ECLI:CZ:NSS:2013:7.AFS.40.2013:37
sp. zn. 7 Afs 40/2013 - 37
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Hubáčka
a soudců JUDr. Elišky Cihlářové a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobkyně: BS
Park III. s. r. o., se sídlem Ostrovní 30/126, Praha 1, zastoupena Mgr. Pavlem Wenzlem,
advokátem, společníkem HKDW Legal s. r. o., se sídlem Na Příkopě 583/15, Praha 1,
proti žalovanému: Odvolací finanční ředitelství, se sídlem Masarykova 31, Brno, v řízení
o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích,
ze dne 9. 4. 2013, č. j. 10 Af 10/2013 – 54,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností se žalobkyně BS Park III. s. r. o. domáhá u Nejvyššího
správního soudu vydání rozsudku, kterým by byl zrušen rozsudek Krajského soudu v Českých
Budějovicích, ze dne 9. 4. 2013, č. j. 10 Af 10/2013 – 54, a věc vrácena tomuto soudu k dalšímu
řízení.
Krajský soud v Českých Budějovicích (dále také „krajský soud“) napadeným rozsudkem
zamítl žalobu společnosti BS Park III. s. r. o., kterou se domáhala přezkoumání a zrušení
rozhodnutí Finančního ředitelství v Českých Budějovicích (dále též „žalovaný“ nebo „finanční
ředitelství“) ze dne 7. 11. 2012, č. j. 8165/12-1200, jímž bylo zamítnuto odvolání žalobkyně
a současně potvrzeno rozhodnutí Finančního úřadu v Českých Budějovicích (dále také „správce
daně“) o zamítnutí stížností žalobkyně na postup plátce daně – společnosti E.ON Distribuce a. s.
(dále též „plátce“), ze dne 7. 9. 2012, č. j. 426117/12/077910302673 (dále také „rozhodnutí
správce daně“).
Krajský soud při svém rozhodování nejprve vymezil podstatu sporu účastníků řízení,
kterou bylo posouzení zákonnosti rozhodnutí žalovaného ve věci odvodu z elektřiny
ze slunečního záření (dále také „odvod“), obsah vyjádření účastníků řízení, skutkové okolnosti
projednávané věci, relevantní právní úpravu a zdůraznil, že nárokem provozovatelů
fotovoltaických elektráren na garantovanou výkupní cenu se zabýval již Ústavní soud v nálezu
ze dne 15. 5. 2012, sp. zn. Pl. ÚS 17/11. Ústavní soud při svém rozhodování neshledal,
že by právní úprava zákona č. 180/2005 Sb., o podpoře výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů,
resp. její novelizované znění provedené zákonem č. 402/2010 Sb., (dále jen „zákon o podpoře“)
byla protiústavní. Konstatoval, že i přes provedenou novelizaci, novelizovaná právní úprava
investorům stále zaručuje takové podmínky, které jim zaručují původně plánovanou návratnost
investic do 15 let, byť se tak stane v delším časovém období, než bylo původně očekáváno. Nelze
přisvědčit dovozované neměnnosti státní podpory z ústavně-právního hlediska. Provedené
zdanění státní podpory není protiústavní ani z hlediska legitimního očekávání a principu právní
jistoty. Není-li podle názoru Ústavního soudu vyloučena neměnnost právní úpravy podpory
výroby elektrické energie z obnovitelných zdrojů a odvod byl stanoven správně, pak není žalobní
výhrada o garantované ceně opodstatněná. Ústavní soud se zabýval i posouzením provedené
novelizace zákona o podpoře i z hlediska mezinárodních smluv, na které poukazovala žalobkyně
a které upravují ochranu základních svobod a vlastnictví, zákaz diskriminace a svobodu
podnikání. Ústavní soud podával výklad zákona o podpoře se zřetelem k mezinárodním
smlouvám, kterými je Česká republika vázána. Ve svém nálezu např. výslovně poukazuje
na Listinu Evropské unie, Dodatkový protokol a provádí i mezinárodní komparaci judikatorních
závěrů. Ústavní soud neshledal, že daný zákon je v rozporu se základními zásadami
demokratického a právního státu a mezinárodními smlouvami označenými žalobkyní. Ve vztahu
k zásadě právní jistoty, pak dovodil, že tento princip nelze ztotožnit s požadavkem na absolutní
neměnnost právní úpravy, která mj. podléhá sociálně ekonomickým změnám a nárokům
na stabilitu státního rozpočtu. Ústavní soud poté dospěl k závěru, že v případě novelizace zákona
o podpoře zákonem č. 402/2010 Sb., jde o retroaktivitu nepravou, která je přípustná, a že snížení
dříve stanovené výše státní podpory do budoucna žádný právní předpis nevylučuje.
Krajský soud z výše uvedeného uzavřel, že má-li placení odvodu oporu v zákoně, který je
v souladu s ústavním pořádkem, žalobkyně se nemůže úspěšně dovolávat porušení ust. §5 odst. 1
daňového řádu. Napadená správní rozhodnutí obou stupňů mají navíc oporu v zákoně a jsou
přezkoumatelná. Je tomu tak proto, že z jejich odůvodnění je seznatelné, jaké důvody vedly
ke zjištění, že postup plátce daně je správný a souladný se zákonem. Není ani přiléhavá
argumentace žalobkyně, že finanční orgány nerespektovaly mezinárodní smlouvy. Je-li totiž
právní norma aplikovaná správními orgány v souladu s tuzemským ústavním pořádkem a nepříčí
se ani mezinárodním smlouvám, neobstojí námitka žalobkyně o její vadnosti. Z rozhodnutí
žalovaného je tedy patrné, že se žalobkyni dostalo vysvětlení o způsobu aplikace daného zákona,
jakož i to, že je v souladu s poukazovanými ústavními principy a mezinárodními smlouvami.
Žalobkyni je třeba přisvědčit v tom, že v rozhodnutí o odvolání není blíže rozvedena její
stručná námitka o nepřezkoumání postupu správce daně se zřetelem k mezinárodním smlouvám
(porušení §116 odst. 2 daňového řádu). Tato skutečnost však sama o sobě ještě nezpůsobuje
nezákonnost napadeného rozhodnutí. Je tomu tak proto, že byla již dříve posouzena Ústavním
soudem v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 17/2011, z něhož správní orgány explicitně vyšly. Takový způsob
vypořádání námitky je za daného stavu pouhou procesní vadou, která zůstává bez vlivu
na zákonnost rozhodnutí samotného. Krajský soud proto k této vadě podle §76 odst. 1
písm. c) s. ř. s. nepřihlížel.
S žalobkyní nelze souhlasit ani v tom, že Ústavní soud nepřezkoumával zákon o podpoře
z hledisek mezinárodních závazků, popřípadě komunitárního práva. Ve vztahu ke komunitárnímu
právu se poukazuje na směrnici Evropského parlamentu a Rady č. 2001/77/ES
ze dne 27. 9. 2001 a směrnici č. 209/28/S ze dne 23. 4. 2009, které nestanoví povinnost podpory
solárních elektráren na volné ploše a podpory ostrovních elektrických systémů a nepředepisují
způsob podpory obnovitelných zdrojů.
Krajský soud proto uzavřel, že napadené rozhodnutí žalovaného bylo vydáno v souladu
s právními předpisy a nedošlo ani k porušení procesních předpisů, na něž žalobkyně poukazuje,
které by měly za následek nezákonnost napadeného rozhodnutí. Pokud jde o návrh žalobkyně
na předložení předběžné otázky Evropskému soudnímu dvoru v záležitosti snížení podpory
výroby elektrické energie ze slunečního záření, tak tento z výše uvedených důvodů neshledal
správní soud opodstatněným.
Proti tomuto rozsudku krajského soudu podala žalobkyně – BS Park III. s. r. o. jako
stěžovatelka (dále jen „stěžovatelka“) včasnou kasační stížnost, kterou opřela o ust. §103 odst. 1
písm. a) a d) s. ř. s.
Stěžovatelka v kasační stížnosti, po uvedení skutkových okolností a popisu předešlých
řízení, krajskému soudu především vytýká, že jeho rozsudek je nezákonný. Je tomu tak
pro nesprávné právní posouzení věci a pro jeho nepřezkoumatelnost (čl. III a IV. kasační
stížnosti). Současně se kasační stížností domáhá (čl. V. kasační stížnosti), aby Nejvyšší správní
soud předložil věc Soudnímu dvoru Evropské unie k rozhodnutí o předběžné otázce,
a to za účelem posouzení otázky, zda novela zákona o podpoře, resp. zákon o podpoře
po provedené novelizaci zákonem č. 402/2010 Sb. resp. na jejím základě zavedený odvod, je
v souladu s právem Evropské unie, jakož i se zásadami, na nichž je právo Evropské unie
založeno. Konkrétně pak poukazuje na Směrnici Evropského parlamentu a Rady 2001/77/ES
a Směrnici Evropského parlamentu a Rady 2009/28/ES; čl. 14 a 17 Úmluvy o ochraně lidských
práv a základních svobod; čl. 1 a čl. 5 Dodatkového protokolu; čl. 16, čl. 17, čl. 21 a čl. 52 Listiny
základních práv Evropské unie. Nepřezkoumatelnost rozsudku dovozuje z toho, že se krajský
soud, ač k tomu byl povinen, vůbec nezabýval žalobou vytýkaným rozporem zákona o podpoře
(resp. jeho novely provedené zákonem č. 402/2010 Sb.) s mezinárodními smlouvami.
Nepřípadně v tomto směru založil své právní závěry na úvahách, které vyslovil ve svém nálezu
Ústavní soud (sp. zn. Pl. ÚS 17/2011). Nezákonnost rozsudku krajského soudu pak shledává
v tom, že krajský soud nesprávně založil své právní závěry na úvahách Ústavního soudu,
kterému však nepříslušelo posuzovat soulad zákona o podpoře (ve znění po novele)
s mezinárodními smlouvami [pokud tak přesto učinil, došel k nesprávnému závěru, že tento
zákon není s nimi v rozporu, a t edy věc nesprávně právně posoudil (čl. III. kasační stížnosti)].
Původní zákon o podpoře (ve znění účinném před novelou) byl výsledkem implementace
evropské směrnice 2001/77/ES ze dne 27. 9. 2001 o podpoře elektřiny vyrobené z obnovitelných
zdrojů energie na vnitřním trhu s elektřinou (dále jen „Původní směrnice“) do českého práva
(čl. IV. kasační stížnosti). Tato Původní směrnice byla s účinností od 1. 4. 2010 částečně
a s účinností od 1. 1. 2012 zcela nahrazena evropskou směrnicí 2009/28/ES ze dne 23. 4. 2009
o podpoře využívání energie z obnovitelných zdrojů a o změně a následném zrušení Původní
směrnice a směrnice 2003/30/ES (dále jen „Nová směrnice“). Vnitrostátní předpisy měly být
s Novou směrnicí uvedeny do souladu do dne 5. 12. 2010 (čl. 27 odst. 1 Nové směrnice). Zákon
o podpoře, ve znění jeho novely provedené zákonem č. 402/2010 Sb., však není v souladu
s poukazovanými mezinárodními smlouvami i s Původní a Novou směrnicí.
Odvolací finanční ředitelství v písemném vyjádření považuje kasační stížnost
za nedůvodnou a navrhuje, aby ji Nejvyšší správní soud zamítl. Rozsudek krajského soudu je
věcně správný a není nepřezkoumatelný. Krajský soud se také důkladně vypořádal se všemi
žalobními námitkami. Správní orgány vyšly z platného znění právních předpisů a nebyla jim dána
žádná možnost svým povinnostem nedostát. Správce daně ani žalovaný nemají kompetence
k tomu, aby rozhodovali o ústavnosti právního předpisu (např. zákona o podpoře). Tato
kompetence přísluší výhradně Ústavnímu soudu (čl. 83 Ústavy). Je tedy třeba, pokud jde o výtky
stran stěžovatelkou dovozované protiústavnosti zákona o podpoře, odkázat na nález Ústavního
soudu ze dne 15. 5. 2012, sp. zn. Pl. ÚS 17/2011. Výkonná moc (správce daně a žalovaný),
ale i správní soudy jsou tímto nálezem vázány. Nutno odmítnout i námitku, že uvedené orgány
postupovaly v rozporu s ústavním pořádkem.
Nejvyšší správní soud přezkoumal kasační stížností napadený rozsudek krajského soudu,
při vázanosti rozsahem a důvody, které uplatnila stěžovatelka v podané kasační stížnosti (§109
odst. 3 a 4 s. ř. s.) a dospěl k závěru, že kasační stížnost není opodstatněná.
Jelikož z kasační stížnosti vyplývá, že ji stěžovatelka podala nejen z důvodu uvedeného
v ust. §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., ale také z důvodu obsaženého v ust. §103 odst. 1
písm. d) s. ř. s., tedy pro nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku, zabýval se Nejvyšší správní
soud nejprve námitkou nepřezkoumatelnosti rozsudku krajského soudu. Je tomu tak proto, že by
bylo přinejmenším předčasné, aby se kasační soud nejdříve zabýval právním posouzením věci
samé, bylo-li by současně napadené rozhodnutí krajského soudu skutečně nepřezkoumatelné,
či založené na jiné vadě řízení s vlivem na zákonnost rozhodnutí o věci samé.
Stěžovatelka dovozuje nepřezkoumatelnost rozsudku krajského soudu z toho důvodu,
že se správní soud vůbec nezabýval v žalobě vytýkaným rozporem zákona o podpoře (resp. jeho
novely provedené zákonem č. 402/2010 Sb.) s mezinárodními smlouvami.
Nejvyšší správní soud při posuzování nepřezkoumatelnosti rozsudku krajského soudu
vychází z ustálené judikatury Ústavního soudu (např. nález Ústavního soudu ze dne 20. 6. 1996,
sp. zn. III. ÚS 84/94, uveřejněný pod č. 34 ve svazku č. 3 Sbírky nálezů a usnesení Ústavního
soudu, nález Ústavního soudu ze dne 26. 6. 1997, sp. zn. III. ÚS 94/97, uveřejněný pod č. 85
ve svazku č. 8 Sbírky nálezů a usnesení Ústavního soudu), podle níž jedním z principů,
které představují součást práva na řádný a spravedlivý proces, jakož i pojem právního státu (čl. 36
odst. 1 Listiny základních práv a svobod, čl. 1 Ústavy), jež vylučuje libovůli při rozhodování,
je i povinnost soudů své rozsudky řádně odůvodnit (ve správním soudnictví podle ust. §54 odst. 2 s. ř. s.).
Z odůvodnění rozhodnutí proto musí vyplývat vztah mezi skutkovými zjištěními a úvahami
při hodnocení důkazů na straně jedné a právními závěry na straně druhé.
Nejvyšší správní soud nepominul ani nález Ústavního soudu ze dne 11. 4. 2007,
sp. zn. I. ÚS 741/06 (dostupný na www.nalus.usoud.cz), v němž Ústavní soud vyslovil,
že „odůvodnění rozhodnutí soudu jednajícího a rozhodujícího ve správním soudnictví, z něhož nelze zjistit, jakým
způsobem postupoval při posuzování rozhodné skutečnosti, nevyhovuje zákonným požadavkům kladeným
na obsah odůvodnění a v konečném důsledku takové rozhodnutí zasahuje do základních práv účastníka řízení,
který má nárok na to, aby jeho věc byla spravedlivě posouzena“. Ostatně Ústavní soud i v nálezu
ze dne 17. 12. 2008, sp. zn. I. ÚS 1534/08 (dostupný na www.nalus.usoud.cz), rovněž
konstatoval, že: „Soudy jsou povinny svá rozhodnutí řádně odůvodnit; jsou povinny též vysvětlit, proč se určitou
námitkou účastníka řízení nezabývaly (např. proto, že nebyla uplatněna v zákonem stanovené lhůtě). Pokud
tak nepostupují, porušují právo na spravedlivý proces garantované čl. 36 odst. 1 Listiny“.
Otázkou přezkoumatelnosti rozhodnutí správních soudů se Nejvyšší správní soud
zabýval ve své judikatuře již dříve. Bylo tomu tak např. v rozsudku ze dne 4. 12. 2003,
č. j. 2 Azs 47/2003 - 130, který byl uveřejněn pod č. 244/2004 Sbírky rozhodnutí Nejvyššího
správního soudu, v němž vyložil, že: „Za nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost ve smyslu §103 odst. 1
písm. d) s. ř. s. lze považovat zejména ta rozhodnutí, která postrádají základní zákonné náležitosti,
z nichž nelze seznat, o jaké věci bylo rozhodováno či jak bylo rozhodnuto, která zkoumají správní úkon z jiných
než žalobních důvodů (pokud by se nejednalo o případ zákonem předpokládaného přezkumu mimo rámec
žalobních námitek), jejichž výrok je v rozporu s odůvodněním, která neobsahují vůbec právní závěry vyplývající
z rozhodných skutkových okolností nebo jejichž důvody nejsou ve vztahu k výroku jednoznačné“. V rozsudku
Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 - 75, který byl publikován
ve Sbírce rozhodnutí Nejvyššího správního soudu pod č. 133/2004, pak vyslovil Nejvyšší správní
soud názor, že: „Nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů je založena na nedostatku důvodů skutkových,
nikoliv na dílčích nedostatcích odůvodnění soudního rozhodnutí. Musí se přitom jednat o vady skutkových zjištění,
o něž soud opírá své rozhodovací důvody. Za takové vady lze považovat případy, kdy soud opřel rozhodovací
důvody o skutečnosti v řízení nezjišťované, případně zjištěné v rozporu se zákonem, anebo případy, kdy není
zřejmé, zda vůbec nějaké důkazy byly v řízení provedeny“. Nejvyšší správní soud též judikoval v rozsudku
ze dne 29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003 - 52, dostupném na www.nssoud.cz, že pokud „z odůvodnění
napadeného rozsudku krajského soudu není zřejmé, jakými úvahami se soud řídil při naplňování zásady volného
hodnocení důkazů či utváření závěru o skutkovém stavu, z jakého důvodu nepovažoval za důvodnou právní
argumentaci stěžovatele v žalobě a proč subsumoval popsaný skutkový stav pod zvolené právní normy, pak je třeba
pokládat takové rozhodnutí za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů a tím i nesrozumitelnost ve smyslu
§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.“. V rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 6. 2005,
č. j. 2 Azs 391/2004 - 62, dostupném na www.nssoud.cz, pak tento soud vyslovil právní názor,
že: „Nezabýval-li se krajský soud řádně uplatněným žalobním bodem a místo toho odkázal na odůvodnění
rozhodnutí žalovaného správního orgánu, které problematiku, na niž žalobní bod dopadal, vůbec neřešilo, nelze
než soudní rozhodnutí zrušit, neboť je nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů [§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.]“.
V rozsudku ze dne 21. 8. 2008, č. j. 7 As 28/2008 - 75, dostupném na www.nssoud.cz, pak
Nejvyšší správní soud judikoval, že: „Rozhodnutí krajského soudu je nepřezkoumatelné
pro nesrozumitelnost, pokud z něho jednoznačně nevyplývá, podle kterých ustanovení a podle jakých právních
předpisů byla v kontextu podané správní žaloby posuzována zákonnost napadeného správního rozhodnutí“.
Nejvyšší správní soud proto konstatuje, že má-li být soudní rozhodnutí přezkoumatelné,
musí z něj být zřejmé, jaký skutkový stav vzal krajský soud za rozhodný a jak uvážil o pro věc
zásadních skutečnostech (uplatněných žalobních bodech), resp. jakým způsobem postupoval
při posuzování těchto skutečností. Uvedené pak musí nalézt svůj odraz v odůvodnění soudního
rozhodnutí. Je tomu tak proto, že jen prostřednictvím odůvodnění lze dovodit, z jakého
skutkového stavu soud vyšel a jak o něm uvážil. Co do rozsahu přezkoumávání správního
rozhodnutí (po věcné stránce) je pak správní soud, nestanoví-li zákon jinak (srov. ust. §75
odst. 2 s. ř. s. v návaznosti na ust. §71 odst. 2 věta třetí s. ř. s.), vázán dispoziční zásadou.
Současně z rozsudku musí být patrné, jak se správní soud vypořádal se vznesenými žalobními
body a k nim se vztahující zásadní žalobní argumentací. Ponechat stranou nelze ani okolnost,
že odůvodnění soudního rozhodnutí v podstatě předurčuje možný rozsah opravného prostředku
vůči němu ze strany účastníků řízení. Pokud by soudní rozhodnutí vůbec neobsahovalo
odůvodnění nebo by nereflektovalo na žalobní námitky a na zásadní argumentaci, o kterou
se opírá, pomíjelo by jednotlivá podání žalobce a námitky v nich uvedené. To by mělo nutně
za následek jeho zrušení pro nepřezkoumatelnost.
O takový případ však v projednávané věci nejde.
Z napadeného rozsudku krajského soudu je zřejmé, že správní soud při svém
rozhodování posuzoval zákonnost napadeného rozhodnutí žalovaného v mezích podané správní
žaloby ze dne 8. 1. 2013. Z tohoto rozsudku vyplývá, byť by se to mohlo jevit kusým, z jakého
skutkového stavu krajský soud vyšel, jak vyhodnotil pro věc rozhodné skutkové okolnosti a jak je
následně právně posoudil (str. 3-6 rozsudku). Z rozsudku krajského soudu je rovněž patrné,
z jakých důvodů obstojí žalobou napadené rozhodnutí Finančního ředitelství v Českých
Budějovicích ze dne 7. 11. 2012, č. j. 8165/12-1200, resp. proč má krajský soud vyslovené právní
závěry tohoto správního orgánu za správné a naopak, z jakých důvodů má žalobní námitky
stěžovatelky za liché, mylné a vyvrácené. Z rozsudku vyplývá, že se krajský soud při vypořádání
námitek protiústavnosti žalobou napadeného rozhodnutí a řízení, které mu předcházelo,
bezvýhradně opřel o nález pléna Ústavního soudu ze dne 15. 5. 2012, sp. zn. Pl. ÚS 17/2011.
Obdobně pak vyšel z tohoto nálezu, i pokud jde o namítaný rozpor zákona o podpoře
(ve znění novely provedené zákonem č. 402/2010 Sb.) s mezinárodními smlouvami (čl. VII.
a VIII. žaloby). Takto podané odůvodnění obstojí nejen na poli zákonnosti, ale je i ústavně
konformní a věcně správné. Z poukazu na uvedený nález Ústavního soudu vyplývá, že se krajský
soud nezabýval jen prostou zákonností žalobou napadeného rozhodnutí, ale i jeho ústavní
konformitou, a to námitkami a argumenty stěžovatelky o neústavnosti právní úpravy, podle
které správní orgán své rozhodnutí vydal (zákon o podpoře). Krajský soud správně poukázal
i na skutečnost, že se Ústavní soud fakticky zabýval stěžovatelkou poukazovanými právy -
garantovanými mezinárodními smlouvami - ve vztahu k novele zákona o podpoře. Šlo o práva
přímo promítnutá do ústavního pořádku České republiky, resp. o práva garantovaná ústavním
pořádkem.
V tomto směru je třeba zdůraznit i zásadu soudního řádu správního, vyjádřenou
v ust. §75 s. ř. s., podle které je krajský soud při přezkoumávání správních rozhodnutí jednak
vázán dispoziční zásadou a jednak je povinen vycházet ze skutkového a právního stavu věci,
který zde byl v okamžiku rozhodování správního orgánu. Tato zásada především vyjadřuje
vázanost správního soudu návrhem žalobce s tím, že soudu nepřísluší vyhledávat důvody
a argumenty svědčící tvrzení toho kterého účastníka řízení. Je tak možno konstatovat, že pokud
stěžovatelka pregnantně ve své žalobě - ve formě jednotlivých žalobních bodů - neformulovala
konkrétní nezákonnosti (nesoulad konkrétního ustanovení zákona s konkrétním
ustanovením/článkem mezinárodní smlouvy ve smyslu čl. 10 Ústavy), nepředestřela správnímu
soudu konkrétní skutkovou a právní argumentaci [srov. §71 odst. 1 písm. d) s. ř. s.], ale jen zcela
obecně konstatovala nesoulad „celého zákona o podpoře, resp. jeho novely“ s mezinárodní
smlouvou. Nelze proto nyní krajskému soudu vytýkat, že se s takto vymezenými nezákonnostmi
detailně nevypořádal. Je tak nutno vyjít z premisy, že kvalitativní úroveň odvolání ve správním
řízení předurčuje kvalitu rozhodnutí o něm, a obdobně i kvalita správní žaloby zásadně
předurčuje „kvalitu“ rozsudku správního soudu. Pokud se tedy stěžovatelka v podstatě ve své
žalobě omezila jen na proklamaci, že je celý zákon o podpoře (bez bližšího určení jeho
ustanovení) v rozporu s mezinárodními smlouvami, je krajským soudem předestřené posouzení
této námitky v napadeném rozsudku, včetně poukazované argumentace Ústavního soudu,
dostatečné.
Jde-li pak o stěžovatelkou dovozovaný nesoulad zákona o podpoře, ve znění novely
provedené zákonem č. 402/2010 Sb., s Původní nebo Novou směrnicí, nutno konstatovat,
že se svou povahou jedná o nezákonnost, implicitně vytýkanou krajskému soudu.
Jak již bylo uvedeno, krajský soud je při posuzování zákonnosti správních rozhodnutí
vázán dispoziční zásadou (srov. ust. §75 odst. 2 s. ř. s.). To znamená, že je oprávněn, vyjma
okolností ke kterým je povinen přihlížet z úřední povinnosti (například k prekluzi práva),
posuzovat zákonnost napadených správních rozhodnutí výlučně v mezích žalobcem (zde
stěžovatelkou) vytčených žalobních bodů. Ve své žalobě ze dne 8. 1. 2013, ani ve lhůtě k rozšíření
žalobních bodů (srov. §71 odst. 2 věta třetí s. ř. s. ve spojení s §72 s. ř. s.) však stěžovatelka
nenamítala ve formě žalobního bodu doplněného skutkovou a právní argumentací, že by
shledávala rozhodnutí žalovaného v rozporu s Původní nebo Novou směrnicí, resp. že by
namítala nesprávnou aplikaci zákona o podpoře (jeho konkrétního ustanovení) na místo správné
aplikace ustanovení Původní nebo Nové směrnice, u kterých by dovozovala, že mají přímou
účinnost. Toto namítala – nadto ve zcela obecné formě - až v replice k vyjádření žalovaného
(č. l. 37), tedy opožděně [srov. §46 odst. 1 písm. b) s. ř. s.]. I kdyby tedy krajský soud skutečně
opomněl reflektovat na tuto opožděně vznesenou argumentaci stěžovatelky (důvod žaloby),
jednalo by se o pouhou jinou vadu řízení před krajským soudem, bez vlivu na zákonnost jeho
rozhodnutí o věci samé. Krajskému soudu totiž nesvědčí oprávnění posuzovat zákonnost
napadených rozhodnutí skrze žalobní body, které nebyly uplatněny ve lhůtě k jejich podání,
resp. ve lhůtě k rozšíření žalobních bodů. Touto dispoziční zásadou je pak limitován
při přezkoumávání rozhodnutí krajských soudů i Nejvyšší správní soud.
Ust. §104 odst. 4 s. ř. s. zakotvuje zásadu, podle níž kasační stížnost není přípustná,
opírá-li se jen o jiné důvody, než které jsou uvedeny v §103, nebo o důvody, které stěžovatelka
neuplatnila v řízení před soudem, jehož rozhodnutí má být přezkoumáno, ač tak učinit mohla.
Nejvyšší správní soud proto dospěl i k závěru, že je ve smyslu ust. §104 odst. 4 s. ř. s.
nepřípustná námitka stěžovatelky obsažená v čl. IV. kasační stížnosti, kterou stěžovatelka vytýká
krajskému soudu, že je jeho rozsudek nezákonný pro rozpor s Původní nebo Novou směrnicí,
resp. pro aplikaci nesprávného právního předpisu (zákona o podpoře namísto Původní nebo
Nové směrnice). Je tomu tak proto, že tato námitka nebyla vznesena již v řízení před krajským
soudem, resp. ve lhůtě k podání žaloby, či lhůtě k rozšíření žalobních bodů, ačkoliv tak
stěžovatelka mohla učinit.
Stěžovatelka dále namítala, že krajský soud její věc vadně posoudil po právní stránce,
když při svém závěru o souladu žalobou napadeného rozhodnutí se zákonem, s mezinárodními
smlouvami i ústavním pořádkem, vyšel z právních závěrů nálezu Pléna Ústavního soudu
ze dne 15. 5. 2012, sp. zn. Pl. ÚS 17/2011, které nepřípadně aplikoval (je tomu tak proto,
že Ústavnímu soudu nepřísluší posuzovat soulad zákona s mezinárodními smlouvami).
Stěžovatelce lze přisvědčit v tom, že Ústavní soud není zpravidla soudem povolaným
k výkladu jednoduchého práva, ale že je soudním orgánem ochrany ústavnosti (srov. čl. 83
Ústavy). Stěžovatelka se však zásadně mýlí v tom, pokud dovozuje, že Ústavnímu soudu přísluší
posuzovat pouze soulad zákonů a jiných právních předpisů s ústavním pořádkem (definovaným
v čl. 112 Ústavy), jak by na prvý pohled vyplývalo z doslovného výkladu čl. 83 ve spojení s čl. 87
Ústavy. Naopak, přísluší mu i ochrana obsahu mezinárodních smluv o lidských právech
a základních svobodách [čl. 88 odst. 2 Ústavy ve spojení s §148 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb.,
o Ústavním soudu (dále jen „ZÚS“)], které Ústavní soud sám řadí do pojmu ústavního pořádku,
či ochrana nepsaných právních principů a obecných právních pravidel (srov. nález Ústavního
soudu č. 30/1998 Sb.). Takto posuzoval Ústavní soud i poukazovaný zákon o podpoře ve znění
zákona č. 402/2010 Sb.
Pojem ochrany ústavnosti vyplývá ze samotného významu tohoto pojmu, současně však
na jeho výklad nutně působí takové další faktory, jako jsou členství v Evropské unii
a mezinárodní závazky České republiky. Tento požadavek platí i ve vztahu k právu Evropské
unie, kde své pozice již Ústavní soud dostal možnost definovat v nálezu Pl. ÚS 19/2008
(č. 446/2008 Sb.), ve kterém shrnul své dosavadní judikatorní závěry v této oblasti z hlediska
existence komunitárního práva (zejména nález Pl ÚS č. 154/2006 Sb.) a unijního práva (nález
č. 434/2006 Sb.) Poskytování ochrany ústavnosti proto probíhá i v tomto širším rámci,
neboť hodnoty chráněné ústavním pořádkem v České republice se podle názoru Ústavního
soudu (nález č. 446/2008 Sb., všechny dostupné na http://nalus.usoud.cz) neodchylují
od hodnot, kterým poskytuje ochranu Evropská unie (např. čl. 2, čl. 3, čl. 4 odst. 2, čl. 6, čl. 19
SEU). Nelze proto přisvědčit stěžovatelce, že Ústavní soud nebyl povolán posuzovat soulad
zákona o podpoře s mezinárodními smlouvami, resp. jejich jednotlivými články, jak je
stěžovatelka citovala v čl. VII. své žaloby (dále jen „mezinárodní smlouvy“). Pokud pak
stěžovatelka v této souvislosti poukazuje na nesoulad zákona o podpoře (ve znění jeho novely
č. 402/2010 Sb.) s Původní nebo Novou směrnicí, pak platí, jak již Nejvyšší správní soud uvedl
shora, že se jedná o nepřípustnou stížnostní námitku.
Nejvyšší správní soud proto konstatuje, že krajský soud nepochybil, pokud opřel své
úvahy - stran žalobního bodu namítajícího nesoulad zákona o podpoře s mezinárodními
smlouvami (čl. VII. ve spojení s čl. VIII. žaloby) o nález Pléna Ústavního soudu
ze dne 15. 5. 2012, sp. zn. Pl ÚS 17/2011. Z tohoto nálezu je dostatečně zřejmé, že se Ústavní
soud podrobně zabýval stěžovatelkou poukazovanými právy, které jí měly být garantovány
mezinárodními smlouvami, a při tom dospěl k závěru, že návrh skupiny senátorů Senátu
Parlamentu České republiky je třeba zamítnout, neboť napadená ustanovení zákona o podpoře,
ve znění zákona č. 402/2010 Sb. jsou v souladu s ústavním pořádkem České republiky, který je
postaven na stejných hodnotách, jimž je poskytována ochrana Evropskou unií. Uvedené ostatně
vyplývá i ze samotného senátorského návrhu, o kterém rozhodoval Ústavní soud poukazovaným
plenárním nálezem (srov. bod 2, 6, 9), vyjádření vlády České republiky (bod 17), Ministerstva
financí (bod 20) a především z právního hodnocení Ústavního soudu (čl. VIII nálezu, body 43
až 77).
Byť Ústavní soud ve svém nálezu výslovně nezmiňuje veškeré mezinárodní smlouvy,
z nichž vyplývají posuzované práva, lze bezpochyby dovozovat, že neshledal jejich porušení.
Práva vyplývající z mezinárodních smluv, kterých se stěžovatelka dovolávala (ve včas uplatněných
žalobních bodech) totiž mají svůj odraz v ústavním pořádku a Ústavní soud v mezích své
kompetence posoudil, zda je s nimi zákon o podpoře ve znění zákona č. 402/2010 Sb. v souladu.
Jinak řečeno, lze konstatovat, že pokud Ústavní soud posuzoval zákonnost novely zákona
o podpoře skrze instituty výslovně zahrnuté v ústavním pořádku, činil tak současně i skrze
instituty práva vyplývající z mezinárodních smluv, na které poukazovala stěžovatelka ve své
žalobě (čl. VII. a VIII.), neboť mají totožný obsah. Neobstojí tak námitka stěžovatelky, že krajský
soud nesprávně posoudil otázku aplikovatelnosti závěrů nálezu Pléna Ústavního soudu
ze dne 15. 5. 2012, sp. zn. Pl. ÚS 17/2011. Závěry krajského soudu vyslovené ve shodě se závěry
obsaženými v poukazovaném plenárním nálezu Ústavního soudu jsou nejen dostatečné, ale také
věcně správné a souladné s ústavním pořádkem, včetně mezinárodních smluv, na které ve své
žalobě poukazuje stěžovatelka.
Ponechat stranou nelze ani okolnost, že stěžovatelka sama nepředložila správnímu soudu
(jak v žalobě, tak i v kasační stížnosti) argumenty (skutkové a právní důvody) jimiž by předestřela,
v čem, a jakým způsobem měla být dotčena jednotlivá práva, jež jí měly být garantovány právě
poukazovanými mezinárodními smlouvami. Namísto toho pouze obecně proklamovala, že s nimi
není zákon o podpoře (bez uvedení jeho konkrétního ustanovení) v souladu. Krajskému soudu
ani nyní Nejvyššímu správnímu soudu nepřísluší nahrazovat úvahy a vyhledávat argumenty
svědčící závěrům stěžovatelky, které dokládala citací těch kterých ustanovení mezinárodních
smluv a proklamací o tom, že zákon o podpoře je s nimi v rozporu, a že z toho důvodu by měla
mít mezinárodní smlouva přednost.
Stěžovatelka dále Nejvyššímu správnímu soudu navrhla, aby přerušil řízení o její kasační
stížnosti a předložil věc Soudnímu dvoru Evropské unie k rozhodnutí o předběžné otázce.
Konkrétně pak poukazovala na Směrnici Evropského parlamentu a Rady 2001/77/ES, Směrnici
Evropského parlamentu a Rady 2009/28/ES (tedy Původní nebo Novou směrnicí) a práva
vyplývající z mezinárodních smluv citovaných v čl. VII a VIII. žaloby.
Nejvyšší správní soud neshledává důvodu k tomu, aby předložil věc Soudnímu dvoru
Evropské unie k rozhodnutí o předběžné otázce.
Pokud jde o stěžovatelkou požadované předložení předběžné otázky Soudnímu dvoru
k otázce výkladu evropské směrnice 2001/77/ES ze dne 27. 9. 2001 (Původní směrnice),
která byla s účinností od 1. 4. 2010 částečně a s účinností od 1. 1. 2012 zcela nahrazena
evropskou směrnicí 2009/28/ES ze dne 23. 4. 2009 (Nová směrnice), zabýval se Nejvyšší správní
soud nejprve otázkou, zda tyto normy (apriori Nová směrnice) mohou mít přímý účinek. Při tom
dospěl k závěru, že tomu tak není. Předpokladem vertikálního přímého účinku směrnice je,
že povinnosti, jež ukládá, jsou v ní formulovány dostatečně určitě, přesně a bezpodmínečně,
a že uplynula lhůta pro její transpozici (základy této judikatury byly položeny rozhodnutím
Soudního dvora Evropských společenství ze dne 4. 12. 1974 ve věci 41/74 - Yvonne van Duyn proti
Home Office, Recueil s. 1337, z poslední doby viz např. rozhodnutí Soudního dvora EU
ze dne 12. 7. 2012 ve věci Vodafone Espana SA, C-55/11, C-57/11 a C-58/11, bod 37).
Původní směrnice ukládala České republice povinnost, aby do roku 2010 bylo 12 % hrubé
domácí spotřeby elektřiny vyráběno z obnovitelných zdrojů. Nová směrnice pak ukládá České
republice povinnost zajistit, aby podíl energie vyrobené z obnovitelných zdrojů dosáhl v roce
2020 13 % procent hrubé konečné spotřeby energie. Směrnice ponechávají přitom široký prostor
pro uvážení, jakými konkrétními opatřeními bude tohoto cíle dosaženo, a dovolují, aby státy
přikročily k subvencování výroby elektrické energie z obnovitelných zdrojů, čímž činí výjimku
z jinak poměrně striktního zákazu veřejné podpory. Ani původní, ani Nová směrnice však
žádným způsobem nepředepisují, že by stát musel přijmout nějaká konkrétní opatření typu
zaručení výkupních cen, zaručení návratnosti investic, příspěvku na pořízení fotovoltaických
elektráren, osvobození výroby energie z obnovitelných zdrojů od daně apod. Směrnice
2009/28/ES neobsahuje žádné ustanovení, na jehož základě by bylo možné dovodit právo
stěžovatelky na stabilitu výkupních cen za dodávky elektřiny do distribuční sítě, potažmo tedy
zákaz provádět daňové srážky z příjmů provozovatele fotovoltaických elektráren. Požadavek
neměnnosti pravidel podpory nevyplývá ani z odstavce 25 odůvodnění Nové směrnice. Tato
směrnice zdůrazňuje, že je důležité, aby členské státy mohly kontrolovat dopady a náklady
vnitrostátních režimů podpory. Pro přímý účinek směrnic tak není splněna hned první
z podmínek, tedy existence dostatečně určitého, přesného a bezpodmínečného závazku
členského státu. K obdobnému závěru dospěl ostatně Nejvyšší správní soud již dříve. Bylo tomu
tak např. v rozsudku ze dne 20. 12. 2012, č. j. 1 Afs 80/2012 - 80, který byl publikován ve Sbírce
rozhodnutí Nejvyššího správního soudu pod č. 2808/2013, a na který opodstatněně poukázal již
krajský soud.
Stěžovatelka tedy není oprávněna dovolávat se v řízení před vnitrostátním soudem
přímého účinku Původní i Nové směrnice, neboť tyto směrnice nemají přímý účinek. S ohledem
na výše uvedené neshledal Nejvyšší správní soud žádného důvodu pro položení předběžné
otázky Soudnímu dvoru. Aplikovaná právní úprava odvodu za elektřinu ze slunečního záření
nemá totiž předobraz v žádné z norem evropského práva a žádná z těchto norem ani zavedení
odvodu nebrání. Ostatně stěžovatelka sama žádné konkrétní ustanovení směrnice, jehož výklad
by měl být Soudním dvorem podán, neoznačila. Zavedením odvodu zcela nepochybně není
kompromitován cíl směrnice, tedy dosažení stanoveného podílu energie z obnovitelných zdrojů.
Nejvyšší správní soud neshledal důvod k položení předběžné otázky Soudnímu dvoru, ani
pokud jde o výklad stěžovatelkou bez dalšího uváděných článků 14 a 17 Úmluvy o ochraně
lidských práv a základních svobod (zákaz diskriminace a zákaz zneužití práva); čl. 1 a čl. 5
Dodatkového protokolu (ochrana vlastnictví); čl. 16, čl. 17, čl. 21 a čl. 52 Listiny základních práv
Evropské unie (svoboda podnikání, právo na vlastnictví, zákaz diskriminace a zásady výkladu práv). Je
tomu tak proto, že výklad všech těchto ustanovení je zcela evidentní, jasný a srozumitelný. Jde
nad to o práva, která jsou integrální součástí ústavního pořádku České republiky (viz výše) a
v otázce souladu zákona o podpoře s těmito právy svědčícími i stěžovatelce se již dříve vyslovil
k tomu povolaný Ústavní soud (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 17/2011). Neshledal při tom, že by
zákon o podpoře, ve znění jeho novely provedené zákonem č. 402/2010 Sb. byl v rozporu
s těmito právy garantovanými ústavním pořádkem České republiky, včetně poukazovanými
ustanoveními mezinárodních smluv. Ostatně, i pokud jde o výklad stěžovatelkou poukazovaných
práv, stěžovatelka k namítanému rozporu s těmito právy prakticky ničeho ve své stížnosti
neuvedla, pouze toliko proklamovala, že je s nimi zákon o podpoře v rozporu.
Posouzení otázky přímého účinku Původní a Nové směrnice i výklad stěžovatelkou
uváděných unijních právních norem považuje Nejvyšší správní soud za natolik jasný, že neshledal
důvod položit Soudnímu dvoru za tímto účelem předběžnou otázku (srov. rozsudek Soudního
dvora ve věci 283/81 CILFIT, Sb. rozh. 1982, s. 3415, body 10 – 20).
Nejvyšší správní soud proto z uvedených důvodů došel k závěru, že kasační stížnost
stěžovatelky proti rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 9. 4. 2013,
č. j. 10 Af 10/2013 – 54, není opodstatněná, a proto ji zamítl (§110 odst. 1 poslední věta s. ř. s.).
Nejvyšší správní soud rozhodl o kasační stížnosti rozsudkem bez jednání, protože mu
takový postup umožňuje ust. §109 odst. 2 s. ř. s.
Výrok o nákladech řízení se opírá o ust. §60 odst. 1 s. ř. s., za použití ust. §120 s. ř. s.
Stěžovatelka ve věci úspěch neměla a podle obsahu spisu úspěšnému správnímu orgánu nevznikly
žádné náklady v řízení o kasační stížnosti před soudem. Nejvyšší správní soud proto rozhodl tak,
že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 29. května 2013
JUDr. Jaroslav Hubáček
předseda senátu