umožnit
vstup na území, doplněním, že jde o území členských států Evropské unie, a vypustila odkaz
na §128 odst. 1 zákona o pobytu cizinců. Ve zbytku přezkoumávané rozhodnutí potvrdila
(rozhodnutí ze dne 17. 1. 2013, č. j. CPR-12477/ČJ-2012-930310-V243). Odvolání
proti rozhodnutí o nákladech správního řízení stěžovatelka zamítla a toto rozhodnutí potvrdila
(rozhodnutí ze dne 18. 1. 2013 č.j. CPR-12477-1/ČJ-2012-930310-V243).
[6] Stěžovatelka ve svém rozhodnutí o věci připustila, že v řízení o správním vyhoštění nelze
vycházet z podmínek naplnění pojmu „nelegální práce“, jak jsou stanoveny v §5 písm. e) odst. 2
zákona o zaměstnanosti, ale pouze z §119 odst. 1 písm. b) bod 3 zákona o pobytu cizinců.
Přesto však podle ní správní orgán I. stupně nepochybil ve své právní argumentaci ve vztahu
k naplnění skutkové podstaty §119 odst. 1 písm. b) bodu 3 zákona o pobytu cizinců.
[7] Žalobou ze dne 7. 2. 2013 napadla žalobkyně obě v záhlaví uvedená rozhodnutí
u Krajského soudu v Praze (dále jen „krajský soud“). V žalobě vyjádřila svůj nesouhlas s právním
závěrem správních orgánů obou stupňů. Podle žalobkyně, je-li zaměstnanec zaměstnavatelem
vyslán k výkonu práce mimo povolené místo výkonu práce, jde o porušení povinností
zaměstnavatelem, ne zaměstnancem. Výklad příslušných norem zákona o pobytu cizinců,
který podala žalovaná, je nepřijatelný, neboť omezuje podnikatelskou činnost právnických osob,
jejichž členy jsou cizinci, což je v rozporu s obchodním zákoníkem a Listinou základních práv
a svobod.
[8] Krajský soud v Praze rozsudkem ze dne 26. března 2013, č. j. 44 A 8/2013 - 35,
obě rozhodnutí žalované zrušil a věci jí vrátil k dalšímu řízení. Zjistil, že je nesporné, že v době
od 1. 8. 2012 do 31. 8. 2012 byla žalobkyně vyslána na pracovní cestu do T.P.C.A. v Kolíně,
přičemž ve vztahu k jiným obdobím správní orgán dokazování nevedl. V napadeném rozhodnutí
konkrétně uvedl: „období zmíněného zaměstnání účastnice řízení, ač nebylo prokazováno komplexně (…),
ale pouze od 01.08.2012 do 29.08.2012, bylo spisovým materiálem náležitě doloženo“. V tomto období
žalobkyně disponovala platným povolením k zaměstnání, kde byl jako místo výkonu práce
uveden okres Pardubice a jako druh práce „ostatní uklízeči a pomocníci“. Za nesporné označil
zjištění, že žalobkyně v uvedené době vykonávala práci mimo místo výkonu práce uvedené
v povolení k zaměstnání. Dle právního názoru krajského soudu je možné vyslat cizince mimo
místo výkonu práce, avšak pouze za podmínek stanovených pro pracovní cestu zákoníkem práce.
Pracovní cesta může být pouze krátkodobé povahy, přičemž krajský soud má s odkazem
na již zrušený §93 zákona o zaměstnanosti a na předchozí rozhodnutí téhož soudu ve skutkově
obdobných věcech za to, že není důvod neakceptovat přiměřenost trvání pracovní cesty v délce
maximálně 30 kalendářních dnů. Vyslání cizince na pracovní cestu přitom nesmí znamenat
fakticky trvalou změnu místa výkonu práce, neboť prokázání takových skutečností
by představovalo obcházení zákona a závěr o práci konané bez vydaného pracovního povolení.
Tímto směrem však žalovaná dokazování v souzené věci nevedla. Závěr, na němž postavila
žalovaná své rozhodnutí, nelze učinit pouze na základě toho, že žalobkyně vyslaná na pracovní
cestu vykonávala práci jinde, než to měla povoleno, aniž bylo náležitým způsobem zjištěno,
že se jednalo o pracovní cestu neodpovídající limitům stanoveným zákoníkem práce.
Proto pro závěr učiněný v napadených rozhodnutích nebyl dostatečně zjištěn skutkový stav.
Dalším námitkám žalobkyně krajský soud nepřisvědčil. Jako závislé na rozhodnutí ve věci samé
krajský soud zrušil i napadené rozhodnutí žalované potvrzující rozhodnutí zavazující žalobkyni
uhradit náklady řízení spojené s řízením o správním vyhoštění.
II.
Kasační stížnost a průběh řízení o ní
[9] Proti rozsudku krajského soudu podala stěžovatelka včasnou kasační stížnost z důvodů
uvedených v §103 odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“). Stěžovatelka konkrétně namítala nezákonnost spočívající
v nesprávném posouzení právní otázky soudem a nepřezkoumatelnost předmětného rozhodnutí,
a to jak pro nedostatek důvodů, tak pro nesrozumitelnost. Usnesením Nejvyššího správního
soudu ze dne 10. 5. 2013, č. j. 6 As 58/2013 - 27, byl kasační stížnosti přiznán odkladný účinek.
[10] Nesprávné posouzení právní otázky soudem tkví podle stěžovatelky v tom,
že podle názoru krajského soudu nebyl dostatečně zjištěn skutkový stav pro závěr, že žalobkyně
na území České republiky byla zaměstnána bez povolení k zaměstnání. Podle stěžovatelky byl
skutkový stav zjištěn nad jakoukoli pochybnost, protože v projednávaném případě bylo
dostačující, že žalobkyně svou pracovní činnost vykonávala jako člen družstva, který plní úkoly
vyplývající z předmětu jeho činnosti pro družstvo, v uvedeném kontextu jí též bylo vydáno
povolení k zaměstnání a místo výkonu činnosti nekorespondovalo s povolením. Žalobkyně
nevykonávala svou pracovní činnost na základě pracovněprávního vztahu, který by umožňoval
její vyslání na pracovní cestu podle §42 zákoníku práce, ale jako členka družstva,
není proto možné výkon její pracovní činnosti jako pracovní cestu hodnotit. Z ustanovení §89
zákona o zaměstnanosti (pro účely řízení podle zákona o pobytu cizinců pak z jeho ustanovení
§178b odst. 1) je podle stěžovatelky zřejmé, že jde o činnost stojící mimo pracovněprávní vztah.
I kdyby tomu tak ale bylo, z ustanovení §42 zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „zákoník práce“), podle stěžovatelky plyne, že vyslání na pracovní
cestu je možné pouze po dohodě zaměstnavatele a zaměstnance, přičemž v takovém případě
by jistě žalobkyně musela namítnout, že pro práci v okrese Kolín nemá povolení k zaměstnání.
[11] K závěru krajského soudu o nedostatečném zjištění skutkového stavu v otázce vyhovění
limitům stanoveným zákoníkem práce pro pracovní cesty stěžovatelka namítla, že období
zaměstnání cizinky trvající déle než 30 dní bylo potvrzeno spisovým materiálem. Jak navíc
(nad rámec skutkových zjištění – záznam o docházce) plyne z důkazů ve správním spise
(protokol o vyjádření cizinky, podání vysvětlení ze dne 28. 8. 2012), byla žalobkyně
do společnosti T.P.C.A. v okrese Kolín vyslána jako uklízečka i mimo období 1. – 29. 8. 2012.
Její výpovědí ze dne 6. 9. 2013 bylo opakovaně potvrzeno, že tuto práci vykonávala
v kontrolované společnosti kromě zmíněného období asi 2 měsíce. Ze záznamu o podání
vysvětlení ze dne 28. 2. 2012 je zřejmá doba výkonu práce uklízečky v této společnosti
po 2 měsíce.
[12] Pokud jde o výrok krajského soudu o zrušení rozhodnutí žalované ve věci nákladů
správního řízení, namítala stěžovatelka jeho nepřezkoumatelnost pro nedostatečné odůvodnění,
jakož i to, že stojí na nesprávném posouzení právní otázky soudem. Odkázala na §79 odst. 2
zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“),
podle něhož lze takové rozhodnutí vydat nejen samostatně, ale i v průběhu nalézacího řízení.
Není tedy pravdou, že by takové rozhodnutí bylo bezvýhradně závislé na rozhodnutí ve věci
samé. Soud se měl zabývat otázkou, zda cizinka řízení o správním vyhoštění vyvolala porušením
své právní povinnosti, které je pro takové rozhodnutí podstatné.
[13] Stěžovatelka vyjádřila svůj nesouhlas se závěrem krajského soudu, podle něhož je i cizince
možné vysílat na pracovní cestu v intencích §42 zákoníku práce mimo místo výkonu práce
stanovené v povolení k zaměstnání, aniž by bylo vydáno povolení pro výkon práce
i v takovém dalším místě. Ustanovení §93 zákona o zaměstnanosti nebylo ve vztahu k vysílání
cizinců mimo místo výkonu práce (na pracovní cesty) omezením, ale výjimkou z povinnosti
cizince striktně dodržovat místo výkonu práce uvedené v povolení k zaměstnání. Dle názoru
stěžovatelky sice zákon o zaměstnanosti v §93 upravoval možnost, aby cizinci vykonávali práci
mimo místo určené v povolení o zaměstnání, dané ustanovení však bylo zrušeno. V současnosti
mohou cizinci vykonávat práci jen v místě, pro které mají povolení. Pokud hodlají pracovat
v jiném místě, musejí požádat o nové povolení. Stěžovatelka též odmítla názor krajského soudu,
podle kterého vymezení místa výkonu práce nelze chápat jako absolutní omezení i pro případné
pracovní cesty, přičemž pracovní cesty do délky trvání 30 dnů není důvod neakceptovat.
Stěžovatelka se domnívá, že takové konstatování nemá zákonný podklad. Namítla, že zákoník
práce neřeší četnost ani neupřesňuje časové omezení vyslání na pracovní cestu. Podotkla,
že jednoznačně vymezená tolerovaná doba trvání pracovní cesty by vedla ke zneužívání
tohoto institutu k dlouhodobé či trvalé práci mimo místo stanovené v povolení.
Podle jejího právního názoru nelze akceptovat změnu místa výkonu zaměstnání,
a to ani za použití institutu pracovní cesty, neboť ten zákon o zaměstnanosti jako speciální
úprava pro oblast zaměstnávání cizinců nezná.
[14] Poslední námitka stěžovatelky spočívala v nesouhlasu s právním názorem správního
soudu, dle kterého z §145 zákona o zaměstnanosti nelze dovozovat vyloučení možnosti aplikace
ustanovení §42 zákoníku práce. Uvedla, že takto neargumentovala, pouze poukazovala na to,
že situace žalobkyně byla řešitelná podle ustanovení §145 zákona o zaměstnanosti (žádostí
družstva o vydání povolení zaměstnání cizince pro více míst výkonu práce).
[15] Nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku krajského soudu (zřejmě omylem na straně 8
v posledním odstavci bodu IV. kasační stížnosti nesprávně označeného) pro nedostatek důvodů
a nesrozumitelnost pak podle názoru stěžovatelky spočívá v tom, že krajský soud sice
ve svém rozsudku vymezil spornou otázku případu, tedy problém právní kvalifikace výkonu
práce v místě jiném, než které je uvedeno v povolení k zaměstnání, ale nijak ji nezodpověděl
a dále se jí nezaobíral.
[16] Žalobkyně se k podané kasační stížnosti nevyjádřila.
III.
Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem
[17] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s.,
a to v rozsahu a z důvodů, které stěžovatelka uplatnila v kasační stížnosti. Neshledal přitom vady
dle §109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti. Ve věci přitom rozhodl
bez nařízení jednání za podmínek vyplývajících z §109 odst. 2 věty první s. ř. s.
[18] Kasační stížnost není důvodná.
[19] Nejprve se Nejvyšší správní soud zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti napadeného
rozsudku, neboť byla-li by tato vada shledána, mohlo by to bránit přezkumu dalších
stěžovatelčiných námitek. Jde přitom o vadu natolik závažnou, že k ní soud přihlíží z úřední
povinnosti. Stěžovatelka uplatnila tuto námitku v obou jejích formách, tedy jak ve formě
nesrozumitelnosti, tak nedostatku důvodů.
[20] Nejvyšší správní soud při posuzování této námitky vychází z ustálené judikatury
Ústavního soudu (např. nález Ústavního soudu ze dne 20. června 1996 sp. zn. III. ÚS 84/94,
N 34/3 SbNU 257, nález ze dne 26. června 1997 sp. zn. III. ÚS 94/97, N 85/8 SbNU 287),
podle níž jedním z principů, které představují součást práva na řádný a spravedlivý proces,
jakož i pojem právního státu (čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, čl. 1 Ústavy),
jenž vylučuje libovůli při rozhodování, je i povinnost soudů své rozsudky řádně odůvodnit
(ve správním soudnictví podle ustanovení §54 odst. 2 s. ř. s.). Pojem nepřezkoumatelnosti
soudního rozhodnutí pro nesrozumitelnost (jež předchází posouzení námitky
nepřezkoumatelnosti pro nedostatek důvodů) vysvětlil ve své konstantní judikatuře Nejvyšší
správní soud: „Za nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. lze
považovat zejména ta rozhodnutí, která postrádají základní zákonné náležitosti, z nichž nelze seznat, o jaké věci
bylo rozhodováno či jak bylo rozhodnuto, která zkoumají správní úkon z jiných než žalobních důvodů
(pokud by se nejednalo o případ zákonem předpokládaného přezkumu mimo rámec žalobních námitek),
jejichž výrok je v rozporu s odůvodněním, která neobsahují vůbec právní závěry vyplývající z rozhodných
skutkových okolností nebo jejichž důvody nejsou ve vztahu k výroku jednoznačné.“ (srov. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 4. prosince 2003 č. j. 2 Azs 47/2003-130, č. 244/2004 Sb.
NSS, všechna citovaná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná
na www.nssoud.cz). Pokud jde o nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů, v rozsudku ze dne
4. prosince 2003 č. j. 2 Ads 58/2003, č. 133/2004 Sb. NSS, uvedl Nejvyšší správní soud,
že „nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů je založena na nedostatku důvodů skutkových, nikoliv na dílčích
nedostatcích odůvodnění soudního rozhodnutí. Musí se přitom jednat o vady skutkových zjištění, o něž soud opírá
své rozhodovací důvody. Za takové vady lze považovat případy, kdy soud opřel rozhodovací důvody o skutečnosti
v řízení nezjišťované, případně zjištěné v rozporu se zákonem, anebo případy, kdy není zřejmé, zda vůbec
nějaké důkazy byly v řízení provedeny.“ Nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů je dána
také tehdy, pokud „z odůvodnění napadeného rozsudku krajského soudu není zřejmé, jakými úvahami se soud
řídil při naplňování zásady volného hodnocení důkazů či utváření závěru o skutkovém stavu, z jakého důvodu
nepovažoval za důvodnou právní argumentaci stěžovatele v žalobě a proč subsumoval popsaný skutkový stav
pod zvolené právní normy“ (rozsudek ze dne 29. července 2004, č. j. 4 As 5/2003 - 52).
[21] Námitku stěžovatelky o nepřezkoumatelnosti předmětného rozhodnutí
pro nesrozumitelnost je nutné odmítnout. Z odůvodnění napadeného rozhodnutí vyplývá,
že se krajský soud spornou otázkou případu, tj. problémem právní kvalifikace výkonu práce
cizince v místě jiném, než které je uvedeno v povolení k zaměstnání, dostatečně vypořádal.
Krajský soud uvedl, které právní normy na daný případ aplikuje (§42, §5 odst. 3 zákoníku práce,
§226 odst. 2 zákona č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, ve znění pozdějších předpisů,
rovněž §93 zákona o zaměstnanosti ve znění účinném do 31. prosince 2008) a v odůvodnění
svého rozsudku při hodnocení dané otázky poukázal na dřívější judikaturu tohoto soudu
(rozsudek ze dne 6. 2. 2013, č. j. 44 A 31/2012 - 50). Z odůvodnění rozsudku krajského soudu je
seznatelné, jakými úvahami se při posuzování daného právního problému řídil a k jakým právním
závěrům dospěl: „... lze shrnout, že cizince lze vyslat na pracovní cestu, přičemž takový výkon práce mimo
sjednané (a povolené) místo výkonu práce nelze bez dalšího považovat za práci v rozporu s platným povolením
k zaměstnání. Vyslání cizince na pracovní cestu však musí být krátkodobé a nesmí znamenat fakticky trvalou
změnu místa (popřípadě též druhu) výkonu práce.“
[22] Další námitka spočívala podle stěžovatelky v nepřezkoumatelnosti závěru krajského
soudu, že rozhodnutí o povinnosti uhradit náklady správního vyhoštění je závislé na rozhodnutí
o meritu věci. Ani s touto námitkou se však Nejvyšší správní soud neztotožňuje. Krajský soud
přezkoumatelným způsobem uvedl, že dle §79 odst. 5 správního správní orgán uloží účastníkovi,
který řízení vyvolal porušením své právní povinnosti, povinnost nahradit náklady řízení paušální
částkou. V odůvodnění svého rozhodnutí tedy uvedl, jakou normu na daný případ aplikoval,
i jaké právní závěry z uvedené normy vyvodil. Námitka nepřezkoumatelnosti z nedostatku
důvodů a pro nesrozumitelnost proto vzhledem ke shora uvedené judikatuře Nejvyššího
správního soudu neobstojí.
[23] Vzhledem k tomu, že vady nepřezkoumatelnosti dle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., nebyly
zjištěny, přistoupil Nejvyšší právní soud k vypořádání námitky nesprávného posouzení právní
otázky soudem.
[24] V této souvislosti Nejvyšší správní soud uvádí, že se skutkově i právně obdobnou věcí
zabýval především v rozsudku ze dne 30. 7. 2013 č. j. 4 As 74/2013 - 30, jehož právní závěry
do odůvodnění tohoto rozhodnutí přejímá a na jehož odůvodnění v podrobnostech plně
odkazuje. Skutkově obdobné věci byly též Nejvyšším správním soudem shodně rozhodnuty
v rozsudku ze dne 25. 7. 2013, sp. zn. 9 As 48/2013, či ze dne 2. 8. 2013, č. j. 6 As 37/2013 - 39.
[25] Ustanovení §89 zákona o zaměstnanosti uvádí, že cizinec může být přijat do zaměstnání
a zaměstnáván jen tehdy, má-li platné povolení k zaměstnání a platné povolení k pobytu na území
České republiky nebo je-li držitelem zelené karty nebo modré karty, pokud tento zákon nestanoví
jinak; za zaměstnání se pro tyto účely považuje i plnění úkolů vyplývajících z předmětu činnosti
právnické osoby zajišťovaných společníkem, statutárním orgánem nebo členem statutárního
nebo jiného orgánu obchodní společnosti pro obchodní společnost nebo členem družstva
nebo členem statutárního nebo jiného orgánu družstva pro družstvo (srov. i §178b odst. 1 věta
druhá zákona o pobytu cizinců). Dle §90 zákona o zaměstnanosti o vydání povolení
k zaměstnání žádá cizinec písemně úřad práce zpravidla před svým příchodem na území České
republiky sám nebo prostřednictvím zaměstnavatele, u kterého má být zaměstnán. Ustanovení
§91 odst. 2 písm. a) zákona o zaměstnanosti stanoví, že k žádosti o vydání povolení je nutno
také přiložit vyjádření zaměstnavatele, že cizince zaměstná. Na základě §92 odst. 1 zákona
o zaměstnanosti povolení k zaměstnání může vydat úřad práce za podmínky, že se jedná
o ohlášené volné pracovní místo, které nelze s ohledem na požadovanou kvalifikaci
nebo nedostatek volných pracovních sil obsadit jinak.
[26] Nejvyšší správní soud se již ve své judikatuře vyjádřil, že smyslem zákonné úpravy
zaměstnávání cizinců je prosazení restriktivního přístupu k zaměstnání cizinců společného
ostatním státům Evropské unie (srov. rozsudek ze dne 14. 12. 2011, č. j. 6 Ads 139/2011 - 82,
č. 2579/2012 Sb. NSS). Při vydávání povolení k zaměstnání cizince se proto hodnotí konkrétní
situace v daném místě, přičemž hodnocené kategorie se rovněž odrážejí v obsahu povolení
k zaměstnání cizince (srov. §92 odst. 3 zákona o zaměstnanosti) s cílem povolit zaměstnání
cizince v oblastech, kde je nedostatek pracovních pozic obsaditelných občany České republiky.
[27] Z toho důvodu se při vydávání povolení k zaměstnání cizince posuzuje konkrétní situace
v určitém místě; místní poměry se hodnotí jak s ohledem na druh pracovních pozic,
tak z časového hlediska. Tyto kategorie se posléze odrážejí i v obsahu povolení k zaměstnání
cizince, jehož náležitosti stanoví §92 odst. 3 zákona o zaměstnanosti. Uvedený restriktivní
přístup však nesmí vést k výkladu o vyloučení obecných právních předpisů, včetně zákoníku
práce, na vzájemný vztah zaměstnanců – cizinců a zaměstnavatelů. S ohledem na §3 odst. 1
písm. b) zákona o zaměstnanosti mají způsobilost být zaměstnancem dle zákoníku práce cizinci
za stejných podmínek, jako státní občané České republiky. Cizinci mají tedy – vedle specifických
povinností stanovených zvláštními předpisy – stejná práva a povinnosti jako ostatní zaměstnanci.
[28] Jak již Nejvyšší správní soud vyslovil ve shora uvedené judikatuře (např. rozsudku ze dne
30. července 2013, č. j. 4 As 74/2013 - 30), nelze přijmout názor stěžovatelky, dle kterého zákaz
vyslání cizince na pracovní cestu vyplývá z právní úpravy stanovující zvláštní podmínky
pro zaměstnávání cizinců (resp. ze zrušení §93 zákona o zaměstnanosti). Naopak, §93 byl
do zákona o zaměstnanosti v roce 2004 zakotven jako omezující ustanovení, které mělo zabránit
častému obcházení dosavadní právní úpravy, nikoli jako liberační ustanovení umožňující vysílat
nad rámec dosavadní právní úpravy své zaměstnance-cizince na pracovní cesty. Předmětné
ustanovení bylo s účinností od 1. ledna 2009 zrušeno zákonem č. 382/2008 Sb., s cílem snížit
administrativní zátěž zaměstnavatelů, neboť úprava neměla podstatný dopad na ochranu trhu
práce v daném regionu. Historickým výkladem tedy nelze dovodit úmysl zákonodárce zpřísnit
dosavadní právní úpravu, jak tvrdí stěžovatelka.
[29] V rozsudku ze dne 14. 8. 2013, č. j. 6 As 37/2013 - 39, Nejvyšší správní soud uvedl
tuto argumentaci: „Cizinec může být vyslán na pracovní cestu i mimo místo výkonu práce, které má uvedeno
v povolení k zaměstnání. Takové vyslání však musí svým obsahem skutečně pracovní cestě odpovídat.
Prostřednictvím pracovní cesty nelze zastírat faktický výkon práce cizince v jiném místě, než v místě uvedeném
v povolení k zaměstnání.“ V nyní posuzovaném případě však Nejvyšší správní soud nesdílí závěr
krajského soudu o maximální době trvání pracovní cesty v délce 30 dnů, neboť tato není žádnými
právními předpisy omezena a v souladu s §42 zákoníku práce pouze definována jako „doba
nezbytné potřeby“. Pracovní cesta není rovněž limitována ani prostorově. Proto při posuzování
obsahu pracovní cesty cizince je třeba posuzovat zvlášť skutkové okolnosti každého jednotlivého
případu. Takové pochybení krajského soudu je však s ohledem na důvody, pro které rozhodnutí
stěžovatelky rušil, zcela bez vlivu na jeho zákonnost.
[30] Vyslání cizince k výkonu práce mimo sjednané místo výkonu práce nelze v žádném
případě používat dlouhodobě či pravidelně, a zneužívat je tak k obcházení místa výkonu práce
uvedeného v povolení k zaměstnání. Je-li navíc od samého počátku zřejmé, že charakter práce,
kterou má cizinec vykonávat, bude předpokládat častý pohyb cizince po více místech, nelze
povolení pro více míst výkonu práce (§145 zákona o zaměstnanosti) obcházet prostřednictvím
opakovaného vysílání cizince na pracovní cesty. Uvedené skutečnosti by nepochybně
představovaly práci nelegální ve smyslu §5 písm. e) bod 2 zákona o zaměstnanosti
a vedle zaměstnavatele by byly přičitatelné i samotnému cizinci ve smyslu §119 odst. 1 písm. b)
bod 3 zákona o pobytu cizinců.
[31] Na tomto místě je možné znovu odkázat na část odůvodnění rozsudku zdejšího soudu
ze dne 14. 8. 2013, č. j. 6 As 37/2013 - 39, od něhož není důvod se odchýlit, neboť řešil skutkově
i právně obdobnou věc: „Naopak pro projednávanou věc není rozhodující družstevní členství žalobkyně,
neboť vzhledem k §5 odst. 3 zákoníku práce ve spojení s ustanovením §226 odst. 2 obchodního zákoníku, je-li
podle stanov družstva podmínkou členství též pracovní vztah člena k družstvu, mohou stanovy obsahovat úpravu
tohoto vztahu. Tato úprava nesmí odporovat pracovněprávním předpisům, ledaže úprava je pro člena výhodnější.
Není-li zvláštní úprava ve stanovách, platí pracovněprávní předpisy. Z tohoto pohledu proto může být i člen
družstva vyslán na pracovní cestu.“ Námitky stěžovatelky, jimiž se dovolává obchodněprávního vztahu
mezi žalobkyní a Družstvem Pohled, je proto třeba odmítnout.
[32] Jak vyplývá z odůvodnění napadeného rozsudku krajského soudu a předložených
správních spisů, rozhodnutí stěžovatelky, jakož i správního orgánu prvního stupně spočívá
na skutkovém závěru, že žalobkyně byla v době od 1. do 31. 8. 2012 vyslána na pracovní cestu
do T.P.C.A. v Kolíně, tj. vykonávala práci mimo místo uvedené v povolení k zaměstnání.
Tato skutečnost však s ohledem na shora uvedené automaticky sama o sobě neznamená, že došlo
k překročení rámce institutu pracovní cesty tak, jak jej vymezuje zákoník práce, tj. že by uvedené
skutečnosti představovaly práci nelegální ve smyslu §5 písm. e) bod 2 zákona o zaměstnanosti
a byly žalobkyni přičitatelné ve smyslu §119 odst. 1 písm. b) bod 3 zákona o pobytu cizinců.
[33] V kasační stížnosti stěžovatelka uváděla skutkové okolnosti vyplývající z různých listin
založených ve správním spisu, nasvědčující tomu, že žalobkyně vykonávala práci na jiném
než povoleném místě (v T.P.C.A.) i mimo období 1. – 29. 8. 2012. Tímto způsobem však nelze
dodatečně doplnit skutkový závěr, na nějž měl být aplikován příslušný právní předpis již ve fázi
řízení před správním orgánem. Stěžovatelka ve správním řízení dokazovala pouze skutečnosti
související s jejím (nesprávným) právním názorem o nemožnosti výkonu práce cizinců mimo
místo stanovené v povolení k zaměstnání (srov. č. l. 14/5 spisu správního orgánu I. stupně).
V předmětném správním řízení stěžovatelka nehodnotila a ani nezjišťovala skutečnosti
objasňující, zda výkon práce žalobkyně na pozici uklízečky v automobilce T.P.C.A. mohl splňovat
obsahové náležitosti institutu pracovní cesty, a to přes to, že zástupce žalobkyně důkazy ohledně
důvodů a realizace pracovní cesty navrhoval. Nezkoumala, zda se v tomto konkrétním případě
mohlo jednat o obcházení povolení k zaměstnání vázaného na konkrétní místo výkonu práce
prostřednictvím zneužití institutu pracovní cesty, ačkoli to bylo pro posouzení porušení
jeho podmínek zásadní.
[34] Pro závěr správního orgánu o tom, že jednání žalobkyně lze kvalifikovat jako práci
bez povolení k zaměstnání bude zapotřebí pomocí dokazování postavit najisto, zda vyslání
cizinky na pracovní cestu bylo krátkodobé a výjimečné a nemělo krýt fakticky trvalou změnu
místa výkonu práce. Stěžovatelka v pokračujícím správním řízení objasní rozhodné skutečnosti
a náležitě je zhodnotí. Při aplikaci právního pravidla na zjištěný skutkový stav pak bude
respektovat ustálenou judikaturu Nejvyššího správního soudu, jež byla obsáhle citována
v tomto rozsudku, či na ni bylo pro stručnost odkázáno.
[35] Důvodnou neshledal Nejvyšší správní soud ani námitku stěžovatelky o pochybení
krajského soudu spočívající ve zrušení rozhodnutí, jež žalobkyni ukládalo povinnost uhradit
náklady správního řízení ve výši 1 000 Kč. Stěžovatelka namítala, že se krajský soud nezabýval
otázkou, zda bylo vedení řízení vyvoláno porušením právní povinnosti žalobkyně.
V tomto ohledu však Nejvyšší správní soud s postupem krajského soudu souhlasí, neboť otázka,
zda žalobkyně porušením své právní povinnosti vyvolala řízení o správním vyhoštění, bude
objasněna až v rámci dalšího dokazování.
[36] S ohledem na shora uvedené Nejvyšší správní soud uzavírá, že Krajský soud v Praze
ve svém rozsudku dospěl ve smyslu §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. ke správným právním závěrům
v posuzované věci. Jeho rozhodnutí nebylo nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost
ani pro nedostatek důvodů ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. P roto Nejvyšší správní soud
kasační stížnost dle §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl.
IV. Náklady řízení
[37] O nákladech řízení Nejvyšší správní soud rozhodl v souladu s §60 odst. 1 ve spojení
s §120 s. ř. s. Procesně úspěšné žalobkyni žádné náklady nevznikly, resp. je netvrdila
ani nedoložila, proto jí nebyla jejich náhrada přiznána. Stěžovatelka úspěch ve věci neměla,
proto nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne jsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 14. října 2013
JUDr. Bohuslav Hnízdil
předseda senátu