ECLI:CZ:NSS:2013:6.AS.68.2012:36
sp. zn. 6 As 68/2012 - 36
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Kateřiny
Šimáčkové a soudců JUDr. Bohuslava Hnízdila a JUDr. Tomáše Langáška v právní věci
žalobkyně: M. B., zastoupené JUDr. Milanem Trlicou, advokátem, se sídlem Horní náměstí 3,
Vsetín, proti žalovanému: Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy, se sídlem
Karmelitská 7, Praha 1, o žalobě proti vyrozumění žalovaného ze dne 8. 6. 2012, č. j. MSMT-
21596/2012-23, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze
ze dne 19. 9. 2012, č. j. 10 A 129/2012 - 33,
takto:
Věc se po st upuje rozšířenému senátu.
Odůvodnění:
I. Dosavadní průběh řízení a obsah kasační stížnosti
[1] Žalovaný vydal dne 8. 6. 2012, pod č. j. MSMT-21596/2012-23, vyrozumění podle §82
odst. 3 zákona č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném
vzdělávání (školský zákon), ve znění do 8. 11. 2012 o tom, že žádost o přezkoumání výsledku
didaktického testu ze zkušebního předmětu Anglický jazyk – základní není důvodná a že výsledek
didaktického testu se nemění. V odůvodnění vyrozumění žalovaný uvedl, že předmětem
přezkoumání výsledků hodnocení zkoušky podle citovaného ustanovení je výhradně správnost
použitých metodických postupů při hodnocení žáka spadajících z časového hlediska do doby
od digitalizace záznamového archu žáka do vygenerování výsledku didaktického testu pro daného
žáka. Žalovaný na základě podkladů připravených Centrem pro zjišťování výsledků vzdělávání
(dále jen „Centrum“) dospěl k závěru, že hodnocení žalobkyně je správné, přičemž nezjistil žádné
chyby. Žalovaný konstatoval, že v návaznosti na vyhodnocení testů proběhla validace
všech zadání a klíčů správných řešení vycházející z podrobné položkové analýzy a komisionálního
přezkoumání zadání, přičemž předmětný didaktický test byl shledán jako plně a bezvýhradně
způsobilý. Žalovaný rovněž uvedl, že vyrozumění nemá povahu aktu, kterým se žalobkyni
přiznávají konkrétní práva nebo ukládají povinnosti.
[2] Proti tomuto vyrozumění brojila žalobkyně žalobou ze dne 23. 7. 2012, v níž poukazovala
na to, že v jarním termínu vykonala poslední opravný pokus v části didaktický test z anglického
jazyka – základní úroveň, přičemž jí chyběl jediný bod k úspěšnému vykonání této zkoušky.
Po konzultaci se svou lektorkou žalobkyně trvala na tom, že její odpověď na otázku č. 14 byla
správná, neboť za stěžejní považovala to, co mohla v době poslechu skutečně slyšet, nikoli to,
co by měla slyšet dle přípravy hodnotitele zkoušky. Žalobkyně dovozovala, že v poslechové části
didaktického testu nelze předpokládat správnost jediné odpovědi. Žalobkyně se dovolávala §82
odst. 3 školského zákona, podle kterého žalovaný měl přistoupit k přezkoumání výsledku
zkoušky, což v jejím případě neučinil, neboť pouze slepě aplikoval Klíče správného řešení.
Žalobkyně poukazovala na judikaturu Nejvyššího správního soudu ohledně zkoušení na vysokých
školách a dovozovala, že tím spíše má právo na kontrolu výsledku své maturitní zkoušky.
[3] Městský soud v Praze ve věci rozhodl rozsudkem ze dne 19. 9. 2012,
č. j. 10 A 129/2012 - 33, kterým vyrozumění žalovaného pro nepřezkoumatelnost zrušil.
V odůvodnění uvedl, že školský zákon s uskutečněním zkoušky spojuje veřejné subjektivní právo
studenta na to, aby zkouška včetně jejího hodnocení proběhla za podmínek, které stanoví zákon,
a aby nebyly při zkoušce včetně jejího hodnocení porušeny právní předpisy, případně
aby se nevyskytly závažné nedostatky, které mohly mít vliv na řádný průběh nebo výsledek
zkoušky, přičemž dle městského soudu mají být tyto aspekty zpětně řádným procesním postupem
žalovaným přezkoumány podle §82 odst. 3 školského zákona. Žalovaný proto přezkoumává
řádný průběh zkoušky včetně jejího hodnocení. Podala-li žalobkyně žádost o přezkoumání
průběhu a výsledku zkoušky, měl se žalovaný důvody této žádosti řádně zabývat; neučinil-li tak,
je nutné napadené vyrozumění zrušit. Městský soud dospěl k závěru, že součástí ochrany
poskytované správními soudy nemůže být přezkum vědomostí, znalostí a schopností studenta
při vykonávání maturitní zkoušky ani přímý přezkum hodnocení ze strany hodnotitele,
ale pouze „řádný proces hodnocení“, neboť hodnocení znalostí, vědomostí a schopností náleží
hodnotiteli, nikoli soudům.
[4] K charakteru vyrozumění městský soud uvedl, že se jedná o rozhodnutí ve smyslu
§65 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „s. ř. s.“), neboť za rozhodující považoval materiální hledisko, nikoli formální označení,
jak dovozoval žalovaný. K aplikaci zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „správní řád“) městský soud uvedl, že s ohledem na §177 správního řádu
se musejí použít obecné zásady správního řádu a samotný správní řád v souladu s §180
správního řádu, neboť tam, kde se podle „dosavadních“ právních předpisů (tj. platných
a účinných k 1. 1. 2006, což je i případ školského zákona) rozhoduje ve správním řízení
bez dostatečné procesní úpravy, použije se podle přechodných ustanovení správního řádu tento
procesní předpis. Městský soud tudíž dospěl k závěru, že žalovaný měl vydat rozhodnutí
po provedení správního řízení s náležitým (tj. přezkoumatelným) odůvodněním reagujícím
na námitky účastníka, což se v daném případě nestalo, přičemž městský soud odkázal
na judikaturu Nejvyššího správního soudu ohledně přezkumu rozhodnutí vysokých škol.
Požadavek žalobkyně na přezkoumání konkrétních odpovědí nadto městský soud považoval
za relevantní, neboť v jiných otázkách na základě následné kontroly bylo vyhodnocení maturit
přepracováno. K námitkám žalobkyně se žalovaný vyjadřuje až v rámci soudního řízení,
což nepovažuje městský soud za dostatečné. Městský soud z obsahu spisu navíc zjistil,
že žalovaný neměl v době svého rozhodování podklady, na které odkazoval v odůvodnění
vyrozumění, a že nemohl fakticky výsledek a hodnocení didaktického testu přezkoumat.
Žalovaný pouze převzal závěry Centra a vlastní hodnocení neprovedl.
[5] Proti výše citovanému rozsudku Městského soudu v Praze podal žalovaný
(dále jen „stěžovatel“) kasační stížnost ze dne 5. 11. 2012, kterou odůvodnil tak, že městský soud
špatně uchopil přezkum podle §82 odst. 3 školského zákona, neboť stěžovatel může podle svého
názoru pouze kontrolovat proces od doby digitalizace záznamového archu maturanta do doby
vygenerování výsledku didaktického testu. Žalobkyně se podle stěžovatele nesprávně domáhala
posouzení zadání jednotlivých testových úloh, neboť to je součástí hromadné validace testových
úloh z didaktického testu, jež probíhá na základě empirického přezkumu všech testových úloh
a na základě odpovědí všech žáků, přičemž se dle stěžovatele jedná čistě o pedagogickou otázku
nepodléhající přezkumu správními orgány. Stěžovatel se proto mohl zaměřit pouze na správnost
použití metodických postupů. Stěžovatel se v tomto směru odvolával na dikci školského zákona,
podle kterého má vypracovat vyrozumění o výsledku přezkoumání, z čehož dovozoval,
že tento akt nemůže mít povahu rozhodnutí o subjektivních právech a povinnostech žadatele
podle správního řádu, což odpovídá i tomu, že tento přezkum je z režimu správního řádu
výslovně vyloučen. Stěžovatel proto dospěl k závěru, že institut vyrozumění je blízký úkonům
dle části čtvrté správního řádu. Městský soud se dle stěžovatele nejednoznačně vypořádal
s procesním režimem přezkumu podle §82 odst. 3 školského zákona. Aplikaci §180 správního
řádu stěžovatel vylučoval, neboť úprava „nové maturitní zkoušky“ vstoupila v účinnost později
nežli ostatní části školského zákona a samotný správní řád. Stěžovatel uzavřel, že žalobkyně
neutrpěla újmy na svých veřejných právech; přezkum části maturitní zkoušky jí byl umožněn,
ale v jiném rozsahu, nežli si představovala. Postup zvolený stěžovatelem byl zákonný a vyhovoval
požadavku spravedlivého a rovného přístupu ke všem maturantům; nadto byl dle stěžovatele
efektivnější než ochrana poskytovaná toliko k individuálnímu opravnému prostředku.
[6] Stěžovatel ve své kasační stížnosti požádal o přiznání odkladného účinku kasační
stížnosti, který Nejvyšší správní soud usnesením ze dne 28. 11. 2012, č. j. 6 As 68/2012 - 19,
nepřiznal.
II. Prejudikatura Nejvyššího správního soudu
[7] Při předběžném posouzení věci rozhodující 6. senát Nejvyššího správního soudu shledal,
že k právní otázce, která je v tomto případě sporná, zaujaly rozdílné právní názory jednotlivé
senáty Nejvyššího správního soudu. Jako stěžejní otázku shledává předkládající 6. senát
Nejvyššího správního soudu posouzení toho, jaký je charakter procesu přezkoumání průběhu
a výsledků závěrečné a maturitní zkoušky a v závislosti na zodpovězení předchozí otázky
možnosti soudní ochrany dotčené osoby.
[8] K těmto výše nastíněným otázkám se vyjádřil 7. senát Nejvyššího správního soudu
v rozsudku ze dne 17. 1. 2013, č. j. 7 As 165/2012 - 22, ve kterém dospěl k následujícím právním
závěrům:
„Formou maturitní zkoušky státní správa zabezpečuje realizaci základních úkolů veřejné správy v oblasti
školství. Průběh, obsah i hodnocení maturitní zkoušky jsou upraveny závazně státem stanovenými a příslušnými
orgány veřejné správy prováděnými pravidly vztahujícími se na celý systém středních škol poskytujících vzdělání
zakončené maturitou. Takovou maturitní zkouškou veřejná správa uskutečňuje veřejný zájem na jednotném
a v určité míře standardizovaném hodnocení žáků po absolvování určité etapy vzdělávacího procesu. Úspěšné
vykonání maturitní zkoušky, a tedy dosažení úplného středního nebo úplného středního odborného vzdělání,
je přitom skutečnost zásadním způsobem ovlivňující další osud žáka, bez něhož, až na výjimky, nemůže studovat
na vysoké škole (…). S konáním maturitní zkoušky je tak spojeno subjektivní veřejné právo žáka na to,
aby tato zkouška proběhla za podmínek stanovených [právními předpisy]. Rozhodování ve věci dodržení
stanovených podmínek během zkoušky je nepochybně rozhodováním o právech a povinnostech žáka (…).
Z důvodové zprávy ke školskému zákonu nevyplývá, že úmyslem zákonodárce bylo zavést ryze formální
kontrolu výsledků maturitní zkoušky. Právě naopak. (…) Stěžovatel neprovádí přezkum výsledku části
maturitní zkoušky [didaktického testu společné části] proto, že by se měl tento přezkum kvalitativně
odlišovat od přezkumu [průběhu a výsledku písemné práce či ústní zkoušky společné části]
prováděného krajským úřadem, ale z toho důvodu, že část maturitní zkoušky má podobu testu centrálně
vyhodnocovaného státní příspěvkovou organizaci, kterou stěžovatel zřídil. Jedná se tak o úpravu víceméně
technického rázu.
Správnost výsledku didaktického testu se odvíjí nejen od správnosti technických postupů při zpracování
odpovědí, tedy správné aplikace klíče řešení testu na příslušný odpovědní arch, ale i od dodržení dalších podmínek
zkoušky. Bylo by absurdní, kdyby účastnice řízení mohla namítat skutečnosti, které mohly negativně ovlivnit
řádný průběh ústní zkoušky z českého jazyka, a z toho důvodu se domáhat i změny výsledku této části maturitní
zkoušky, a již by nemohla totéž činit ve vztahu k didaktickému testu z českého jazyka. Pokud by Nejvyšší
správní soud akceptoval názor stěžovatele, že jeho povinností v přezkumném řízení je pouze kontrola zpracování
dat Centrem, znamenalo by to upření práva účastnice řízení na řádný opravný prostředek, neboť by se tím činnost
Centra, jež je pro vyhodnocení výsledku zkoušky klíčová, dostala mimo soudní kontrolu. Přitom pro obsahové
hodnocení maturitní zkoušky je právě činnost Centra spočívající zejména v přípravě testu a zabezpečení, že test
bude skutečně schopen věrohodně ověřit znalosti žáků v předem stanoveném rozsahu (viz pravomoci Centra
zakotvené v §80 odst. 3 školského zákona), klíčová. Vyloučení určité části činnosti veřejné správy mající přímý
dopad na rozhodnutí o veřejných subjektivních právech jednotlivce je v daném případě navíc ústavně nepřípustné.
Studium na základních, středních i vysokých školách je základním právem (…)
Nelze ani dovodit, že způsob formulace otázek maturitní zkoušky, jejich hodnocení a závěry případného
přezkumu hodnocení, jsou věcí čistě pedagogickou a nejedná se o zásah veřejné správy do právní sféry žáka (…).
Skutečnost, že určitá otázka závisí na odborném posouzení, nemůže znamenat, že ji to vylučuje ze soudní
kontroly. Pokud by tomu tak bylo, soudní kontrola by v řadě oblastí zcela ztratila smysl, neboť rozhodování
veřejné správy se velmi často týká otázek specializovaných, vysoce odborných, a tedy vymykajících se znalostem
soudců. K tomu, aby soud dokázal posoudit i takové otázky, má k dispozici příslušné procesní nástroje,
které může v rámci dokazování použít, a to odborné vyjádření nebo znalecký posudek (§127 o. s. ř. ve spojení
s §64 s. ř. s.).
(…) Součástí přezkumného řízení musí být v případech, kdy je to namítáno nebo kdy pochybnost
o tom v řízení jinak vyjde najevo, i věcné posouzení, zda žák správně odpověděl na otázky v didaktickém testu,
včetně posouzení, zda zadané otázky či úlohy byly podle současného stavu vědeckého poznání formulovány správně
a zda byly logicky a jazykově formulovány dostatečně jednoznačně (…). Pokud by v rámci přezkumu
didaktického testu konkrétního žáka vyvstala otázka správnosti určitého závěru hromadné validace [provedené
Centrem], musí se příslušný orgán touto otázkou zabývat a přezkoumatelně ji vypořádat. Přitom není závěry,
ke kterým dospělo Centrum, vázán. Závěry hromadné validace mohou být samozřejmě také předmětem soudního
přezkumu.
Z výše uvedeného vyplývá, že vyrozumění o žádosti o přezkoumání výsledku je rozhodnutím, které zasahuje
do práv účastnice řízení ve smyslu ust. §65 s. ř. s.“
Ve vztahu k procesnímu režimu v daném případě pak 7. senát uvedl, že je zde aplikovatelný
správní řád ve smyslu ustanovení §180 správního řádu; naopak „[ú]vaha stěžovatele, že v posuzované
věci se nejedná o postup podle dosavadních právních předpisů, když nová úprava maturitní zkoušky nabyla
účinnosti teprve po nabytí účinnosti správního řádu, a tedy i ust. §180, není správná. Za postup ve správním
řízení podle dosavadních předpisů je totiž třeba považovat postup v přezkumném řízení podle ust. §82 školského
zákona, přičemž, jak již bylo uvedeno, není zásadního rozdílu mezi přezkumem prováděným krajským úřadem
a stěžovatelem. Tím, že byl přezkum dílčí části maturity svěřen stěžovateli, nedošlo k vytvoření nového postupu
ve smyslu ust. §180 odst. 1 správního řádu.“ Dále pak 7. senát odkázal i na §177 správního řádu
(podle nějž se základní zásady činnosti správních orgánů uvedené v §2 až 8 správního řádu
použijí při výkonu veřejné správy i v případech, kdy zvláštní zákon stanoví, že se správní řád
nepoužije, ale sám úpravu odpovídající těmto zásadám neobsahuje). „Rozhodnutí krajského úřadu
podle ust. §82 odst. 2 školského zákona i rozhodnutí stěžovatele podle odst. 3 citovaného ustanovení musí
odpovídat základním zásadám činnosti správních orgánů. (…) Z tohoto pohledu je rozhodnutí stěžovatele
nepřezkoumatelné, neboť bez dalšího pouze přebírá hodnocení didaktického testu od Centra a nijak se nezabývá
námitkami účastnice řízení.“
III. Odchylný právní názor 6. senátu
[9] S výše uvedeným názorem 7. senátu se předkládající senát nemůže ztotožnit,
neboť jej považuje za chybný a rozporný s předcházejícími rozhodnutími Nejvyššího správního
soudu.
[10] Předkládající 6. senát nesouhlasí s argumentací 7. senátu ohledně použitelnosti správního
řádu s odvoláním na §180 správního řádu. Postup přezkoumávající didaktickou část maturitní
zkoušky mohl stěžovatel totiž provádět v souladu s §192 školského zákona teprve od 1. 9. 2009
(tj. ve školním roce 2009/2010), neboť teprve toho dne vstoupilo odpovídající ustanovení
(§82 odst. 3 školského zákona) v účinnost v souvislosti s tím, že původně v tomto školním roce
mělo dojít k ukončení středoškolského vzdělání tzv. „jednotnou státní maturitou“.
Tomu odpovídá i dikce ustanovení §185 odst. 8 školského zákona, podle kterého v případě žáků
řádně ukončujících své střední vzdělání maturitní zkouškou před 1. 9. 2009 se postupuje
podle předchozích právních předpisů. Ztotožnění postupu stěžovatele podle §82 odst. 3
školského zákona s postupem krajského úřadu podle §82 odst. 1 školského zákona není podle
názoru předkládajícího senátu namístě, neboť je nutné zohlednit, že stěžovatel získal pravomoc
přezkoumávat didaktickou část maturitní zkoušky až nabytím účinnosti zmíněného ustanovení
dne 1. 9. 2009, resp. v důsledku posunutí zahájení „jednotných státních maturit“ zákonem
č. 378/2009 Sb. ji fakticky mohl uplatnit až ve školním roce 2010/2011. Proto skutečnost,
že §183 školského zákona již od nabytí účinnosti školského zákona (tj. od 1. 1. 2005) vylučuje
použití správního řádu na postupy podle §82 školského zákona, je irelevantní, neboť stěžovatel
získal pravomoc postupovat podle citovaného ustanovení (§82 odst. 3) teprve 1. 9. 2009
z důvodu zavedení tzv. jednotných státních maturit.
[11] Předkládající 6. senát nadto shledává odůvodnění výše citovaného rozsudku 7. senátu
vnitřně rozporným, neboť na jednu stranu 7. senát dovodil použití správního řádu na základě
§180 správního řádu (s čímž se 6. senát z výše uvedených důvodů nemůže ztotožnit), na druhou
stranu se dovolává použití základních zásad činnosti správních orgánů podle §177 správního
řádu. Z dané části odůvodnění naopak 6. senátu vyplývá, že správní řád nelze v celé jeho šíři
na předmětnou situaci přímo aplikovat a že je nutné postupovat pouze podle obecných zásad
správního řízení, přičemž ale 7. senát dospívá ve vztahu ke stěžovateli prostřednictvím aplikace
těchto zásad k závěrům, jako by byl správní řád aplikovatelný v celé své šíři,
zejm. co se náležitostí rozhodnutí orgánu veřejné moci týče.
[12] Předkládající senát považuje otázku zodpovězení procesního režimu vydávání
vyrozumění podle §82 odst. 3 školského zákona za klíčovou, neboť její zodpovězení má vliv
na posouzení míry hmotně-právních a procesně-právních práv a povinností žadatele o přezkum
výsledku didaktického testu. Například v případě dovození plné aplikace správního řádu, k čemuž
částečně dospěl i 7. senát, by bylo namístě rovněž zkoumat, zda proti takovému „správnímu
rozhodnutí“ stěžovatele o přezkoumání výsledku didaktického testu nelze podat řádný opravný
prostředek v podobě rozkladu.
[13] V neposlední řadě je tato otázka klíčová podle názoru předkládajícího senátu i pro určení
režimu obrany v rámci řízení před správním soudem. V usnesení ze dne 16. 11. 2010,
č. j. 7 Aps 3/2008 - 98, rozšířený senát Nejvyššího správního soudu (při zkoumání právní povahy
neprovedení záznamu do katastru nemovitostí) dospěl k závěru, že „že pro absenci formy správního
rozhodnutí, jak mu rozumí doktrína správního práva, zde nepřipadá v úvahu ochrana před chybným provedením
či neprovedením záznamu cestou žaloby proti rozhodnutí správního orgánu, neboť zde není formální akt
naplňující znaky rozhodnutí ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. V daném případě proto nepřichází v úvahu,
aby na výsledek postupu podle §7 a 8 zákona o zápisech bylo nahlíženo jako na rozhodnutí v materiálním
smyslu, neboť to by bylo možné jen tehdy, šlo-li by o akt, který by po obsahové stránce měl povahu ,rozhodnutí’
ve smyslu definice obsažené v §65 odst. 1 s. ř. s. a měl mít podle zákona formu správního rozhodnutí,
avšak který by pro procesní pochybení správního orgánu nebyl v takto předepsané formě vydán. V projednávaném
případě však zákon, ač výsledek postupu podle §7 a 8 zákona o zápisech nepochybně zasahuje do subjektivního
veřejného práva jednotlivce na to, aby údaje o jeho nemovitostech byly evidovány v katastru nemovitostí
předepsaným způsobem (včetně ,negativního’ aspektu tohoto práva, tj. aby nebyly evidovány v případě,
že k tomu není zákonný důvod), nepředepisuje formu správního rozhodnutí; správní orgán zde je povinen
zasáhnout do sféry práv a povinností jednotlivce jiným způsobem.“ K totožným závěrům dospěl rozšířený
senát v usnesení ze dne 18. 9. 2012, č. j. 2 As 86/2010 - 76. Ačkoli ve zmíněných případech
se rozšířený senát Nejvyššího správního soudu vyjadřoval k situacím, kdy správní řád byl
podpůrně použitelný a kdy bylo dovozeno, že napadený akt byl z formálního hlediska úkon
dle části čtvrté správního řádu, jsou podle předkládajícího senátu v citovaných rozhodnutích
vyslovené závěry ohledně naplnění podmínky řízení o žalobě proti správnímu rozhodnutí
v podobě existence správního rozhodnutí použitelné i na situace, kdy veřejné správa z důvodu
zákonné dikce vydává individuální správní akt mimo správní řízení.
[14] Jelikož předkládající senát dospěl s ohledem na výše uvedené k názoru, že v daném
případě při přezkumu podle §82 odst. 3 školského zákona nelze použít správní řád, a výsledkem
proto nemůže být správní rozhodnutí podle §9 a 67 správního řádu, ale pouze individuální
správní akt, bylo by namístě i v takovém případě ve smyslu výše citované judikatury rozšířeného
senátu připustit pouze žalobu na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením
správního orgánu podle §82 a násl. s. ř. s., a nikoli žalobu proti správnímu rozhodnutí.
[15] Předkládající senát se dále zásadně nemůže ztotožnit s argumentací 7. senátu ohledně
rozsahu pravomoci správních soudů v oblasti přezkumu hodnocení žáků u maturitní zkoušky.
Ačkoli 7. senát hovoří na úvod o tom, že s konáním maturitní zkoušky má žák spojeno
subjektivní veřejné právo na to, aby zkouška proběhla za podmínek stanovených školským
zákonem, a že v kontrole těchto podmínek spatřuje výkon státní správy, z čehož předkládajícímu
senátu vyplývá, že právě na oblast kontroly oněch „procesních podmínek průběhu maturitní
zkoušky“ se mají správní orgány, resp. správní soudy zaměřit (srov. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 17. 12. 2009, č. j. 9 As 1/2009 - 141); v závěru naopak 7. senát dospívá
ke stanovisku, že nejen správní orgány, ale i správní soudy se mají zabývat rovněž
„hmotněprávními otázkami“ maturitní zkoušky včetně způsobu formulace otázek maturitní
zkoušky, jejího hodnocení a závěrů případného přezkumu tohoto hodnocení. Uvedený názor
7. senátu je však v přímém rozporu s rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne
17. 12. 2009, č. j. 9 As 1/2009 - 141 (na nějž dokonce 7. senát v jiné části svého rozsudku
odkazuje), podle kterého klasifikace státní zkoušky je výsledkem hodnocení vědomostí studenta,
které náleží pouze zkušební komisi a nepodléhá soudnímu přezkumu; soudní přezkum spočívá
v přezkumu dodržení podmínek stanovených pro konání státní zkoušky právními či studijními
předpisy, nikoli v přezkumu vědomostí uplatněných studentem při samotném výkonu zkoušky
a tomu odpovídajícího ohodnocení ze strany zkoušejících.
[16] Předkládající senát se plně ztotožňuje se závěry uvedenými v rozsudku ze dne
17. 12. 2009, č. j. 9 As 1/2009 - 141, neboť podle jeho názoru neexistuje žádné subjektivní
veřejné právo na to, aby žák uspěl u maturitní zkoušky (či jiné zkoušky). Takové „domnělé
subjektivní veřejné právo“ a jeho aplikace v souladu s požadavky 7. senátu by v soudní praxi
způsobovaly nemalé obtíže týkající se přezkumu vhodnosti, správnosti a korektnosti formulace
jednotlivých otázek zkoušejících, odpovědí zkoušených a adekvátnosti hodnocení zkoušejících.
Předkládajícímu senátu není zřejmé, kdo by byl schopen odborně, korektně, objektivně a správně
posoudit zmíněné aspekty. V případě znalců, na něž se rozsudek 7. senátu odvolává,
podle názoru předkládajícího senátu v současné době neexistuje příslušná specializace,
do jejíhož rozsahu by zodpovězení předmětné problematiky spadalo. Připuštění správnosti
názoru 7. senátu ohledně nutnosti zkoumat „správnost otázek, odpovědí a hodnocení“
by podle předkládajícího senátu vedlo k situaci, kdy by řízení vedená správními soudy
v těchto případech nemohla být meritorně vyřízena, neboť by v České republice neexistoval
odborný subjekt, jenž by takovéto otázky byl schopen patřičně posoudit a své závěry řádně
správnímu soudu předestřít. V případě některých sporů by se řízení mohlo proměnit ve střet
různých teoretických směrů a přístupů k určité problematice, který by však správní soud
bez dostatku příslušných znalostí a bez příslušného odborného a nestranného subjektu,
jenž by byl s to se k dané otázce vyjádřit, nebyl schopen vyřešit. Ostatně v řadě otázek týkajících
se obsahu tzv. státních maturit nejde o spor o to, která odpověď je správná, ale o to, zda daná
otázka spadá do rozsahu povinného penza znalostí pro maturitní zkoušku, či o správnost volby
didaktické zkouškové metody a jejího provedení.
[17] Aplikace výše uvedeného názoru 7. senátu by byla problematická i v nyní posuzované
věci, neboť žalobkyně namítá, že její odpověď týkající se poslechu hláskovaného anglického
příjmení byla uznatelná, protože je přesvědčena, že stěžejní je to, jak příslušný úryvek slyšela
v den zkoušky. Předkládajícímu senátu není naprosto zjevné, jakým způsobem a na základě čeho
by městský soud o takto specifikované skutkové otázce mohl ve smyslu výše uvedeného názoru
7. senátu rozhodnout.
[18] Přezkum „správnosti otázek, odpovědí a hodnocení“, k němuž vybízí 7. senát,
je podle názoru předkládajícího senátu tak specifickou činností, že ji to pravděpodobně vylučuje
ze soudního přezkumu. K totožnému závěru dospěla ostatně i judikatura Evropského soudu
pro lidská práva (rozsudek ze dne 26. 6. 1986, Van Marle a další proti Nizozemí, stížnosti
č. 8543/79, č. 8674/79, č. 8675/79 a č. 8685/79; rozsudek ze dne 28. 2. 2002, San Juan
proti Francii, stížnost č. 43956/98; rozsudek ze dne 11. 1. 2007, Herbst proti Německu, stížnost
č. 20027/02). Přijetím závěrů 7. senátu by Česká republika postupovala zcela zjevně nad rámec
svých mezinárodních závazků, přičemž by fakticky správní soudy se splněním těchto povinností
měly značné problémy, způsobené mimo jiné nedostatečným rozsahem právní úpravy
a organizačního zajištění přezkumu maturitních zkoušek, jak bylo výše popsáno. Naopak
však mezinárodní závazky České republiky zdůrazňují rovný přístup ke vzdělání, tedy i rovné
zacházení se všemi studenty ve stejné situaci. Předestřený názor 7. senátu na soudní přezkum
tzv. státních maturit však poskytuje ochranu jen jednomu konkrétnímu žalobci, napadajícímu
hodnocení ve svém konkrétním případě, naopak vůbec nezkoumá, zda a jak bude (by měl být)
zohledněn závěr o případné chybě v hodnocení či zařazení otázky ve vztahu k ostatním
studentům.
[19] Závěrem tedy 6. senát resumuje otázky, které předkládá rozšířenému senátu a které je třeba
za účelem sjednocení soudního přezkumu tzv. jednotných státních maturit vyřešit:
1. Jakou právní úpravu má příslušný správní úřad při hodnocení tzv. jednotných státních
maturit použít, tedy zda má dojít k použití správního řádu s odkazem na §180 správního
řádu či pouze základních zásad činnosti správních orgánů podle §177 správního řádu?
2. Pokud rozšířený senát dospěje k závěru, že je na místě úplné použití správního řádu:
zda v posuzovaném řízení lze či nelze podat řádný opravný prostředek v podobě
rozkladu?
3. Zda je v posuzovaném případě řádným postupem podání správní žaloby podle §65
a násl. s. ř. s. nebo žaloby na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo
donucením správního orgánu podle §82 a násl. s. ř. s.?
4. Jaký má být rozsah soudního přezkumu tzv. jednotných státních maturit? Pokud
pak rozšířený senát dospěje k závěru, že je třeba hodnotit i správnost věcného řešení
jednotlivých úkolů a správnost zařazení otázek do testů, tj. to, zda daná otázka spadá
do rozsahu povinného penza znalostí pro maturitní zkoušku, zda byla zvolena správná
didaktická zkoušková metoda a zda bylo správné její provedení, nechť rozšířený senát
vyjasní, kdo je způsobilý pro účely soudního přezkumu takovéto expertní zhodnocení
provést.
5. Pokud rozšířený senát dospěje k závěru, že má být soudní přezkum zaměřen
i na „správnost otázek, odpovědí a hodnocení“, jak vybízí 7. senát: zda tímto řešením
nebude zasaženo do práva na rovný přístup ke vzdělání, tedy i rovné zacházení se všemi
studenty ve stejné situaci?
[20] Z důvodu výše popsaných rozporů a nesouhlasu předkládajícího senátu je věc podle §17
odst. 1 s. ř. s. předkládána rozšířenému senátu coby jedinému orgánu, kterému přísluší
předestřené otázky vyřešit.
Poučení: Proti tomuto usnesení n e jsou opravné prostředky přípustné.
Rozšířený senát bude ve věci rozhodovat ve složení: JUDr. Josef Baxa,
JUDr. Jakub Camrda, JUDr. Karel Šimka, JUDr. Jiří Palla, JUDr. Barbara
Pořízková, JUDr. Kateřina Šimáčková a JUDr. Jaroslav Vlašín. Účastníci mohou
namítnout podjatost těchto soudců (§8 odst. 1 s. ř. s.) do jednoho týdne
od doručení tohoto usnesení. V téže lhůtě mohou účastníci podat svá vyjádření
k právní otázce předkládané rozšířenému senátu.
V Brně dne 29. května 2013
JUDr. Kateřina Šimáčková
předsedkyně senátu